政府和非营利组织信任关系
「内容提要」本文运用社会学理性选择理论代表人物科尔曼的信任理论，对中国的政府与非营利组织的
信任关系进行了深入分析。文章认为，由于政府在某种程度上依赖于非营利组织帮助其解决社会问题，
参与公共管理，它有对非营利组织给予信任的需要。但如果非营利组织的行为超出了政府的预期范围，
政府将蒙受损失。政府对于是否应该对非营利组织给予信任存在着矛盾性。在这种情况下，政府通过建
立某种社会结构、创立严格的进人制度、惩罚和奖励机制，来监督和约束非营利组织的运行。这两套维
持信任的机制的实施，大大提高了非营利组织值得政府信任的概率。这是中国非营利组织在短期内得以
迅速成长的重要原因之一。
「关键词」非营利组织/信任/理性选择
20世纪 70年代以来，政府与非营利组织的关系一直是非营利部门研究的重要主题。有的学者试图通过
国际比较，从宏观层面提出政府与非营利组织关系的类型模式。[1]有的学者深入分析了政府与非营利
组织的优缺点，进而指出了政府与非营利组织合作关系的内在逻辑。[2]这些研究分别涉及到政府与非
营利组织互动过程中的政策模式、法律框架、经济过程、管制方式等，却没有对政府与非营利组织的信
任关系给予足够重视。事实上，相对于政府有关非营利组织成立条件和运行规则的制定、财政和税收政
策等具体内容来讲，二者的信任关系处于一个更基本、但却更为重要的层次。因为对非营利组织的信任
程度，往往决定了政府在政策层面赋予非营利组织行动权利的大小，在制度层面上决定了非营利组织从
社会中获取资源的数量。从这个层面来看，政府关于非营利组织政策的制定，在某种程度上只是这种信
任关系的一种反映。正如巴伯（BernardBarber）所说，“虽然信任只是社会控制中的一个工具，但它
是一切社会系统中无所不在和重要的一种，在社会控制中权力若要充分或甚至最大程度的有效，就必须
有信任在其中。”[3]（P31）
中国是由一个权力中心决定制度安排的基本框架、并遵循自上而下制度变迁原则的国家，在政府与非营
利部门的互动过程中，二者处于明显的权力不对等地位。“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一
个。作为一个合法使用强制力的垄断者，虽然国家不能决定一个制度如何工作，但它却有权力决定什么
样的制度将存在。”[4]（P377）政府对于非营利组织的信任程度，从根本上决定了二者的关系模式，
进而直接影响到非营利组织生存的制度环境和行动权利，因此，对该主题的研究显得尤为重要。本文试
图运用社会学理性选择理论的重要代表人物詹姆斯・科尔曼（JamesColeman）有关信任问题的研究作为
分析框架，对政府与非营利组织的信任关系作出分析，从而使该研究进一步走向深入。
一、委托人与受托人：科尔曼的信任理论
1.包含委托人和受托人的信任关系
信任（trust）是社会科学中一个非常重要的概念。社会学、心理学和经济学都对这个问题表示了关
注。学者们对于信任的定义纷繁芜杂。社会学对于信任问题的关注可以上溯到古典社会学家涂尔干
（EmileDurkheim）对社会团结（socialsolidarity）的分析[5]以及韦伯（MaxWeber）对“特殊信任”
和“普遍信任”的区分。[6]但直到 20世纪 70年代，社会学才开始把信任作为社会学的一个专门课题
来进行研究。
作为理性选择理论的代表人物，科尔曼把信任视为两个理性行动者之间的博弈与互动过程，并依据行动
者的主动与被动，把互动双方分为委托人和受托人。[7]（P99-125）他认为，最简单的信任关系包括两
个行动者：委托人和受托人。他所假定的前提是，这两个人都是有目的的行动者，其目的是使个人利益
得到满足。委托人始终面临着是否信任受托人的问题，同时受托人也面临着是守信用还是不守信用的选
