数字公共产品研究报告
(2024 年)
前 言
数字经济时代，随着数字技术在人类经济社会生活中的应用普
及和不断渗透，数字公共产品在社会扮演越来越重要的作用。通过
建设数字公共产品，有效推进互联网、大数据、人工智能等新一代
信息技术与实体经济深度融合，助力产业结构高端化和产业体系现
代化，加速产业数字化转型。由于数字公共产品具有开源开放和实
现可持续发展目标的特性，目前在全球发展数字经济和推动数字化
转型过程中发挥着重要作用。
在此背景下，中国信息通信研究院云计算与大数据研究所发布
《数字公共产品研究报告（2024 年）》，本报告首先系统梳理了
数字公共产品发展历程，对比分析了数字公共产品与公共产品、开
源的异同，总结了全球数字公共产品建设规模及市场规模。其次，
洞察出数字公共产品对于突破“物理”和“数字”世界局限的重要驱动
作用，并分析了对于发展数字经济的积极影响。此外，总结出数字
公共产品建设路径中生产、应用及运营环节中的关键建设要素和风
险类型，围绕政府、企业、第三方联盟组织等社会主体提出治理建
议。最后，本报告结合现有形势对数字公共产品的未来发展趋势进
行展望。
目 录
一、数字公共产品发展概述 ........................................................................................1
（一）数字公共产品发展历程 ............................................................................1
（二）数字公共产品概念与范围对比 ................................................................3
（三）数字公共产品发展现状 ..........................................................................10
二、数字公共产品打通“物理”和“数字”世界赋能数字经济高质量发展...............12
（一）数字公共产品突破物理世界局限，提升公共服务覆盖广度 ..............12
（二）数字公共产品提升互操作性，进一步推动数字技术应用落地 ..........13
（三）数字公共产品全面助力数字化转型，抢占数字经济发展高地 ..........15
三、数字公共产品建设路径 ......................................................................................16
（一）数字公共产品生产环节 ..........................................................................16
（二）数字公共产品应用环节 ..........................................................................18
（三）数字公共产品运营环节 ..........................................................................20
四、数字公共产品风险治理 ......................................................................................21
（一）数字公共产品复杂风险问题加大治理难度 ..........................................21
（二）贯穿全生命周期推进数字公共产品治理机制建设 ..............................23
五、数字公共产品未来发展趋势 ..............................................................................26
（一）强化公众信任，弥合全球数字鸿沟 ......................................................26
（二）推动技术创新，实现可持续发展 ..........................................................27
（三）削弱市场分割，促进我国统一大市场的建设 ......................................27
（四）维护多边合作共建共享，打造数字合作新格局 ..................................28
图 目 录
图1 数字公共产品发展历程......................................................................................3
图2 公共产品及私有产品分类..................................................................................4
图3 开源软件和数字公共产品的关系....................................................................10
图4 全球各国数字公共产品应用情况....................................................................11
