社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
作为世界上人口最多的发展中国家， 我国正
处于社会加速转型， 工业化和城市化进程加快的
过程中。目前已有近 亿农村劳动力转移到非农
产业成为产业工人的主体， 中国工人队伍结构发
生了历史性的变化。 进城务工农民工中绝大多数
没有接受过任何技能培训，生产企业技术水平低、
工艺落后、工作环境差、缺乏职业防护设施等不利
因素加剧了农民工工伤风险。 有相关资料显示，脚
手架高空作业、拆除井字架、电梯安装、临边、平台
施工等建筑业作业场所以及空调安装、 外墙清洗
等高风险工作多由农民工承担。 安全生产事故和
职业危害集中的矿山开采、建筑施工、危险化学品
行业工伤事故频发， 农民工死亡占比高达 80％以
上[1]。 诸多事实均表明，农民工工伤事故居高不下
已成为当前中国严重的社会问题， 建立和健全农
民工工伤风险保障体系势在必行。
一、影响农民工工伤风险保障实现的外生变量
（一）政府责任缺损
1.制度安排的责任缺损。 城乡二元体制是由
政府政策、制度安排形成的城乡经济社会关系概
念，在相当长的时期内，它阻断了农民在城乡间
自由流动就业和迁移，随着城市化进程的加速，
越来越成为农民工与城市户籍人口身份不平等
的反映， 政策壁垒使农民工这个特殊阶层无法
享受正常国民待遇， 工伤风险保障上存在不可
避免的政府失灵。 第一，尽管目前国家正在按照
市场经济、 城乡统筹的原则调整革除那些农民
工国民待遇不公的相关政策， 但地方和管理部
门并没有响应政策转变观念， 仍片面强调经济
效益和经济发展速度， 在清楚地方招商引资企
业属危险及有害工序生产转移时， 会因地方税
收、 财政和 GDP 指标绝对份额的诱惑力默许纵
容其合法存在；在企业不执行或消极执行《安全
生产法》、《职业病防治法》， 忽视农民工劳动安
全保护时， 地方卫生和安全部门本应当作为政
府职能部门实行监控， 很多却以职责不明而相
互推诿责任， 使伤残农民工不得不遭遇维权成
本的“合法”恶性扩张，农民工职业安全与健康
权益因此被剥夺 [2]。 第二，劳动力市场是劳动者
与企业的双向选择，达成协议进入企业就业，则
内生变量与外生变量双重约束下的
农民工工伤风险保障分析 *
李朝晖
摘 要：近年来，农民工工伤事故频繁发生，农民工劳动力资源正遭遇掠夺性开采，城乡二元体制下
形成的歧视身份使其工伤风险保障受到内生变量与外生变量的双重约束， 有必要通过逐步建立赔偿、预
防、康复相结合的现代工伤保险管理制度，以公共财政支持农民工职业安全培训 ,加速推进农民工组织化
建设进一步健全农民工职业安全与健康权益保障制度。
关键词：工伤风险 /农民工 /风险保障
【工伤保险】
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是人力资本与产业资本的合约， 农民工进入城
市后，这种反应了人力资本与产业资本关系的劳
动合同签订率相当低， 工伤保险参保率更低 [3]。
从目前的情况来看， 农民工弱势地位不可能短
期内得到根本上的改观， 高危风险行业的从业
特征还会在很长时间里继续， 在缺乏规范的劳
动合同，缺乏明确劳资责任的前提下，农民工遭
遇的工伤风险或职业病患将因无法提交具法律
效率材料依据而不能得到补偿。 综上所述，这
些劳动合同签约率低、履约率更低、工伤风险
预防为地方经济利益所忽略诸多不良现状都
表明资本和地方权力体系的不良变通已形成
制度性障碍，表明目前的制度安排并没有从实
质上为农民工创造良好的工伤风险保障环境，
表明政府责任的缺损导致了农民工职业安全与
健康权益因资本与地方政府力量的联合被牺
