行政法学
第一章 绪论
第一节 行政法的概述
一、行政权力与公民权利
1、行政权是由国家宪法、法律赋予或认可的、国家行政机关和其他公共行
政组织执行法律规范、对国家和公共事务实施行政管理活动的权力，是国家政权
和社会治理权的组成部分。
2、公民权利（这里泛指公民、法人或其他组织的权利），是指国家通过宪
法、法律确认的，由相应的义务所保证的公民的资格、利益、自由和权能。
3、行政权与公民权利的关系：
（1）一切国家权力都直接或间接来源于公民权利，权力是权利的一种特殊
形式。
（2）行政权力作为国家权力的一个重要组成部分，亦源于公民权利，是公
民权利的一种特殊的转化形式。而行政权一旦形成，便与公民权利结成一种既相
互依存，又相互对立的关系。
（3）在行政主体与相对人形成的关系中，一方权利（权力）的实现，要求
另一方履行相应的义务。每一方既是权利主体又是义务主体，双方的权利义务在
总体上应是平衡的。一方重权利（权力）、轻义务，另一方重义务、轻权利，势
必破坏现代社会所要求的个体利益与公共利益之间应有的平衡。
二、行政法的概念
1、行政法上的行政是公共行政。
2、行政法是国家重要的部门法之一，是调整行政关系以及在此基础上产生
的监督行政关系的法律规范和原则的总称，或者说是调整因行政主体行使其职权
而发生的各种社会关系的法律规范和原则的总称。
3、行政法的调整对象是行政关系和监督行政关系。
三、行政法的渊源
1、我国行政法的一般渊源，按照制定主体、效力层次、制定程序的差别，
可分为下述几种形式：（1）宪法；（2）法律；（3）行政法规与部门规章；
（4）地方性法规、地方政府规章、自治条例、单行条例。
相关概念：
1、宪法是国家的根本大法，规定国家的基本制度，具有最高的法律地位和
法律效力，是所有立法的依据。
2、法律是国家最高权力机关，包括全国人民代表大会和全国人民代表大会
常务委员会制定的规定性文件。
3、行政法规是国务院根据宪法和法律，经国务院常务会议审议或者国务院
审批，由总理签署国务院令公布施行的规范性文件。
4、部门规章是指国务院各职能部门根据法律和行政法规，经部务会议或者
委员会会议决定，由本部门首长签署命令公布施行的规范性文件。
5、地方性法规，是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会，省、
自治区人民政府所在地的市、经济特区市和国务院批准的较大的市的人民代表大
会及其常委会，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，所制定的规范性
文件。
6、地方政府规章，是指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所
在地的市、经济特区市和经国务院批准的较大的市的人民政府，根据法律和行政
法规，经政府常务会议或者全体会议决定，由省长、自治区主席、市长签署命令
公布施行的规范性文件。
7、自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会，依照宪法、民族
区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地的政治、经济和文化特点，所制定
的规范性文件。
2、行政法的渊源可分为一般渊源和特殊渊源两大类。其中一般渊源指国家
权力机关或行政机关制定的规范性文件；特殊渊源则是指有关行政法规和原则的
法律解释以及国际条约、惯例等。
相关概念：
1、法律解释是指有权机关就法律规范在具体适用过程中，为进一步明确界
限或进一步补充，以及如何具体运用所作的解释，即有权解释。有权解释包括立
法解释、司法解释、行政解释和地方解释。
2、国际条约、惯例时常会涉及一国国内的行政管理，成为调整该国行政机
关与公民、组织及外国人、外国组织之间关系的行为准则。
3、判例与指导性案例：《关于案例指导工作的规定》规定最高人民法院发
布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照。
4、软法规范：法律有硬法与软法两种基本表现形式，“硬法”是指那些需要
依赖国家强制力保障实施的法律规范；“软法”是指那些效力结构未必完整、不依
靠国家强制保障实施，但能够产生实际约束力的法律规范。
三、行政法的分类
1、一般行政法与特别行政法
行政法调整对象的范围为标准可分为:
（1）一般行政法是对一般的行政关系和监督行政关系加以调整的法律规范
与原则的总称，如行政组织法、公务员法、行政处罚法、行政程序法等。
（2）特别行政法是指对特别的行政关系和行政监督关系进行调整的法律规
范与原则的总称，经济行政法、教育行政法都属于特别行政法。
2、以行政法规范的性质为标准可分为：
（1）实体行政法，是规范当事人在某种法律关系中的存在、地位或资格和
权能等实体性权利义务的行政法规范的总称。
（2）程序行政法，是规定实施实体性行政法规范所必需的当事人程序性权
利义务的行政法规范的总称，例如行政诉讼法、行政程序法等。
3、以行政法的作用为标准，可以将行政法规范划分为行政组织法、行政行
为法和监督行为法。
第二节 行政法关系
一、行政法律关系
1、概念：行政法律关系是指经过行政法调整之后、具备了权利义务内容的
行政管理关系。主要从以下几个方面了解：
（1）受行政法调整的社会关系主要是行政关系和监督行政关系。
（2）行政法关系是由行政法调整而形成的。
（3）行政法关系具有行政法上的权利义务内容。
2、构成要素：
（1）行政法律关系主体：亦称行政法律关系当事人，指行政法律关系中权
利的享有者和义务的承担着，包括行政主体和行政相对人。
（2）行政法律关系客体：是行政法律关系当事人的权利义务所指向的对象。
主要为①物质财富：主体权利义务指向的物质财富；①精神财富；①行为：具
有法律意义的行为或受行政法规范的行为。
3、行政法律关系的内容，是指行政主体和相对人在行政法律关系中享有的
权利和承担的义务。
4、行政法律关系的特征：
（1）行政法律关系中必有一方是行政主体。
（2）行政法律关系具有平等但非对等性。
（3）行政法律关系主体的权利义务一般是法定的。
（4）行政主体实体上的权利义务是重合的。
（5）行政法律关系争议往往由行政机关或行政裁决机构依照行政程序或准
司法程序先行加以解决，但法院通过司法程序解决争议，原则上是可供争议当事
人选择的最终机制。
二、监督行政法律关系
1、概念：监督行政法律关系，是指在监督行政行为的过程中，国家有权机
关与行政主体以及有关公民、法人或其他组织之间形成的受行政法规范调整的各
种关系。
2、监督行政法律关系的特征：
（1）监督行政法律关系是一种多重的、复杂的法律关系。
（2）监督行政法律关系包含着行政诉讼法律关系。
（3）监督行政法律关系主体之间的权利义务具有非对等性。
3、监督行政法律关系和行政法律关系的区别与联系
区别：
（1）在行政法律关系中，行政主体始终处于主导地位，而在监督行政法律
关系中，监督主体处于主导地位，行政主体处于受监督地位。
（2）在行政法律关系中，相对于行政主体的另一方是公民、法人或其他组
织，而在监督行政法律关系中，相对于行政主体的另一方主要是监督主体。
（3）行政法律关系的客体是指行政法律关系主体的权利义务所指向的对象，
包括物质财富、精神财富、行为等。而监督行政法律关系的客体主要是行政主体
的行政行为。
联系：
（1）监督行政法律关系是在行政法律关系的基础上产生的，没有行政法律
关系也就没有监督行政法律关系。
（2）监督行政法律关系和行政法律关系之间可以相互影响。监督行政法律
关系的变化可能导致行政法律关系的产生、变更与消灭。
（3）相对于行政主体而言，监督行政法律关系的非对等性和行政实体法律
关系中的非对等性是倒置的。这两种倒置的法律关系和非对等的行政程序法律关
系结合在一起体现了行政法平衡的精神。
第三节 行政法在法律体系中的地位和作用
一、地位
1、从行政法的调整对象来看，行政法调整着广泛而重要的社会关系，这类
社会关系与国家权力、公民权利息息相关，是公民权利与国家权力关系的重要组
成部分。
2、从行政法与宪法的关系来看，行政法是宪法的重要的实施法。
3、从行政法与其他基本法律部门的关系来看，行政法对其他部门法的影响
越来越大。
二、作用
1、行政法具有规范行政权、促进行政管理和服务有效实施的作用。
2、行政法具有保护公民、组织的合法权益的作用。
第二章 行政法的基本原则
第一节 行政法基本原则
1、行政法的基本原则是行政法治原则。
2、行政法治原则对行政主体的要求可概括为依法行政，具体可分解为行政
合法性原则和行政合理性原则，故行政法的基本原则包括行政合法性原则和行政
合理性原则。
第二节 行政合法性原则
1、概念：行政合法性原则是指行政权的存在、行使必须依据法律，符合法
律，不得与法律相抵触。合法不仅指合乎实体法，也指合乎程序法。
2、行政合法性原则的主要规范对象是行政主体。
3、行政合法性原则的具体内容包括：
（1）法律保留原则。法律保留原则是指行政活动的作出必须取得法律的授
权，必须有法律的明文依据，否则不得为之。
（2）法律优先原则。即行政行为应当受现行法律的约束，不得采取任何违
反法律的措施，具体而言有如下含义：①法律优先行政。①行政不得违法。
第三节 行政合理性原则
1、行政合理性原则是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性。
2、行政合理性原则产生的主要原因是由于行政裁量权的存在，它要求行政
行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关因素，它包括以下几个子原则：
行政公开原则、行政公正原则、比例原则、信赖保护原则及尊重和保障人权。
3、当代行政的最大特点是行政裁量权广泛存在。行政机关行使裁量权的情
形：
（1）在法律没有规定限制条件的情况下，行政机关可以不违反宪法和法律
采取必要的措施。
（2）法律只规定了行政权行使的模糊标准，而没有规定明确的范围和方式。
行政机关可以根据实际情况和对法律的合理解释，采取具体措施。
（3）法律规定了行政权行使的具体明确的范围和方式，但范围和方式都具
有可选择性，而不是严格的羁束性，行政机关可以根据具体情况选择采用。
4、行政合理性原则的具体内容：
一含义：
（1）行政行为应符合立法目的；（2）行政行为应建立在正当考虑的基础上，
不得考虑不相关因素；（3）平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同对待；
（4）符合自然规律；（5）符合社会道德。
另一含义：
（1）行政公开原则。行政公开至少具备三项功能：①减少或消除腐败。“阳
光是最好的防腐剂”，保证行政官员在透明环境中办事，可以最大限度地消除暗
箱操作、防止滥用权力和腐败。①保障知情权。通过行政公开，个人或组织可以
更多地了解掌握在政府手中的与自己生存、发展有关的信息。①加强政府与个人
或组织的合作。
行政公开的具体要求包括：行政行为内容公开、行政过程公开、行政信息公
开。除属于法定保密范围的以外，一般都应当公开。
（2）行政公正原则。
①实体公正，就是行政机关作出的行政行为，在内容上必须达到不徇私情、
不存偏见、不武断专横。
①程序公正，就是行政机关在作出行政行为时，必须遵循形式上符合正义要
求的程序。
行政法中体现程序公正的制度设计：a.不做自己案件的法官。b.不单方接触。
c.作出不利决定前听取行政相关对人的意见。
（3）比例原则。
比例原则是指行政机关在采取某项措施时，必须权衡公共利益目标的实现和
个人或组织合法权益的保障，若为了实现公共利益目标而可能采取对个人或组织
权益不利的措施时，应当将不利影响限制在尽可能小的范围和限度之内，而且保
持二者之间适度的比例。
（4）信赖保护原则，是指行政机关对其行为应守信用，个人或组织对行政
行为的正当信赖应当予以合理保护，以使其免受不可预计的不利后果。信赖保护
原则的基础在于法律稳定、政府诚信以及公民基本权利保障。
信赖保护原则的适用条件：①信赖的基础是行政机关的一定行为，包括作为、
不作为以及承诺，而不管该行为是否合法。①个人或组织对该行政行为存在信赖，
这种信赖是通过个人或组织采取的某种行为表现出来的。①个人或组织的信赖是
值得保护的正当信赖。
（5）尊重和保障人权。人权是每个自然人维系其生存尊严、满足其发展需
求所应享有的各种基本权利的总称。
第三章 行政法律关系主体
第一节 行政法律关系主体概述
一、行政主体
1、概念：行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并
能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。（1）行政主体是享有国家行
政权的组织。（2）行政主体是能够以自己的名义行使行政权的组织。（3）行政
主体是能独立承担法律责任的组织。（4）行政主体是行政法律关系中的一方特
殊主体。
2、行政主体的职权与职责：
（1）行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活
动的资格及其全能，包括：
①行政立法权：根据宪法、法律和法规的规定，特定的行政主体制定和发布
行政法规、部门规章和地方政府规章等法律规范的权利。
①行政决策权：是指行政主体依法对其所辖领域和范围内的重大行政管理事
项作出决策的权力。
①行政决定权：是指行政主体依法对其所辖领域和范围内的行政管理事项作
出决定的权力。
①行政命令权：是指在国家行政管理过程中，行政主体通过一系列的行政决
