【公共经济】
农村公共产品的选择和供给机制研究
巨凡
摘 要:农村公共产品的供给对促进农业、农村和农民的发展具有重要作用。农村公共产品
供给应尊重农民的需要，减少政府偏好的干预，根据不同层次的农村公共产品设计相应的民主决
策机制。围绕产业补偿和生态补偿，通过完善地方政府间的转移支付制度保障农村纯公共产品供
给。
关键词:农村公共产品 选择和供给机制
受自然地理条件和社会经济发展程度的限制，我国工业和农业分布地带分化显著，二元经济结构使城
乡差距呈现扩大趋势，促进农业地区的发展成为实现区域经济均衡发展的重要课题。农业、农村和农民的
发展离不开政府的政策扶持和资金支持，公共产品的供给水平在一定程度上决定农业地区生产力的发展水
平，农村公共产品的选择和供给机制的优化和创新无疑是一个重要环节。
一、我国农村公共产品供给现状
1、农村公共产品供给由政府与农民共同承担
在二元经济结构下，城市与农村实行不同的公共产品供给制度。县、乡两级政府负责农村公共产品的
提供，中央政府和省级政府通过财政转移支付给予一定的资金支持。从 1992 年到 2006 年，我国财政支出
中农业支出的总量在不断上升，但在财政支出中所占比重却呈下降趋势，且低于农业总产值占 GDP 的比重
(见表口。相对于经济的增长，农村公共产品供给中政府投入严重不足。
表 1 1992 年至 2006 年我国农业总产值和财政支出中的农业支出
年份 财政支出中的 农业支出占财政 农业总产值 农业总产值占农业支出(亿元) 支出的比重c%) (亿元) GDP 的比重c%)
1992 年 21. 79
1993 年
1994 年 9572. 7
1995 年
1996 年 19. 69
1997 年 14441. 9
1998 年 1154. 76
1999 年 1085. 76 14770
2000 年 1231. 54 14944. 7
2001 年 1456. 73 15781. 3
2002 年 1580. 76 16537
2003 年 7. 12 17381. 7
2004 年 21412. 7
2005 年 22420 12. 24
2006 年 24040 11. 34
祺资料来源，<<中国统计年鉴 ))2007 年
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农村公共产品与广大农民的生产和生活息息相关，农民集资参与公共产品供给是一种替代性选择，由
政府牵头、政府和农民共同出资提供公共产品的方式成为→条具有中国特色的折中路径。在折中路径中政
府承担纯公共产品的供给，准公共产品供给则通过政府牵头、农民集资的方式解决。公共产品的不可分割
性、非竞争性和非排他性，决定由农民集资的公共产品提供方式缺乏实施效率，我国农民人均收入偏低的现
状进-步制约了实施可行性。
2、农村公共产品选择具有政府偏好倾向
农村公共产品种类繁多，具体包括农村基层政府行政服务、农村发展战略研究、农村环境保护、农村发
展规划、农产品信息系统建设、大江大河的治理、农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农村道路建
设、农村医疗、农田改造、乡村电网建设、农村文化体育设施建设等。县乡两级政府在对公共产品的供给种
类选择中起决定性作用，政府政策宣传和政府资金引导使公共产品供给倾向于准公共产品，忽视纯公共产
'" 日口。
政府公共产品供给偏好与农民偏好存在一定的差异，形成公共产品供给总量不足和局部公共产品供给
过剩并存的局面，影响财政资金使用效率和生产力发展。政府公共产品供给偏好取决于政府财力状况和政
府目标考核制度。由于县、乡政府的财政收入有限，直接供给纯公共产品财力不足，而准公共产品供给可以
通过市场化手段向外融资，通过行政化手段向农民集资，县、乡政府偏好于准公共产品。此外，政府目标考
核通常有→定的量化指标，量化指标的完成情况考核需要一定的实物支撑，政府偏好于提供那些看得见、摸
得着的硬性公共产品的供给，加大与政绩和利益挂钩的公共产品的供给量，追求形象工程建设，而忽视农业
科技推广和应用、农村发展规划等无法立竿见影的软性公共产品的提供。公共产品供给中决策者和需求者
的偏好差异使农村公共产品的供给和需求脱节，农民无法获得急需的公共产品，而政府热衷于提供农民并
不迫切需要的公共产品，公共产品供给结构失衡，纯公共产品供给不足。
3、村民委员会在农村公共产品供给中扮演重要角色
无论在纯公共产品还是在准公共产品的供给上，村民委员会均扮演重要角色。村民委员会是村民自治
