第9期 (总第238期)
2003年 9月
财 经 问 题 研 究
Research on Financial and Economic Issues
Number 9(General Serial No．238)
September，2003
金税工程存在的问题及改进建议
王春雷
(东北 财经大学 财政税 务学 院 ，辽 宁 大连 116025)
摘 要 ：本文全面分析 了实施 “金税工程”二期以来取得的成效，提 出了发挥 “金税工程”整
体效能、加快 “金税工程”硬件建设、不断完善金税工程 系统软件 ，提 高系统软件的兼容性等
对策建议。
关键 词 ：金税 工程 ；防伪税控
中图分类号：F810．423 文献标识码 ：A 文章编号：1000—176X(2003)09—0050—05
一
、 “金税工程”运行成效显著
从 2001年 7月 1日在 全国范围 内实施 “金
税工程”二期包括防伪税控开票系统 、交叉稽核
系统 、防伪税控认证系统和协查 系统共 四个子系
统。 目前 ，防伪税控开票系统 已推行约 60万户 ，
占全国一般纳税人总数 120万户的 1／2，用票量
约占全部专用发票使用量的 70％。交叉稽核系
统已在全 国 3 835个区县 以上税务机关联网运
行。从运行 的情况看 ，总体上初步达到 了预期的
目的，取得了显著的成效，主要表现在：
1．税收征管质量明显提高，保证了税收收
入稳定增长
首先 ，金税工程运行后 ，一定程度上解决了
过去税收征管中长期存在 的漏洞和问题 。多年来
困扰税务部门征管的一些难题初步得到了解决。
金税工程的运行，使税收征管质量得到了提高。
在增值税征收管理中遵循不认证、不抵扣原则，
不仅促使纳税人及时、足额申报纳税，而且有效
地防止 了一大批迟报 、漏报 、瞒报甚至不报的现
象 ，大大提高了征管质量 。其次 ，金税工程运行
后，保证了税收收入增长。2001年，全 国税收
税入 15 172亿元，比上年增长 19．8％。2002年
1—7月份增值税收入比去年同期增长 10．7％，
增收 350亿元。这与金税工程的全面推行不无关
系。金税工程运行后，各级国税机关运用稽核系
收稿 日期 ：2003．05．20
作者简介：王春雷 (1964一)，男 ，山东青州人，副教授。
统和协查系统及时、准确地查询，已向主管国税
机关申请抵扣的增值税专用发票是否已在当地主
管国税机关申报纳税 ，从而可以及时有效地打击
不法分子利用增值税专用发票进行偷骗税违法犯
罪的活动，保证国家税款及时足额入库。
2．加强了对增值税一般纳税人的管理和税
源监控 ，促进了税收征管的变革
金税工程开通后，税收征管由传统的人海战
术、手工管理向现代化、信息化征管方式转变。
税务机 关通 过 防伪税 控开票 子系统 、认 证子 系
统、稽核子系统、协查子系统，将相互独立的一
般纳税人档案 ，专用发票的发售、开具 ，抵扣联
认证，专用发票的检查等纳入系统管理，形成一
个有机的整体，使税务机关基本实现了对一般纳
税人经营情况的全程监控。各级国税机关运用稽
核系统全面、准确、及时地掌握、了解所辖地区
一 般纳税人税款的缴纳情况，及时对税收入库数
据进行纳税评估分析，适时地采取征税措施，加
强对一般纳税人税款和税源情况的监控。各级国
税机关运用报税系统和认证系统全面、及时地掌
握一般纳税人的动态变化情况，尤其可以及时掌
握新办一般纳税人的基本情况，强化了对广大纳
税人登记 和注销的监控管理。
3．强化税务机关 内部管理
全面实施 “金税 工程”，加快 了各级 国税机
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金 税 工程 存在 的问题及 改进 建议 51