牲， 农民工安全保障权正在以一种更隐蔽更合
法方式被剥夺。
2.政策立法的责任缺损。 农民工职业安全与
健康权益遭遇非国民待遇的最根本原因在于政
策立法的责任缺损，缺乏合理的处罚标准，缺乏
相应的刚性法规，对企业行为规范缺乏足够威慑
力。第一，农民工工伤事故政策归属不明。企业作
为理性经济人，很多从经济利益出发，利用工伤
事故病况特别是慢性职业病具有迟发性和潜伏
性的特点，将合同终止在病状显现之前，农民工
因无法收集到相关证据材料而无法进行工伤认
定，无法享受工伤待遇。 并且，尽管工伤保险条例
已列明赔偿标准，而实际赔付中却视业主支付能
力大小，不同地区或不同行业随意调整，甚至只
要能拖过申请工伤期限便可合法逃避事故赔偿。
第二，农民工合同签订缺乏政策强制性。 目前的
就业压力使农民工在劳动关系中弱势地位更为
明显，在社会资源有限的前提下，既得利益集团
势力过强，如果没有政策性立法约束，农民工不
敢坚持签订劳动合同，不敢提出工伤风险防范及
其事故发生的责任承担归属，更不敢涉及工伤风
险防护相关劳保条件与待遇。 显而易见，在政策
立法不明和缺乏执法具有强制性时，业主必然选
择风险自留以降低用工成本。
3.财政支持的责任缺损。 目前，建筑、矿山和
危险化学品三大高危行业的从业主体大多是农
民工， 要充分保障他们的职业安全与健康权益，
需要健全的安全工程系统， 需要劳动技能培训、
安全意识管理以及安全法规监督等机制的正常
运行，生产设备安全维护特有的周期性也需要充
足的后备资金。 换言之，农民工工伤风险抑制保
障需要强有力的经济支撑， 需要大量的成本投
入。 有数据显示，近年来，我国工伤风险抑制资本
投入仅占 GDP的 ％多一点， 而发达国家工伤
风险预防性投入已占到 ％， 且多投入国营企
业，农民工大量聚集于非公有制企业，资金投入
的贡献率相当有限。 由此可见，国家财政支持的
责任缺位使农民工工伤风险资金无法得到充分
保证，在很大程度上影响了生产安全系统工程的
建立，也是农民工劳动技能培训不能普及、安全
意识安全管理以及安全法规监督机制无法正常
运作的重要原因。
（二）相关司法制度不适当
自 20世纪 90年代以来， 各种与农民工相关
的劳动法律法规和政策不断出台，仅就工伤而言，
就涉及《工伤认定办法》、《工伤保险条例》、《非法
用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》、《职业病防
治法》等。 相当多的事实证明，如此完备的权益保
护体系在实践运作过程中并没有使农民工获得完
善的工伤风险保障。
1.工伤索赔程序复杂。 目前劳动关系确认难、
时间长，造成了农民工工伤待遇索赔程序复杂，不
利于工伤农民工的及时治疗和生活保障。（1）工伤
认定主体确定困难。 农民工发生事故伤害或按照
《职业病防治法》规定被诊断、鉴定为职业病的有
权申请工伤认定， 这种规定充分体现了工伤保险
实现保障权益的目的， 也是工伤保险承担社会责
任宗旨的体现[4]。 一般而言，农民工申请工伤认定
必须提交合法劳动合同， 多数情况下被要求先确
认劳动关系，事实上，农民工所处的弱势地位决定
了他们很难从用人单位取得证明材料， 尤其是用
人单位面临高额赔偿的危险时。 由此可见，仅索赔
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的第一个环节就力不从心， 维权之路困难重重。
（2）工伤认定时效具有制约性。 按照《工伤保险条
例》规定，农民工申请工伤认定时限应当自事故伤
害发生之日或被诊断、鉴定为职业病之日起 30日
内，不存在延长申请时限问题。 农民工要启动工伤
