2009年10月当代经济管理 第31卷第10期CONTEMPORAR Y ECONOMY & MANAGEMENT 粮食购销制度变迁过程中的固有粮食企业改革:回顾与思考。曾楚宏石峰杰2(1./" t外语外贸虫，营@际二商管纽带饨，广东广叫510006;2.中@琅此但在展银行广东省令行，广东广叫510100)/[摘要]对新中国成立以来的三次粮食购销制度变迁及其织的存在。而真正使国有粮食企业成为人们耳熟过程中的国有粮食企业改革历程进行了回顾和思考。认为能详的、与人们的生活息息相关的，是1953年实固有粮食企业改革问题的症结在于当前粮食的产权结构被行粮食的统购统销制度之后。认为的"残缺导致企业无责任、地方政府有限责任、中二、1953年-1984年:粮食统购统销与政企央政府无限责任。因此，下一步改革的重点应该放在合理合一的国有粮食企业配置粮食产权结构、还粮食以其本来面目上。为适应大规模经济建设的需要以及由此造成[关键词]粮食;制度变迁;固有粮食企业的国家控制的粮食短缺问题，中央政府决定在全[中国分类号1F306文.献标识码1A 国范围内实行粮食的计划收购和计划供应，主要[文章编号11673-0461 ( 2009 )10-0046-04 内容有四:一是对农民的几乎全部的余粮实行计划收购，简称统购。二是对城镇居民和农村中的"国以民为本，民以食为天"。粮食一直被国缺粮户实行粮食的计划供应，简称统销。三是国家作为"战略物资"来看待，其重要性可见一斑。家控制甚至是关闭粮食市场，严禁非国有企业经自新中国成立以来，在粮食购销制度上大体经历营粮食，否则以"反革命罪论处[1]四是实行中央了三个阶段的变迁，国有粮食企业也随着购销制高度集中的粮食管理。在统购统销刚刚实行时，度的变迁在经营管理机制上进行了相应的改革。采取的是"统一的管理、统一的指挥和调度在我们对此进行全面的回顾和深入的思考，以为今中央计划控制内并经中央的批准，地方政府还有后的政策制定和理论研究提供参考和借鉴。一定的调剂权。经过1959年-1962年全国范围内一、1949年-1952年:政府管制下的粮食自的大饥荒后，国家实行了"统一征购、统)销售、由购销阶段统一调拨"的中央集中管理政策，文革期间，更这一阶段的粮食购销政策呈现出两个特征:是加上了"统一库存成为粮食集中管理的"四政府行政管制和粮食购销的相对自由。但由于粮统二"。食市场价格的恶性上涨和严重的通货膨胀，新成粮食统购统销制度的实质是国家垄断从生产立的中央政府在当时的主要政策是统一财经、稳到消费所有环节的粮食产权。而国有粮食企业是定物价，而遏制粮食价格上涨、稳定粮食市场则衔接粮食从收购到消费这一过程的制度安排。这是其中的主要内容。采取的措施是统一公粮征收、一时期国家对粮食实行由国营粮食企业独家垄断利用行政手段加强国有粮食商业的主导地位、通和控制，按照政府特别是中央政府的需求计划，过市场管制限制私营粮食企业的活动范围、粮食将征集到的粮食配给到需要粮食的部门和个人手购销差价和季节性差价。在这种管制下，粮食购中。与其他行业的国营企业一样，为了防止企业销活动基本上还是相对自由的:允许农村集贸市经营人员采取机会主义行为侵犯国家利益，国家场的存在和粮食的自由购销，允许私营粮食企业剥夺了企业在人、财、物以及产、供、销方面的的合法经营和合理发展。这一时期国有粮食企业经营自主权。企业的粮食购销、储存、区域间调虽然已经建立全国性的组织结构，并且采用经济拨等所有的经营活动都在国家计划的严格控制之手段、行政手段并举的方法，逐渐取得了市场主中。而其财务收支也并人财政预算，企业对固定导地位，但并不排斥其他产权形式的粮食购销组[作者简介]曾楚宏(1978一)，男，湖北武汉人，管理学博士，广东外语外贸大学副教授;石汝杰(1967-)，男，山东郭城人，管理学博士，中国农业发展银行广东省分行高级经济师O46