择。在某些情况下，受托人违背诺言可以获利。因此，信任行为是使委托人处于劣势的一种行动。由于
信任受托人，在特定条件下，委托人无法控制自己的行动，如果受托人利用这一劣势，委托人的利益将
有所损失。同时，科尔曼认为信任行为意味着风险。因为在现实生活中，构成社会行动的各种交易
（注：科尔曼在这里所说的“交易”，不仅是指市场中的交换行为，也泛指社会生活中人们的社会交换
行为。）往往不是即时完成的，在某些情况下，参与交易的一方提供劳务或交付货物（注：科尔曼在这
里所说的“劳务”和“货物”，也要从更加宽泛的意义上来理解，实际上指的是与行动相关的一切资
源。）以后，另一方才能做出相应的反应。由于信任给予中包含了时间滞后，受托人是在未来某一刻，
才采取预先约定的行动，这就给委托人的提前行为造成了风险。作为理性行动者，人们会采取种种手段
来缓解时间滞后带来的风险。（注：科尔曼认为，这些手段包括：第一，利用中介入，甲把货币交给中
介人，在乙交出应提供的货物以后，中介人再把甲的货币转给乙。第二，在商品交易中，作为买方的受
托人通常向卖方提供由他人提供保证的支票。第三，签合同。它的特点是有明确的承诺，而且受法律保
护，对违约一方有所制裁。参见（美）詹姆斯・科尔曼著，邓方译：《社会理论的基础》（上），社会
科学文献出版社，1990年版，第 107页。）
科尔曼的这些分析表明，委托人决定是否给予信任的过程适用于决策理论中风险条件下的决策模式。由
于他假定行动者都是理性的，因此，委托人和受托人的行动可以从博弈的角度加以思考。委托人必须决
定是否信任受托人，在受托人靠不住的情况下，委托人的信任将导致损失；如果受托人可靠，而委托人
拒绝信任他，也将造成损失。受托人也面临着遵守还是违背诺言之间的选择。下面分别进行分析。
2.对委托人行为的分析
科尔曼发展出了一个公式来描述是否给予信任的条件。他认为，委托人为了在风险条件下最大限度获得
个人利益，必须在拒绝信任或给予信任之间做出选择。委托人预期获得的利益等于可能所得（G）与成
功概率（P）的乘积减去可能所失（L）与失败概率（1－P）的乘积。如果被减数大于减数，即成功概率
与失败概率的比例大于可能所失与可能所得的比例，即 P/（1－P）＞L/G，一个理性的行动者便应该给
予信任。
科尔曼认为，在这个公式中，最关键的是受托人确实可靠的概率 P、可能所失 L和可能所得 G的值。这
三个值的大小是与委托人关于它们的信息密切相关的。在有些情况下，委托人对于可能的损失是清楚
的，在有些情况下则不甚清楚。通过给予信任可能获得的利益有时为人们所了解，有时则不然。这三个
影响因素中，受托人值得信任的概率是最难弄清的。委托人主观上对概率的估计越接近于客观概率，做
出错误决定的可能性就越小。为了做出正确决定，委托人必须充分利用信息，并尽可能多地收集信息。
科尔曼认为，可能损失与可获利益的大小，也影响着委托人寻求信息的范围和努力程度。给予信任可能
导致的损失或获得的利益越大，委托人越会努力去寻求信息以判断受托人的可信任程度。
3.对受托人行为的分析
科尔曼认为，在信任关系中，受托人的行为至关重要，他可以在遵守诺言与违背诺言之间做出选择，问
题的关键在于如何对受托人的行为做出约束。科尔曼列举了三种方法：第一种方法，利用无形的道德观
念对人的行为进行约束，这种力量比较弱。第二种方法，对受托人的违约行为进行惩罚。社会内部必须
要有规范、法律以及惩罚手段。委托人在决定是否信任受托人时，不仅应考虑受托人的可信任程度，而
且还要注意惩罚性手段的效果。第三种方法，使恪守诺言的受托人从委托人或其他有关人的信任中得到
好处，即存在对遵守诺言行为的正面激励。科尔曼认为，在包含社会信任或政治信任的行动中，由于不
存在直接的赔偿责任，这种正面激励非常重要。在这种情况下应该创造某种社会结构，在这种结构中，
受托人只有恪守诺言才能获得好处。这种社会结构的主要形式有紧密联系的组织（比如同业团体、行业