风险保障程序， 可能需要面对的是厂方或地方政
府部门对于劳动争议发生时效条款的利用， 对行
政复议和行政诉讼以及对证据所列条款的利用。
有数据显示， 当程序进入劳动仲裁和诉讼后，从
工伤认定到诉讼结束和整个程序持续时间最少
在 360～510天之间。 资方或地方权力体系会利用
法律法规和政策规定上的顺序和程序采取恶意
诉讼，以拖延时间来增大工人取证难度，迫使农
民工因维权时间与经济成本过高而放弃合法索
赔。（3）仲裁诉讼制度不当。 目前劳动争议实行
“一调一裁二审”仲裁诉讼制度，其初始目的就是
为了增加解决劳动争议方式，加快处理劳动纠纷
以保护农民工合法权益，但诸多事实表明现实与
此相悖，目前农民工多属“迁徙式”流动就业，赴
外地施工企业（特别是建筑企业）聘用农民工出
现工伤后必须回到企业注册地办理工伤认定等
手续，这种制度繁杂的索赔手续无形中增加了诉
讼成本，农民工因返乡费用无法承担不得不放弃
合法补偿权。
2.赔偿金支付方式弊端明显。 农民工参加工
伤保险统筹，伤残事故发生后可以按照《工伤保
险条例》规定得到及时救助，但对于用工单位未
参加工伤保险的农民工，则存在一次性支付与定
期金赔偿问题。 目前，各地实行的工伤事故赔偿
多属一次性支付，它在很大程度上的确能尽快地
解决纠纷，平息争端，但赔偿数额巨大，未来经济
大环境的变动发生赔偿有可能无法与实际费用
相吻合，且病况的长期性和反复性也将导致后续
治疗费巨大，以农民工聚集的中小私营企业的支
付能力，一次性支付很可能成为一纸空文，农民
工损失补偿很难真正实现。 相形之下，如果采取
定期金赔偿方式， 虽避免了一次性赔偿的缺陷，
但由于赔偿时间持续长，用工企业未来的经济条
件与支付能力变数太大， 若发生逃避债务或破
产，农民工的赔偿更是空谈。
（三）工伤保险保障局限性明显
1.工伤保险实际覆盖率低下。 尽管国家和地
方政府出台了相关工伤保险法规， 将农民工列
入了社会保障范畴，平等享受国民待遇，但由于
农民工多从业于人力资本专用性弱、 技术含量
低的劳动密集型行业， 替代性强特征决定了用
工企业拒保违约成本较低， 即企业为农民工参
保的机会成本相对较低。 在没有政策强制执行
的情况下， 企业从经济利润最大化目标出发的
理性结果就是农民工工伤保险参保率低下，原
因很简单，即使在建筑、化学这些高危行业，工
伤事故的发生也只是小概率事件， 雇主自行了
结的成本支出一般低于全体农民工参保保费总
和；与此同时，流动性大，劳动关系确认难、时间
长， 工伤待遇索赔程序复杂等诸多问题也决定
了农民工工伤保险实际覆盖率低于名义覆盖
率。 有数据显示，北京市农民工法律援助工作站
自 2005 年 9 月 8 日成立到 2007 年 3 月 15 日共
办理了 152件农民工工伤案件， 只有 12 人参加
了工伤保险，参保率为 ％，超过 90％的农民
工没有工伤保险， 没有一个用人单位主动申请
工伤认定、 主动支付工伤待遇（2007 年 5 月 25
日《中国青年报》）。
2.工伤保险实际保障功能不全。工伤保险参
保，只是农民工职业安全与健康权益保障实现的
第一个环节，能否将各项权益落到实处才是保障
功能的真实反映。换言之，工伤保险必须在已充分
实现“医疗救治良好，工伤认定高效，劳动能力鉴
定合理，保障待遇落实完全”后，才可以说发挥了
作为准公共物品的社会保障职能。 现行《工伤保险
条例》 规定用人单位未参加工伤保险的应自行承
担农民工工伤责任，这意味着工伤事故发生后，救
治费用和相关补偿均要依赖于用人单位。 诸多事
实证明，农民工属社会弱势群体，在企业、医院、劳
动能力鉴定、工伤保险经办机构及工伤认定机构
职能部门不愿提供良性配合的前提下，工伤保险
