2009 年 9 月
第 10 卷第 5 期
上海行政学院学报 Sep. , 2009
Vol. 10, NoS Joumal of Shanghai Administration Institute
中图分类号: DO 文献标i只码 :A 文章编号 :1009-3176(2009)05叶00-(9)
学术述评
国外政策转移理论研究述评
魏淑艳
(东北大学，沈阳 110004)
20世纪60年代末以来，西方学者致力于政策传播的
研究，关注政策为什么从一个政府机构传到另一个政府
机构。最近10多年来，由于经济全球化与信息化的推动，
←」个民族国家学习和转移其他民族国家政策的现象层
出不穷，引起政治学家的浓厚兴趣，政治学和国际组织
研究中有越来越多的文献直接或间接地讨论并分析了
这二现象，相关的学术术语有许多，如教训吸取、政策集
中、政策扩散和政策转移等。虽然其中的术语和焦点经
常变化，但是所有这些研究都是关于一个相似的过程。
本文主要阐述西方学者关于政策转移理论的研究现状，
说明其意义，并结合中国的实际作出评价。
一、政策转移研究的缘起及相关概念的关系
政策转移研究是作为比较政治学研究的分支系统
逐渐形成的。 1940年以前，大部分政治学比较研究集中
在正式的政府机构上，当时的研究呈现出"国家中心主
义"的特色。 20世纪40年代期间，这样的方法变得缺乏
时尚，政治学研究开始考察公民社会如何与国家相互作
用。至IJ20世纪60年代，比较公共政策学研究开始兴起，
大量的学者将研究的焦点集中在比较政策分析上，其中
以沃克最为著名，沃克将相当多的兴趣放在界定政策扩
散的过程上，这些初始的研究并不涉及扩散政策的详细
内容，而是探求时间、地理接近和资源相似性的关于扩
散原因的解释:这使他们的研究和后来的政策转移相比
焦点更有限。随着扩散研究的进展，弱点逐渐暴露。20世
纪80年代，批评者指出这项研究传统的主要问题是关
于新政策的内容毫无揭示。"作为这种认识的结果有必
要回答被扩散研究忽视的问题，比较公共政策分析由此
开始讨论教训|吸取和政策转移。此外，政策转移兴起的
另一个现实的原因是:进入20世纪90年代以来，跨国的
经验正在对民族国家的私部门、公部门和第三部门的决
策制定者产生日益有力的影响。尤其"政策转移"和"教
训吸取"是一种方法，凭借这-方法，有关政策的知识、
行政管理措施或机构被跨越时空用于在其他国家发展
政策知识、行政管理措施和机构。这种现象的发展和普
遍化引起了西方政治学界的兴趣与关注，由此导致了政
策转移研究的兴起。
西方政治学界的一些学者对国家间存在的政策借
鉴现象提出了令人眼花缭乱的概念标签。 1993年罗斯
提出了"教训吸取"( Lesson Drawing)的概念， lkenbe盯
在1990年提出了政策乐队车 (Policy Band-Wagoning)的
概念， cox在 1999年提出了政策借用( Policy BOITowing
*基金项目:国家社会科学基金项目《转型时期中国公共政策转移研究}，项目编号 :08BZZOI9。
收稿日期 :2009-05-16
作者简介:魏淑艳女(1965一 )东北大学文法学院教授管理学博士
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魏淑艳:国外政策转移理论研究述评
)的概念;弗里曼(自回man) 在 1999年提出了政策采购
(Policy Shopping )的概念; Schneider & Ingram在 1988年
提出了"系统的捏合思想 "(Systematically Pinching
Ide副)的概念。戴维·道洛维茨和戴维·马什用政策转移
这个术语作为→般的框架来涵盖当时一系列有关的概
念，并被学术界所接受。
道洛维茨和马什认为，政策转移"是一个过程，在这
个过程中，在-个时间或地点存在的政策、行政管理措
施或机构被用于在另一个时间或地点来发展有关政策
的知识、行政管理措施和机构"。道洛维茨和马什认为，
政策制定都是教训吸取的过程，一个政策制定者能够吸
取的两方面教训是第一，外国的政治系统常常提供有
趣的政策改革实验室，其次，在政策制定中，政策制定者
在自己的政治系统内使用这些实验室中发展的成果常
常是可能的。学术上这被称作政策转移的过程，这个过
程是→个政治系统的政策或实践流入和应用于另一个
政治系统的政策制定场域"。在道洛维茨和马什看来，
政策转移的过程包括自愿的转移、强制的转移和棍合类