曾楚宏，石汝杰:粮食购销制度变迁过程中的国有粮食企业改革:回顾与思考资产的需求由计划部门编制固定资产投资或购置但1985年底开始的粮食价格上涨，再加上随计划，财政部门根据计划拨付资金;企业需要的后的经济、政治动荡合同定购"随即被具有流动资金，则由计划部门根据粮食收购情况编制行政强制性的"国家任务"取代，定购粮成为农流动资金计划，由银行提供贷款。企业的盈亏，民"应尽的义务1990年"合同定购"正是被也由财政部门据实核算。这虽然带来了资源配置"国家定购取代"。同为保证"国家任务"的完成，上的低效率，但却尽可能地减少了企业偏离国家国家甚至不惜关闭农民粮食交易市场，在1988年目标的机会主义行为。[司[3]这一时期是政企合一的管将大米列为由粮食部门统一收购，其他部门、单理体制，尽管名义上叫做粮食企业或粮食部门，位和个人不得经营。同时关闭农村集贸市场，直但实质上并不是真正的企业。到定购任务完成。这被认为是向统购制度的回归。[6]三、1985年以后:粮食购销双轨制与固有粮这样，国有粮食企业被明确定位为粮食市场的食企业的经营双轨制"储水池同时决定建立粮食专项储备，试图利粮食购销双轨制是指我国实行的计划调节和用粮食企业中库存粮食的吞吐来稳定粮食市场。[5]市场调节相结合的粮食管理体制的简称，其目的但企业在这一时期的财务绩效并没有向政策设计是试图通过计划轨保证国家控制一定数量的粮食，想象的那样能够有效地得到改善，反而在国家付以期起到稳定市场的作用;通过市场轨提高资源出巨额财政补贴后仍产生了巨大的亏损，仅在的配置效率，最终使计划经济过渡到市场经济。银行的挂账就达到940亿元之巨。但这种从计划到市场的过渡并轨并不是一帆风顺2.放价保量"的粮食购销市场化改革与国的，而是经过了长达20年的时间，并且改革路径有粮食企业的市场机制改造。经过几年的行政干时有反复，甚至改革开始不久就被拉回到起点，预和价格剌激，1989年后，我国的粮食产量结束这种奇特的现象被称为"半周期改革现象"。叫半随了1985年来的下滑和徘徊，并且连创历史新高，着粮食购销双轨制的是国有粮食企业的经营双轨于是，又出现了全国范围的农民"卖粮难"、国有制，在企业的经营活动中，既有计划控制的政策粮食企业的"储粮难"、财政补贴居高不下。因性业务，也有企业自主经营的商业性业务。在这此，1993年11月，中央决定放开粮食零售市场，一时期经过以下几个阶段的改革:在保持一定数量的国家定购粮的同时，放开粮食1. "合同"定购制与国有粮食部门从管理向收购价格，这就是"放价保量"。并允许国有粮食经营的转变。改革开放后，我国粮食产量连创历企业之外的企业和个人从事粮食经营，取消地区史新高，粮食短缺逐渐被粮食过剩取代，并在间的粮食购销壁垒，以期形成一个统一的全国粮1982年后连续出现农民"卖粮难"、国有粮食企食购销市场。同时，国家也加快了对粮食企业的业"储粮难"、国家财政补贴难的情况。在这种情改革，重点转换经营机制、开展多种经营，将粮况下，国家决定在1985年取消实行了32年之久食行政管理部门和粮食企业从以前的粮食管理转的统购统销体制，实行粮食的"合同定购，[句其核变为粮食经营使企业成为自主经营、自负盈心内容包括:在收购上取消粮食统购，实行政府亏、自我约束、自我发展的经济实体形成以县在粮食种植前与农民协商签订合同。在销售上，级粮食局为基本经营单位的粮食企业。[匀并放开粮除城镇居民按口粮计划供应之外的粮食全部实行食企业的经营范围，在从事粮食定购收购任务的议价供应;在市场管理上，开放粮食购销市场，同时，允许企业从事各种可能的经营活动，试图允许非国有的组织和个人从事粮食购销业务。同通过企业的多种经营活动，创造更多的利润，降时，结合当时开始"分灶吃饭"的财政体制改革，低财政对企业亏损的补贴。在1992年邓小平南巡国家也逐渐对国有粮食企业的管理体制和经营机讲话特别是党的十四大确定建设社会主义市场经制进行改革。在管理体制上，中央将国有粮食企济的经济政策后，全国范围内掀起了又一轮的经业的管理权下放给地方政府，企业的财务收支列济建设高潮，国有粮食企业也不甘落后，纷纷涉入同级地方政府的预算。在经营机制上，强化企足各种领域，包括工业、建筑、服务等行业。业的经济责任约束，实行企业盈亏包干[51并允许3. "米袋子省长负责制"与国有粮食企业的企业从事包括平价粮食购销活动在内的多种经营，两线运行。始于1994年的粮食市场价格飞涨，导企图以此提高企业的经营绩效。国有粮食企业的致以市场化为方向的"保量放价"改革很快搁浅，财务收支以县级粮食行政部门为单位统一核算，国家再次恢复了更加严厉的强制干预，这就是最后与地方财政清算。这实际上是将各级粮食行1995年的"米袋子省长负责制由省政府负责政管理部门(即粮食厅局)变为独立的经济核算本辖区内的粮食生产、收购、储存、市场管理和单位。市场稳定等。[51用→句话说，就是保持辖区内的粮47