图5 数字公共产品建设路径图................................................................................16
表 目 录
表1 数字公共产品与数字公共基础设施对比..........................................................7
表2 数字公共产品治理措施....................................................................................25
一、数字公共产品发展概述
（一）数字公共产品发展历程
数字公共产品放大数字技术对数字经济发展支撑作用。在数字
经济时代，开源软件已经在政府公共事务、新闻媒体、社交软件、
交通运输、物流仓储、金融服务等方面扮演了越来越重要的作用，
这些开源软件就像道路、桥梁等一样，在经济社会生活中应用不断
普及，逐渐上升为数字公共产品。
数字公共产品已历经十多年发展，应用不断成熟。起初，数字 产
品的公共属性不断显现诞生数字公共产品雏形。数字公共产品一 词最
早由美国经济学家 Shane Greenstein 在 2013 年提出，他将公共产品的
概念从物理世界延伸至数字世界，认为在数字世界中，有众 多产品能
够满足物理世界中公共产品所定义的非竞争性与非排他性， 表明数
字公共产品的巨大发展潜力。2017 年 4 月，澳洲经济学家Nicholas
Gruen 撰写《建设二十一世纪的公共产品》一书时，再次提及数字公共
产品，强调数字产品成为数字公共产品将发挥巨大潜力。同时指出数
字公共产品在建设过程中的挑战，提出应该由政府和相 关机构牵头进
行统筹工作，通过标准化方法推动数字公共产品建设。
随后，数字公共产品的社会属性进一步放大，概念不断清晰。
随着数字技术对于造福社会的潜力日益凸显，各国、非政府组织和
私 营 部 门 实 体 将 数 字 公 共 产 品 确 定 为 实 现 可 持 续 发 展 目 标
（Sustainable Development Goals，简称 SDG）的手段。2019 年，维
基媒体国际会议指出网络世界为提供全球性的公共产品提供了良好
的媒介，以数字形式生产的公共产品能够利用互联网连接进行低成 本
甚至零成本的复制和使用。同年 6 月，联合国秘书长设立的数字合作
高级别小组提交了题为《数字相互依存的时代》的报告，就国 际社会
如何能够共同努力优化数字技术的使用和降低风险提出了具 体建议。
在 2020 年 6 月的联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯所发布的报告《数
字合作路线图：执行数字合作高级别小组的建议》中， 对以上的五项
建议的现况做概括，提出为开启一个更加公平的世界， 需要全球共同
努力，鼓励和投资创造数字公共产品，数字公共产品 的建设是实现可
持续发展目标的关键。在报告中，提出了第一个被 广泛接受的数字公
共产品定义，即尊重隐私和遵守其他适用的国际 和国内法律、标准和
最佳做法且无害的开源软件、开放数据、开放 人工智能模型、开放标
准和开放内容。数字公共产品定义的正式提 出标志着数字公共产品的
发展迎来新的阶段。
现在，数字公共产品进入建设与应用探索阶段。联合国基于各 方
共识不断推动数字公共产品建设。联合国《数字相互依存的时代》报
告指出，应在联合国的参与下建立一个广泛的多方利益攸关方联 盟，
以尊重隐私的方式，在与实现可持续发展目标相关的领域，创 建一个
共享数字公共产品、吸引人才和汇集数据集的平台。基于此， 挪威、
塞拉利昂、联合国儿童基金会和 iSPIRT 正式启动数字公共产 品联盟建
设。同时，全球各国推动数字公共产品与数字化解决方案 建设，目前
有超过 80 个国家启动了政府科技（GovTech）计划，以
实现公共服务的现代化和数字化，其中约 50 个国家为低收入或中等
收入国家。印度近年来不断加强其在数字公共产品领域的建设，以
数字治理系统“印度堆栈”（The India Stack）与模块化开源身份平台
（MOSIP）等为代表的数字公共产品已经应用于菲律宾、埃塞俄比
亚、摩洛哥、多哥等多个国家。塞拉利昂将数字公共产品建设提升
至国家战略高度，通过建设 OpenG2P 开源平台等数字公共产品，建
立安全、包容和高效的登记制度以及用于社会保障的数字现金转移
交付系统，推动数字化社会建设。
来源：中国信息通信研究院
图 1 数字公共产品发展历程
（二）数字公共产品概念与范围对比
1.数字公共产品与公共产品概念与范围
公共产品逐渐衍生出三大典型类别。公共产品是私有产品的对
称，是指能为绝大多数人共同消费或享用，具有消费或使用上的非
竞争性和受益上的非排他性的产品，在经济学中亦称“公共财货”、
“公共物品”。根据是否具备非竞争性和非排他性，可将公共产品分
为纯公共产品、非拥挤性准公共产品、拥挤性准公共产品三大类。
纯公共产品也就是狭义的公共产品，在消费过程中具有非竞争性和
非排他性，典型的纯公共产品为国防、立法、路灯、科学研究、义
务教育等。非拥挤性准公共产品也叫俱乐部产品，是指具有非竞争
性但具备有限排他性的产品，如实行核算计费的自来水、供电等产
品。拥挤性准公共产品也叫公共资源，是指具有非排他性但具备有
限竞争性的产品，如有最大承载量的免费桥梁和免费公园等。
图 2 公共产品及私有产品分类
来源：中国信息通信研究院
非竞争性非排他性、不可分割性及行政可调节性成为纯公共产 品
的典型特征。纯公共产品具备消费的非竞争性非排他性，即任何 人对
该类产品的消费都不会导致供给者边际成本的增加，且任何人 都不能
独占专有。同时，纯公共产品还具备效应的不可分割性，由 于纯公共