型的转移。自愿的转移试图把罗斯的"教训吸取"纳入
里面;而"强制的转移"是指一个民族国家的政府或超国
家机构鼓励或甚至向另一个政府施加压力以采纳某项
政策 ;1昆合类型的转移是介于强制的转移与自愿的转移
两者之间的转移。道洛维茨和马什提出了广泛的转移
对象清单，包括"政策目标，政策内容，政策工具，政策计
划，机构，意识形态，观点和态度及负面教训"等8个方
面。
与政策转移高度相关的概念有"教训吸取"、"政策
学习"、"政策集中"和"政策扩散"。"教训吸取"(Lesson
Drawing)概念的提出者是理查德·罗斯。罗斯在《公共政
策的教训吸取》中，探索了由于某种原因政策制定者对
现状不满意，以及教训如何被吸取，从而决定别处的计
划或许能够在他们的环境中实施的过程。罗斯认为，政
策教训是一系列行动的详细的因果关系描述，政府能根
据其他地方的经验，包括一个评估的视角，考虑是否别
处所实行的政策有一天会成为本国有效的政策。罗斯
指出，教训吸取有一个变化的过程。复制、效法、杂交、
综合和启发。从罗斯对"教训吸取"、道洛维茨和马什对
政策转移的界定来看，教训吸取和政策转移两者关系密
切。道洛维茨和马什认为，教训吸取是政策转移的起点，
积极的教训吸取会导致政策转移，消极的教训吸取使政
策转移并不发生。
英国学者科林·班尼特界定了政策集中(Policy Con-
附'gen叫的概念，并说明了其产生原因。班尼特认为，政
策集中指公共政策在结构和过程方面日益增长的相似
性。它包括在政策目标、政策内容，政策工具、政策结果
和政策风格方面的政策集中。耍了解政策转移与政策
集中的关系，首先要知道政策集中是如何发生的。根据
班尼特的观点，通过其确认的"四重过程框架"政策集中
可能发生仿效，国家官员复制采纳了别处的政策:精
英网络，集中源于跨国的政策共同体;通过国际的社会
制度而融和;通过国外的参与者和利益集团渗透班
尼特关于集中的发生原因说明了政策转移是政策集中
的原因之一，政策集中是政策转移的结果。
政策学习 (Policy learning)的概念存在两种不同的
观点。彼特·华尔和休·赫克拉分别界定了政策学习的
概念。华尔认为，政策学习是正式公共政策议程的→个
构成部分。政策学习就是根据过去政策的后果和新的
信息，有意识地调整政策技术和政策目标，从而获得最
终治理的目标。与华尔的定义相反，赫克拉将政策学习
看作政策决定者基于外部政策环境变化的反应所采取
的一种活动。外部环境发生了变化，政策决定者要获得
成功，必须相应地调整自己的行为。政策学习与政策转
移和教训吸取的关系则比较分明，从概念的内涵来看，
政策学习包括政策转移和教训吸取，这一点似乎没有什
么争议，对此，哈罗德·沃尔曼和爱德·佩格指出政策
转移是政策学习的子集科林·班尼特和米歇尔·豪莱
特将其定义为"政策知识的全面提升"。沃尔曼认为政
策转移是政府采取的政策学习的一种形式，是一种"组
织的学习"形式。
政策扩散(Pol町 Diffusion)是创新政策的传播。其
研究兴起于20世纪60年代末，大部分扩散的研究一直被
美国所引导，尽管研究主要在美国的政治科学领域，但
扩散研究不限于美国，扩散的过程是一种创新政策国际
化的过程。政策扩散与政策转移的关系比较复杂，存在
不同的学术观点。
一种观点以亚当 .J.纽马克为代表，他认为，扩散是
一个很普通的术语，政策转移是政策扩散的更特殊的形
式，扩散研究集中在革新的政策或计划怎样从一个政府
共同体扩散到另一个政府共同体。他合并了教训吸取，
政策集中，政策扩散和结构的政策发展的案例，提出了
一个扩散的连续统(continuum)。他认为，扩散将包含关
于连续统的所有的点，政策转移包含在政策扩散之中，
他还认为，政策扩散和政策集中是表示政策传播的最广
泛的术语。
另→种观点以黛安·斯通为代表。斯通认为，在教
训吸取和政策转移的界定上存在一定困难。政策转移
是一个包含扩散、强制与自愿的教训吸取活动的更宽泛
的概念ο
上述政策转移与政策扩散关系的观点是截然相反
的，斯通的观点更具合理性，因为扩散是革新政策的传
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播与采纳，扩散的结果可能导致政策转移，也可能政策 2.政策转移的限制与机会
转移并不发生，而当转移发生时，政策扩散就是政策转 斯通认为，时间、制度架构、政治文化和国家结构的
移的→部分。因为，从概念的内涵来看，政策转移包括 力量所形成的机会能影响政策转移。根据时间的变化，