协会等）、法律合同及其他法律规定等。当意识到遵守诺言的好处之后，受托人会精心策划某些行动以
博取委托人的信任。此外，科尔曼还关注到交易次数对受托人行为的影响。他认为，在一次性交易中，
受托人违背诺言的损失较小，从而更容易做出违约行为，而在重复的、持续进行的交易中，受托人违背
诺言的损失较大，受托人更容易遵守诺言。
简言之，可以把持续进行的信任过程简单描述为：委托人首先决定是否要给予信任，在这个过程中他会
大量收集关于受托人的信息，如果委托人认为受托人是否可信对自己的利益影响重大，他还将试图建立
某些提高受托人信任程度的社会规范及制度。当搜寻信息工作结束之后，委托人就应决定是否把信任给
予受托人。如果委托人决定给予信任，那么受托人面临的问题是，决定自己是否要保持信用。如果受托
人受到道德约束或担心违约后的惩罚，将会恪守诺言。促使受托人遵守诺言的另一条重要途径是，委托
人让受托人意识到遵守诺言的好处。当受托人意识到取得委托人的信任将给他带来好处之后，他将向委
托人提供有关信息，促使委托人相信自己。在第一轮信任行为发生之后，委托人将根据受托人的表现，
修正自己对受托人可信任程度的估计，进而决定下一步的行为，长期的博弈行为就这样持续下去。
二、政府与非营利组织的信任关系：理性选择理论的运用
科尔曼对于信任的研究，为我们提供了一个概念工具和分析框架，可以让我们对政府与非营利组织信任
关系的分析更为深入，而不是仅仅停留在现状描述或缺乏分析过程的归纳上。在科尔曼的理论中，他更
多地把发生信任行为的双方――委托人和受托人，看作一种自愿的谈判和交易，而没有对委托人和受托
人之间的权力关系对信任的影响表示关注。（注：这是和科尔曼受到的新制度经济学影响密切相关的。
制度如何产生是一个复杂的问题，在这个问题上存在不同的理论。在一个极端，可以认为制度是在决策
者自利基础上“自发”产生的。在另一个极端上，制度可能完全是由一个中央机构组织的。总体来说，
新制度经济学的支持者倾向于制度结构自发产生这一假说（进化论理性主义）。参见
和 RudolfRicher《新制度经济学：一个评价》，载于菲吕博顿和瑞切特编：《新制度经济学》，孙经
纬译，上海财经大学出版社，1998年，第 3页。）我们在分析中国社会中政府与非营利组织的信任关
系时，非常值得注意的一点是，在中国，作为信任委托人的政府是单方面拥有强制性权力的。正如韦伯
指出的，国家的重要特征在于，它是一个“作为垄断合法暴力和强制机构的统治团体”，是合法的使用
暴力的组织，是运用暴力“权利”的唯一的源泉。[8]（P730）同时，国家提供的基本服务是博弈的基
本规则。[9]强制性权力以及制定规则的特殊地位，使得政府在政治力量对比和资源配置权力上均处于
绝对的优势地位。
由于几千年中央集权的历史传统，中国的非营利部门发育很不充分。1949年以后，国家更是通过一系
列政策把重要的经济和社会资源集中在自己手里，确立了在社会生活中的绝对支配地位。甚至可以说，
到 50年代中后期，一个相对独立的、带有一定程度自治性的社会领域已经不复存在。[10]（P242）
1990年以来中国非营利组织的生成与发展，是在政府职能转换和权利让度的前提下发生的。从这个角
度来看，我们可以把政府和非营利组织分别视为科尔曼分析框架中信任关系的委托人和受托人，可以把
政府允许、鼓励非营利组织存在和发展，看作是政府对非营利组织给予了信任。（注：当然，在不同社
会的政治结构中，政府所拥有的决定非营利组织生存的权利是不一样的。比如在美国，由于宪法赋予了
非营利组织较大自主权，非营利组织的很多活动政府是没有权利介入的。但在中国的情形不一样。由于
权力集中在政府手里，我认为在研究中国的非营利组织时是可以把政府视为委托人的。）而且，这种信
任关系是重复的、持续性的。科尔曼的信任理论有助于我们理解政府对非营利组织给予信任的内在逻