产品是面向整个社会提供的，其效用为整个社会的成员所 共享，不能
将其分割成若干部分，分别归属于某些独立的个人或企 业享用。此外，
行政可调节性是纯公共产品的第三个典型特征，纯 公共产品一般都是
自动提供给社会成员，不会和个人意愿进行绑定， 且通常可以用行政
程序调节市场消费。
为避免“市场失灵”现象发生，通常由政府负责公共产品的供给，
以弥补市场机制的缺陷。公共产品的非排他性使得市场无法通过价 格
机制来有效分配资源，同时公共产品的非竞争性使得市场无法形 成有
效竞争，导致资源配置效率低下。公共产品的供给不足会导致
“市场失灵”现象发生，即无法有效分配资源。纯公共产品通常向社
会公民免费提供，准公共产品会向消费者收取一定费用，在生产准
公共产品的企业中，社会目标占据支配地位，并且具有高度的垄断
性。如果这类企业按照市场化标准进行自运行，则在市场机制的调
节下，未必能实现资源的最优配置。因此，政府通常对这类企业拥
有全部或绝大部分资产所有权，且由政府来直接经营。
数字公共产品作为数字领域纯公共产品，将纯公共产品的功能 进
一步放大、倍增。一是数字公共产品改变以往国际发展合作中常 见的
“捐赠-受援”模式，通过创建通用的可访问性机会，确保社会公 民参与
互动和获得服务的机会均等，有效解决目前公民参与数字空 间成本高
昂的问题。同时，由于数字公共产品通过开放、直接参与 和保持实体
的自主权来实现数字主权并培养对技术的信任，增加中 小企业和个人
在通用工具上进行开放合作的机会，最大限度发挥数 字技术的潜力。
二是相较公共产品，数字公共产品更加注重实现联 合国可持续发展目
标，成为数字时代引导生产要素在满足经济活动 的基础上产生更多
ESG（Environmental, Social and Governance）价 值的重要工具。如通
过数字公共产品推动绿色节能，促进数字包容， 加强数字人权保护和
隐私安全等相关问题。
数字公共产品供给主体呈现多元化发展趋势。相较于公共产品
大多由政府直接供给，数字公共产品供给主体具有开放性、包容性
与多样性的突出特点。数字公共产品通常涉及到国家层面公共信息
登记、公共福利、税收等大规模复杂系统功能，因此需要保证稳定
高速、互联互通、全面覆盖，且需要满足国际质量标准。大型科技
企业通常具备数字公共产品的建设技术要求，但由私营企业承接开
发数字公共产品可能会对国家数字主权形成一定影响，甚至会固化
国家间技术能力不平衡格局，加速“数字鸿沟”现象。因此，政府对
数字公共产品的长期运营可以巩固产品掌控权，确保互操作性，以
替代专有供应商控制核心技术的运行模式。此外，数字公共产品由
于代码可以被独立审查，允许社会公民实时检查产品设计缺陷、安
全风险及对隐私和公民权利的威胁。因此，数字公共产品逐步构建
“企业提供、政府主导、公众监督”的三位一体供给路径。
2.数字公共产品与数字公共基础设施的概念与范围
数字公共产品是数字公共基础设施的核心组成部分。数字公共
基础设施以解决方案和系统呈现，能够有效提供公共和私营部门基
本社会功能和服务，通常包括但不限于数字形式的身份证和验证、
登记、数字支付、数据交换和信息系统等。作为开源解决方案，通
过数字公共产品构造数字公共基础设施能够解决大多数国家在构建
数字公共基础设施时创建难度大、维护成本高、技术能力缺乏等问
题。具体来说，数字公共基础设施可以包括一个或多个数字公共产
品进行实施。菲律宾数字身份系统 PhilSys 是其国家具有代表性的数
字公共基础设施。在该系统建立和应用之前，菲律宾是全球 23 个没
有普遍可访问的身份证系统国家之一。PhilSys 数字身份系统包含信
息登记套件、自动生物识别系统、系统集成和卡片生产四个组层模
块，其中数字公共产品 MOSIP 作为信息登记套件的核心组成部分，
为人员信息登记、注册、收集等过程提供能力支持，加速 PhilSys 数
字身份系统的普及。截至 2024 年 7 月 12 日，PhilSys 数字身份系统
已有近 8900 万人登记注册，并持续提供金融、社会保障、医疗教育
和其他政府服务。
表 1 数字公共产品与数字公共基础设施对比
数字公共产品 数字公共基础设施
目标维度
促进可持续发展目标的
实现
促进和管理数字社会的
运作
许可规范 必须满足开源许可 没有特定的要求
审查与规范
联合国数字公共产品联
盟依据数字公共产品标
准对数字公共产品进行
审查
G20 等国际会议提出相
关概念，暂没有明确审
查流程
应用价值
实现特定地区或地区间
的可持续发展目标
能够提供一个被广泛使
用的数字化解决方案，
并实现社会服务功能
3.数字公共产品与数字公共服务的概念与范围
数字公共服务旨在应对数字化时代公共服务的新需求和新挑战，
推动公共服务向更加智能化、便捷化、高效化的方向发展。数字公 共
服务是指利用现代信息技术手段，特别是互联网、大数据、云计 算
等，为公众提供便捷、高效、透明的公共服务。这种服务使得公 众
可以随时随地享受到各种服务。云服务是数字公共服务的一种重
要形式，具有资源共享、按需服务、高可用性、可扩展性等特征，
已经深入到社会生活的各个方面。例如，政府部门可以利用云服务
构建电子政务平台，为公众提供在线办事、信息查询、政策咨询等
服务；医疗机构可以利用云服务实现远程医疗、电子病历共享等服
务；教育机构可以利用云服务提供在线教育、数字图书馆等服务。
数字公共产品的部署是实现数字公共服务的重要手段。一方面，
数字公共产品是数字公共服务的重要实现工具，许多数字公共服务 都
是基于数字公共产品进行构建，如基于开源软件的政务服务平台、基
于开放数据的公共服务数据分析等。同时，数字公共服务是数字 公共
产品价值的体现和延伸，通过数字公共服务，数字公共产品的 功能得