并非创新的政策的转移，也包括创新性政策的转移，所 机会可能随着循环的政治事件而出现，例如一个新政府
以政策转移的范围更宽泛，政策转移包括政策扩散。政 的选举。从更广泛的意义上说，经济萧条和经济危机
策转移也包括教训吸取，它是一个更宽泛的概念。(比如东南亚金融危机)，或者在战争中失败，都可能为
二、政策转移的若干理论
1.政策转移的衡量标准
为了界定和识别政策转移，西方一些学者已经研究
设定了政策转移的衡量标准。班尼特提出的标准是: (l)
有证据显示，特殊的国内因素不是独立地对政策转移负
责的; (2)有证据显示，政策转移不是由于相似的现代化
因素造成的，现代化因素是相似的，但在不同的国家有
不同的影响; (3)有证据显示，政策制定者知道其他地方
实行的政策; (4)有证据显示，国外的经验被用于国内的
政策辩论。班尼特的观点表明，当国内现代化的结构性
因素能够表明政策制定的理由时，政策转移或更明确的
教训吸取并不发生，政策转移也排除国家、州或其他的
政府没有掌握外国政策和使用情况的代理人(即关键参
与者)而发展相似的政策，在典型的政策转移和扩散或
集中的文献中这是→个关键的区别。班尼特的第三和
第四项建议集中在代理人上，他们通过对其他地方政策
的了解和这种政策知识在国内政策过程中的应用来促
进政策传播。
然而，纽马克认为，从政策转移中排除包括结构的
或现代化因素的案例是存在问题的。纽马克认为，忽略
结构的政策发展案例在政策转移研究过程中导致三种
局限性。一是政策转移典型地仅仅考察转移发生和没
有失败的案例，排除由于结构的因素所导致的政策转移
案例减少了→些分析政策转移失灵的案例。二是政策
失灵和政策成功同样重要，因为它提供了政策转移或扩
散的限制性因素的见解。由于在证明国外的政策知识
被应用于国内的政策发展上的难度，排除这些案例也是
有问题的。所以，当事实上政策转移确实发生时案例可
能被排除。最后，通过把焦点缩小到仅仅包括了解和掌
握国外经验应用的案例的研究，在很少的实体之上是难
以归纳出结果的。
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强制的政策转移拓宽渠道。政体变化(如苏联解体)也
为强制的政策转移创造了机会。在新制度结构下，市场
交易制度和税收制度的创新也为转移创造了机会。
而且斯通认为，不确定性也会为政策转移提供机
会。不确定性的条件，诸如危机和政治冲突，科学认识的
不足或信息的缺乏，或被新问题或政策灾难困扰-一潜
在地导致政策制定者注意其他地方已经产生的政策经
验以应对相似的不确定性条件。
3.政策转移的框架
道洛维茨和马什构建了政策转移的分析框架，这个
框架是建立在对其他人(尤其是罗斯和班尼特)观点的
批判性继承的基础上。该框架围绕着六个问题构建，其
中的五个问题是:为什么参与者参与政策转移?在政策
转移过程中谁是关键的参与者?转移什么?从哪里吸取
教训I? 转移的程度如何?是什么限制或推动政策转移过
程?第六个问题是一个新的问题，它涉及政策转移的成
效，即政策转移与政策"成功"或政策"失灵"有着怎样的
联系?道洛维茨和马什关注两个关键问题:主观自愿转
移和被迫转移的区别;政策转移和政策失灵的关系。
4.政策转移的连续统
在政策转移研究初期，道洛维茨和马什认为，从转
移的动机来看，政策转移有自愿的转移和强制的转移两
种类型。随着认识的深化，道洛维茨和马什认为，简单
地确定自愿的转移与强制的转移的区别是在过度简化
这个过程。于是，他们建议最好把政策转移概念化为一
个连续统(continuum)，即以教训吸取为起点到另一个政
治系统直接强迫一个政治系统执行某种计划、政策或机
构安排的强制性转移所构成。这个转移的连续统，对政
策转移的类型做出了新的解释。在这个连续统的一端，
转移是自愿的，以"教训吸取"为起点，有着"完全理性
在另一端是必须进行政策转移，即由外部的政治系统导
致的"直接的强迫接受有着"有限理性"。两者中间是
具有掘和性质的转移。
魏淑艳:国外政策转移理论研究述评
图 1 :政策转移连续统
从教训吸取到强制的转移
有贞任的转移(作为条约义务的转移)
教训吸取
‘ (完全理性)
教训吸取
H
自愿地
强制的转移
' (直接的强迫接受)
受限制性
(有限理性) 被感知的必要性驱使(例如
对国际承认的期望)