的相关待遇很难落实，基本不可能实现工伤保险
所应具有的统筹资金、共担风险的功能。
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（四）医疗系统市场机制改革弱化了工伤医疗
救助功能
国民享有卫生保健权是社会可持续发展的重
要保障，从此意义上而言，医疗系统的准公共物
品特性是农民工职业与健康保障的支撑，也正因
为它提供的是具有非竞争性和排他性的准公共
产品，市场不能有效供给，要求政府作为主体来
承担责任。 从目前状况看来，医疗机构的公益性
质已经被日趋淡化， 医疗卫生体制改革形成的
市场化模式使经济地位低下的农民工不能得到
起码的康复与治疗。 根据各地现行《农民工参加
工伤保险暂行办法》的相关规定，农民工享受的
伤残津贴、 护理费按期支付到丧失领取条件为
止，如果选择一次性领取工伤保险待遇，支付后
即终止工伤保险关系。 这意味着即使农民工参
加工伤保险也不可能终身享受免费医疗， 必须
承担旧伤复发医疗费及生活护理费、 职业病病
情加重治疗费等后续医治费用。 并且，如果用人
单位没有缴纳工伤保险费，未参保农民工，虽然
法令法规要求用人单位支付相关费用， 在强制
执行未果时工伤医疗费用仍须个人支付。 农民
工作为社会弱势群体， 医疗服务已受到经济收
入的限制，医疗系统的商业化、市场化加重了农
民工的经济负担，医院职工收入与服务挂钩，自
由经营、 自负盈亏的市场化方式更弱化了农民
工工伤医疗救助功能[5]。
二、影响农民工工伤风险保障实现的内生变量
（一）工伤风险预警机制尚未形成
目前，建筑、矿山和化学品行业的从业主体大
多是农民工，这种从业特征决定了农民工是工伤
事故和职业危害的主要受害者，职业病危害也正
从城市向农村、从经济发达地区向欠发达地区转
移和扩散，现状不容乐观。 究其根源，一是目前安
全生产法规、安全生产工作责任制及安全生产标
准方面尚未形成标准化的法律法规制度，无法对
企业生产操作进行安全分析和评估，危险源监控
与事故隐患整改不能得到有效实施；二是农民工
职业健康保护缺乏制度性的医疗服务，没有定期
健康检查也没有职业健康专业培训，近 2亿众多
农民工正在成为工伤风险的高危人群。 由此可
见，在通过经济、法制、技术、管理等手段对企业
安全生产进行有效约束，运用安全监督的外部压
力促使企业采取措施及时消除隐患的工伤风险
预警机制尚未形成之前，工伤风险不能得到有效
控制。
（二）工会维权组织“缺位”严重
农民工工伤风险保障不健全既有经济、技术
方面的原因，也有社会和制度方面的原因。 维护
自身权利和利益的基本手段是组织力量和谈判
机制， 这种制度安排和思想文化意识的缺乏使
农民工在劳动关系中多处于弱势与被动地位。
目前， 劳动力供大于求的现实更强化了这种趋
势。 诸多事实表明，农民工在社会经济矛盾对恃
中，由于团结合作经验不足很容易受控于资方，
即使建立工会也因组织化程度低下而不能维护
农民工合法权益 [6]。 有资料显示，目前珠江三角
洲有外资企业为了获取高额利润， 对农民工实
施劳役式封闭管理；违反《劳动法》有关规定，在
电子厂、印刷厂、鞋和橡胶厂使用的一些国际禁
用的化工有毒有害原料； 农民工每天工作 8 小
时或以下者仅占 30％，12～14 小时者占 46％，没
有休息日者占 47％， 超负荷劳动已成为普遍现
象。 由此可见，在以利益为基础的市场经济运行
中， 农民工单个与企业谈判的博弈基本不可能
取胜， 企业在缺乏来自外部压力的状况下不可
能致力于提高工艺、技术及设备的科技水平，也
不可能提供法制教育和基础培训。 换言之，目前
基层工会体制与机制的“缺位”导致经济发展利
益极大的偏向资本利益集团， 农民工因此失去