定，依法要求特定的人或者不特定的人作出一定行为或者不作出一定行为，而命
令相对人必须服从之的权力。
①行政执行权：即行政主体根据有关法律、法规和规章的规定或者有关上级
部门的决定和命令等，在它所辖范围内具体执行行政事务的权力。
①行政制裁权：是指行政主体对其所辖范围内的行政相对人违反有关法律规
范的行为（包括某些未依法履行义务的行为），依法对其实施处罚等法律制裁权
力。
①行政强制措施权：是指行政主体在行政管理过程中，为制止违法行为、防
止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施
暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的权力。
①行政强制执行权：是指在行政法律关系中，作为义务主体的行政相对人不
履行其应履行的义务时，行政机关或者行政主体申请人民法院裁定，依法强制其
履行义务或者达到与履行义务相同状态的权力。
①行政委托、监督权：即行政主体为了更好地完成组织、管理、指挥和监督
国家事务和相应的公共事务的人物，将某些行政职权依法委托给其他机关、单位、
团体或者公民个人行使，并负责对其监督、检查的权力。（这里的行政监督权是
指在委托基础上的监督权）
①行政司法权：是指行政主体作为某项纠纷的第三人，对当事人双方的纠纷
进行调解、仲裁、裁决和复议的权力，即行政调解权、行政仲裁权、行政裁决权
和行政复议权总称为行政司法权。
行政调解权，是指国家行政机关以国家政策、法律规范等为依据，以自愿为
原则，通过说服教育的方法，促使双方当事人友好协商，达成协议，从而解决争
议的权力。
行政仲裁权，是指行政机关设立的特定行政仲裁机构，依法按照仲裁程序对
双方当事人之间的特定的民事或者经济纠纷作出公断的权力。
行政裁决权，是指依法由行政主体依照法规授权，对当事人之间发生的、与
行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的权力。
（2）行政优先权
①概念：行政优先权是指国家为保障行政主体有效地行使行政职权而赋予行
政主体许多职务上的优先条件，即行政权与其他社会组织及公民个人的权利在同
一领域或者同一范围内相遇时，行政权具有优先行使和实现的效力。
①行政优先权的内容主要包括：行政先行处置权、获得社会协助权、行政行
为的推定有效（公定力）。
（3）行政受益权是国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，
圆满地实现公共利益的目标，而以法律、法规等形式赋予行政主体享有各种职务
上或物质上优益条件的资格。
3、行政职责是指行政主体在行使国家所赋予的行政职权，实施国家行政管
理活动的过程中，所必须承担的法定义务。其主要内容有：①依法履行职务，遵
守权限规定；①符合法定目的；①遵循法定程序。
4、行政权限：是指法律规范所规定的行政主体行使职权所不能逾越的范围
或者界限。根据行政权限相互之间的关系，可以分为①纵向行政权限：是指有隶
属关系的上下级行政主体之间权力行使范围的划分；横向行政权限是指无隶属关
系的行政主体之间权力行使范围的划分。
5、行政主体与行政机关的关系：
（1）行政主体只能是国家行政机关和接受授权的组织。由于行政机关和行
政机构、行政组织的概念在实定法上和学理上都存在混用的现象，不可以将“行
政机关”一概视为行政主体。例如，政府成立的临时性机构，虽然人们有时也称
之为“行政机关”，但它一般仅仅是协调性机构，不对外行使国家行政权，所以，
不是行政主体，除非其接受法定授权。行政机关是否成为行政主体，不仅要静止
地看其是否享有行政权，而且还要看其从事某种活动时是否运用行政权，即看其
以何种身份从事活动。因此，不能一概而论。
（2）行政机关不等于行政主体，除行政机关外，一定的行政机构和其他社
会组织，依照法定授权，也可以成为行政主体。
6、确立行政主体概念的意义：（1）是依法行政的需要；（2）是确定行政
行为效力的需要；（3）是确定行政复议被申请人以及行政诉讼被告人的需要；
（4）是保证行政管理活动连续性、统一性的需要。
第二节 国家行政机关
1、概念：国家行政机关，又称国家行政管理机关，即狭义上的人民政府，
是指国家根据其统治意志，按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运
用国家行政权，负责对国家各项行政事务以及相应的社会公共事务进行组织、管
理、指挥和监督的国家机关。
2、性质：在我国，根据宪法和相关法律规定，国家行政机关从属于国家权
力机关，是根据国家权力机关的决定和授权，按照宪法、组织法和有关法律的规
定设立的，依法对国家行政事务及相应的社会公共事务行使组织、管理、指挥和
监督等行政权力的国家机关。
3、国家行政机关的特征：
（1）具有高度政治性和权威性；（2）具有执行性和法律从属性；（3）具
有相对独立性；（4）具有适应性和创造性；（5）具有统一性和层级性；（6）
具有社会性、专业性和服务性。
4、相关概念：
国家行政组织，是为实现对国家事务和社会公共事务的有效管理，由国家按
照宪法、组织法和法律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务和社会公共事
务管理的特殊社会组织，包括国家行政机关和国家行政机构。
国家行政机关是指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格、能以
自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位。
行政机构是指构成国家行政机关的内部各单位，它是为了行政机关行使行政
权服务的，对外不能以自己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果皆归
属行政机关。
第三节 被授权的组织与受委托的组织和个人
一、行政授权和行政委托
行政授权是指法律、法规或者规章直接规定将某项或者某一方面的行政职权
的一部分或者全部授予某个组织，或者法律、法规规定由特定的行政主体，通过
法定方式，将某项或者某一方面的行政职权的一部分或者全部授予某个组织的法
律行为。
行政委托是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织的法律行为。
公务员
1、《公务员法》第 2 条规定：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编
制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
2、公务员法律关系，是指一般公民经过一定的法定程序成为公务员，基于
其所担任的职务而与国家之间构成的权利义务关系。
3、公务员法律关系的发生：考任、选任、委任、聘任、调任。
4、公务员法律关系的变更：晋升；降职；交流；撤职；领导成员的辞职和
引咎辞职。
晋升，是指公务员由低层级职位转移到高层级职位。晋升是以公务员的工作
成绩和贡献大小为主要依据的，即功绩制是这种变更发生的主要基础。
降职，是指公务员由高层级职位转移到低层级职位。
交流，包括调任、转任和挂职锻炼三种情形。而引起公务员法律关系变更的，
只有转任一种情形。转任，是指公务员因工作需要或者其他正当理由，按照拟任
职位所要求的资格条件，在规定的编制限额和职数内进行的，在机关内部的平级
调动，包括对省部级正职以下的领导成员实行的跨地区、跨部门转任，以及对担
任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员实行的在本机
关内转任。
撤职，是取消公务员现任职务和责任关系，但仍保留其作为公务员的最基本
的权利和义务的法律关系。
5、公务员法律关系的消灭，是指由于发生某些事实或者行为，致使公务员
职务关系不能继续存在的情形。导致公务员法律关系消灭的原因有法定原因和事
实原因两种：（1）法定原因，包括开除公职、辞退、退休、离休和判处刑罚六
种；（2）事实原因，包括死亡、丧失国籍。
行政相对人
1、概念：行政相对人，或称行政相对方，是指行政主体行使行政权所指向
的一方当事人，即在行政法律关系中与行政主体相对应，共同构成行政法律关系
主体的另一方当事人。
2、行政相对人在实体法上的地位：
（1）财产和自由不受侵害，依法享受给付与保护的权利。行政活动是由法
律规定的，一切行政活动都必须依法实施。公民的财产和自由，除法律有明文规
定以外，不受任何侵害，并且，享受依法行政所产生的给付与保护，是现代国家
公民的基本权利。保障公民在行政法律关系中的这种地位，是法治行政原理的内
在要求。
（2）排除违法或者不当行政的请求权与行政介入请求权。
在现代法治国家中，人民享有广泛的自由权和全面的社会权为前提，只要公
民因行政主体的违法或者不当的作为或者不作为而受到侵害时，作为实体法上的
权利，原则上应当承认其对行政的违法或者不当的作为享有排除违法和不当行政
的请求权，对行政的违法或者不当的不作为有行政介入请求权。无论是否存在法
律的明文规定，都必须广泛地保障其请求救济的机会。
3、行政相对人在程序法上的权利：（1）参与型行政全面保障相对人在程序
法上的权利。（2）行政相对人参与制定行政法规范或者计划的权利。（3）行政
相对人参与作出行政行为的权利。
第四章 行政行为概述
一、 行政行为的含义、内容、效力
1、行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权或履行行政
职责过程中所作出的具有法律意义的行为。
2、行政行为的特征：（1）公共服务性；（2）从属法律性；（3）裁量性；
（4）单方意志性；（5）效力先定性；（6）强制性。
3、行政行为的成立要件：
（1）行政行为成立的主体要件。行为的主体必须是拥有行政职权或有一定
行政职责的国家行政机关，或者法律、法规授权的组织，或者行政机关委托的组
织或个人。
（2）行政行为成立的主观要件。行为主体有凭借国家行政权力产生、变更
或消灭某种行政法律关系的意图，并有追求这一效果的意思表示。
（3）行政行为成立的客观要件。行为主体在客观上有行使行政职权或履行
（或应当履行）行政职责的行为。
（4）行为的功能要件。即行为主体实施的行为能直接或间接导致行政法律
关系的产生、变更和消灭。
4、行政行为的内容，是指一个行政行为对相对人在权利、义务上产生的具
体影响，亦即对相对人的权利、义务作出某种具体处理和决定。（1）赋予权益
或科以义务；（2）剥夺权益或免除义务；（3）变更法律地位；（4）确认法律
事实与法律地位：①确认法律法律事实是指行政主体通过行政行为对某种法律关
系有重大影响的事实是否存在，依法加以确认。例如医疗事故鉴定结论，是对医
疗事故的事实加以确认，其结果将影响医疗单位与被医疗人员之间的责任承担关
系。①确认法律地位，是指行政主体通过行政行为对某种法律关系是否存在及存
在范围的认定。
5、行政行为的生效规则是指行政行为何时开始生效的规则。其主要有即时
生效、受领生效、告知生效、附条件生效。即时生效是指行政行为一经作出既具
有效力，对相对方立即生效。受领生效，是指行政行为须为相对方受领，才开始
生效。公告生效，是指行政机关将行政行为的内容采取公告或宣告等有效形式，
使相对方知悉、明了行政行为的内容，该行政行为对相对方才能开始生效。附条
件生效，是指行政行为的生效附有一定的期限或其他条件，在所附期限来到或条
件消除时，行政行为才开始生效。
6、行政行为的效力
（1）行政行为具有公定力，是指行政主体的行政行为一经作出，不论其实
质上是否合法，都具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一
种法律效力。
（2）行政行为具有确定力，是指有效成立的行政行为，具有不可变更（改
变）力，即非依法不得随意变更或撤销和不可争辩的效力。
（3）行政行为具有拘束力，是指行政行为成立后，其内容对有关人员或组
织所产生的法律上的约束效力，有关人员和组织必须遵守、服从。
（4）行政行为具有执行力，是指行政行为生效后，行政主体与行政相对人
必须自觉履行相应行政行为所确定的义务，拒绝履行或拖延履行的一方应当承担
相应责任的效力。
7、行政行为的分类
（1）以适用与效力作用的对象的范围为标准：
①内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政
组织内部产生法律效力的行政行为。
①外部行政行为是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、
法人或其他组织所做出的行政行为。
（2）以其对象是否特定为标准：
①抽象行政行为是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的
规范性文件的行为。
①具体行政行为是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施
的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益。
（3）以受法律规范拘束的程度为标准：
①羁束行政行为是指法律规范对其范围、条件、标准、形式、程序等作了较
详细、具体、明确规定的行政行为。
①自由裁量行政行为是指法律规范仅对行为目的、行为范围等作原则性规定，
而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的行政