到进一步发挥。另一方面，随着新技术、新模式的不断涌现， 数字公
共产品不断丰富和完善，为数字公共服务的创新和发展提供 了更多的
可能性和选择。同时，数字公共服务的广泛应用和深入发 展，也对数
字公共产品提出了更高的要求。这些要求促进了数字公 共产品的不断
优化和创新，形成了良性循环。数字公共产品和数字 公共服务都是数
字化转型的重要组成部分。它们通过提升公共服务 效率、优化资源配
置、促进信息共享等方式，共同推动着政府、企 业和社会各领域的数
字化转型进程。
4.数字公共产品与开源概念与范围
开源模式作用于不同场景衍生出多种概念形态。开源形态最早 出
现于上世纪六十年代，软件代码附属硬件产品以开源的形式分发。
1983 年，美国计算机学家 Richard Matthew Stallman 发起 GNU 计划，
推动自由软件概念，成为开源软件早期形态。随后，开源概念逐渐 明
晰，开源软件明确定义在 1988 年由 OSI 给出，包括十大特性，即自由
再发布、源代码公开、允许派生作品、作者源代码完整性、不 能歧视
任何个人或团体、不能歧视任何领域、许可证的发布、许可 证不能只
针对某个产品、许可证不能约束其他软件、许可证必须独 立于技术。
接着，开源模式逐步逐步渗透到社会各方面，开源在数 字时代的公共
价值进一步凸显，数字公共产品进一步放大开源模式 的公共价值，成
为开源模式的衍生概念形态。
微观上，开源软件是数字公共产品的代表类型之一。开源软件
作为数字公共产品最主要的类型之一，有效助推数字公共产品持续
释放数字技术的巨大潜力。当开源软件满足数字公共产品的可持续
发展目标及专有特性时，开源软件可视为数字公共产品。目前，联
合国数字公共品联盟建立的数字公共产品库已登记 165 个产品，其
中开源软件类型的数字公共产品占比超过 82%。宏观上，开源是数
字公共产品的典型生产供给方式。一方面，开源通过汇聚全球优质
智力资源和建立公开透明的协作机制，吸引了众多企业和开发者加
入数字公共产品生产过程，有效实现技术集成和信息融合，减少由
于信息传递不及时造成的资源浪费，解决传统产品生产过程中存在
的生产成本高、复杂品控难、品类少、开发人才缺乏等问题。另一
方面，开源催生了丰富的应用场景，通过代码公开、规则公开、过
程公开降低应用门槛，有效提升产品可扩展性，解决传统产品应用
过程中存在的价格高、不稳定、难以二次开发、场景化权益少等问
题。
来源：中国信息通信研究院
图 3 开源软件和数字公共产品的关系
（三）数字公共产品发展现状
全球数字公共产品数量增速明显，各国积极参与数字公共产品的
建设和应用。从 2022 年 2 月至今，联合国数字公共产品库登记的
数字公共产品数量从 87 个增长至 165 个，增速显著。同时其数字公共
产品也得到了多个国家的开发支持与部署实践。美国、印度、肯 尼亚、
英国、菲律宾与阿根廷是联合国数字公共产品的主要开发与 应用国家。
在开发层面，美国与印度积极推动联合国数字公共产品 建设，主导或
参与共建的数字公共产品分别占比达到 50%与 39%。在部署层面，全
球多个发展中国家积极推动联合国数字公共产品实 践应用，印度将
47%联合国数字公共产品库的项目应用于本国建设，
位居第一。肯尼亚积累了 37%的联合国数字公共产品用于本国实践，
位居第二。
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
阿根廷 菲律宾 英国 肯尼亚 美国 印度
开发 部署
来源：Ernst & Young
图 4 全球各国数字公共产品应用情况
数字公共产品涉及多方参与建设，市场前景广阔。根据安永
（中国）企业咨询有限公司发布的《数字公共产品报告》1测算估计，
到 2030 年，数字公共产品市场年均规模将达到 1000 亿美元，并持续
高速增长。数字公共产品涉及众多参与方，由科技界、非营利组 织、
政府、慈善机构以及国际发展基金等组成可持续生态系统，为 众多参
与者创造了一个规模庞大的市场。众多提供数字公共产品建 设与服务
的私营企业能够参与到数字公共产品的创建、发展、实施、基础设施
提供、集成和维持等阶段并从中获益。
我国数字公共产品发展处于起步阶段，以标准为抓手培养数字
公共产品概念认知。中国信息通信研究院基于联合国数字公共产品
联盟发布的数字公共产品标准，编制了《数字公共产品评估规范 第
一部分：通用要求》，围绕非竞争排他性、互操作性、安全性、可
1
collaboration
50%
47%
37%
26%
21% 21%23%
18%
6% 7%
34%
39%
信性、可扩展性、可持续性六个方面对数字公共产品进行规范。目 前，
我国产业对数字公共产品的认知处于起步阶段，部分巨头科技 公司率
先探索建设数字公共产品。华为、蚂蚁、阿里、百度等企业 积极依托
标准开展数字公共产品建设工作，涉及操作系统、数据库、中间件等
组件级能力。我国更多现有的数字公共产品与联合国可持 续发展目标
中的第九条，即“建设有风险抵御能力的基础设施、促 进包容的可持
续工业，并推动创新”相关，表明我国企业更加注重 数字公共产品的
安全稳定性，以及与新型工业化发展方向的吻合。
二、数字公共产品打通“物理”和“数字”世界赋能数字
经济高质量发展
（一）数字公共产品突破物理世界局限，提升公共服
务覆盖广度
物理世界中，受制于建设成本、地域差异等因素，公共产品的
服务覆盖广度存在瓶颈，在发展中国家覆盖率较低。一是世界各地
公共产品的数量由于建设成本等考量，受到不同程度的限制。二是
受制于所在国家的运营与建设水平，单一公共产品的服务范围在不
同国家间也展示出了显著的差异。在金融领域，高收入国家金融账
户持有率达到了 %，趋于饱和状态，而低收入国家的金融账户