关依法治税的进程。提高各级国税机关的工作效
率，加强各级国税机关内部管理，上级税务机关
可以通过 “金税工程” 的 4个子系统监督下级税
务机关的税务管理情况，以便进一步规范税收征
管行为，更好地依法保护广大纳税人 的合法权
益，促进各级国税机关树立高效、廉洁的形象。
各级税务机关为保证金税工程的正常运行，必须
从管理上下功夫，加强对税务人员的培训，健全
各项规章制度 ，杜绝执法随意化，进而促使整个
税务机关内部管理水平的提高，极大地促进了依
法治税 。
4．有力打击偷骗税活动
金税工程认证 系统 、稽核系统通过对增值税
专用发票进行认证、比对，将发现的案件线索转
给协查系统。使稽查选案工作从大海捞针向有的
放矢逐步转变，为稽查部门有针对性地打击涉税
犯罪提供 了强有利 的武器。金税工程开通后 ，单
票涉案税额大大降低，发挥了金税工程强大的威
慑力。
5．金税工程 的运行 使税务 干部 和企业办 税
人员计算机操作水平大大提高
对计算机在全民特别是边远地区普及起到很
大作用，产生了深远的社会影响。为中国税收现
代化、信息化建设奠定了基础。
二、发挥 “金税工程” 的整体效能
目前的 “金税工程”，在税收征管中，仅对
增值税专用发票进行管理，还谈不上真正意义的
金税工程。2001年稽核系统开通的发票比对功
能只是金税工程子系统 多种功能模块之一 ，税务
机关采集到了大量的增值税专用发票进、销项数
据和一般纳税人基本信息等。但如何更加有效地
运用这些数据信息是提高 “金税工程”整体运行
效能的关键 ，是 “金税工程”建设的重要 目标之
一
。 金税工程应是税收工作 中 “征 、管、查”三
方面科学化、规范化、自动化的集 中体现，所
以，金税工程还需进一步提高和完善。
1．必须尽快组织运用申报信息稽核、发票
收发存管理、一般纳税人档案管理、税源监控、
纳税评估功能模块
将对纳税人的监控由对增值税专用发票稽核
比对的监控延伸、扩展到对纳税人纳税申报的真
实性、税务机关增值税专用发票内部管理和税源
管理的全方位监控 ，尽早发挥 “金税工程”的整
体效能。
2．全面实现纳税 申报 电子化
随着防伪税控系统的不断推广 ，一般纳税人
采用电子申报显得尤为迫切，运用现代化手段进
行纳税申报与 “金税工程”相适应是必然 的趋
势。目前应积极组织推行运用网络技术进行电子
申报 ，修改纳税申报办法，以适应 “金税工程”
建设的需要 。
3．进一步扩大防伪税控系统的运用范围
目前防伪税控系统的使用仅限于增值税一般
纳税人的增值税管理，小规模纳税人不包括在
内，也不包括消费税和营业税等税种。为了有效
地加强对消费税和营业税的监督管理，应充分实
现防伪税控系统的税控功能，应尽快将其运用到
更大的范围，应当涵盖国税和地税、覆盖所有的
税种。惟有如此才能更好的发挥 “金税工程”的
作用。
4．全面实现税银联 网，扩大监控 的范围
随着防伪税控系统推行范围的扩大， “金税
工程”将在全国范围内全面实施。笔者认为，加
强对纳税人经济活动全过程的监控 ，特别是加强
对与纳税相关的资金流动进行监控 ，是将 “金税
工程”建设推向深入的主要方向。今后应将对纳
税人的监控延伸到纳税人的资金结算环节 ，除了
对发票信息进行稽核比对、纳税申报信息进行稽
核分析外 ，还应对纳税人是否已支付货款、是否
已缴纳税款进行监控 。实现 “金税工程 ”与银行
结算系统 的全 国联网后 ，可以考虑改变 目前凭增
值税专用发票抵扣税款的制度，实行凭销货方税
款已缴纳入库的银行结算专用凭证抵扣税款的制
度，从根本上杜绝不法分子利用增值税专用发票