曾楚宏，石汝杰:粮食购销制度变迁过程中的国有粮食企业改革:回顾与思考食供求平衡，强调行政区内的粮食自给。分别在不同的银行设立基本账户，并不得在多个此时，在粮食企业多种经营的基础上，国家银行同时开户，由此来监管企业的资金流动。同又赋予了粮食企业"主渠道"的作用，即要掌握时，对1992年-1998年5月1日形成的粮食企业70%-80%的市场粮源，试图通过国有企业的作用，财务挂账，中央政府统一组织进行了审计，并要实现稳定粮食市场波动的目标。但为了制止将政求政策性亏损由地方政府负责分期消化、归还企策性资金投入经营性业务中，于是就将国有粮食业在银行的挂账。企业划分为政策性企业和经营性企业，将政策性这时的国有粮食企业实际上已一分为三:一业务与经营性业务分开经营、分开核算，即政策是专门从事粮食管理的粮食行政管理部门;二是性业务与经营性业务的"两线运行"。向其目的是加专门从事粮食收购和储备业务的粮食购销企业;强对企业的经营责任的约束，试图避免企业用经兰是从事粮食购销业务以外的其他企业。由于从营性业务挤占政策性业务的资源、用政策性亏损事粮食收储业务的企业是所谓政策性企业，在实掩盖经营性亏损。国家为了保持对国有粮食企业际中，它与粮食行政管理部门是无法真正分开的，的控制，在规定企业实行政策性与经营性业务在很多地方往往是两个牌子一套人马。而附营业"两线运行"的同时，也规定粮食企业的"两线"务基本上也都是亏损单位(否则也会不被分离出必须遵循行政统一的原则，也就说，政策性企业去)，单独分离后，由于无法得到资金的注入和廉与经营性企业，最终还是需要政府的粮食行政管价的原材料，这些企业基本上处于停产歇业状态，理部门即粮食局来领导和管理。但政策的执行效银行投入的资金也基本上处于挂账停息。果不但不理想，甚至比改革前更加恶化，表现为5.粮食购销制度的全面市场化与国有粮食企企业产生了近乎天文数字的亏损，在剔除国家补业的兼并重组。1998年实行的"三项政策一项改贴的1500多亿元的补贴外，企业亏损在银行的挂革"并没有起到预期的作用:在保护价格的剌激账又达到2100多亿元。下，粮食产量居高不下;受主客观条件的限制，4. "三项政策一项改革"与国有粮食企业的国有粮食企业未能完全垄断粮食收购市场;在粮政企分离、政策性与商业性的分离。在"米袋子食过剩的市场中，国有企业无法实现顺价销售，省长负责制"的粮食自给政策的干预下，1996年由此造成库存积压、亏损严重。在这种情况下，后，我国的粮食市场再次出现过剩的局面，并且中央决定，逐步收缩保护价格的保护范围，逐步来势更猛何与此相伴的是更加严重"卖粮难"和放开粮食购销市场。在2001年允许京津沪和广东国有粮食企业的巨额亏损、银行挂账和财政补贴。等八个粮食主销区实行全面的粮食购销市场化改1998年，为应对日益过剩的粮食，中央决定在继革，并在2005年在全国范围进行"取消粮食的国续实行"米袋子省长负责制"的同时，采取更加家定购，放开粮食购销市场"的市场化改革。间此非常的政策，即关闭粮食收购市场，由国有粮食时国家也加快了对国有粮食企业的改革，要求在企业按高于市场价格的保护价格垄断收购农民的以县级行政区域内，除保留一家或几家专门从事余粮;国有粮食企业收购的粮食必须顺价销售，政策性业务的企业外，打破以前"一乡一所"的不许发生亏损:国有粮食企业收购粮食的资金全局面，允许企业之间进行重组兼并。部由政策性银行提供，按照"购贷销还"的原则四、对固有粮食企业改革的评价与思考严格管理粮食库存;同时加快以"四分开"为主纵观国有粮食企业的改革历程，我们可以作要内容的企业改革，即:政企分开，企业中的国出以下几点评价:首先，国有粮食企业的制度变家储备与商业库存分开，粮食收购、储备与其他迁(主要指粮食购销制度变迁)虽然是在政府的的附营业务分开，企业的新老财务挂账分开。