来源 :David P. Dolowitz, DaviD Marsh. Leaming fÌ'om Abroad: The Role ofPolicy Trans企r in Contemporary Poli-
cy-如taking
5.政策转移及其增长的原因
关于转移的原因，罗斯的观点是，转移导源于政府
探求对问题的补救。补救可能包括将适当的资金投入
于一个现实的项目，看过去国家如何处理这个问题，或
者寻求其他地方如何处理这个问题。道洛维茨和马什
认为自愿的转移时常发生于对现存政策的不满。当
对现状满意的时候常常没有动力去改变现存政策，但是
当不满意发生时，政策制定者寻求解决办法去缓解不满
意"。
然而这并非是政策转移的唯→原因，政策可能会被
国际组织利用或被国家之间经济上或军事上的征服所
推动。班尼特还列举了其他的可能性。"来自于异国的观
念可能仅仅是被用来说服政策制定者们将一个项目提
上议程，而前提却是没有对观念如何运行以及采取何种
合适的措施进行理性思索。换句话说，政策转移可能只
是→时的兴起"。
道洛维茨和马什还分析了政策转移不断增长的原
因。首先在工业化或正在工业化的世界里，没有什么国
家能够把自己本国的经济与全球经济压力相隔离。其
次，各种类型的通讯方式的快速发展使得各种观点和知
识的交流更加便捷。此外，国际组织，比如欧盟(EU) 、国
际货币基金组织(IMF)和世界银行提倡甚至有时强迫
不同国家执行相似的政策。
6.政策转移的关键参与者和推动因素
亚当 .J.纽马克指出，政策转移和扩散的文献均证
实了关键参与者的重要性。关键参与者包括:选举的官
员、自由职业者、政策企业家、行政管理者、官僚、政党、
思想库、压力集团、学者。国际组织和后来政策转移和
政策扩散文献中讨论的专家很相似。这些关键参与者
中的许多人是推动政策或计划信息交流的组织成员。
斯通在《国家间的跨越时空和学科的教训学习和政
策转移》中指出，大量政策转移的文献都假定，政策转移
半数都与参与者有关，并且转移依赖于官方参与者的介
入。非政府参与者可能在政策思想"软转移"方面比较
好。比较而言，官员更可能卷入政策实践和工具中的
"硬转移"。斯通还指出转移的关键参与者包括个体，网
络和组织。官方的参与者包括个别官员和政治家，中央
政府部门和机构，地方政府或半官方机构，政府事务机
关和调查委员会。
关于政策转移的推动因素，纽马克认为，政策转移
的推动因素中一个重要因素是媒体在从一个政府到
另一个政府交换信息过程中媒体的信息来源是突出
的"。斯通也曾经指出，智囊团、研究院和个别的学术企
业家促进了观念在国际上的传播，其它参与者还包括压
力集团和志愿组织。
道洛维茨、格林伍德和马什等认为，许多因素进一
步推动政策转移，包括一种共同的语言，相似的意识形
态，人员间的关系、现存的思想库和政策企业家，美国和
英国享有其中的许多因素，提供了一些在这些国家间转
移的解释。纽马克也谈到这一问题，他认为，对政策转
移来说意识形态和资源的特性是重要的，然而它们不是
政策转移发生的唯一前提。组织相互作用推动政策转
移，政策转移更可能在距离没有障碍的国家间，在官员
们相互联系的基础上发生。
班尼特则指出，全球化也为政策扩散和转移提供了
大量的机会。日益增长的国际组织已经成为国际政策
调和的服务工具。
7.政策转移的多维结构
埃文斯和戴维斯指出，政策转移是多雄的，发生在
许多不同的实体、组织和政府之间。图斯科特在她的讨
论中也论证了政策转移的多维性质。埃文斯和戴维斯
认为政策转移的多维层面包括全球的、国际的和跨国的
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层面。政策转移的多元层面被梅耶进一步论证，他发现
了规制性政策制定来源于外国和国内的资源，罗斯发现
教训吸取发生在城市、州、国家之间，而且，政策转移有
众多的层面。道洛维茨则确认有30种政府层面的排列，
这些对政策转移和扩散来说都是适用的，因为两种文献
都承认在政策传播中政府和行为者的多样性。
8.政策转移的过程模型
尽管政策转移和扩散在方法论上存在差异，在过程
方面则有某些相似性，埃文斯和戴维斯(1999 )提出了一→
个政策转移和扩散过程的模型。这个模型包括下面几
阶段:对需要关注的问题的识别;探寻潜在的解决办法;
通过代理人(关键参与者)和别处的精英联系，信息流入
的网络出现，认识、接受和发展一个转移的网络;认知和
精英的动员提供了关于政策或计划的信息，代理人间的
相互作用促进了信息的交流，信息的评估;政策决定;执
行过程和结果。