持有率仅为 %，差距显著。在教育领域，公共产品服务覆盖率
仍然差异巨大，在南亚和西亚部分地区，师生比仅为 41:1，远低于
世界平均师生比的 25:1。受制于物理限制，公共产品服务范围与社
会保障计划均存在实施瓶颈。
数字公共产品依托数字技术，能够在一定程度上弥合物理世界 地
域阻隔，重构物理世界中金融、教育等领域社会运营系统，提升 公共
产品服务覆盖率。数字公共产品广泛运用人工智能、云计算、 大数据、
物联网等新兴技术，改变人与人、人与物、物与物之间的 联系互动方
式和规则，使世界各地的消费者、生产者信息可即时对 接，聚合物流、
支付、信用管理等社会配套服务，极大突破沟通和 协作的时空约束，
大幅减少中间环节。金融领域，数字公共产品可 以帮助发展中国家提
升移动货币系统技术水平和服务覆盖度。例如， 肯尼亚依托其本土运
营商 Safaricom 开源的移动货币系统 M-PESA， 使得金融服务迅速普及，
目前已有超过 1700 万肯尼亚人民使用此移动货币平台，平台流通的货
币额占该国近 50%的国民生产总值，成为非洲、中东与其他地区数字
公共产品建设典范。教育领域，开源 教育技术平台Kolibri 由非盈利
组织学习平等（Learning Equality）与谷歌、联合国等多个企业和组织
实施开发。该平台通过一套点对点 共享和交互式学习的工具，利用连
接互联网的“种子”设备与离线设 备点对点分发传播，促进了离线教育
访问与平台在低成本设备上运 行，提升了教育资源的覆盖率。该平台
目前在 220 余个国家和地区
使用，支持 31 种语言的学习。
（二）数字公共产品提升互操作性，进一步推动数字
技术应用落地
数字世界中数字产品以技术应用为导向，包容性与可持续发展
等公共属性能力有限，难以直接应用于公共服务场景。数字化转型
的重点内容之一是建设稳定高速、互联互通、全面覆盖的数字公共
基础设施，如国家支付、医疗保障和身份识别系统等。当前各国在
数字产品发展与数字化转型过程中呈现出需求数量多、分布广、异
质性高等特点，通过发展和使用数字公共产品，实现普惠性的支持
和服务，能够解决在建设数字产品实现数字化转型中成本高、风险
大、实施难度大等现实问题。同时对于发展中国家，公共服务的实
施还面临确定目标惠及预期受益人等公共问题，数字产品的特性无
法充分满足地区可持续发展、公平平等等社会需求。
数字公共产品在完善数字政府功能、重塑公共服务供给模式、 提
升社会治理能力上具有积极作用。数字公共产品相较于其他数字 化解
决方案，具有更强的普遍适用性和灵活性，能够帮助政府构建 既适应
自身需求又有益于大众的数字公共基础设施解决方案。同时， 由于数
字公共产品支持系统和数字解决方案的互操作性，将有利于 提升国家
数字公共基础设施的包容性。一方面，数字公共产品的实 施应用能够
加速地区数字化转型进程。另一方面，数字公共产品通 常以整体解决
方案作为交付物并在多个地区实施，能够积累大量技 术经验与最佳实
践，简化部分数字化转型流程和阶段，实现数字化 跨越式发展。非洲
国家多哥通过 Novissi 平台实现支付系统与援助计划的数字化转型。该
平台通过人工智能、卫星图像定位、机器学习 等技术，针对传统社会
登记服务实现快速数字化转型，从开发到交 付上线运行仅用时 10 天。
该系统通过互联网与其他移动通信技术进
行用户身份识别、资格条件验证，实现精准化援助，并最快可在 2
分钟以内提供所需援助。通过 Novissi 平台，多哥实现在贫困人口援
助等政务服务的跨越式数字化发展。
（三）数字公共产品全面助力数字化转型，抢占数字
经济发展高地
数字公共产品对数字经济的贡献潜力巨大。当前，全球各国都
有数字化转型与发展数字经济的重任，数字化转型过程中迫切需要
有效的、易于采用和适用的、开放的工具。数字公共产品作为数字
经济时代公共基础设施中重要的一部分，对数字经济将产生直接影
响和间接影响。直接影响方面，数字公共产品极大降低社会生产创
新成本，减少不必要的重复劳动。借助开源软件、开源平台等数字
公共产品，企业可以便捷的获得公共产品和服务，有效降低企业生
产创新门槛和成本。同时，个人借助公共平台，运用数字技术将供
需信息汇聚和优化匹配，使得人们可以自由地获取生产资料，让无
法通过时空移动参与劳动的人口就地劳动，无需再形成人身依附关
系，实现人尽其力，极大提高个体参与劳动与创新的积极性，提高
资源配置效率。间接影响方面，数字公共产品可以快速形成标准及
生态系统，极大降低社会互操作性成本。数字公共产品可以平衡企
业对系统集成、维护服务、云计算平台、数据中心以及网络安全的
影响，降低单一垄断风险，进一步建立多元商业生态系统，使得企
业内部不同系统、企业与企业之间、企业与政府之间数据可以快速
实现互通，无需第三方插件，极大降低不同系统之间的转换及数据
链接成本。同时，全球各国还可基于数字公共产品开展数字化转型
的多边协调与合作，实现共同发展，进一步塑造国际发展模式。
三、数字公共产品建设路径
数字公共产品的建设路径包括生产、应用和运营三个环节，涉
及多方主体参与。在生产环节，通过推动数字公共产品技术的普适
性，加强产品灵活性与可扩展性，提升数字公共产品生产能力。在
应用环节，通过提高数字公共产品的公平与包容使用，促进其在不
同国家和地区的部署，实现数字公共产品建设的价值实现。在运营
环节，通过协调不同的运营主体，建立多层运营架构，推动数字公
共产品稳定可持续运行。
来源：中国信息通信研究院
图 5 数字公共产品建设路径图
（一）数字公共产品生产环节
数字公共产品生产依托开源协作模式作为其典型的生产与供给
方式，通过资源开发与协调、技术选取与采用、策略制定与实施等