进行偷骗税的违法行为，确保以增值税为核心的
新税制顺利实施 。
三 、加快 金税工程硬件建设
金税工程向企业发行金税卡 (用于数据加密
码)、IC卡 (存储数据)。目前存在的主要问题
是 ：在硬件上 ，两 卡 必须 使用 带有 ISA插 槽 的
计算机 ，而现 在市场 上有 ISA 插槽 的计算 机 已
很少，同时，由于早期的 IC卡存储数据容量较
小、功能受限，已不适应 目前金税工程的需要；
在操作 系统上，支持两 卡运行 的操作系统是
DOS操作系统。而现在计算机操作平 台大多是
windows操作系统 ，纳税人掌握和使用很不方
便。同时，目前要求企业申报纳税时，必须带软
盘和 IC卡，给纳税人带来诸多不便。一般纳税
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人报税过程中，时常会出现 IC卡和软盘数据不
符的情况，易导致抄税不成功。主要原因：一是
防伪税控开票 系统跨月作 废问题仍未得 到解决 ，
造成 IC卡数据和磁盘数据不相符；二是企业使
用质量较差 的杂牌机或组装机 ，软驱磁头移位或
磁盘质量不好，易导致企业抄税时明细数据不能
读写到软盘上。目前 ，国家税务总局已决定 自
2002年 6月起，将开票系统升级并改用 windows
操作系统，同时改用大容量 IC卡。但运行后，
由于费用等问题，在一定时期内将存在新旧系统
并行 的格局 ，旧系统存 在的老 问题 仍得 不 到解
决。笔者认为，应将 IC卡改为 USB接口，扩大
其容量和功能，改变 目前软盘与 IC卡并行的报
税办法 ，只推行使用 IC卡报税 ，不用软盘。
四、不断完善金税工程系统软件，提高系统
软件的兼容性
1．从总体看，金税工程系统软件 的开发、
报税和抄税系统一部分是航天工业部开发，另一
部分是长城计算机软件公司开发，软件之间的兼
容性差，各个系统之间的数据传递是通过文本文
件传递 ，保密性差，易改动。
国家税务总局要求金税操作具有不可逆性，
数据只要输入系统就不能改动，即使能改动，系
统会 自动记录、人、时间等都可查到 ，但经系统
解密还 原为 文本文 件的 ，可 以随意 改动 电子 数
据 ，不易察觉 。税务机关内部可能会出问题 。
2．完善防伪税控开票子系统软件
增值税防伪税控开票子系统是运用数字密码
和电子信息存储技术，通过强化增值税专用发票
的防伪功能 ，监控企业的销售收入 ，解决销项发
票信息真实性问题的计算机管理系统。目前亟待
解决的主要问题是：
(1)红 字发 票 问题 。按 照 系统 设 置 业务 需
要 ，红字缺联发票是企业发生退货或折让没有 向
税务机关 申报 ，税务机关需要协查的发票。当企
业发生作废票或退票等情况时，而退回发票联和
抵扣联，销货方已经记账，需要开具红字发票进
行冲账，可是企业开具红字发票未能得到认证，
因此造成大量的红字缺联发票 。现行 的税法对如
何开具红字专用发票的专门规定 ，而系统在运行
过程中，红字发票处理方法与税法规定处理方法
有冲突，尤其是隔月作废发票也按红字发票 (负
字发票)方式开具，产生了大量协查信息，给稽
查工作带来了难度。软件开发商应修正防伪税控
开票子系统软件，解决红字缺联票和红字发票处
理方法不当的问题，达到与税收法规规定的处理
方法相一致 ；对 销售方 的红 票进行 报税和认证 ，
实现 “一企业二采集”，保证存根联和抵扣联的
匹配，也便于稽查部门开展工作。
(2)小规模纳税人的滞留票问题。由于小规
模纳税人不允许抵扣进项税额，当企业开具给小
规模纳税人电脑版专用发票，纳入稽核子系统比
对后，就形成了滞留票，由于小规模纳税档案信