9.政策转移导致政策失灵的原因
道洛维茨和马什分析了政策转移与政策失灵的关
系。他们指出三个因素促使政策失灵。首先信息不足
的转移即借用国或许只拥有关于政策或制度在移出
国如何运行的不充分的信息;第二不完全的转移即
政策或制度结构在原创国家成功的关键因素可能没有
被转移，导致失灵;第三不适当的转移即没有充分
考虑社会、经济、政治的和意识形态等因素在转移国和
借用国间的差异从而导致政策失灵O
三、政策转移理论研究的双重意义:学术与实践
西方学者关于政策转移的理论研究具有重要的意
义。政策转移是各国公共政策实践中→个久已存在的
现象，也是世界各国由封闭走向开放的产物。伴随着战
争与政府间的交往，早在古代，经济文化发达的国家或
地区的政策就向落后的国家或地区转移，与当地的政策
环境相适应，创造出不同地域的文明。特别是自从人类
进入资本主义时代以来，世界各国的政策、法律制度都
不是封闭地、不与其他国家的政策、法律制度发生联系
而自我发展的，而在当代世界中，民族国家之间在公共
政策方面的相互借鉴、相互学习更是常见的现象。
尽管政策转移的发生历史悠久，但其大规模的发展
仅仅始自资本主义国家向世界各地征服和扩张的几百
年中，特别是近20多年中。近年来政策转移大规模发展
的直接动因是全球化、市场化与信息化的推动。一方面，
全球化与市场化把各国紧密地联系在一起，没有哪个国
家能够脱离全球的经济体系及摆脱全球的压力，尤其是
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随着全球化的发展，各国在经济方面越来越具有同质
性，它们接受同样的经济规则，加入到统一的经济生产
和贸易体系中。因此，公共政策制定已经难以摆脱外在
因素的影响，从此种意义上说，公共政策转移在世界政
治体系范围中发生已经是很自然的事情。政策转移也
是发展市场经济的需要。市场经济具有同构性，尽管在
不同的社会制度下市场经济会有一些不同的特点，但它
运行的基本规律，如价值规律、供求规律、优胜劣汰的规
律是相同的，资源配置的效率原则、公正原则、诚信原则
等也是相同的。这就决定了)个国家在建构自己的市
场经济体系的过程中必须而且有可能吸收和采纳市场
经济发达国家的政策经验。另一方面，经济全球化导致
了政策问题的全球化。在全球化的环境中，各国面临着
许多类似的政策问题，有些问题甚至是共同的，如环境
污染、能源短缺、人口膨胀。相似的问题有可能由相似
的政策来解决，这或许是政策转移增多的主要原因之
一。此外，信息技术的飞速发展也给政策转移创造了便
利条件。由于通讯与电信技术的发展，使各国在信息的
沟通与联系方面异常迅捷，从而为政策转移提供了技术
基础。
政策转移的迅速增长既给各国政策的发展带呆强
大的动力，也使其面临政策发展道路的战略选择问题:
是借鉴、转移外来政策中科学、合理的因素，还是固守本
国传统的政策因素并从中吸取"本土资源"7 在全球化
时代，恐怕这并非完全取决于民族国家政府的意愿，而
是受制于国际环境和时代条件。任何国家经济要发展，
社会要进步，都不可能游离于全球化之外。因此，政策
转移的发生不可避免，而且必然具有时代特色。
由于政策转移发生的必然性与广泛性，特别是公共
政策作为国家统治与治理的工具，对于社会稳定与进步
至关重要，因此，对政策转移的研究既有学术层面又有
实践层面的意义O
从学术层面上讲，政策转移的研究代表了对比较公
共政策研究的贡献，而且也补充了与直接应对全球化挑
战有关的全球政策学习和公共政策研究。从某种程度
上说，政策转移可以成为连接国际关系和比较政治学研
究之间的桥梁。对于研究国际关系的学者们来说，要研
究的问题主要是国家间关系，然而对于比较政治学研究
的人来说，单一民族国家通常被视为一个封闭的系统。
当前，对于政治学的两个分支的这种两分越来越失去了
意义。扩大对国内发生事件的比较评估，并且重视国家
间比较的路径政策动力学，避免"方法论的民族主义"十
分重要。全球化和区域二体化通过国际政治、经济影响
民族国家的途径已经引起比较政治学研究的关注，对全
球化的回应可能意味着政策转移的发展，政策转移成功
魏淑艳:国外政策转移理论研究述评
地帮助一些国家的决策者借鉴国际经验，抵制了本国的 质量。在这方面，道洛维茨和马什等西方学者的研究为
腐败现象，掌握了全球化背景下的国内政策发展方向。 我们提供了基本的认识和分析工具，对促进中国公共政
政策转移研究的另一个学术上的优点在于政策转 策转移的研究无疑具有十分重要的意义。