数字公共产品生产关键要素，提升数字公共产品生产水平，能够重
塑公共服务供给模式，提升社会治理能力，充分发挥数字公共产品
价值，实现开放创新生态的可持续发展。
协调多种资源适度开发，提升数字公共产品技术普适性。在数
字公共产品的生产过程中，涉及到技术资源、人力资源和财政资金
的有效配置和管理。在发展中国家尤其需要注意技术、资金等资源
的协调，以及与当地发展水平相一致性。生产数字公共产品应充分
利用现有资源，在不引入新的矛盾的情况下，有效降低成本、提高
效率，推动数字公共产品的持续发展。同时应该建立开放、透明的
沟通机制与有效的治理结构和风险管理机制，有效协调数字公共产
品不同生产参与方的利益和期望，确保数字公共产品的生产能够按
计划顺利推进。数字公共产品 DiCRA 农业数据平台由联合国开发计
划署、印度特伦甘纳邦政府以及 500 余名当地居民与科学家合作开
发，以增强当地农业的气候适应能力。该平台通过数据驱动技术，
进行农业生产决策，提高当地农业生产力。在平台研发初期，联合
国开发计划署、印度特伦甘纳邦政府等相关方充分平衡《巴黎气候
变化协定》中可持续发展目标与当地农民生产实际情况，综合评估
多种建设方案，构建以数据为中心的决策系统，推动DiCRA 落地。
注重产品灵活性与可扩展性，充分保障数字公共产品安全隐私。
数字公共产品的开发与实施应充分利用大数据、云计算、人工智能
等前沿数字技术的支持，同时关注技术的可扩展性和灵活性，以应
对未来的升级、扩展以及在不同场景下复用的需求。开发过程中还
应注重用户体验的设计，通过人性化的界面和功能设计，提高产品
的易用性和用户满意度。同时，数字公共产品涉及大量个人和公共
数据，应采用先进的加密技术和严格的数据管理措施，确保数据在
采集、传输、存储和处理各个环节的安全性和隐私性。开源身份平 台
MOSIP 由印度开发，并由多个国家及合作伙伴资助应用。MOSIP 平台
由各国 80 余家商业供应商提供技术支持、试点测试、培训资源， 通过
不同国家合作开发，以定制和调整其在不同场景下的特定需求 能力，
通过共建共享的新型合作模式提升多个国家数字能量，目前 该平台已
在 11 个国家部署使用，使用覆盖超过 9000 万人。摩洛哥居民主要集
中在城市地区，通过 MOSIP 平台与生物识别等技术结合， 广泛用于城
镇居民医疗服务以及司法系统中。菲律宾人口众多并分 布在数千个
岛屿上，为数字身份平台建设增加了难度。通过采用MOSIP 平台与
离线信息采集技术，目前已将超过 70%的居民接入系统 。 Mojaloop 基
金 会 与 坦 桑 尼 亚 政 府 共 同 开 发 开 源 支 付 平 台 Mojaloop 作为其国
家支付系统。在开发过程中，开发团队通过简化平台用户界面，提升
非智能手机使用用户的支付体验。开发团队建 立协议与使用数据交
互技术，通过降低数据传输维护成本进一步减 少转账所需管理费用，
并在保障数据传输与隐私安全的同时提升金 融服务和提供商之间的互
操作性，解决数字支付生态系统的碎片化 问题。
（二）数字公共产品应用环节
为实现数字公共产品非竞争与非排他等公共属性，通过洞察不
同群体使用需求，推动数字公共产品行为准则与规范制定，扩充数
字公共产品使用场景，提升数字公共产品应用能力，实现数字公共
产品应用广度与深度的延伸。
充分考虑特殊群体，提升数字公共产品应用的包容与公平。通
过与政府机构、非营利组织和社区团体紧密合作，识别在公共服务
提供中的实际需求和挑战。在数字公共产品的应用中，需要充分考
虑到不同群体的特殊需求，特别是在数字化进程中可能被边缘化的
群体，如老年人、低收入群体和残障人士等，以确保数字公共产品
的包容性和公平性。应用环节还应考虑数字公共产品的动态性和持
续性，随着技术的发展和社会的进步，数字公共产品使用需求在不
断变化。通过建立持续的数据监测和反馈机制能够确保数字公共产
品始终符合社会需求的最新变化。挪威奥斯陆大学的开源卫生管理
系统 DHIS2 团队与乌干达政府合作进行疾病监测与应对平台开发，
以预防埃博拉病毒传播。通过总结过去经验，调研当地居民实际需
求，该平台成功阻止了埃博拉病毒在乌干达的第三次爆发，同时帮
助痊愈患者重新融入社区。通过充分考虑不同群体的应用需求，不
仅可以提升数字公共产品的使用效果，还能促进社会公平，缩小数
字鸿沟，推动公共服务的数字化转型，实现更广泛的社会福祉。
推动行为准则与规范制定，提升数字公共产品价值认同与应用
范围。在开源项目中，通常制定行为准则与规范确立项目参与者行
为规范，并为社区营造积极的氛围。数字公共产品依托开源项目建
设应用，同样需要制定行为准则用来规范数字公共产品应具备的最
基本的需求。首先，数字公共产品行为准则需要将其愿景、使命和
价值观声明与数字公共产品贡献者建立联系，明确其可持续发展目
标并得到数字公共产品相关方的认同，以充分发挥数字公共产品的
公共价值。同时，行为准则还应明确数字公共产品的应用规范，如
安全性、隐私保护等。通过行为准则与规范的制定，能够进一步清
晰其公共服务和可持续发展能力，形成数字公共产品需求方的价值 认
同，推动数字公共产品的应用范围。数字公共产品 MOSIP 通过制定贡
献者契约作为其贡献者和维护者的行为准则，内容涵盖行为承 诺、行
为标准、代码范围描述及其执行方式等，构建安全、开放的 数字身份
平台。数字公共产品 Mojaloop 的行为准则中，包含其愿景、使命和价
值观声明，并规范解决冲突的途径，提升产品在不同部门 间的适配能
力，进一步推动数字公共产品在不同地区与场景下的应 用，该项目已
在科特迪瓦、赞比亚等多个非洲国家实施。
（三）数字公共产品运营环节
为满足可持续发展目标，不同于传统开源项目社区运营，数字
公共产品应采取“技术与战略”并轨多层次运营机制，平衡技术发展