这力主和推动下的一种强制性变迁，并且这中间还样就把国有粮食企业改造为只负责粮食收购与储有着曲折和反复;但是其目标是明确的一一那就存的商业企业。这就是"三项政策一项改革"的是建立市场化的粮食购销制度，方向也是正确的，主要内容，以期通过国有粮食企业实行类似统购因此这种制度变迁的行为是应该受到肯定的，还的政策垄断粮食收购市场，垄断粮食批发价格，要坚持不懈地继续下去。其次，在计划经济时期，以此达到企业盈利、消化历史挂账的目的。阳国有粮食企业作为国家对粮食进行宏观调控的政在国有粮食企业改革中，为了避免"两线运策性工具，主要承担国家下达的各项社会政治任行"改革不彻底的覆辙，政策强调必须实行政企务:①在粮食短缺的年代基本上满足了人们生存分开，粮食行政管理部门不得从事经营性业务和所必须的粮食需要;②基本实现了将农业剩余转干涉企业的正常经营活动。国有粮食企业中政策移到工业中去的国家目标，改革的效果较为显著。性业务和附营业务实现彻底的人、财、物分离，最后，在改革开放时期，虽然国有企业在这种粮48
曾楚宏，石-汝杰:粮食购销制度变迁过程中的国有粮食企业改革:回顾与思考食购销制度变迁的背景下也相应地进行了经营管"卖粮难"时，则需要中央政府出面解决，也就是理机制改革，目标就是建立现代企业机制;但是按保护价敞开收购农民余粮。③负责收购贷款的这种改革并不彻底，所取得的成效也不明显，具供应。④负责强制推行国有粮食企业的亏损挂账体体现在:粮食市场没有得到有效的稳定;农民的消化政策。正是由于改革开放后国有粮食企业收入没有得到大幅增加;经济绩效亏损严重上。中的粮食被人为的划分成多种类型并由不同的产由此，我们不禁要思考这样一个问题，那就权主体所控制，从而在整体上造成了粮食产权的是既然国有粮食企业改革的初衷是好的，制度变残缺和产权结构的非效率，再加上所具有的那些迁的方向也是正确的，为什么最终所取得的效果国有企业的典型弊端，最终导致了国有粮食企业却并不尽人意呢?按照新制度经济学家诺斯的观在购销制度市场化改革中并没有达到增加农民收点有效率的经济组织总是存在于有效率的制入、减少财政负担、增加企业盈利并由此弥补企度之中，而有效率的制度安排需要与之相匹配的业以前亏损的预期目标。所以，下一步国有粮食合理(产权)结构"。问我们可以推之，国有粮食企企业改革的关键是对粮食的产权结构进行合理配业改革的症结主要出在粮食产权结构的不合理上。置、还粮食以其本来面目，从而使政策制定者和当前，粮食的产权从宏观上被分为两个层次:一实践操作者不再受意识形态的束缚，坚定不移地是国有产权，包括中央政府、地方政府、国有粮根据客观经济规律制定和实施粮食市场化改革。食企业拥有的产权;二是私人产权，也就是国家[参考文献]控制以外的粮食产权。这样，以国有粮食企业边[1]中共中央.关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议(1953)[EB/OL] . 界为分割线，国有粮食产权体现为以下这种情况:xiandai21zl/ 1953/017 .htm. 在边界外，国有产权的粮食仍然是一种管制品，[2]林毅夫，蔡防，李周-充分信息与国有企业改革[M].上海:上不能按照市场的需求而自由交易;在边界内，由海三联书店、上海人民出版社，1997.于中央政府、地方政府、国有粮食企业共同分割[3]林毅夫，蔡防，李周国有企业产生的逻辑一一从计划经济到市场经济[M].北京·中国财政经贸出版社，1998. 国有粮食产权。[4]卢锋.半周期改革现象[M].北京:北京大学出版社，2004.国有粮食企业的这种粮食产权结构可以概括[5]宋文仲，齐兴启改革开放以来粮食工作史料汇编[c]北京:为企业无责任、地方政府有限责任、中央政府元中国商业出版社，2001.限责任。所谓企业无责任，是指企业除了掌握自[6]林毅夫，李周我国农业的危机及其根本出路口].经济研究，1995, (6) :49-53. 