了接受劳动安全卫生教育培训的权利， 失去了
合法工伤补偿的权利，也就失去了获得职业健康
保障的基本公民权。
（三）农民工雇佣双方均消极回避工伤风险
农村劳动力流动制度性障碍正在逐步消除，
未来很长时期内农民工流动就业规模将呈扩张
趋势，劳动力的卖方市场决定了企业不会提供技
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术知识及安全培训。 因设计或设置防护设施认识
不足、不按照设计要求施工或随意拆卸，或对施
工机具性能、工作原理、适用环境不了解违规操
作而发生安全事故的现象在相当长时期内都将
存在。 这种风险对于刚成为产业工人还不具备现
代生产常识的农民工而言在所难免，农民工所处
的社会弱势地位决定了其工伤风险规避不具主
动性。 与此同时，企业工伤事故处置的“义务软约
束”也导致了工伤风险防范的消极。 农民工多聚
集于非公有制企业，企业因安全劳动保护的配套
投入差，租用简陋厂房、购买陈旧过时机器，机械
制备设计缺陷或安全不当，有毒气体聚集等人为
因素增大了工伤事故发生的频率。 并且，即使发
生事故， 企业在地方政府的偏坦下赔偿额也很
低，企业合法将农民工劳保防护费用转变成隐性
利润，这种相对较低的事故成本使企业疏于防范，
消极回避工伤风险。
三、完善农民工风险保障机制建设的对策及建议
（一）逐步建立赔偿、预防、康复相结合的现代
工伤保险管理制度
目前， 我国农民工工伤保险在很大程度上只
是一种“工伤赔偿”制度，即农民工因工导致伤残、
疾病和死亡时，对农民工本人或其供养亲属给予
经济赔偿和提供物质帮助的保障制度。 现代意义
上的农民工工伤保险，不仅仅包括对因工伤、残、
亡的农民工的经济补偿和物质帮助，而且也包括
促进企业安全生产、降低事故率及职业病发生率[7]。
工伤保险基金除支付农民工工伤待遇外还包括
事故预防和职业康复，通过选择医术与医德俱佳
医院作为工伤医疗定点医疗单位，在以规范化处
方、病历及费用明细清单等相关资料医疗体系制
度化的同时，对具有一定劳动能力的伤残人员进
行培训恢复，并通过现代康复手段，使伤残农民
工尽快恢复劳动能力，促进其与社会的融合。 简
而言之，这是一种与世界接轨的现代工伤保险制
度， 为农民工在发生工伤事故时提供医疗护理、
现金津贴和职业康复，将农民工工伤赔偿与职业
安全卫生法规有机结合的赔偿、预防、康复一体
化的服务。
（二）进一步健全农民工职业安全与健康权益
保障机制
随着农村劳动力跨地区流动日趋活跃， 农民
工正在成为我国产业工人的重要组成部分。 在此
职业角色的转型中， 农民工已经成为遭受安全事
故侵害的最脆弱的目标群体， 职业安全与健康权
益保障在相当长时期内成为亟待解决的社会课
题。 第一，加强农民工职业安全卫生保护，依法将
农民工全部纳入工伤保险范围， 简化申请工伤保
险待遇的程序，使农民工得到及时救治，解除其后
顾之忧。 第二， 农民工工伤保险要真正实现社会
化，真正保障伤残农民工的合法权利，无论用人单
位是否缴纳工伤保险费，只要发生工伤事故，应当
全部由社保部门先行支付相应工伤保险待遇，然
后向单位追缴， 这样农民工才能在遭遇困境后得
到社会援助。 第三，确认建筑企业“谁承包谁负责”
的工伤保险缴费原则， 建设单位在工程发包时将
农民工工伤保险费一次性拨付给总承包单位，由
总承包单位作为责任主体参加工伤保险， 并一次
性向社保经办机构缴纳， 以此来扩大农民工工伤
保险覆盖面。 第四， 强化劳动保障行政部门的职
权， 简化工伤认定程序， 方便农民工申请工伤认
定，由社保部门为农民工办理“工伤待遇卡”，直接
将工伤保险待遇支付给工伤职工， 不再转经用人