行为。
（4）以行政行为是否应当具备一定的法定形式为标准：
①要式行政行为，是指必须具备某种法定的形式或遵守法定的程序才能生效
的行政行为。例如，行政处罚决定必须以书面形式作出并加盖公章才能生效。行
政机关采取扣押、查封等行政强制措施时必须开付收据或者清单等。
①非要式行政行为是指不需一定方式和程序，无论采取何种形式都可以成立
的行政行为。
8、行政行为的合法要件：行政行为的合法要件即行政行为合法成立所应具
备的基本要素。这构成的要件有：
（1）行政行为的主体应当合法；
（2）行政行为应当符合行政主体的权限范围；
（3）行政行为的内容应当合法、适当；
（4）行政行为应当符合法定行政程序。
9、行政行为主体合法的具体要求：
（1）行政机关合法，指实施行政行为的行政机关必须依法成立，并具有行
政主体资格。
（2）人员合法，主要是指实施行政行为的人员必须是在行政机关具有法定
职务、法定的资格，并能代表行政机关对外行使职权的工作人员，即必须具备合
法的公职身份。
（3）委托合法，是指作为行政主体的行政机关基于实施行政管理活动的需
要，依法委托具有一定条件的社会团体或群众组织、公民个人代表行政机关实施
某种行政活动。
10、行政委托的合法性表现：
（1）委托的行政机关必须具有合法的委托权限。
（2）接受委托者必须具备从事某项行政活动的能力。
（3）受委托者必须在委托权限内实施行政行为。
二、 行政行为的无效、撤销与废止
1、行政行为无效的情形：
（1）行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为。
（2）行政主体受胁迫作出的行政行为。
（3）行政行为具有特别重大的违法行为或者具有明显的违法情形。
（4）行政行为的实施将导致犯罪。
（5）没有可能实施的行政行为。
行政行为无效的法律后果：
（1）行政相对方可不受该行为拘束，不履行该行为为之确定的任何义务，
并且对此种不履行不承担法律责任。
（2）可在任何时候请求有权国家机关宣布该行为无效。
（3）有权国家机关可在任何时候宣布该行为无效。
（4）行政行为被宣布无效后，行政主体通过该行为从行政相对方处所获取
的一切均应返还相对方，所加予相对方的一切义务均应取消，对相对方所造成的
一切损失，均应赔偿。同时，行政主体通过相应无效行政行为所给予相对人的一
切权益，均应收回。
2、行政行为的撤销是在其具备可撤销的情形下，由有权国家机关作出撤销
决定后而使之失去法律效力。
行政行为撤销的条件及其法律后果：
（1）行政行为撤销的条件：①行政行为合法要件缺损。①行政行为不适当。
（2）行政行为撤销的法律后果：①行为自始失去法律效力，但根据社会公
益的需要或行政相对方是否存在过错的情况，撤销也可仅使行政行为自撤销之日
起失效。①如果行政行为的撤销是因行政主体的过错引起，而依社会公益的需要
又必须使行政行为的撤销效力追溯到行为作出之日起，那么，由此造成相对方的
一切实际损失应由行政主体予以赔偿。①如果行政行为的撤销是因行政相对方的
过错或行政主体与相对方共同过错所引起的，行政行为撤销的效力通常应追溯到
行为作出之日。行政主体通过相应行为已给予相对方的利益均要收回，行政相对
方因行政行为撤销而遭受到的损失均由其本身负责，国家或社会公众因此受到的
损失，应由相对方依其过错程度予以适当赔偿，行政主体或其工作人员对导致行
政行为撤销的本身的过错则应承担内部行政法律责任。
3、行政行为废止的条件及其法律后果：
（1）行政行为废止的条件：①行政行为所依据的法律、法规、规章、政策
经有权机关依法修改、废止或撤销，相应行为如继续实施，则与新的法律、法规、
规章相抵触。①国际、国内或行政主体所在地区的形势发生重大变化，原行政行
为继续存在将有碍社会政治、经济、文化的发展，甚至给国家和社会利益造成重
大损失。①行政行为已经完成原定目标和任务，实现了国家的行政管理目的和使
命，从而没有继续存在的必要。
（2）行政行为废止的法律后果：
①行政行为废止后，其效力自行为废止之日起失效。行政主体在行为废止之
前通过相应行为已给予行政相对方的利益和好处不再收回；行政相对方依原行为
已履行的义务也不能要求行政主体予以任何补偿。
①行政行为的废止如果是因法律、法规、规章、政策的修改、废除、撤销或
形势变化而引起的，且此种废止给行政相对方的合法利益造成了较大的损失，行
政主体应对其损失予以适当补偿。
第五章 行政行为（一）抽象行政行为
一、抽象行政行为概述
1、抽象行政行为，可以从动态和静态两方面进行考察分析。从动态方面看，
抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约
束力的行为规则的行为。从静态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不
特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政
规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。
2、抽象行政行为的特征有对象的普遍性、效力的普遍性和持续性、准立法
性。
3、抽象行政行为有效成立的要件
（1）行政立法有效成立的要件：①行政立法经享有相应行政立法权的行政机
关讨论决定。①行政机关立法经行政首长签署。①行政立法公开发布。
（2）其他抽象行政行为的成立要件：①事项的重要性与采取何种程序一般
为行政机关的自由裁量，只有法律、法规有明确规定的，会议讨论才是成立的必
要条件。①行政首长签署是所有抽象行政行为成立的必备要件。①公开发布是所
有抽象行政行为成立的要件。
二、行政立法行为
1、行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规
和行政规章的活动。
2、分类：
（1）行政立法依其立法权利来源不同，可以分为一般授权立法和特别授权
立法。
①一般授权立法是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权
制定行政法规和行政规章的互动。
①特别授权立法是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级
国家行政机关通过专门决议的委托，制定规范性法律文件行为。
（2）依据行政立法内容、目的的不同，可分为：
①执行性立法，是指为了执行法律或地方性法规以及上级行政机关发布的规
范性文件而做出具体规定，以便于更切合实际情况的行政立法活动。
①补充性立法，是指为了补充已经发布的法律、法规而制定的规范性文件的
活动。
①试验性立法，是指行政机关基于有权机关或法律的特别授权，对本应由法
律规定的事项，在条件尚不充分、经验尚未成熟或社会关系尚未定型的情况下，
先由行政机关作出有关规定，经过一段试验期以后，再总结经验，由法律正式规
定下来。这种立法多属于特别授权立法，需要法律或有权机关的特别授权。通过
这种立法制定的法规，通常称为“暂行条例”或“暂行规定”。
3、立法主体：目前我国享有行政立法权的主体包括：国务院、国务院各部
及各委员会、国务院直属机构、省、自治区、直辖市人民政府、省、自治区人民
政府所在市人民政府、经济特区的市人民政府、国务院批准的较大的市的人民政
府。
4、行政立法权限的划分
行政立法权限，是指行政立法主体行使相应立法权力的范围和程度。
5、行政立法的原则：
（1）依法立法原则：行政立法必须经过法定权限和法定程序进行。
（2）民主立法原则：是指行政机关依照法律规定进行行政立法时，应通过
各种方式听取各方面的意见，保证民众广泛地参与行政立法。
（3）科学立法原则。
6、行政立法的程序：行政立法程序，是指行政立法主体依法权限制定行政
法规和行政规章所应遵循的步骤、方式和顺序。
（1）立项，是指各级人民政府的法制机构或者各级人民政府所属工作部门，
根据国民经济和社会发展五年计划所规定的任务，编制有指导性的行政立法的五
年计划和年度计划。
（2）起草，是指对列入计划的需要制定的行政法规和规章，由人民政府各
主管部门分别草拟法案。
（3）审查，是指行政法规、规章草案拟定之后，送交政府主管机构进行审
议、核查的制度。
（4）决定，又称“通过”是指行政法规、规章在起草、审查完毕后，交由主
管机关的正式会议讨论表决的制度。
（5）签署与公布是行政法规、规章生效的必经程序和必要条件。行政法规、
规章通过后，还须经制定机关的行政首长签署。
（6）备案，是指将已经公布的行政法规、行政规章上报法定的机关，使其
知晓，并在必要时备查的程序。
7、对行政立法的监督
（1）权力机关对行政立法的监督。
（2）上级行政机关对下级行政机关行政立法的监督。
（3）人民法院对行政立法的监督。人民法院享有审理行政案件、裁决行政
争议的权限。人民法院通过对行政规章进行司法审查，若认为相应的行政规章违
法、越权或违反法定程序和法定形式，可以向相应行政机关或其上级行政机关，
或者人民代表大会提出撤销或改变的建议。对违法的行政法规、规章可以不予适
用。
三、其他抽象行政行为
1、概念：我们较为认可它是指各级各类国家行政机关，为实施法律，执行
政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命
令及行政措施等。
2、制定其他规范性文件的作用：
（1）有利于规范政府行为，加强和完善我国各级政府的行政法制工作。
（2）有利于提高政府机关的行政效率，解决行政管理过程中出现的新问题。
（3）有利于促进和完善我国的行政立法工作。
（4）有利于调动和发挥地方各级人民政府及所属部门的积极性。
3、完善制定其他规范性文件的程序
（1）起草。由既懂行政专业业务又熟悉法律和政策的专门人员或专门班子
认真负责起草。
（2）协商协调。
（3）征求、听取意见。起草过程中应听取有关行政管理专家或技术专家、
法律专家的意见。另外，还要征求与规范性文件有利害关系者的意见和建议，
并制作笔录，吸收采纳其合理意见。
（4）审核、签批。草案成稿后，一般由行政机关秘书部门的负责人或法制
工作部门的负责人或负责拟稿职能部门的负责人承担审核任务。审核的主要
内容有：是否有法律、法规或规章作为依据；草案的具体内容是否同上一级
规范性文件相抵触；检查其可行性程度；检查其是否遵循了必要的程序；检
查其草稿的文字技术。
（5）提高公开透明度。
行政行为（二）依申请的具体行政行为
一、行政给付
1、概念：行政给付又称行政物质帮助，它是指行政机关对公民在年老、疾
病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规、规章或政策
等规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。
2、特征：
（1）行政给付是行政机关所作的一种具体行政行为。
（2）行政给付的对象是特定的公民或组织。
（3）行政给付是应当事人的申请并依据法律和行政法规实施的行政行为。
（4）行政给付的内容是赋予被帮助人以一定的物质权益或与物质相关的权
益。
（5）行政给付通常情况下属于羁束行政行为。
3、内容：行政给付的内容是指行政机关通过行政给付行为赋予被帮助人的
权益。一般只有①物质上的权益，表现为被帮助人获得一定数量的金钱或实
物。①与物质有关的权益。即需具备一定物质条件才能实现的某些权利，如
免费入学受教育、享受公费医疗等。
4、形式：①抚恤金；①特定人员离退休金；①社会救济、福利金；①自然灾
害救济金及救济物资。
二、行政许可
1、概念：行政许可程序指行政许可的实施机关从受理行政许可申请到作出
准予、拒绝、中止、变更、撤回、撤销、注销等行政许可等决定的步骤、方式和
时限的总称。
2、行政许可的一般程序有：申请、受理、审查、决定。
（1）申请。行政许可的申请是指自然人、法人或其他组织等行政许可申请
人向行政机关提出从事依法需要取得行政许可的活动的意思表示。申请行为必须
符合以下要件：①申请行为必须向有行政许可权的行政机关提出。①申请人有明
确的意思表示行为。公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政
许可的，应当向行政机关提出明确的申请。①申请人必须提交所需的有关材料。
申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对
其申请材料实质内容的真实性负责。
（2）受理。①予以受理。对于申请事项属于本行政机关职权范围，申请材
料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材
料的，受理行政许可申请。①要求当场更正。申请材料存在可以当场更正的错误
的，应允许申请人当场更正。①限期补正。申请材料不齐全或者不符合法定形式
的，应当当场或者在确定的时间内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不
告知的，自收到申请材料之日起即为受理。①不予受理。它主要分为两种情况：
一是申请事项依法不需要取得行政许可；二是申请事项依法不属于受理行政机关
职权范围。
（3）审查。审查程序包括形式性审查和实质性审查。①形式性审查，是指
行政机关对申请人提交的申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。①实
质性审查则要审查以下几个方面的内容：
a.申请人是否具有相应的权力能力。b.申请人是否具有相应的行为能力。c.