移研究是对其他学科知识的综合。尤其是，当政策网络
为政策转移提供了很好的渠道时，政策共同体和倡导者
联盟的政策网络文献以及认知共同体和跨国倡导者的
国际关系文献为政策转移提供了成果丰硕的研究资源。
除此以外，政策转移研究更进一步的发展或许可以阐明
政策制定中的环境因素。在政策制定环境中，观念、知
识和学习远胜于利益、资源限制和现实政治。
从实践层面上来讲，随着区域性统一市场越来越要
求融合和标准化，政策转移也显得越来越重要了。世界
各地区域性的社会力量，像现在的亚太经合组织就代表
了当今区域论坛对于地区内和地区外的政策转移的关
注。重要的是，政策转移不仅在跨国的层面发生，也在
次国家层面发生，在联邦体制的州之间和跨地方政府和
自治市、自治区之间发生。政策有时是从特殊的本地实
践中发展起来的一一或者通过小规模试验计划，或者通
过街头官僚的革新一一而后被转移到其他地区或者环
境之中。同样的，实践经验也可以由一个政策领域转移
到另一个政策领域。政策转移还可以帮助政策制定者
更迅速和更适当地处理危机。不仅如此，值得重视的是，
政策转移的价值还在于为处于政策困境的国家提供"创
新"的政策思维。当新出现的政策问题无法利用国内已
有的政策方法得以有效地解决时，处理这些问题的时候
最好是先看看别的国家采取了哪些政策。由此可见，政
策转移的研究具有学术和实践的双重意义，这也是政策
转移成为西方政治学界关注的重要原因。
政策转移研究对转型时期的中国更具现实意义。
这是，中国政策转移的实践已有悠久的历史，早在中国
的唐朝时，就有过对日本的政策转移。(政策输出，政策
转移的一个方面。)近代中国也有过来自西方列强的强
制性政策转移(政策引进，政策转移的另一个方面，是学
术界政策转移研究的焦点)，新中国建国初期和转型时
期的政策转移则对新中国的建设事业和改革开放事业
的发展起到了不可抹煞的历史功绩。但政策转移并非
有利无弊，并非所有的政策转移都能产生我们希冀的结
果，政策转移不当可能会带来意想不到的政策后果甚至
政策灾难。因此，政策转移的发生环境、政策转移的变
量及政策转移的有效性就成为必须关注的问题。目前，
我国公共政策转移陷于理论贫乏而实践频仍的局面，这
极不利于我国公共政策质量的提升和国家的发展。我
国公共政策转移研究的意义不仅在于描述和把握政策
转移的历史脉络，更在于探究政策转移的奥妙，提升促
使政策转移成功的技术能力，从而改善国家公共政策的
四、政策转移理论研究的认识与评价
西方学者关于政策转移的理论研究探讨了政策转
移的标准、变量、结构与过程等重要问题，应该说，这些
研究成果是非常有价值而且是非常难得的，这为我们理
解和分析我国的政策转移实践提供了有价值的分析工
具，其突出优点是:
1.政策转移的分析框架是理解跨国政策转移的有
效工具
政策转移的倡导者道洛维茨和马什把对政策转移
的解释视为他们关注的中心，主张政策转移可以被当作
可变量或自变量。对于日益增长的转移，他们提出了一
个广泛的解释框架，辨别了大量的因素，对政策转移的
相关变量做出了现实的解释。如何评价道洛维茨和马
什构建的政策转移理论的成熟度呢?美国政策学家保
罗·萨巴蒂尔 (Paul Sabatier)提出了成熟理论的4个标
准: (1)每个框架必须满足科学理论的框架。其概念与
假设必须是相当清楚，并且具有内在的一致性。必须找
到因果性动因，必须给出可证伪的假设，在范围上必须
是相当广泛的，可以应用于很多政治体制的政策过程。
(2) 每个框架必须以最新发展的概念和经验检验为基
础，很多当前很活跃的政策分析家必须认为它对于理解
政策过程是很有效力的。 (3)该框架必须是一种实证的
理论，试图解释政策过程，理论框架必须包含显然是规
范的因素。 (4)每一个框架必须处理很多组因素，如相
互冲突的价值与利益，各种各样的信息流，各种各样的
制度安排，多样化的社会经济环境，这些因素对观察公
共政策制定的不同方面是至关重要的。应该说这一套
衡量理论成熟度的标准是比较完备的，能够满足这套标
准的理论是成熟的理论。但实际上，社会科学理论很少
能够真正满足这套标准。根据这套标准，道洛维茨和马
什建构的理论框架能否称得上一个比较成熟的政策转
移理论框架呢?笔者将这套理论框架运用于中国公共
政策转移的实践，发现中国的公共政策转移也同样存在
转移的关键参与者，转移的来源、转移的影响因素、转移
的动机、转移的成效等相关变量，用这套框架理论可以
在很大程度上解释中国公共政策转移的历史过程，并通