单位。
（三）逐渐将农民工职业安全培训纳入公共财
政范畴
随着城市化乃至整体劳动力市场供给形势的
变化，劳动力供给开始趋紧，保持经济增长将更
加依赖于农村劳动力的转移，以“政府主导，多
方筹资” 方式将农民工职业安全培训纳入各级
公共财政成为保持中国经济增长潜力的重要举
措 [8]。 从目前的发展现状看，国家和企业在农民
工职业安全培训上投入不足， 农民工有限的收
入很难支付昂贵的培训费。 有数据显示，掌握一
定的专业技能、 接受过技能培训的农民工只占
全部人数的 ％，其中，通过政府组织参加培
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训的农民工占 ％，企业组织培训的农民工占
30％， 自己去参加培训的农民工占 ％（数据
来源： 国家统计局 2005 年统计资料）。 事实说
明，处于弱势群体的农民工，即使存在继续教育
的愿望也因经济收入的低下而难成为现实，政
府要促进就业， 使农民工真正成为产业工人的
主体， 必须将农民工职业安全培训纳入公共财
政预算， 以多元化的经费投入机制增加对农民
工工伤风险预防培训的资金投入。 具体而言，要
广泛开展农民工生命安全与健康维权宣传，通
过向农民工发放《工会法》、《劳动法》、《安全生
产法》、《职业病防治法》等涉及职工生命安全与
健康的法规宣传资料， 让农民工了解和掌握自
身应享有的权利和应尽义务； 要督促企业依法
对农民工进行安全教育培训， 大力普及劳动安
全卫生知识， 让广大农民工了解和掌握本岗位
安全生产知识，提高安全操作技能；要开展以伤
亡事故和职业危害案例为主要内容的安全警示
教育，引导农民工在生产过程中遵章守纪等。 这
些经费应当由财政经常性预算科目列支， 政府
通过公共财政投入来弥补市场失灵。
（四）推进农民工组织化建设
农民工已成为了工人阶级的新成员， 从发展
的趋势看将成为中国工人阶级的主体。 健全农民
工工伤风险保障制度的重要举措之一在于提高
农民工组织化程度，通过行使团结权来成立农民
工自己的工会。 按照《工会法》组织农民工参与企
业安全生产工作的民主管理和民主监督， 较之
单纯依靠农民工个体力量而言， 群体力量可以
克服势单力薄的弊端， 谋求社会弱势阶层利益
的实现。 工会以组织的身份监督企业生产安全
事故隐患建档跟踪整改情况， 监督企业是否存
在侵犯农民工生命安全与健康权益情况， 积极
参与农民工侵权问题的解决； 帮助农民工通过
安全教育培训， 保证农民工安排上岗前已熟悉
安全生产规章制度和安全操作规程， 已具备必
要的安全生产知识和掌握安全操作技能；督促企
业为农民工签订劳动合同、办理工伤保险，跟踪
检查是否符合国家有关法规，是否包括劳动安全
卫生内容，是否有量化控制指标，是否得到实施
履行等。 对于违反安全生产法令法规、侵犯农民
工合法权益的行为，工会有权干预；对于危及农
民工生命安全的任何事情，工会都有权整改。 由
此可见，较高组织化程度的工会是农民工维权的
必然选择，推进组织化建设是现阶段农民工获得
工伤风险保障的重要途径。
参考文献：
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村建设[C].北京：中国发展出版社，2006.
*基金项目： 湖南省社会科学基金立项资助项目
“农村社会保障体制发育模式及建设对策研究”
（2004YB100）
作者简介：李朝晖，湖南农业大学经济学院,副教
授，博士研究生。（长沙 410128）
原载《经济研究导刊》（哈尔滨），～58
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