申请是否符合法定的程序和形式。d.授予申请人许可证是否会损害公共利益和厉
害关系人利益。e.申请人的申请是否符合法律、法规规定的其他条件。
（4）听证。听证一般程序步骤一般分为：①告知。行政许可直接涉及申请
人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应告知申请人、
利害关系人享有要求听证的权利；①申请。由申请人或利害关系人要求听证并在
被告知有权要求听证之日起 5 日内提出听证申请。①组织听证。行政机关应当收
到申请人或者利害关系人听证申请人之日起 20 日内组织听证。①通知有关事项。
行政机关应当于举行听证前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，
必要时予以公告。①举证听证。行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人
员以外的人员为听证主持人，审查行政许可申请人的工作人员应当提供审查意见
的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。①决定。
行政机关根据听证笔录，并在法定的许可决定期限内作出是否准予行政许可的决
定。
（5）决定：行政许可通常有三种决定程序：当场决定程序、上级机关决定
程序、限期作出决定程序。
（6）期限。
我国《行政许可法》规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应
当自受理行政许可申请之日起 20 日内作出行政许可决定。20 日内不能作出决定
的，经本行政机关负责人批准，可延长 10 日。
（7）变更与延续。
3、行政许可的特别程序：
（1）招标、拍卖程序。招标，是指行政机关发布招标公告，邀请特定或者
不特定的公民、法人和其他组织参加有关特许事项的行政许可的招标，行政机关
根据投标结果作出决定的行为。拍卖，是指行政机关对某些特许事项以公开竞价
的方式，将特定物品或者财产权利转让给最高出价人，并颁发特许证的行为。拍
卖应遵循公开、公平、诚实信用的原则。
招标的具体程序：①招标：招标分为公开招标和邀请招标，行政许可机关根
据具体情况确定招标方式。①投标：投标是投标人接到招标通知后，根据招
标通知的要求填写招标文件，并将其送给招标人的行为。①开标：开标是招
标机构在预先规定的时间和地点将各投标人的投标文件正式启封揭晓的行
为。①评标：评标是招标机构根据招标文件的要求，对所有标书进行审查和
评比的行为。①中标：招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的
中标候选人确定中标人，也可以授权评标委员会直接确定中标人；中标人确
定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未
中标的投标人。①签订合同和颁发许可证。
（2）认可程序。认可一般是指赋予特定相对人从事一定活动的资格，确认
其具备从事相应活动的能力。它包括的内容有：①考试。考试主要适用于对公民
赋予特定资格。①考核。考核主要适用于对法人或者其他组织赋予资格、资质。①
核准。核准是指由行政机关按照技术标准、技术规范对某些事项依法进行检验、
检测、检疫，并根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。
（3）登记程序。登记是确定企业或其他组织主体资格的一种许可程序。
三、行政奖励
1、概念：行政奖励是指行政主体依照法定条件和程序，对为国家和社会作
出重大贡献的单位和个人，给予物质或精神鼓励的具体行政行为。其目的是表彰
先进，鞭策后进，充分调动和激发人们的积极性与创造性。
2、行政奖励的构成要件有符合法定的奖励条件和标准、符合法定的奖励形
式、符合法定的奖励权限、符合法定的奖励程序。
3、行政奖励提出方式一般有三种：（1）自行申请或申报；（2）群众讨论
评选；（3）有关单位或个人推荐。
4、行政奖励的形式主要有：（1）发给奖金或奖品。（2）通报表扬。（3）
通令嘉奖。（4）记功。（5）授予荣誉称号。（6）晋级。（7）晋职。
四、行政确认
1、概念：行政确认是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法
律事实进行甄别，给予确认、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。行政确认
的概念包括三层含义：①行政确认的主体是特定的国家行政机关和法律、法规授
权的组织。①行政确认的内容是确定或否定相对方的法律地位和权利义务。①行
政确认的性质是行政主体所为的具体行政行为，其确认权属于国家行政权的组成
部分。
2、行政确认的特征：
（1）行政确认是要式的行政行为。
（2）行政确认是羁束的行政行为。
（3）行政确认的外在表现形式，往往以技术鉴定书等形式出现，在较大程
度上受到技术规范的制约，并由此决定管理相对方的法律地位和权利义务。
3、行政确认的形式主要有确定、认可、证明、登记、批准、鉴证、行政鉴
定。
五、行政裁决
1、概念：行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的与
行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷争议进行审查并作出裁决的具体行政
行为。
2、行政裁决的特征：（1）行政裁决的主体（即裁决者）是法律授权的特定
的行政机关。（2）行政裁决的对象是特定的民事纠纷。（3）行政裁决程序的启
动往往以当事人的申请而开始。（4）行政裁决是行政主体行使行政裁判权的活
动，具有法律权威性。（5）行政裁决是一种特殊的具体行政行为。
3、程序：（1）申请。（2）受理。（3）调查、审理。（4）裁决。
行政仲裁是指行政机关设立的特定行政仲裁机构以第三者的身份，对双方当
事人之间的纠纷依法予以公断的制度。
行政审判是指人民法院运用司法权审查具体行政行为的合法性、解决行政争
议的活动。
第七章 行政行为（三）依职权的具体行政行为
一、行政征收
1、概念：行政征收是指行政主体为了取得国家的财政收入及宏观调节经济
活动的需要，根据国家法律、法规规定，依法向负有法定义务的行政相对方强制
地、无偿地征集一定数额金钱或实物的具体行政行为。
2、行政征收的特征包括：法定性、强制性、无偿性。
二、行政命令
1、概念：行政命令是指行政主体依法要求行政相对方“为”或“不为”一定行
为（作为或不作为）的意思表示，是行政行为中极为普遍的行为形式。
三、行政监督检查
1、行政监督检查又称行政调查，是指行政主体依法定职权，对相对人遵守
法律、法规、规章，执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行政行
为。
2、我国行政监督检查的方法主要有：（1）检查；（2）调阅审查；（3）调
查；（4）查验；（5）检验；（6）鉴定；（7）勘验；（8）登记；（9）统计。
3、行政监督检查的程序规则：
（1）表明身份。行政主体的工作人员在实施行政监督检查时，应佩带公务
标志或出示相关证件，以表明自己有权执法的身份。对不表明身份的人员要求进
行检查、调查等，相对人有权予以拒绝。
（2）除法律、行政法规另有规定外，对有关实物、场所实施监督检查时，
应当通知当事人到场，进行公开检查。
（3）行政监督检查必须按照法定时间或正常时间及时进行，不得拖延而超
过正常检查所需时间，应坚决杜绝变相拘禁或扣押，否则，应承担相应的法律责
任。
（4）对涉及公民基本权利的某些特别检查，必须有法律的明确授权，应当
符合法定的特别要件和方式。
（5）说明理由。
（6）告知权利。
四、行政处罚
1、概念：行政处罚是指行政机关或其他行政主体依照法定权限和程序对违
反行政法规范尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体行政行为。
2、行政处罚的原则包括：
（1）处罚法定原则：①实施处罚的主体必须是法定的行政主体。①处罚的依
据是法定的。①行政处罚的程序合法。
（2）处罚与教育相结合的原则：是指行政处罚不仅是制裁行政违法行为的
手段，而且也起教育的作用，是教育人们遵守法律的一种形式。
（3）公正、公开原则：
（4）处罚救济原则（或称权益保障原则）：是指相对人因行政机关的违法
或不当行政处罚行为而致使其合法权益受到损害，请求国家予以救济的制度。
（5）一事不再罚原则：是指对违法者的某一违法行为不得给予两次以上同
类处罚。理解：①行为人的一个行为若违反了两个以上法律、法规的规定，除罚
款外，可以给予两次非同类的处罚。①行为人的一个行为，违反一个法律、法规
规定，该法律、法规同时规定施罚机关可以并处两种处罚，这种并处并不违背一
事不再罚原则。①违法行为严重，已构成犯罪的，依法应追究其刑事责任的同时，
依法应予行政处罚的当然适用。
（6）过罚相当原则：是指行政主体对违法行为人适用行政处罚，所科法种
和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应，既不轻过重罚，也不重过轻
罚，避免畸轻畸重的不合理、不公正的情况。
3、行政处罚的种类与形式
（1）人身自由罚：人身自由罚是指行政机关实施的在短期内限制或剥夺公
民人身自由的行政处罚。
①行政拘留：也称治安拘留，是对违反治安管理的人，依法在短期内限制其
人身自由的一种处罚。①劳动教养：是指行政机关对习惯性违法或有轻微犯罪行
为尚不够刑事处罚又有劳动能力的人采取的一种行政处罚。（2013 年废止）
（2）行为罚：限制和剥夺违法相对人某种行为能力或资格的处罚措施。
①责令停产停业。①吊销、暂扣许可证和执照。①科以相对人某种作为义务，
如责令违法相对人限期治理等。
（3）财产罚：是指使被处罚人的财产权利和利益受到损害的行政处罚。①
罚款：是指行政主体强制违法相对人承担金钱给付义务的处罚形式。①没收财务：
是由行政主体实施的将行政违法行为人的部分或全部违法收入、物品或其他非法
占有的财务收归国家所有的处罚方式。①责令金钱或物质赔偿：是指行政主体要
求违法相对人就其违法行为给其他个人、组织或国家造成的损害进行赔偿的处罚
措施。
（4）声誉罚：是指行政主体对违法者的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益
造成一定损害以示警戒的行政处罚，故又称申诫罚或精神罚。①警告：是指行政
机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理法律规范的行为的谴责和警示。警
告可以口头作出，也可以书面作出。行政处罚决定书中做出的警告当属书面警告。
①通报批评：是指行政主体以公开、公布的方式，使被处罚人的名誉权受到损害，
既制裁、教育违法者，又可广泛地教育他人的一种行政处罚形式。通报批评一定