辑。具体来说，这种信任关系具有如下几方面的特点：首先，在作为委托人的政府预期当中，发展非营
利组织可能获得的利益（也就是科尔曼计算公式中的 G）是很大的。因此，政府有较强的给予信任的需
要。科尔曼在研究信任行为时观察到，对于有着不同信任需要的行动者来说，信任行为所包含的可能利
益或损失是不一样的。有些行动者迫切需要信任他人。比如，处在绝望状态下的某些人对信任有着极其
强烈的需要，因为没有外援他们就无法脱离困境。在这种情形下，可能获得的利益对行动者有很大的诱
惑力。[11]（P116）
1990年以来，随着经济体制的转轨和社会结构的全面转型，中国的政府治理模式以及包括社会保障、
教育等在内的公共服务体系都面临着结构性调整。在政府治理模式上，开始从“全能型”政府向“有
限”政府、“服务型”政府转变，政府机构的规模日趋小型化，政府作用的范围逐步收缩。在社会保障
体系方面，中国最重要的特征是从国家中心主义模式向福利多元主义模式转换。[12]在原有体制下，国
家垄断了绝大部分社会资源，在国民的福利提供中起着绝对支配性作用。然而，长久以来，在政府对国
民的福利承诺与政府的实际供给能力之间存在着较大差距。尤其是从计划经济到市场经济的转轨，直接
改变了原有福利模式依托的制度基础。在政府的财政能力已经远远不能实现对国民的福利承诺时，政府
开始积极寻找改革的替代性策略。在这种制度背景下，非营利部门作为政府职能转换和公共服务的替代
性提供者，其地位和作用开始受到政府部门的广泛重视。由于政府在某种程度上期望非营利组织获取民
间资源、参与公共事务管理，甚至在某种程度上形成了对非营利部门所掌握资源的依赖，因此，它有对
非营利组织给予信任的需要。
其次，如果非营利组织的行为超出了政府的预期范围，政府将蒙受损失。因此，政府对于非营利组织的
信任是一种具有风险的行为。政府与非营利组织之间存在着某种程度的委托-代理关系。由于非营利组
织的利益目标可能和政府之间存在差异，政府越把权力转移到非营利组织手中，非营利组织的利益和目
标与政府相差越远，政府的项目实施就越困难。非营利组织的出现意味着在政府的控制领域之外出现了
一个新的体制外力量。尽管这类组织是以公益的形式出现的，但如果没有足够的信息披露和监督机制，
政府可能很难准确判断非营利组织的生存和发展对于中国社会的影响。在这种情形下，我们说政府对于
非营利组织给予信任是有风险的。
因此，政府对于是否应该对非营利组织给予信任存在着矛盾性：一方面，它依赖于非营利组织获取资
源，来帮助其解决社会问题，缓解合法性危机；另一方面，又担心一种新的体制外力量的出现会不利于
社会管理。政府的资源获得需求与社会控制需求之间存在着持久的冲突。[13]在科尔曼看来，受托人值
得信任的概率 P在影响信任给予的三个因素中是最难弄清的。但它是决定是否应该给予信任的关键。由
于政府的信任行为所涉及的可能利益或损失都非常大，为了做出准确判断，政府会竭尽全力去收集相关
信息，以判断非营利组织的可信任程度。从中国关于非营利组织产生和运行的相关制度中可以看出，政
府主要采用了两套机制来提高非营利组织的可信任程度，即科尔曼信任公式中受托人值得信任的概率 P
值：其一，政府直接通过垄断性权力，任命现任或退休政府官员担任非营利组织的负责人，并保留根据
他们在第一次信任行为之后的表现，随时收回信任（即撤换非营利组织负责人）的权力。这是建立在对
政府官员个人信任基础上的。我们可以在中国非营利组织的运行中观察到，相当多的非营利组织是直接
由政府官员担任负责人的。1994年政府考虑到，直接由政府官员担任非营利组织负责人，可能会影响
到组织领域的参与者对于非营利组织合法性的判断，所以出台了相关法规（民社函［1994］123号），
规定不能由主管部门负责人担任社团负责人。鉴于这项规定，在实际操作中，现在绝大部分非营利组