过中国公共政策转移的特殊性来发现这套框架的缺陆。
这表明这套框架尽管不是尽善尽美，但仍不失为一套有
强大解释力的分析框架，可以适用于不同政治体制、不
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同意识形态国家间政策转移现象的描述与解释。因此，
可以认为，道洛维茨和马什建构的政策转移的分析框架
是一套相对成熟的理论框架，它为我们认识和研究政策
转移现象提供了一个基本的认识工具，其学术价值应该
予以肯定。
2 政策转移的连续统打破了转移类型非此即彼的
简单化忠、维
根据政策转移动机的变化，政策转移的连续统理论
将政策转移的类型不是简单地区分为"自愿的"和"强制
的"两种类型，而是承认两者之间还有提合类型，尽管有
学者批评连续统打破了传统的区分标准，如奥利弗·詹
姆士、马丁·洛奇认为政策转移连续统瓦解了政策制
定类型间两个传统的区分维度，一个基于理性维度而另
←」个基于强制维度，进入一个单一区分维度 ο如此做来，
他们的方法模糊了传统公共政策文献所认为是重要的
区别"。"在一个单一的连续统基础上破坏了差别的维
度意味着，那个框架模糊了政策制定过程不同解释的潜
在的范围"。 但应该肯定，连续统理论是符合现实情况
的，连续统表明了把转移视为一个要么全是要么全非的
过程通常是不够的。相反，需要纵向研究来把握转移的
动机。它使研究者认识到，从其他政治系统借人政策，
尤其是当人们借入政策试图改变现有的→系列结构时，
转移动机是随着时间而发展的;这种动机发展的大部分
包括主观决定和强制的压力的混合。因此，连续统理论
对于认识转移的类型是有积极意义的O
3.政策转移过程模型揭示出政策转移是一个"嵌入
式"过程
埃文斯和戴维斯提出的政策转移的过程模型与政
策制定过程模型是相似的模型，都是从问题界定开始
到政策方案确定结束，但其中的内容却不同。转移过程
模型揭示了政策转移不是→个独立的过程，而是"嵌入"
在政策制定过程中的过程。政策制定的正常程序是根
据问题性质与现状制定政策方案，政策转移的出现则改
变了原有政策制定的正常流程，不去设计政策方案，改
为借助"他山之石"的快捷方式，向外寻找类似问题的政
策方案。这时政策转移的过程开始，有政策转移的关键
参与者将某地运行成功的政策引人政策议程，他通过与
当地熟知此政策的精英人物联系或者通过其他渠道，获
知有关政策内容与执行方式的信息，征得政策制定主要
决策者的认同，将别处已经或正在运行的政策转移过
来，作为解决问题的政策方案，并进行明确的政策宣示，
至此政策制定阶段的转移便告结束。因此，这个模型解
决了政策制定与政策转移的关系问题，政策转移是政策
制定过程中的环节或组成部分，是实现政策制定的另外
一种快捷途径，但并非是政策制定过程的固有环节。
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由于政策转移研究者的文化背景及研究对象的局
限，政策转移理论不可避免地存在需要完善或商榷之
处，主要表现为以下几方面:
①政策转移研究主要限于跨国的政策转移
尽管道洛维茨和马什关于政策转移的概念是广义
的概念，涉及的范围及转移层面比较全面，但由于跨国
政策转移相对于国内的政策转移来说，其观测点更多，
其研究更具典型意义，因此，学术界更多的探讨和研究
主要不在广义层面的政策转移上，而是集中在跨国的政
策转移研究，特别是集中在立足移入国自身的政策引进
t。对此，奥利弗·詹姆士、马丁·洛奇也曾指出在最
近的研究中，他们(道洛维茨和马什)把重点放在政治系
统间的转移要超过系统内的转移研究。"因此，目前政
策转移理论的不足在于，重视跨国的政策转移、而对国
家内部政策转移的现象缺乏研究。
②政策转移导致政策失灵的类型分析需要补充
道洛维茨和马什对政策转移导致的政策失灵的研
究具有特别重要的意义，它提出了一个政策转移不容回
避的问题，即转移的成效，也就是政策转移与政策失灵
的关系问题。但道洛维茨和马什所述的3个转移失灵
的诱致类型是不完全的，政策转移失灵还有第四种类
型帝国主义的转移"。这种类型是超国家机构与民族
国家间的政策转移，政策转移由超国家机构主导，它并
不真正考虑政策移入国的实际，而完全从国际组织的法
律框架和规则出发，其结果对移入国来说只能是悲剧性
的。国际货币基金组织对拉美国家的政策转移则属于
此类型。或许人们会认为国际货币基金组织不是主权
国家，是二种超国家机构，怎么是帝国主义的转移呢?