方向与宏观战略决策，持续把控数字公共产品发展方向。
协调多元运营主体，建立层次化数字公共产品运营架构。对于
开源项目，Linux 基金会建议在项目内部设置维护者、普通贡献者等
不同的层级推动项目发展，同时应设立技术委员会或技术指导机构
以管理和监督项目的整体开发与技术方向等决策。在数字公共产品
中，由于涉及众多项目参与方，同时需平衡技术发展方向与可持续
发展目标等决策，应该增加决策机构或人员负责数字公共产品可持
续发展目标的实现。其中技术决策可由技术专家做出，重点负责数 字
公共产品的需求实现，产品更新迭代等技术层面总体决策。可持 续发
展战略决策人员可以由政府与其他利益相关方组成，用以实现 项目愿
景，以及可持续发展目标等宏观战略决策。在北欧互操作性 解决方
案平台（NIIS）中，其最高机构大会负责制定战略层面的决 策，包括
国家成员资格问题。技术层面，NIIS 设立 X-Road 工作组， 负责项目
更新迭代与技术实现。开放移动基金会（OMF）也规定其 数字公共产
品实施过程包括建立分层治理结构，其中项目总体战略 战略由政府指
导，技术实施由包括私人和商业实体在内的所有利益 相关者开发和管
理。
四、数字公共产品风险治理
（一）数字公共产品复杂风险问题加大治理难度
数字公共产品在生产、应用和运营全生命周期面临多方面风险
挑战。数字公共产品在促进数字主权、推动数字化转型、提供公共
服务等方面发挥着重要作用，但也面临着数据安全、法律缺位等困
难。在生产阶段，数字公共产品主要面临质量保证、数字霸权、标
准规范不适配三类风险。一是质量保证风险。数字公共产品通常依
赖于特定的技术和基础设施，技术变迁、软件更新或基础设施问题
可能导致数字公共产品的运行中断或降低效能，而数字公共产品的
所有权并不明确，涉及的地区也更广泛，产品出现问题时会造成“无
人解决”的问题。同时，数字公共产品依赖数据的准确性和质量。不
准确或篡改的数据、不当的算法决策、信息操纵或数据偏见可能加
剧社会不平等，影响公众利益和社会权力关系。二是数字霸权风险。
从全球范围来看，少数发达国家依靠数字公共产品推行数字资本的 全
球扩张，以更加隐蔽的方式向其他国家进行资本剥削，试图在新 一轮
科技革命中抢占先发位置，使得全球分工格局进一步固化。从 产业竞
争来看，个别供应商和咨询公司通过发布数字公共产品加强 单一供应
商的绑定，造成数字霸权风险。三是标准规范不适配风险。数字公共
产品的开发必须符合各国适用的法律和法规，受限于碎片 化的全球数
字治理规则，数字公共产品恐将与某些国家地区的法律 政策及标准实
践相冲突，造成法律合规、标准规范方面的问题。
在应用阶段，数字公共产品主要面临隐私保护和安全、数字鸿
沟、道德伦理三类风险。一是隐私保护和安全风险。数字公共产品
通常涉及个人和敏感信息的收集、存储和处理。不当的数据处理和
安全漏洞可能导致个人隐私泄露、身份盗窃、数据滥用或不合规的
数据跨境传输等问题。二是数字鸿沟风险。技术、经济、语言等差
距可能导致某些国家地区、某些群体无法适当利用数字公共产品，
从而加剧不平等问题。例如，全球有 110 个国家将英语作为母语、
官方语言或普遍的第二语言，因此大部分数字公共产品采用英语开
发，这就对非英语族群的使用造成了一定的障碍。三是道德伦理风
险。数字公共产品的使用需要遵守伦理和道德标准。不当的数据使
用、侵犯知识产权、滥用人工智能等行为可能引发法律纠纷和道德
争议。
在运营阶段，数字公共产品主要面临责任主体不明晰和管辖权
冲突两类风险。一是责任主体不明晰风险。政府、企业采购通常有
完善的流程规章，提供服务的一方需签订协议并承担维护支持的义
务。但由于数字公共产品存在分散化、多样化的建设主体，往往存
在责任主体并不明晰、责任未能厘清的问题。同时，全球目前在法
律法规上并未对数字公共产品的权责问题做出统一明确的要求。因
此，责任主体不明晰将成为数字公共产品后续运营的难题。二是管
辖权冲突风险。对于商业产品来说，当产品造成他人财产或人身损
害时，产品制造地、产品销售地、侵权行为地和被告住所地等都有
相应管辖权。而数字公共产品因其具有公共产品和国际化的特性，
目前各国对本国境内数字公共产品及围绕数字公共产品展开的活动
存在管辖制度缺陷及管辖权确定原则不同，无法充分保障公民、企
业和社会组织等主体的合法权益。
（二）贯穿全生命周期推进数字公共产品治理机制建
设
数字公共产品治理主体应以政府和企业为主，第三方开源联盟
组织为辅，结合社会公众进行监督。在当前政策基础与国际环境背
景下，需要从体系制度出发，根据各地区实际情况，结合多方治理
主体从全生命周期规划数字公共产品的建设与应用，助力数字公共
产品高效落地运转，释放数字技术的巨大潜力。
一是规范建设路径，明确工作职责。在数字公共产品生产阶段，
政府应规范产品供给方的准入程序，加强产品建设过程中的监管力
度，审核供给方建设目的、资质等，推动数字公共产品健康发展的 同
时提供公正的竞争环境，通过税收优惠、资金补助、奖励机制等 支持
政策和激励措施的实施，吸引更多的企业、组织与相关方参与 数字公
共产品生产过程。企业在推动数字公共产品的技术创新和开 放标准的
同时，需要确保其产品和服务的安全保障性和质量可靠性。第三方开
源联盟组织应积极开展国际交流，参与相关国际管理政策 及标准的制
定，联合当地研究机构配合做好标准的宣贯，辅助产品 生产方按照建
设要求进行产品生产，通过开展培训和教育，提高相 关人员的技术能
力和专业水平，为数字公共产品的生产提供人才支 持。
二是落实风险评估，形成反馈闭环。在数字公共产品应用阶段，
政府应不断细化并出台数字公共产品隐私保护及道德伦理相关法律，
制定详细的风险评估框架，建立监管体系，实现法治与技术治理有 机