织，尤其是从政府部门分离出来的非营利组织，是由退休的党政官员担任负责人的。我们可以设想，如
果非营利组织是由真正的民间人士来担任负责人，那么政府就只能通过建立某种社会结构来约束、监督
非营利组织的运行，并在实施第一次信任行为之后，通过反复的博弈过程，来判断非营利组织的负责人
是否值得信任。尽管当意识到受托人不值得信任的时候，作为委托人的政府可以对非营利组织实施惩
罚，或收回信任，但第一次的信任行为仍然存在着风险。如果非营利组织由现任官员或退休的党政干部
来担任负责人，对政府来说就可以大大提高对受托人信任的概率。因为这些人多年来一直是党和政府的
骨干力量，在以往多次的重复博弈过程中，这些人被证明在党性和忠诚方面是值得信任的，让他们来直
接负责非营利组织的运行，可以尽可能减少故意隐藏、扭曲信息的机会主义行为。因此可以大大提高科
尔曼计算公式中的 P值，从而促使政府做出信任给予行为。同时，由于在权力结构中的垄断地位，政府
几乎完全控制了对受托人――非营利组织的惩罚和奖励，这使非营利组织的负责人意识到，只有保持对
委托人的忠诚、信守诺言，才能在重复的交易中获益。正面激励和惩罚机制的双重存在，进一步促使非
营利组织负责人实施保持信用的行为。
其二，建立某种社会结构、创立严格的惩罚和奖励制度，来监督和约束非营利组织的运行。这是建立在
制度信任的基础之上的。由于政府是一个具有垄断性权力并可以单方面制定博弈规则的特殊组织，它会
创建一种社会结构来对非营利组织的违约行为实施惩罚，并对其恪守信用的行为给予奖励。从 1950年
9月《社会团体登记暂行办法》、1989年 10月《社会团体登记管理条例》到 1998年 10月新的《社会
团体登记管理条例》，1998年 10月颁布的《民办非企业单位登记管理条例》以及 2004年 3月颁布的
《基金会管理条例》，对非营利组织的成立登记、监督管理、奖励惩罚都予以了详细规定。
《社会团体登记管理条例》确立了“双重分层管理体制”，规定社团的管理工作由社团管理机关和业务
主管部门来共同负责。现阶段我国社团管理机关是中华人民共和国民政部和县级以上地方各级民政部
门。业务主管部门是对社团的业务活动进行直接指导和日常管理的政府机关。民政部门承担依法登记管
理和依法监督管理社团的职责，业务主管部门侧重于对社团的业务指导和具体的日常管理。民政部门和
业务主管部门对社团管理工作各司其职，分工协作。所谓分层管理，是指根据社团的成员分布和活动地
域范围等实际情况，由不同级别的登记管理机关来分别管理不同层次的社团。通过双重分层管理体制，
政府几乎把社团的所有日常活动都纳入到了政府的管理体制之内，并尽可能削弱了社会团体自身的决策
权。由于业务主管部门对社团的情况更加熟悉和了解，政府通过委托这个对信息了解更为充分同时又值
得信任的第三方来进行监督，可以得到尽可能多的有效信息。
政府通过尽可能地把非营利组织的一切活动都掌握在管理部门手中，扩大了信息收集的范围。社团管理
分为登记管理、日常管理和监督管理三种形式，涉及到社团管理机关和业务主管部门对社会团体的法规
制定、日常活动检查和指导、社团内部组织结构调整、内部人事管理等多方面内容。除了采用列举法规
定了社团管理机关和业务主管机关的极大权力之外，《社会团体登记管理条例》还采用剩余法把没有穷
尽的内容纳入到管理机关的管理范围之内，“总之，社团日常管理极为丰富，除了上述内容之外，还包
括对社团人事管理、财务管理、业务活动管理、党组织管理等诸方面的内容，随着社团管理实践的不断
深入，日常管理活动的内容将会不断的扩展”。[14]（P45）在对社团业务活动管理方面，“要对社会
团体的业务管理，进行细致、严格的管理和指导，以防出现疏漏和偏差”。[14]（P88）
政府还通过规定年检制度和经常的不定期检查制度，增加了信息收集的频率，减少了信息传递和反馈的