是以书面的形式表示。
4、行政处罚的管辖
（1）行政处罚的主体：行政处罚必须由享有法定权限的行政机关或法律、
法规授权的组织实施。行政主体进行委托时，受委托方必须具备以下条件：①相
应的机关、组织是依法成立的。①其不具有营利目的。①有熟悉有关法律、法规、
规章和相应业务的工作人员。①具有对违法行为进行技术检查或技术鉴定的条件。
（2）行政处罚的管辖规则：
①行政处罚案件由违法行为发生地的行政主体管辖。但如果由违法行为人住
所地行政主体管辖更为方便的，经与行为发生地行政主体协商也可由违法行为人
住所地行政主体管辖。
①两个以上行政主体对同一违法行为都有处罚管辖权的，或者违法行为地点
难以查明的，
①行政主体如认为自己所查处的违法行为已构成犯罪的，应将案件移送司法
机关。
①两个以上的行政主体对行政处罚权发生争执的，应协商解决，协商不成，
报请其共同的上级行政机关指定管辖。
①行政处罚的级别管辖由具体法律、法规规定。但上一级行政机关有权管辖
下一级行政主体管辖的行政处罚案件；下级行政主体对所管辖的处罚案件，如认
为确有必要，可以报请上一级行政机关管辖。
①行政主体实施行政处罚，如果违法行为人、证人、关系人不在其管辖的行
政区域，可委托这些人员所在的行政区域的行政机关讯问或调查取证，受委托的
行政机关有义务协助。
5、行政处罚的适用
（1）行政处罚适用的条件
①前提条件：公民、法人或其他组织的行政违法行为客观存在。①主体条件：
必须由享有法定的行政处罚权的适格主体实施。①对象条件：必须是违反行政管
理秩序的行政违法者，且具有一定的责任能力。①时效条件：违法行为未超过追
究时效。其期限的计算，从违法行为发生之日起计算直到发现之日止；对于违法
行为有连续或继续状态的，则从该违法行为终了之日其计算。
（2）行政处罚适用的方法
①不予处罚与免予处罚。①“应当”处罚与“可以”处罚。①从轻、减轻处罚与从
重处罚。①单处与并处。①行政处罚与刑法的竞合适用。①法人或其他组织违
法的“两罚”处罚适用。
根据相关法律规定，具有下列情况时，对行政不予处罚：（1）不具有责任
能力的人违法，不予处罚。（2）由于生理缺陷的原因而致违法的，不予处罚。
（3）行为属于正当防卫行为的。（4）行为属于紧急避险行为的。（5）因意外
事故而致违法的。（6）因行政机关的责任而造成违法行为的。（7）违法行为轻
微并及时纠正，没有造成危害结果的。
根据我国《行政处罚法》的规定，行政机关对违法者应当从轻、减轻处罚的
情形为：
（1）主动消除或减轻违法行为危害后果的；（2）受他人胁迫、诱骗、教
唆实施违法行为的；（3）配合行政机关查处违法行为，有立功表现的；（4）已
满 14 周岁不满 18 周岁的人有违法行为的；（5）法律、法规规定应当从轻、减
轻处罚的其他情形。
根据相关法律规定，违法相对方有下列情形之一的，应当从重处罚：（1）
违法情节恶劣，造成严重后果的；（2）不听劝阻，继续实施违法行为的；（3）
两人以上合伙实施违法行为中起主要作用的；（4）多次实施违法行为，屡教不
改的；（5）妨碍执法人员查处其违法行为的；（6）隐匿、销毁违法证据的；
（7）胁迫、诱骗他人或教唆未成年人实施违法行为的；（8）对举报人、证人打
击报复的；（9）在发生自然灾害或其他非常情况下实施违法的；（10）法律、
法规规定的其他应当从重处罚的情形。
6、行政处罚的决定程序与执行程序：
决定程序：（1）行政处罚的简易程序，又称当场处罚程序，是一种简单易
行的行政处罚程序，指在具备某些条件的情况下，由执法人员当场作出行政处罚
的决定，并且当场执行的步骤、方式、时限、形式等程序的过程。（2）行政处
罚的一般程序，又称普通程序，是行政处罚中的一个基本程序，它具有内容最完
善、适用最广泛的特点。除法律、法规另有规定外，任何一个行政处罚决定必须
适用一般处罚程序。除法律、法规另有规定外，任何一个行政处罚决定必须适用
一般处罚程序。行政处罚的一般程序包括以下几个步骤：①立案；①调查取证；①
说明理由并告知权利；①听取当事人陈述与申辩；①作出行政处罚决定。（3）行
政处罚的听证程序：①听证程序的概念：是指对重大行政处罚决定作出之前，在
违法案件调查承办人员一方和当事人一方的参加下，由行政机关专门人员主持听
取当事人申辩、质证和意见，进一步核实和查清事实，以保证处理结果合法、公
正的一种程序。①听证程序的适用范围：责令停产停业、吊销许可证或者执照、
较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当事人要求，须公开举行有利害关系人参
加的听证会，在质证和辩论的基础上作出行政处罚决定。①听证程序的特征：听
证程序的特征：A.听证程序是由行政机关主持，并由有关厉害关系人参加的程序。B.
听证公开进行。C.听证程序适用于行政处罚领域，但在我国目前并非所有的行政
处罚案件都可以适用听证程序，在范围上还有一定的局限性。D.听证程序的适用
以当事人的申请为前提。E.组织听证是行政机关的法定义务。
①听证程序的组织：听证的申请与决定；听证通知；听证的形式；举行听证
会；制作听证笔录；作出行政决定（行政机关承担听证费用）。
行政处罚的执行程序：
（1）实行处罚机关与收缴罚款机构相分离。在以下情况下，可以当场收缴
罚款：①依法给予 20 元以下的罚款的；①不当场收缴事后难以执行的；①在边远、
水上、交通不便地区，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，
行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。
（2）严格实行收支两条线。（3）行政处罚的强制实行。
五、行政强制
（一）概念：行政强制是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依
法采取强制手段迫使拒不履行行政法义务的相对方履行义务或达到与履行义务
相同的状态；或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，对相对
方的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。
（二）行政强制具有以下几个特征：（1）行政强制主体是作为行政主体的
行政机关或法律、法规授权的组织。（2）行政强制的对象是拒不履行行政法义
务的行政相对方，或对社会秩序及他人人身健康和安全可能构成危害或其本身正
处在或将处在某种危险状态下的行政相对方。（3）行政强制的目的是保证法定
义务的彻底实现，维护正常的社会秩序，保障社会安全，保护公民的人身权、财
产权免受侵害。（4）行政强制行为的法律性质是一种具有可诉性的具体行政行
为。
（三）行政强制行为的种类：
1、行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防
止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施
暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制措施的主要形式：强制带离现场、盘问；约束、扣留；使用警械、
武器；强制检疫、强制治疗。
2、行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行
政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
（1）间接强制执行措施主要有以下两种形式：
①代履行。代履行是指行政主体雇人代替不履行行政法义务的相对方履行义
务而强制义务人缴付劳务费用的行政强制方式。
①执行罚。
执行罚是指行政主体对拒不履行行政法义务的相对方科处一定数额的金钱
给付义务，以促使其履行义务的行政强制方法。相对方在被科处金钱给付义务后
如仍不履行，可再次科处，直至其履行。
执行罚的要件要：①存在法律、法规赋予义务人的合法义务或行政机关作出
的合法的行政处理决定。（①法定义务人拒不履行无法由他人代为履行的义务
（大多是作为义务，但也有不作为义务）。①必须按法定数额实施执行罚。
（2）直接强制执行措施主要有如下几种形式：①查封、扣押。①冻结、划拨。①
扣缴、抵缴。①强制收购、限价出售。
第八章 行政行为（四）特殊类型的行政行为
一、行政规划
（一）行政规划的特征有综合性、法定性、裁量性、长期性、现实性。
（二）行政规划的功能有程序功能、整合功能、引导与约束功能、评价功能。
二、行政合同
（一）概念：行政合同是指行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管
理目标，而与公民、法人和其他组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协
议。
行政合同以双方的意思表示一致为前提，行政合同为双方行政行为。
（二）我国目前最常见的集中行政合同包括：1、政府采购合同；2、科研合
同；3、国家订购合同；4、公用征收合同；5、公益事业建设投资合同；6、土地
等国有资源的使用和开发利用合同；7、企业承包管理合同。
政府采购合同是指政府为实现其职能和公共利益，以法定方式、方法和程序，
使用公共资金，从市场上为政府部门或其所辖公共部门购买货物、工程或服务的
合同。
国家订购合同是指行政机关基于国防和社会保障等方面的需要，与对方当事
人签订的订购有关物资、产品的合同。
（三）行政合同的缔结所要遵循的原则：
（1）适应行政需要的原则。行政机关缔结行政合同必须出于行政需要，这
种需要并非由法律、法规明确规定，而是行政机关根据法律、法规的原则精神结
合具体情况具体分析而决定的。
（2）不超越行政权限。行政机关缔结行政合同，不能超出自己管辖的事务
范围和权限范围。否则，属于无效合同。
（3）合同内容必须合法。行政合同对于国家法律和政策明令禁止的事项不
得加以规定，行政机关不得就这些事项与管理相对人缔结行政合同。
（四）行政合同的缔结方式主要采取招标、拍卖、邀请发价、直接磋商。
（五）行政合同解除的方式主要有单方解除、协议解除。
（六）行政合同终止的主要情形有：（1）合同履行完毕或者合同期限届满；
（2）双方当事人同意解除；（3）行政机关以法律或者政策规定以及出于公共利
益的需要，单方面解除合同；（4）因不可抗力导致合同履行已不可能；（5）行
政机关因相对人的过错而宣布解除合同；（6）因行政机关有严重过错，法院可
以根据相对人的申请依法判决合同解除。
（七）行政合同的变更及其原因：
（1）行政合同的变更是指现存行政合同基于行政机关的裁量权或其他法律
事实，在不改变现存合同性质的基础上，对涉及合同主体、客体、内容的条款作
相应的修改、补充和限制。
（2）行政合同的变更要基于以下两种理由：一是行政机关为满足公共利益
的需要行使裁量权，单方面变更合同；二是因一定的法律事实的出现而导致行政