息不在稽核系统中，在征管系统与金税工程联网
后，这部分数据就无法从报税系统中取得 ，也影
响了市以上税务机关对比结果 。为了不影响采集
率 ，目前有些地方有意把小规模纳税人排除在系
统之外 ，给小规模纳税人经营带来一定的不利影
响。
(3)将普通发票纳入防伪税控开票子系统问
题。目前，“金税工程”仅对增值税专用发票纳
入防伪税控开票子系统进行管理，真正意义的金
税工程远未形成。应尽快将普通发票也纳人防伪
税控开票子系统进行管理。对普通发票由于不涉
及抵扣问题 可以无须经过防伪税控认证子系统验
证，但有利于掌握和监控纳税人的税源，特别是
对一些大型零售企业 ，尤为重要和迫切。
3．完善防伪税控认证子系统软件
防伪税控认证系统是税务机关对增值税一般
纳税人申请抵扣的增值税发票抵扣联进行解密还
原认证。经认证无误的，才能作为纳税人合法的
抵扣凭证 ；否则，一律不得抵扣。目前亟待解决
的主要问题是 ：
(1)认证系统的数据不能反映发票 的全面经
济业务，未能从根本上控制代开、虚开发票行
为。认证系统本身只能对票面真伪和填写正确与
否进行识别 ，而不能检测发票上的实际经济业
务，不能对货款的资金流向和货物的实际起运地
和到达地进行 监控 。认证系统应具有检测发票的
实际经济业务。为此应增加认证范围，对一组专
用发票抵扣联认证的同时，还需附带认证与此专
用发票相匹配的付款凭证和运单等有关信息资
料，为协查提供充足的信息资源。
(2)认证系统的税收成本较高。目前抵扣联
采集使用的扫描仪价格为 10 000元／每台，窗 口
需要量大，企业买两卡费用较高，尽管其相关设
备允许抵扣，并允许税前列支，但对纳税人来
说，也是一种负担。实际上现在还有许多其他可
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金 税 工程存在 的 问题及 改进建议 53
以利用的技术，能够达到金税的防伪、认证的技
术要求。但投入成本会更大。
4．完善增值税稽核子系统软件
稽核子系统，主要进行发票信息交叉稽核和
申报信息稽核。目前亟待解决的主要问题是：
(1)缺联、滞留联问题。一是金税工程要求
操作人员应及时、准确地把一般纳税人的基本情
况录入到稽核系统中，建立纳税档案。但在实际
工作中，由于购销双方中，有一方稽核子系统纳
税人档案建立不及时、不准确，本应在本地比对
的发票，误将抵扣联或存根联清分到异地库中，
造成比对缺联和滞留联。二是现行税法规定，商
业企业未付款、工业企业未入库而取得的增值税
发票不能抵扣；购进固定资产、在建工程物资取
得的增值税发票也不能抵扣；许多发票抵扣联在
业务员手中形成在途票。这样也形成发票缺联和
滞留联 。
为此，应规定商业企业未付款、工业企业未
入库而取得增值税发票必须在认证期内认证，但
必须在计算机中注明不得抵扣，待付清货款、货
物入库后抵扣；购入固定资产、在建工程物资取
得的增值税发票也必须在征期内认证，但必须在
计算机中注明不得抵扣；业务员手中的抵扣联在
途票，也必须在计算机中注明，待发票抵扣联回
到企业 ，到税务机关认证后抵扣 。
(2)稽核子系统比对结果出现需要协查的，
对协查结果目前缺乏一种有效的反馈机制 ，抵扣
方所在地税机关不能将协查结果信息及时反馈到
开票方所在地税务机关 ，双方缺乏对协查信息的
交流和沟通。建议增加金税工程在这方面的功
能 。
5．完善发票协查子系统软件
发票协查子系统，是对有疑问的和已证实虚
开的增值税发票案件协查信息，认证子系统和稽
核子系统发现有问题的发票，以及协查结果信
息，通过税务系统计算机网络逐级传递，总局通
过这一系统对协查工作实现组织、监控和管理。