结合。企业应积极建立数字公共产品隐私保护与伦理委员会，开 展数
字公共产品风险评估、监控和实时应对，使数字公共产品道德 伦理考
量贯穿在应用全流程中，同时应建立应急响应机制，以透明、公平的
方式对用户数据进行管理，持续关注产品可能带来的社会影 响。第三
方开源联盟组织应在宣传教育层面进行适当引导，推动数 字公共产品
应用伦理共识的形成，促进政府、企业和社会公众对数 字公共产品风
险的认知和实践。同时，加强国际合作，跟踪国际前 沿开源技术、数
据跨境等前沿知识和法规，加大普及宣传，提高公 众的应用能力。
三是细化运营流程，培育多元生态。在数字公共产品运营阶段，
政府重点工作在于建立适用的制度体系，以明确参与方后续运营权
责，进一步明确义务边界和责任分工。企业应进一步规范内部决策
管理流程，加强决策监督考核与责任追究等内容。第三方开源联盟
组织应充分结合产业资源，深挖数字公共产品细分应用场景，实现
跨地域、跨行业应用，同时促进各类市场主体参与数字公共产品运
用的各个环节，将政府资金、企业技术、专业人才等生态资源有效
结合，不断促进数字公共产品释放更大社会价值。
表 2 数字公共产品治理措施
阶段 风险分类 治理措施
生产阶段
质量保证风险、
数字霸权风险、
标准规范不适配
风险
政府：规范产品供给方的准入程序，加强
产品建设过程中的监管力度。
企业：推动数字公共产品的技术创新和开
放标准，确保产品和服务的安全保障性和
质量可靠性。
第三方联盟组织：积极开展国际交流，参
与相关国际管理政策及标准的制定，配合
做好标准的宣贯。
应用阶段
隐私保护和安全
风险、数字鸿沟
风险、道德伦理
风险
政府：细化并出台数字公共产品隐私保护
及道德伦理相关法律，建立监管体系。
企业：开展数字公共产品风险评估、监控
和实时应对，同时应以透明、公平的方式
对用户数据进行管理。
第三方联盟组织：推动数字公共产品应用
伦理的宣传教育，加大开源技术等前沿技
术知识的普及，提高公众的应用能力。
运营阶段
责任主体不明晰
风险、管辖权冲
政府：明确参与方后续运营权责，进一步
突风险 明确义务边界和责任分工。
企业：规范内部决策管理流程，加强决策
监督考核与责任追究。
第三方联盟组织：结合产业资源，拓宽数
字公共产品细分应用场景，实现跨地域、
跨行业应用，同时促进各类市场主体参与
数字公共产品运用的各个环节。
来源：中国信息通信研究院，2024 年 7 月
五、数字公共产品未来发展趋势
（一）强化公众信任，弥合全球数字鸿沟
数字公共产品作为数字时代基础设施的精细化补充，全球相关
探索将进一步深化。各国政府对于数字公共产品的重视度将进一步
提升，重点加强对于数字公共产品的公共服务功能，特别在优化和
提升公共服务品质方面，持续提升社会公众信任。一方面，政府将
持续监督供给方扩大数字公共产品供给种类，注重供给效率，满足
公众的多样化需求，保证数字公共产品的安全性，全面提升社会公
众的信任。另一方面，随着全球数字公共产品应用范围越来越广，
数字公共产品将不断推动数字技术和实体经济深度融合，全球有更
多国家地区通过数字化手段解决发展不平衡不充分问题，不断缩小
区域之间数字公共服务等方面差距，持续弥合“数字鸿沟”，创造普
惠公平发展和竞争条件，促进公平与效率更加统一，推进全球共享
数字时代发展红利。
（二）推动技术创新，实现可持续发展
数字公共产品逐渐成为构建开放创新生态的关键，持续推动技 术
创新发展。开源是数字公共产品的典型生产供给方式，同时开源 作为
全球科技创新重要的协作模式，更顺应数字时代技术迭代快、 应用范
围广的发展规律，解决单一主体创新成本过高问题，通过去 中心化的
异步协作激发各类主体的创新创造活力，以开放协作实现 智慧累积，
对创新效率和创新质量带来巨大提升。未来各国家地区、各行业将涌
现一批关键开源项目，支撑国家重大数字基础设施的建 设，充分运用
开源在产业链、数据、平台等方面进行开放协作。随 着各行业数字化
转型程度不断加深，对于开源的理解不断深入，逐 步将开源的协作模
式应用于各行业间协作，有效实现了优势互补， 激发核心技术创新活
力。
（三）削弱市场分割，促进我国统一大市场的建设
数字公共产品将进一步改善行政区经济现象，提高要素资源的 流
动和配置效率，促进我国统一大市场的高质量发展。数字公共产 品是
统一大市场的必然需求，在消除区域壁垒、优化资源配置效率、畅通
数据和要素流动、推动经济发展等方面将发挥积极作用。一是 目前我
国行政区划继承自古代社会和计划经济时期，并不能完全适 应工业与
现代服务业急速的发展和集聚，地方政府对市场化进程产 生了重要影
响。数字公共产品将进一步提升企业主体地位，推动形 成公平透明可
预期的法治化市场化营商环境。二是数字公共产品有 效建立政府间的
横向合作交流机制，逐步降低乃至消除要素自由流
动的体制机制障碍，通过发挥基础设施功能，促进要素资源多体系、
跨区域的高效流动。
（四）维护多边合作共建共享，打造数字合作新格局
国际社会将加快推动数字公共产品合作分工，构建全球数字合
作新格局。数字公共产品引领国际区域合作模式创新的同时，也推
动“一带一路”等国际公共产品进入新发展阶段。作为产业升级的加
速器，数字公共产品的全球国际合作正为“一带一路”沿线国家与地
区经济社会共同发展带来新的战略机遇与合作需求。数字公共产品
的国际合作将推动全球数字经济的蓬勃发展，创造更多的就业机会
和经济增长。在全球化和数字化的双重驱动下，数字公共产品合作
将成为新时代国际合作的新引擎，全面加速全球数字化转型步伐、
推动全球经济复苏，为构建人类命运共同体提供强有力的支撑。通
过持续的合作与创新，各国将共同应对挑战，分享发展成果，共同
开创全球数字经济的美好未来。