己的议购粮的产权外，其余都是政府的粮食，政[7] D. C. North. Institutions, Institutional Change and Economic 府拥有剩余索取权和控制权。尽管企业同样拥有Pertormance [M] . Cambridge: Cambridge University Press,1990 这些粮食的控制权，但并不承担相应的责任，因The Reform of State -owned Grain 此对这些粮食经营的成本或损失几乎不承担责任。所谓地方政府的有限责任，包括以下几个方面:Enterprises in the Transition of ①负责中央核定的购销基数的完成，并承担由粮Grain Institution: Reviews and 食购销价差带来的亏损补贴;②如果本地粮食有Thoughts 缺口的，则需要进口、或从省外采购议价粮弥补，1由此产生的成本由省级政府承担;而粮食有剩余Zeng Chuhong, Sh Ruj e2 (1. School of Management, GuangDong University of Foreign Studies, 的，则需要协调调出;③负责组织本地粮食收购Guangzhou 510006,China;2. Guangdong Branch, Agricultural Develop›和调人、粮食资金的组织和管理，并承担本级粮ment Bank of China, Guangzhou 510100, China) 食风险基金的筹集、本级粮食储备的落实和对国Abstract: The paper has reviewed and reflected the reform of state›有粮食企业的政策性经营业务进行补贴;④可以owned grain enterprises in three lransitions of grain institution since People’ s Republic of China was founded. It is recognized that the 通过上下级政府之间任务的层层分解，将粮食的initial intention is good and the direction of refonn ˛s right, but the re 管理责任转移给下级政府，直至国有粮食企业身sult does not meet the anticipation. The reason for that is the defonnity 上。所谓中央政府的无限责任是指:①负责组织of current grain property right structure resulting from no responsibility 筹集粮食风险基金等粮食补贴基金，承担全国性in the enterprises, limited responsibility in Iocal govemments and infi›的粮食市场供求关系的平衡。②在粮食市场行政nite responsibility in Ihe central government. Therefore the priority of next step should be given to the rational allocation of grain property 分割的情况下，中央政府要负责平衡各地的粮食right structure, restoring the original features of grains 余缺:根食短缺的省份，需要中央负责协调外地Key words: gr毡in;transition of institution; slale -owned grain enter-调人，或进口弥补;甚至当出现区域性的粮食价pnses 格上涨时，需要中央动用储备，进行全国范围内{责任编辑:张丹郁}的粮食调运;而当粮食过剩发生大面积的农民49