合同的变更，如不可抗力等。
（八）行政合同变更和解除后的法律后果：
（1）行政合同变更后，原合同不再履行，双方当事人按变更后的权利义务
关系行使权利，履行义务。行政合同解除后双方当事人之间合同关系终止，彼此
不再享有原合同规定的权利，不再承担相应的义务。
（2）因行政机关单方面变更和解除行政合同的，行政机关应对相对方因此
受到的损失进行补偿。
三、行政指导
（一）宏观行政指导是指行政机关对不特定的行业和相对方进行的行政指
导。
促进性行政指导是指行政主体为了促使行政相对人的行为合法化而给予的
行政指导。
（二）行政指导具有以下特征：（1）行政指导是行政主体的社会管理行为；
（2）行政指导适用的范围及其广泛，其方法多种多样；（3）行政指导属于“积
极行政”的范畴；（4）行政指导是符合现代法治原则的一种具有行政活动性质的
行为；（5）行政指导是一种柔性的不具有法律强制力的行为；（6）行政指导是
不直接产生法律后果的行为。
（三）行政指导在我国行政管理中的作用：
（1）对强制性法律手段的补充作用。
（2）对经济发展的引导和促进作用。
（3）对社会生活的协调和疏导作用。
（4）对损害社会利益行为的预防和抑制作用。
（四）我国行政指导的原则：
（1）合法原则；（2）合政策原则；（3）民主自愿原则；（4）及时灵活原
则。
（五）如何加强我国行政指导建设：
（1）转变观念，培育现代行政意识。针对目前国人对行政指导不甚了解的
状况，学术界应加强对行政指导的宣传，使政府机关及其工作人员首先认识和接
受这种制度，并逐步树立行政目的与效益统一观、公平与效率统一观、行政成本
效益观、行政民主观、行政责任观等一系列现代法治观念，为我国在市场经济条
件下建立、发展、完善行政指导制度创造必要的思想认识条件。
（2）确立我国行政指导的原则。行政指导的原则应当包括下列内容：合法
原则；合政策原则；民主自愿原则；及时灵活原则。
（3）加强有关行政指导的法制建设。从我国现阶段法制建设状况看，要实
现行政指导的制度化，可以考虑两种途径：①通过制定《行政程序法》，设专章
或专节规范行政指导；①通过制定与完善单行法律、法规，着重建立以下几个方
面的制度，从而建立我国的行政指导法律规范体系。
第九章 行政程序法
一、行政程序法概述
（一）概念：行政程序是指行政主体作出行政行为的过程中所遵循的步骤、
顺序、方法、方式以及时限的总和。
内部行政程序是指行政主体内部行政事务的运作程序，如行政系统内部各部
门公文办理程序、行政首长签署程序等。
外部行政程序是指行政主体在对外实施行政管理时所适用的程序，包括作出
影响相对人的权利义务的行政行为以及采取行政指导等事实上对相对人具有重
要意义的行政手段时所必须履行的程序。
抽象行政程序具有普遍性和后继性的特点，是针对某类人或者事项普遍适用
的，且在时限上一般只面向未来发生效力。
具体行政程序是指具有具体性和前溯性针对特定的人或事采取的，在时限上
一般只对既往事件发生效力的程序。
法定行政程序即法律规范设有明确的规定和要求，行政主体必须遵循的行政
程序，故又称强制性行政程序。
（二）行政程序：
关于行政立法程序的制度有听证制度、会议制度、合议制度、专家论证制度。
行政执法程序有行政许可程序、行政处罚程序、行政强制执行程序。
（三）行政程序法的作用：
1、监督和控制行政权。2、保护相对人合法权益。3、提高行政效率。4、实
现行政主体与行政相对人良性互动的平台。
世界上第一部以法典形式出现的行政程序法是西班牙《行政程序法》。
作为世界上行政程序法典化第二阶段代表的是美国 1946 年的《联邦行政程
序法》。
确立了司法机关对行政程序的审查权的是《行政诉讼法》。
我国行政程序法制建设史上的具有里程碑意义的法律是《行政处罚法》。
2003 年的《行政许可法》是中国民主法制建设史上的又一座里程碑。
相对人参与的原则是指行政相对人在程序上有了解并被告知有关自己权益
的行政行为的权利。
（四）行政程序法的基本制度：
（1）程序公正原则的保障制度：①回避制度；①合议制度；①辩论和听证制
度；①专家咨询（论证）制度。
（2）相对人参与原则的保障制度：表明身份制度；公开、告知和说明理由
的制度；陈述、申辩程序、听证程序和调查程序；救济程序的告知制度。
（3）效率原则的保障制度：时限、时效制度；关于步骤、顺序的制度安排；
简易程序的适用。
时效，是指一定的事实状态在经过一定的时间之后，便会依法发生一定法律
效果的制度。
行政法上的追究时效，是指行政主体对违法行为人依法追究法律责任应当遵
循一定的期限（有效期限），如果超出这一期限，则不能再行追究。
行政法上的执行时效，是指行政处理决定作出后，如经过一定期间仍未执行，
则可免于执行。
行政法上的时效可以分为追究时效和执行时效。
第十章 行政违法与行政责任
一、行政违法
（一）概念：行政违法是指行政法律关系主体违反行政法律规范所规定义务，
侵害受法律保护的行政关系，对社会造成一定程度的危害，尚未构成犯罪的行为。
（二）行政违法的构成要件：
（1）行为主体必须具有行政法律关系主体资格。（2）行政法律关系主体
具有相关的法定义务。（3）行政法律关系主体具有不履行法定义务的行为。
（4）行政违法是一种客观存在（行政违法的主观要件）。
作为行政违法是指行政法律关系主体不履行行政法律规范或行政行为所规
定的不作为义务。
（三）行政不当也称行政失当，或称不当行政，主要是指行政主体所作出的
虽然合法但不合理、不适当的行为。
二、行政责任
1、概念：行政责任，是指行政法律关系主体因违反行政法律规范所规定义
务而引起的，依法必须承担的法律责任，即行政违法以及部分行政不当所引起的
否定性的法律后果。
2、行政责任的构成要件：
（1）行政责任的一般构成要件：①存在违反行政法律义务的行为，这是行
政责任产生的前提。①存在承担责任的法律依据。①主观过错的要件性问题。行
政领域的违法行为，只要符合法律规范所规定的外在形式，就不再过问行为人的
主观因素，即可视为主观有过错，这是行政法的一个特点。
（2）行政主体及公务员行政责任的构成要件：①违法行政或者不当行政，
是行政责任产生的前提条件。①行政责任主体是行政主体及其公务员。①只有发
生在行政公务行为中的行为才能引起行政责任。①行政责任的追究须为行政法律
规范所确认。①行政责任的成立，并不以损害的存在和主观上的故意或者过失为
普遍要件。
（3）相对人的行政责任的构成要件：无论是公民、法人，还是国家机关，
作为行政相对人，只要不依法行使权力或者不依法履行义务，违反行政法律规范，
即构成行政违法。相对人的行政责任，皆由有关行政法律规范具体规定，没有行
政法律规范的明文规定，相对人的行政责任则不能成立。
3、违法行政的责任承担：
（1）行政主体违反行政法律规范的行政管理行为，成为违法行政，与行政
相对人的行政违法区别开来。违法行政进而又可以细分为国家行政机关的违法行
政、公务员的违法行政、被授权组织的违法行政和被委托组织或者个人的违法行
政。
（2）国家行政机关的违法行政，由行政机关自身承担行政责任；公务员的
违法行政，造成损害的，由其所属行政机关承担赔偿责任，再由该行政机关对有
故意或者重大过失的公务员行使追偿权；被授权的组织的违法行政，由该组织承
担行政责任，由行政机关授权的，授权行政机关应负连带责任；被委托的组织或
者个人的违法行政，由委托行政机关承担行政责任，再由委托行政机关依据委托
关系追究该组织或者个人的相关责任。
4、行政侵权责任的概念、追究和免除
（1）概念：行政侵权责任是指行政主体违反行政法律义务，侵犯公民、法
人或者其他组织的合法权益，而依法应当承担的法律后果。
（2）在行政责任的追究中，应遵循如下原则：
①责任法定原则。责任法定是指只有法律规范上的明文规定，才能成为确认
和追究违法责任的依据，对违法责任的确认和追究，必须严格依法进行，并严格
限制类推适用。
①责任与违法程度相一致原则。
①补救、惩戒和教育相结合的原则。
（3）行政责任的追究：是指有权机关根据法律规范的规定和行政责任的构
成要件，按法定程序和方式对行政法律关系主体的行政责任的认定和追究的过程。
（4）行政主体应承担撤销违法行政行为的行政责任的情形包括适用法律法
规错误的、违反法定程序的、超越职权的、主要证据不足的、滥用职权的。
（5）行政责任的免除——排除行政违法性的行为主要有以下几种：
①正当防卫。正当防卫，是指为了保护公共利益、本人或者他人的人身及其
他权利免受正在进行的侵害，而对侵害人实施侵害，以迫使其放弃侵害行为的行
为。
①紧急避险。
①利害关系人同意的行为。
①执行有益于社会的职业行为。
①在法定范围内行使权力（利）的行为。
五、行政责任的种类与方式
1、行政主体承担行政责任的具体方式：
（1）通报批评。
（2）承认错误、赔礼道歉。
（3）恢复名誉、消除影响。
（4）返还权益。
（5）恢复原状。
（6）停止违法行为。
（7）履行职务。
（8）撤销违法的行政行为，包括撤销已完成的行为和正在进行的行为。
（9）纠正不当的行政行为。具体方法是变更不当行政行为。
（10）行政赔偿。
2、公务员的行政责任的具体形式
（1）接受批评教育。
（2）承担赔偿损失责任（被追偿）。
（3）接受行政处分。《中华人民共和国公务员法》中规定了警告、记过、
记大过、降级、撤职和开除六种行政处分形式。行政处分是公务员承担违法
行政责任的主要形式，是国家行政机关依照行政隶属关系对违法失职的公务
员给予的惩戒措施。
3、行政相对人承担行政责任的方式
（1）承担错误，赔礼道歉。
（2）接受行政处罚等制裁。
（3）履行法定的义务。
（4）恢复原状，返还原物。
（5）赔偿损失。
4、外国人及外国组织在我国境内活动，如违反我国行政法律义务，可适用
的行政责任有拘留、限期离境、驱逐出境、罚款、禁止入境等。
第十一章 行政复议
一、行政复议概述
（一）概念：行政复议是指国家行政机关在行使行政管理职权时，与作为被
管理对象的行政相对人发生争议，根据行政相对人的申请，由上一级行政机关或
者法律、法规规定的其他机关依法对引起争议具体行政行为进行复查并作出决定
的一种行政活动。具体特点：
1、行政复议以行政相对人的申请为前提。
2、行政相对人提出复议申请是因为不服行政机关的具体行政行为。
3、行政复议机关是依法有履行行政复议职责的国家行政机关。
4、行政复议是行政机关处理行政争议的活动。
5、行政复议的结果以行政机关的决定表现出来。
6、行政复议受法定期限的限制。
（二）行政复议的原则
1、基本原则：行政复议应当遵循的基本原则有合法原则、公正原则、公开
原则、及时原则、便民原则。
2、其他原则：（1）依法独立行使行政复议权的原则。（2）一级复议原则。
（3）对具体行政行为是否合法和适当进行审查的原则。（4）不调解原则。
《行政复议法实施条例》对行政复议的“不调解原则”的例外规定：
《行政复议法实施条例》对行政复议的“不调解原则”作了两种例外情形的规
定，以显示行政复议相对于行政诉讼的“灵活性”和“行政主导作用”。该条例第 50