时间差距。为了配合与完善监督制度，国家还赋予了社团管理部门根据随时发现的漏洞修订、补充制度
的权力。条例规定，社团管理机关和业务主管部门可以根据社团发展变化的客观需要，及时制定新的政
策、规定，使公民结社和社团活动的法律、法规不断地完善和具体化。业务主管部门是国家在该领域内
各项方针、政策、规定的直接制定者和执行者。所以，对这些方针、政策和规定最有解释权。另外，业
务主管部门还是该领域或行业内的业务发展方向的规划者和计划的拟订者。[14]（P44）
由于同时实施了基于个人信任和制度信任这两套维持信任的机制，政府认为预期获得的利益将远远超过
损失，所以可以对非营利组织给予信任，这是中国非营利组织在短期内得以迅速成长的重要原因之一。
如果政府不通过权力直接任用现任或退休官员来担任非营利组织负责人，那么政府对受托人的判断就只
能是通过创立某种社会结构来实现。相对来说，受托人可靠的概率将会有所降低，在这种情况下，政府
有可能做出不给予信任的决定。
当然，以上关于中国社会中政府给予信任行为分析的一个前提条件是，政府的权力是没有约束的，它可
以单方面制定规则决定非营利组织的行动空间，并在认为必要时介入到非营利组织的内部管理中去。而
从国际比较的角度来看，在其他社会中，由于法律对政府行为的有效约束，以及法律赋予非营利组织的
较大自主权，（注：关于这个问题的深入分析涉及到对国家与社会关系的研究。参见邓正来和亚历山大
主编：《国家与市民社会：一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，1999年。）政府与非营利
组织的信任关系可能是在一个截然不同的基本框架下进行的，二者的信任关系也会呈现出不同的形态。
著名的非营利部门研究专家赛拉蒙（）在研究美国的非营利部门时就观察到，美国的
非营利部门非常活跃，它们与政府形成了独特的“第三方政府”模式（thethirdpartygovern-ment），
政府和非营利组织为了实现组织特点上的互补，建立起了广泛的合作关系。[2]赛拉蒙认为，非营利领
域产生和存在的首要原因是历史性的。他指出，“一个半世纪前，法国人托克维尔
（AlexisDeToqueville）发现，非政府和非营利领域是美国社会生活中最显著和最重要的特征之一”。
[15]（P29）在美国和其他许多国家，社会存在于国家之前。也可以说，社区形成于政府之前。当需要
处理共同面临的各种问题时，民众发现建立志愿组织来谋求共同利益是一个行之有效的办法。这样的结
果是产生了消防部门、学校、领养协会等许多志愿团体。即使在政府产生之后，美国人也对政府采取了
一种警惕和不信任的态度，认为志愿组织的广泛存在是实现民主的重要制度保证，国家力量的过度介入
会重新形成专制制度或官僚化，进而损害个人自由。他们以宪法的形式，赋予了非营利组织较大的行动
权利，限制了国家力量向市民社会渗透，从而形成了一个不受国家力量控制的广阔的社会领域，这是非
营利组织繁荣的社会基础。这种基本博弈规则的差异，极大地限制了政府权力，从而改变了政府与非营
利组织的信任关系中双方的博弈地位。在这种情形下，政府不再具有单方面决定是否应该给予信任的权
力，不再处于对非营利组织的绝对支配地位。
本文对于中国社会中政府与非营利组织关系的分析，重点在于从理性选择的角度，分析当前中国呈现出
来的二者信任关系在逻辑上的成因，而没有对这种信任关系的后果和正当性进行规范性说明。事实上，
从前面的分析可以看出，在中国，政府对于非营利这种组织形态的信任程度较低，所以才会有如此繁杂
的规则加以限制。这些社会结构的创建在提高了非营利组织可信任概率的同时，也对非营利组织的自主
性及组织绩效产生了负面影响。限于篇幅，这些问题将在其他研究中得到进一步论述。（注：参见田
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