目前亟待解决的主要问题是：
(1)税收管理体制与协查子系统的要求不相
适应。目前我国在税收管理体制上，没有按行政
区域设置税务管理机构，这就给协查工作带来难
度。一是委托协查方不知道受托协查企业归哪个
税务机关管辖 ，就将协查 案件直接发往受托协查
方的市级税务机关 ，受托的市级税务机关需进行
不必要的人工分检，增加了操作人员的分检工作
量。二是委托方按照属地管理的原则直接以行政
区号代表的具体税务机关作为受托方，势必造成
受托方的错误，对此受托方的协查结果是 “查无
此户”，因而不能准确回复协查信息。
为此，全国按行政区域设置税务机构，实行
企业属地管理的原则。受托方发给委托方协查
函，委托方准确地找到了协查企业，并很快复
函。这样 ，委托方就不用把协查 函发往受托方的
市级税务机关，市级税务机关也就没有对协查函
的分检工作了，更不会出现 “查无此户”的结
果。
(2)有关政策不完善。税务机关对所有的有
疑问的发票进行协查 ，协查后属于正常的发票允
许抵扣，属于非正常的发票立案侦查。按照 《国
家税务总局关于防伪税控认证不符和密文有误增
值税专用发票查处工作的通知》规定：“对认证
不符和密文有误的发票必须当即扣留”。但经过
协查后属于正常票，扣留的发票如何处理，有关
文件只提到协查后正常票转给征收部门，未抵扣
的税款能否抵扣，没有一个明确的规定。总局对
已扣留 ，经过协 查 没有 问题 的发 票是 否允许 抵
扣，应尽快作出明确规定。笔者建议，允许企业
作为当期进项税额予以抵扣。
总局应尽快修改软件 ，增加报表栏次 (累计
回复的户数、发票数、金额和回复率)，保证委
托方和受托方协查情况统计汇总表、运算和逻辑
关系正确，准确地反映协查工作的成效。协查委
托方和受托方台账还要增加企业发票份数、金
额 、税额、收到和回复时间、协查原因和回复结
果等内容，保证业务的需要，能准确、全面登记
和统计，并且反映和监督协查工作的全过程。
6．征管软件和金税工程软件的兼容性问题
目前 ，国家税务总局在全国推行金税工程的
同时，还在部分省市试行 《中国税收征管信息系
统》 (以下简称 CTAIS系统)，这项工程也是推
动我国税收征管现代化的跨世纪工程。在实际工
作中，出现了许多与金税工程脱节的地方，好象
是两个独立的系统 ，主要表现在以下几个 方面 ：
(1)金税工程与征管体制脱节。当前我国税
收管理体制不是按行政区划设置的，金税工程的
协查系统是委托方按属地管理的原则或行政区号
代码代表税务机关的原则向受托方发协查 函的，
这就势必造成 “查无此户”的结果。为此，全国
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按行政区域设置税务机构，实行纳税人属地化管
理 的原则。
(2)企业征管方面的申报资料与计算机稽核
系统的资料无法对比。企业征管申报表的相关信
息未采集 ，销项方面普通发票未纳入征管范畴，
进项手工版发票没有采集进稽核系统 ，进入稽核
系统的发票信息无法与纳税征管申报资料进行逻
辑对比，无法控制企业整体税源情况。
(3)重复劳动 ，浪 费人 力和时间。税务机 关
把一般纳税人 的情况既录入 了 CTAIS系统 中；也
录入了金税工程稽检 系统 的软件 中，并且还不 一
致 ，重复录入 ，既浪费了时间，也浪费 了人力 。
(4)小规模纳税人发票存根联采集不到。由
于一般纳税人开具给小规模纳税人的进项税额不
能抵扣 ，小规模纳税人的档案在稽核子系统中没
有 ，这样稽核 系统 比对后 ，就造成了滞 留票 ，在
金税工程 与征管软件联网后 ，这部分数据无法从
报税系统中取得。