条规定有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：
（1）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作
出的具体行政行为不服申请行政复议的；（2）当事人之间的行政赔偿或者行政
补偿纠纷。当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。
调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印
章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者
调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。
（三）行政复议的作用和意义：
1、行政复议是保护公民、法人和其他组织合法权益的重要法律制度；
2、行政复议制度的建立有利于保障和监督行政机关依法行使职权，防止和
纠正违法或者不当的具体行政行为；
3、行政复议制度的确立可以促进社会主义民主政治建设，有利于健全社会
主义监督法制。
二、行政复议法律关系
（一）概念：行政复议法律关系是指在行政复议中，行政复议机关与复议申
请人和被申请人以及其他复议参加人、复议参与人之间，为了解决行政争议，依
据行政复议法律规范的规定而形成的权利义务关系。
（二）行政复议法律关系的主体
1、概念：行政复议法律关系主体指在行政复议中享有复议权利和承担复议
义务的组织和个人，包括行政复议机关、行政复议参加人和其他参与人。
2、行政复议机关指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出决
定的行政机关。行政复议机关在行政复议过程中起主导作用，是行政复议活动的
核心。
3、行政复议参加人
行政复议参加人包括当事人（申请人、被申请人）、第三人和复议代理人。
4、行政复议的其他参加人：包括证人、鉴定人、勘验人、翻译人员等。
（三）行政复议法律关系的客体
1、概念：行政复议法律关系的客体，是指行政复议法律关系主体的权利义
务所指向的对象。
（四）行政复议法律关系的内容
行政复议法律关系的内容，是指行政复议法律关系主体的复议权利和复议义
务，以及引起行政复议法律关系发生变动的法律事实，但核心是复议权利和复议
义务。
（五）行政复议法律关系的变更
三、行政复议的受案范围和管辖
（一）行政复议的受案范围
行政复议的受案范围，是指行政复议机关依照行政复议法律规范的规定可以
受理的行政争议案件的范围。
（二）行政复议管辖的概念和种类
1、概念：行政复议管辖是指行政争议应由哪一类行政职能部门或哪一层级
的行政机关具体进行复议并作出决定的权限划分。
2、种类：
（1）一般管辖与特殊管辖：行政争议标的性质划分
①一般管辖，是指按照行政机关的上下隶属关系确定行政复议案件由有领导
权或指导权的上一级行政机关受理。它包括主管部门管辖和政府管辖两层含义。
①特殊管辖，是指不适用一般管辖原则，需要特殊对待的行政复议管辖。
（2）隶属管辖与同级管辖：行政复议机关与原作出具体行政行为机关的关
系划分
①隶属管辖，是指当事人不服行政机关的具体行政行为而申请复议，由该机
关的上级行政机关管辖。
①同级管辖，是指对于不服行政机关作出的具体行政行为申请的复议，由同
级的行政复议机关管辖。
（3）共同管辖与选择管辖：行政机关与复议申请人的不同角度
①共同管辖，是指对两个或两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政
行为不服申请的复议，由它们共同的上一级行政机关管辖。
①选择管辖，是指法律、法规规定了两个或两个以上的行政复议机关对同一
复议案件都有管辖权的，当事人可以从中选择一个来管辖自己申请的复议。
（4）指定管辖与移送管辖：从管辖的灵活性原则
①指定管辖，是指两个或两个以上的行政机关在某一复议案件的管辖上发生
互相推诿或互相争夺管辖权的现象，即因管辖发生争议，需要报请共同上一级机
关指定管辖的管辖。
①移送管辖，是指行政复议机关对已经受理的行政复议案件，经审查发现自
己对该案件无管辖权时，将该案件移送给有管辖权的复议机关管辖。
四、行政复议的程序
（一）行政复议的申请
1、申请人在法定申请期限内提出复议申请。
2、申请复议应符合法定的条件。
3、申请复议应符合法定的形式。
（二）行政复议的受理
行政复议与行政诉讼程序之间法律连接区分的情形：
（1）复议前置，即法律、法规规定应先向行政复议机关申请行政复议。
（2）受理优先，即行政复议机关已经依法受理的，不得向人民法院提起行
政诉讼。
（3）选择适用。我国《行政复议法》明确了既可以提起复议，也可以提起
诉讼的行政案件，一旦提起复议，在复议程序结束前不得提起诉讼或者一旦提起
诉讼就不得再提起复议的原则。
（三）行政复议的审理
1、审理的期限：是指行政复议机关自收到复议申请书之日起作出复议裁决
为止的期限。
2、审理的内容：行政复议中，复议机关审理的内容是具体行政行为的合法
性、具体行政行为的合理性或适当性、具体行政行为所依据的事实、具体行政行
为所依据的规范性文件。
3、审理的方式：原则上采用书面审查，但有必要时，可申请调查情况，听
取当事人和第三人的意见。
4、复议中止和终止。
5、复议不停止执行。
（四）行政复议的决定
1、行政复议决定的种类
2、行政复议决定的依据。
3、行政复议决定书。
4、行政复议决定的送达。
5、行政复议决定的效力。
（五）行政复议决定的执行
行政复议决定的执行，是指被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复
议决定，或者申请人逾期不起诉又不履行生效的行政复议决定的，由有权机关责
令履行、依法强制执行或申请人民法院强制执行。
（六）行政复议中的法律责任
第十二章 司法审查（一）
一、司法审查概述
（一）概念：司法审查是指人民法院对具体行政行为的合法性进行审查的司
法活动。包括四个因素：
1、司法审查的主体是人民法院。
2、司法审查的对象是具体行政行为。
3、司法审查的依据是法律、行政法规和地方性法规。
4、司法审查的方式为诉讼程序。
（二）司法审查的作用：
1、有利于进一步完善我国的宪政体制。这一制度的建立进一步完善了我国
的宪政体制。司法审查制度的确立、扩展、充实了我国国家审判的原有内容，使
之更加完整。
2、有利于保障公民的合法权益。司法审查制度是一种最为公正、有效的申
诉，并取得相应救济的制度。
3、有利于促进行政机关依法行政。依法行政是现代国家的基本条件。司法
审查对依法行政的促进作用体现在两个方面。一方面，司法审查机关对合法的具
体行政行为以司法判决的形式加以肯定，以国家司法权保障并强化行政机关的合
法行政；另一方面，经过公开、公正的程序，纠正违法的具体行政行为，有利于
增加行政机关工作的透明度，教育相关的行政机关工作人员，并使其他的行政机
关及其工作人员引以为鉴，促进行政机关及工作人员依法行政。
4、有利于提高公民的民主、法治意识。司法审查制度赋予公民控告国家行
政机关及其工作人员的权利，并赋予行政相对方——公民、法人、其他组织与行
政主体平等的诉讼地位。因此，司法审查制度为提高公民的民主、法治意识提供
了一种新的、更为直观的形式。
（三）司法审查的宪法依据：
1、我国宪法确立了公民控告违法、失职的国家机关和国家工作人员的主体
资格和权利。
2、我国宪法规定一切国家机关必须遵守宪法和法律，否则将被追究违法的
责任。
3、我国宪法确立了人民法院独立行使审判权的审判主体地位。
（四）司法审查的理论基础
我国司法审查的理论基础集中体现在：1、民主原则；2、法治原则；3、权
力制约原则；4、人权保障原则。
二、司法审查的原则
（一）司法审查的原则即行政诉讼原则，是指由宪法和法律规定的，反映行
政诉讼基本特点，贯穿行政诉讼全过程的，对行政诉讼具有普遍指导意义的行为
准则。
（二）司法审查与其他诉讼共有的一般原则是指宪法和法律规定的，在开展
行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼中都必须遵循的共同性行为准则。我国《行政诉
讼法》规定一般基本原则包括：（1）人民法院依法独立行使审判权原则；（2）
以事实为根据，以法律为准绳原则；（3）当事人诉讼地位平等原则；（4）合议、
回避、公开审判和两审终审原则；（5）使用本民族语言文字进行诉讼的原则；
（6）辩论原则；（7）检察监督原则。
（三）司法审查的特有原则包括：
1、人民法院特定主管原则。
2、对具体行政行为合法性进行审查原则。对具体行政行为的合法性进行审
查包括两项内容：（1）行政诉讼中人民法院一般只审查具体行政行为，而不审
查抽象行政行为；（2）行政诉讼中 人民法院一般只审查具体行政行为的合法性，
而不审查具体行政行为的合理性。
3、被告负举证责任原则。
4、行政诉讼期间行政决定不停止执行原则。行政诉讼期间具体行政行为不
停止执行原则的例外情形有以下三种：（1）被告认为需要停止执行的。（2）人
民法院根据原告的申请或依据职权，裁定停止执行。（3）有关法律、法规规定
可以停止执行的。
5、不适用调解原则。
6、司法变更权有限原则。
三、司法审查的范围
（一）人民法院主管行政案件的范围：
1、只主管因具体行政行为引起争议的案件，不管辖因抽象行政行为发生争
议的案件。
2、只主管行政机关在管理国家事务时与公民、法人、其他组织发生争议的
案件，不管辖行政机关在管理内部事务时发生争议的案件。
3、按照国际惯例，政府所为的国家行为，不属于行政诉讼范围，人民法院
不能管辖。
人民法院特定主管原则指人民法院只主管法律规定管辖的那一部分行政案
件，它不同于刑事案件、民事案件统归人民法院管辖；法律规定由人民法院主管
的行政案件，必须由人民法院管辖。
四、司法审查的管辖
（一）法定管辖：由法律直接规定诉讼管辖法院的。
1、级别管辖，是指按照法院的组织系统来划分上下级人民法院之间受理第
一审行政案件的分工和权限。
（1）基层人民法院管辖第一审行政案件
（2）中级人民法院管辖的第一审行政案件
（3）高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件
（4）最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。
2、地域管辖又称区域管辖，是指同级法院之间在各自辖区内受理第一审案
件的分工和权限。
（1）一般地域管辖，是指行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所
在地人民法院管辖。
（2）特殊地域管辖，是指在行政案件中根据诉讼标的所在地确立管辖法院。
（3）共同地域管辖是指在两个以上人民法院对同一案件都有管辖权的情况
下，原告可以选择其中一个法院起诉。