这需要对超国家机构的真实属性进行分析，必须认识
到，他们形式上是超国家的，但在独立性上并不是超国
家机构，而是依附于特定民族国家的机构，因此，这种所
谓超国家机构所代表的仍是民族国家的意志，即帝国主
义的意志。除此之外，导致政策转移失灵还有第五种类
型条件不充分的转移"。政策转移通常在两种条件下
发生是相似性条件，二是差异性条件。所谓相似性
条件，是指政策转移发生在政治制度、经济基础与制度、
文化背景、意识形态相同或相似的国家之间。所谓差异
性条件，是指政策转移发生在政治制度、经济基础和制
度、文化背景、意识形态完全不同的国家之间。政策转
移的发生并不完全取决于客观的政策环境，它可以在任
何政策环境下发生，但最终它是否发生完全取决于转移
主体的主观选择。而政策转移的成功则要复杂得多。一
般来说，政策转移在政治、经济、文化、意识形态相似的
国家间转移，其成功的概率较大;而在政治、经济、文化、
意识形态差异较大的国家间转移，则政策转移成功的概
魏淑艳:国外政策转移理论研究述评
率较小，政策失灵的风险较大。但条件的较大差异性并
不意味着政策转移必然失灵，政策失灵的原因是颇为复
杂的。在转型时期的中国，政策转移失灵的类型更多地
属于"条件不充分的转移"。这种政策转移不是忽视转
移条件的差异，而是明知政策移入国与政策移出国(或
地区)在政治制度、经济基础与经济体制、文化背景、意
识形态方面有很大差异下的政策转移。这种转移是出
于国家经济与社会变革的迫切需要，不是考虑到双方条
件的相似性而进行的政策转移。由于政策在原产地有
效运行的基础条件不足，这种类型的政策转移在相当长
时间内仍然难以收到好的政策效果，极易产生政策失灵
现象。我国现代企业制度的转移就反映出这一问题。
③关于消极教训吸取时政策转移并不发生的观点
并不周延
西方学者认为，消极教训的吸取结果是政策转移并
不发生。如果从新中国成立初期的政策实践来看，消极
教训的吸取可能出现两种结果，一是西方学者所说的政
策转移并不发生，二是导致一种与政策转移截然相反的
政策，即"逆反的政策转移"。有资料表明，解放初新区
土改保护富农经济的政策是对苏联消灭富农政策的消
极教训的吸取，这导致了与苏联政策的相反的政策产
生，这种政策内容是对原政策的反动，政策内容的逆反
通常发生于一个国家的政策制定者在政策制定过程中
直接获得教训移出国的政策教训的信息，从而导致这个
国家的政府制定和实施与原政策相反的政策。
④连续统对政策转移类型的划分尚不细致和全面
对转移类型的划分，连续统只是提出了最基本的类
型。至于连续统中存在几种类型还未有明确的划分。此
外，关于政策转移的分类，西方学者还缺乏系统的总结。
事实上，依据不同的标准可以有不同的分类。以动机为
标准，可以将政策转移分为自愿的转移、强制的转移和
责任性或义务性的转移。以政策转移的要素为分类标
准，可以将政策转移分为政策输出和政策引进两种类
型。以政策内容为分类标准，可以将政策转移分为政策
规则的转移、计划的转移、工具的转移、机构的转移、项
目的转移、结构的转移、目标的转移等类型。以转移主
体类型为分类标准，可以将政策转移分为国际组织的转
移、跨国的转移、国内政府间的转移等类型。以时间为
分类标准，可以将政策转移分为当代的转移、历史的转
移。以政策信息的来源为分类标准，可以将政策转移分
为跨国的转移和国内的转移两种类型。以政策转移内
容的功能为标准，可以将政策转移分为硬转移和软转
移。以上这些政策转移类型的划分不是绝对的，而是相
互交叉渗透的。
⑤政策转移的分析框架需要增加国家状态的变量
从政策转移理论的整体来看，西方学者关于政策转
移的研究多是对国家处于常态发展下的政策转移现象
的理论总结，而且是意识形态相同国家间的政策转移，
理论的提出是依据西方发达国家的公共政策实践，特别
是英美两国间的政策转移实践，因而不可避免地存在某
种视野上的局限，并非完全适用于解释发展中国家，特
别是国家处于非常态，即国家初建或经济社会变革形势
下的发展中国家的政策转移现象。因此，政策转移研究
应该增加国家状态的分析变量。此外，政策转移的发生
条件、文化对政策转移的影响也未引起学者的充分关
注。
综上所述，伴随着全球化与信息化的迅速发展，民
族国家自愿的政策转移有着日益增长的趋势，另一方
面，随着国际组织的权力扩张，民族国家的政策主权受
到一定的限制，义务性或责任性的政策转移已经成为全
球化时代民族国家公共政策制定中不可避免的现象。
在此背景下，国外关于政策转移的研究已经有10余年的
历史，政策转移的研究主要集中在英美等发达国家，并
已经取得了令人瞩目的进展。相信随着学术研究的交
流与学术观点的传播，发展中国家的政策转移研究也会
悄然兴起，从而形成东西方政策转移学术思想的套萃与
碰撞。
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