(5)四个子系统将税务部门的征收 、管理 和
稽查连成一个有机整体。目前看，只是在计算机
内部实现了三者之间的统一，而在计算机外部，
企业在申报时产生大量的信息，还缺少有效的利
用 ，不能对企业连续生 产经营状 况 、税 负 变化 、
销售额等因素进行综合分析。
2001年 1月 1日起 ，总局征管司在全国部
分地区试运行了 CTAIS。CTAIS系统开发商使
用的是 SABS数据 库 ，VB操作前 台，CTAIS系
统的功能包括了税收征管的大部分 内容 ，目前只
有部分功能开通，金税工程的功能除纳税评估的
功能外 ，在 CTAIS系统设计 的流程里都 有 ，将
来 的发展趋 势是 ，两个系统要兼容 ，基础数据要
共享 ，不能造成资源浪费。金税工程是 ORA—
CLE数据库，PB操作前台，完全兼容有一定难
度。近期金税系统和 CTAIS系统继续升级完善
各自的功能，在今后的软件开发中，应避免重复
设计 、重复开发 ，避免造成人力 、物力资源的浪
费。长期来看，最终两个系统要合二为一。
五、加强金税工程管理
1．加强金税工程设备和信息安全管理
金税工程的推广，进一步遏制涉票犯罪，单
票涉税案降低。集团犯罪特别是内外勾结达成犯
罪现象有扩大趋势。金税工程的安全问题不容忽
视。为此，国家税务总局应尽快制定 《金税工程
设备安全管理实施办法》和 《金税工程设备的专
用规章》。上级税务机关对下级税务机关和企业 ，
就金税工程设备运行保管和使用情况进行不定期
的检查，确保金税工程设备的安全运行。
2．设立金税工程岗位津贴
为了保证金税工程的正常运行 ，总局制定了
较为严密的岗位责任制。从事金税工程工作的同
志在工作上、精神上造成很大压力，总是担心和
害怕出现失 误 ，因为 出现失 误是要受到处罚 的，
所以，一些人把此项工作视为 “危险工作”并表
现出不安心、不愿干、不敢干或者不想长期干下
去的思想。鉴于此，应设立金税工程岗位津贴，
做到奖励和惩罚并举 、奖惩分明。
3．设立金税工程专门管理机构
金税工程是一个系统工程，涉及的部门较
多，目前，主要涉及到流转税、信息中心和稽查
分局等部 门。各个部门必须密切配合，相互支
持，才能保证金税工程运行平稳。如果各个部门
稍有粗心大意 ，就会 出现纰漏 ，影响全 国的运行
质量。因此，全国各级税务机关应建立起专门的
金税工程机构，明确专人负责。
4．加强对金税工程 运行质量的考核管理
尽快制定 《金税工程考核管理办法》。目前，
单一考核存根联 “采集率”指标有很大局限性。
在金税工程试行初期，各级税务部门对此不十分
熟悉，只考核存根联 “采集率”指标基本上可反
映金税工程运行状况。但现在人们对金税工程操
作等情况已经非常了解，有些情况下，为提高存
根联 “采集率”可以人为地采取一些变通做法，
如上文提到的有些地方有意把小规模纳税人排除
在系统之外，如此以来，单一存根联 “采集率”
指标已不能全面反映金税工程运行质量。为此建
议总局应尽快制定 《金税工程考核管理办法》，
增加金税工程考核指标。
5．加强对金税工程业务人员的培训
金税工程不但是一项全新、技术含量较高的
工程，而且也是软件频繁的修改和升级的工程，
给从事该项工作的同志不断带来新的问题。因
此，全国各级税务机关都要定期举办金税工程培
训班，培训的人员既包括税务干部，也包括企业
的办税人员。他们不仅了解金税工程的知识，而
且能够达到熟练操作的程度，从而建立一支掌握
现代科技的高素质的干部队伍，保证金税工程顺
利推行。
(责任编 辑：吴旭东J
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