（二）裁定管辖：不是根据法律直接规定，而是由法院直接作出裁定和决定
确定诉讼管辖的。
1、移送管辖：是指人民法院把已经受理的行政案件移送给有管辖权的人民
法院。
2、指定管辖，是指由于特殊原因或两个人民法院对同一案件的管辖权发生
争议，由上级人民法院以裁定方式，决定案件由哪个人民法院管辖的制度。
3、移转管辖是指经上级人民法院决定或同意，对第一审行政案件的管辖权，
由下级人民法院移送给上级人民法院，或者由上级人民法院移交给下级人民法院。
移送管辖与移转管辖的区别是：
（1）移送管辖一般是在同级人民法院之间进行的，它是地域管辖的一种补
充措施，其目的是将没有管辖权的行政案件移送有权管辖的人民法院；而移转管
辖适用于有隶属关系的上下级法院之间，它是级别管辖的一种变通措施，其目的
是为了在级别管辖方面调整具体案件的管辖权。
（2）移送管辖法院本身对本案没有管辖权而移送有权管辖的人民法院。移
转管辖是有权管辖的人民法院经上级人民法院决定或同意，将其受理的行政案件
移送无权管辖的人民法院，从而使无权管辖的人民法院取得管辖权。移转管辖是
管辖权的转移，必须慎重处理。非经法定人民法院（一般是上级人民法院）的决
定或同意不得转移。
五、司法审查参加人
（一）概念：司法审查参加人即行政诉讼参加人，是指在诉讼中为保护自己
或他人的合法权益而参加诉讼的当事人和类似当事人诉讼地位的人。包括原告、
被告、共同诉讼人、第三人、诉讼代理人。
行政诉讼中的共同诉讼人：
（1）共同诉讼的概念。在行政诉讼中，当事人一方或双方为二人以上的诉
讼，称为共同诉讼。原告为二人以上的称为共同原告，被告为二人以上的称为共
同被告。共同原告和共同被告统称为共同诉讼人。
（2）共同诉讼的构成条件。共同诉讼必须具备一定的条件。我国《行政诉
讼法》第 26 条规定：当事人一方或双方为二人以上，因同一具体行政行为发生
的行政案件或者因同样的具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并
审理的，为共同诉讼。从此规定可以看出，共同诉讼的构成条件有：①当事人一
方或双方必须是二人以上；①因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样
的具体行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理的。这里包括两种
情形：a.由于同一具体行政行为发生的行政案件，即一个具体行政行为导致数个
管理对象不服；b.因同样的具体行政行为发生的行政案件，且人民法院认为可以
合并审理的。
（3）共同诉讼的种类。共同诉讼可以从不同的角度进行分类。如果按原告、
被告的人数分，原告为二人以上的称为积极的共同诉讼；被告为二人以上的，称
为消极的共同诉讼。按共同诉讼成立的条件不同，可以分为必要的共同诉讼和普
通的共同诉讼。①必要的共同诉讼。两个以上的原告或被告，因同一个具体行政
行为发生的行政案件，人民法院必须一并进行审理，并作出判决的共同诉讼，称
为必要的共同诉讼。其特点是：因同一个具体行政行为而发生；人民法院必须合
并审理，无自由裁量是否合并的权利。①普通的共同诉讼。行政机关因同样的数
个具体行政行为，同二人以上的行政相对人产生行政争议，人民法院认为可以合
并审理的，称为普通的共同诉讼。其特点有：因数个同样的具体行政行为所引起
的；人民法院认为确有必要合并审理，即有自行决定的权利。
实践中，作为行政诉讼第三人的情况大概有下属 8 类：
（1）行政处罚的被处罚人；
（2）其权益受被处罚人侵犯的受害人；
（3）具体行政行为的直接相对人；
（4）具体行政行为涉及或影响其权益的人；
（5）行政裁决的一方当事人；
（6）与行政机关共同作出具体行政行为的非行政机关组织；
（7）两个行政机关作出了相互冲突的具体行政行为，其中一个为被告的，
另一个可能是第三人；
（8）越权之诉的被越权机关。
诉讼代理人是指根据法律规定，由人民法院指定，或者接受当事人、法定代
理人的委托，以当事人的名义，在一定权限范围内，代理当事人进行诉讼活动的
人。
司法审查（二）
具体行政行为整体的证据确实、可靠必须具备下述条件：（1）据以定案的
各项证据均是真实可靠的；（2）据以定案的各项证据均与案件事实具有关联性；
（3）据以定案的各项证据相互协调一致。
司法审查的标准是指人民法院在审查具体行政行为时，判断其是否合法或合
理的尺度。它包括合法性审查标准和合理性审查标准。
滥用职权是指行政机关行使职权时背离法律、法规的目的，背离基本法理，
其所实施的具体行政行为虽然形式上在其职权范围之内，但其内容与法律、法规
设定的该职权的用意相去甚远。
司法审查的法律依据，是指人民法院在审理行政案件的过程中，对具体行政
行为的合法性进行审查并作出判决所适用的法律、行政法规、地方性法规、自治
条例和单行条例。
参照规章：“参照”规章是指人民法院在进行司法审查时对具体行政行为所适
用的规章参酌、鉴定之后，决定是否依照，亦即人民法院对规章的作用、地位和
效力不能一概否定或一概肯定，而应该有一个正确的估价。“参照规章”既不是无
条件地适用规章也不是一律拒绝适用规章，而是有条件地适用规章。
行政案件第二审程序，是指上级人民法院对下级人民法院就第一审行政案件
所作的判决或裁定，在其发生法律效力之前，由于上诉人的上诉，对案件进行审
理的程序，又可称为上诉审程序或终审程序。
第二审程序的特点：
（1）第二审程序中，有权提出上诉的是第一审程序中的当事人；
（2）提起第二审程序的理由通常是上诉人不服第一审判决、裁定，认为该
判决或裁定错误并影响了自己的利益；
（3）行使第二审管辖权的审查主体是第一审人民法院的上级人民法院。对
最高人民法院作出的一审判决、裁定，不得提出上诉；
（4）第二审程序审查的对象是下级人民法院尚未发生法律效力的判决、裁
定；
（5）第二审程序的审查方式不一定必须开庭。对事实清楚的案件，可以实
行书面审理；
（6）第二审程序作出的判决、裁定具有终审性质，不得再对它提出上诉。
人民法院对上诉案件的判决，可分为如下几种情况：（1）原判决认定事实
清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（2）原判决认定事
实清楚但适用法律、法规错误的，可依法改判；（3）原判决认定事实不清，证
据不足，或者由于违反法定程序，可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判决，
发回原审人民法院重审，也可以在查清事实的基础上直接改判。
司法审查裁定，是人民法院在司法审查过程中，针对司法审查的程序性问题
所作出的对诉讼参与人发生法律效果的司法意思表示。
司法审查决定是人民法院对司法审查过程中就判决、裁定范围以外涉及诉讼
的事项所作的司法行为。
我国司法审查决定的种类：
（1）有关管辖问题的决定；（2）有关起诉期限延长事项的决定；（3）有
关回避事项的决定；（4）有关再审的决定。
行政赔偿与行政补偿
根据《国家赔偿法》规定，行政赔偿采用的归责原则是违法归责原则。
行政机关工作人员实施行政管理活动，其法律后果归属国家。
行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯公民、法人
或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。
行政赔偿具有的特征：（1）行政赔偿的责任主体是国家，而不是行政机关
及其工作人员。（2）行政赔偿是国家对行政侵权行为所承担的赔偿责任。（3）
国家赔偿是国家对行政机关及其工作人员的侵权行为承担的赔偿责任。（4）行
政赔偿是国家对其合法权益受到行政侵权行为损害的公民、法人或者其他组织承
担的赔偿责任。
行政赔偿责任归责原则的特征：
根据国家赔偿法的规定，行政机关及其工作人员行使职权给相对人造成的损
失，采取违法归责原则。
（1）违法归责原则中的“法”是广义的法，既包括实体法，也包括程序法，
即包括法律、法规和其他具有普遍约束力的规范性文件，也包括法的基本原则和
精神。
（2）违法既包括积极的作为性违法，也包括消极的不作为违法。
（3）违法归责原则既包括法律行为违法，也包括实施行为违法。
行政赔偿责任的构成要件：
（1）行政赔偿的主体要件：行政赔偿的主体是行政机关，即包括行使行政
职权的各级人民政府及其职能部门或机构，也包括法律、法规授权行使行政管理
职能的社会组织。此外受行政机关委托进行行政管理的组织和个人行使行政职权
的行为的后果归属于委托的行政机关。
（2）行政赔偿责任的行为要件：包含两项内容①国家只对侵权行政主体实
施的执行职务的行为承担赔偿责任。①国家只对违法执行职务的行为才承担赔偿
责任。
（3）行政赔偿责任的损害结果要件：所谓损害，就是国家机关违背对公民、
法人所承担的义务而使其受到不利的结果。我国《国家赔偿法》把侵权损害的范
围概括为两种，一是人身权，二是财产权。
对侵犯财产权的行政强制措施：
限制财产权的强制措施主要是查封、扣押、冻结、保全、拍卖。查封是指行
政机关对特定的动产或者不动产就地封存，禁止使用或者处分的强制措施。扣押
是指行政机关将动产置于自己的控制之下，防止当事人转移或者隐匿的措施。冻
结是指行政机关要求银行暂时拒绝当事人使用其存款的强制措施。保全是指行政
机关在办理案件的过程中，为了防止有关物品的灭失而采取的固定措施。
国家不承担赔偿责任的情形是指国家对某些在行政管理过程中发生的损害
不承担赔偿责任的事项。国家不承担赔偿责任的情形主要有：
（1）行政机关工作人员实施的与行使职权无关的个人行为。
行政机关工作人员具有双重身份，一方面是公务员，另一方面又是公民。当
行政机关工作人员以普通公民的身份从事活动时，行使的是其民事权利或者其他
公民权利，并不是行政职权；其目的是为了个人的权益，而不是国家利益，也不
具备法律规定的表现形式。因此，公务员以公民的身份实施行为应当视为其个人
的行为，由此而造成损害引起的赔偿责任应当有个人负责。
（2）因受害人自己的行为致使损害发生的。
受害人自己的行为致使损害发生或者扩大的，是对自己的侵权，过错在于本
人。
（3）国家不承担赔偿责任的其他情形。
对国家不承担赔偿责任的情形，学理上多借鉴民法的有关规定和理论。其中，
需要提出的问题是：①不可坑力。①第三人过错。①受害人从其他途径获得补偿。
公民作为行政赔偿请求人，分为两种情况：（1）受害的公民本人；（2）受
害公民死亡的，其继承人和其他有抚养关系的亲属，可以成为赔偿请求人，继承
人包括配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女，其他有抚养
关系的亲属是指上述继承人之外与死亡的公民具有抚养或者被抚养关系的亲属。
行政赔偿的请求时效一般是 2 年。
行政追偿是指国家在向行政赔偿请求人支付赔偿费用后，依法责令具有故意
或重大过失的工作人员、受委托的组织或者个人承担部分或全部赔偿费用的法律
制度。