组织，做为一个承上启下的组织，接收县、乡政府下拨的用于公共产品供给的财政资金，负责辖区内准公共
产品供给中分摊资金的筹集、公共产品建设和维护以及向政府传递农民的公共产品需求。村民委员会没有
财产基础，经济功能弱化，没有财力直接负担准公共产品供给和维护资金，其主要作用局限于农民和政府之
间的沟通和联系，很难完全承担起公共产品供给的实施任务。村民委员会做为末端组织承受所有政府转嫁
的责任，集资难导致许多村级农村公共产品的供给流于形式，无法真正得以落实。
二、农村公共产品的选择机制创新
政府偏好和农民偏好差异导致的公共产品供给种类选择差异，是农村公共产品供给中的-个必须通过
制度安排予以解决的重要问题。张素罗和张义珍(2007)对河北省保定市的农户进行问卷调查，调查结果显
示农民在生活方面的公共产品需求按从急到缓排序为子女教育、求医看病、治安、交通、环境、饮用水和老人
瑭养等;在生产方面的公共产品需求按从急到缓排序为提供农业技术支持、解决发展资金、农产品销路、提
供市场信息、农田水利设施和大型农具推广和培训|等 e 调查结果显示政府偏好的交通、饮用水、农田水利设
施建设和大型农具推广等则较靠后，农民对公共产品的需求更关注满足个体的生存需要和发展需要。农民
是农村公共产品的使用者，农村公共产品的选择应该尊重农民的意愿，政府可以对农民需求进行合理的引
导，但不能以政府偏好予以替代。
农村公共产品选择中的政府偏好倾向，来源于自上而下的农村公共产品选择决策机制。由于在资金和
政策上的主导地位，政府在农村公共产品的选择中起决定性作用，农民对公共产品需求缺乏有效的表达渠
道。自上而下的决策机制在纯公共产品的投入上，表现为纯公共产品供给不足，形成公共产品结构失衡;在
准公共产品的投入上，表现为政府倾向于凭借行政权力强制性筹集资金以提高实施效率，农民的自觉参与
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性受到抑制。充分体现农村公共产品选择中的农民意愿，必须改变自上而下的政府主导型决策机制，建立
自下而上的政府引导型决策机制。
风物长宜放眼量，农村公共产品选择必须充分考虑到未来发展的需要，政府的引导作用主要体现在开
拓农民的思路和视野，引导农民正确理解公共产品在生产和生活中的作用，创造良好的生产和生活环境。
根据公共产品供给主体进行划分，农村公共产品根据受益区域可以分为县级公共产品、乡级公共产品和村
级公共产品，县级政府、乡级政府和村民委员会分别承担各自辖区内的公共产品供给，自下而上的政府引导
型决策机制在各级公共产品的选择决策中各有侧重。
村民委员会是最接近农民的组织，村级公共产品的选择应充分尊重辖区内农民的意愿。村级公共产品
注重短期效益，侧重于通过农民自行集资改善生产和生活条件。村级公共产品的选择决策建立在充分尊重
农民个体意愿的基础上，由村民代表大会审议通过，满足辖区内广大农民的需求。"一事一议"制度的推行
旨在解决取消农业税后农村公共产品供给的资金问题，"一事一议"制度以民主决策为基础。村民代表大会
是广大农民行使民主权利的制度保障，以村民代表大会规范"一事一议"制度，有利于充分发挥决策的民主
性。"一事一议"的集资制度是村级公共产品供给的财力保障，事先通过村民代表大会审议公共产品的选
择，可以进一步扩大农民的知情权和议事权，有利于"一事一议"制度的贯彻和落实。
乡级公共产品覆盖若干个行政村，公共产品的选择应通过辖区内各村民委员会征求农民意愿，乡人民
代表大会对重大的公共产品选择决策进行审议。乡级公共产品侧重于中长期效益，公共产品供给的资金来
源主要以财政资金为主，适度结合农民集资。
县级公共产品基本属于纯公共产品，提供所需资金由财政解决。县级公共产品选择的民主决策可以与
人民民主参政议政相结合，将公共产品选择的民主决策作为人民民主参政议政的一项具体内容来落实。县
级人民代表大会和政协负责对辖区内重大的公共产品选择进行审议和监督，并使之规范化和制度化。
自下而上的公共产品选择机制，有利于解决公共产品选择中的政府偏好和农民偏好的差异问题，尊重
农民偏好，有效发挥公共产品在农业、农村和农民发展中的作用。农村公共产品选择的民主决策，应根据公
共产品效用覆盖区域范围差异采用不同的具体程序。农民对公共产品的选择无论是直接参与还是间接参
与，其目的都在于增强决策的透明度，使决策更贴近农民的需求。公共产品选择的民主化可以通过增加透
明度化解农民对集资的抵触情绪，调动农民参与公共产品建设的积极性。
政府作为农村公共产品的供给者，政府的引导性体现在从政策方向上给予合理的引导，在大的方向上
予以把握。农业、农村和农民的发展是政府工作的重点内容，其中农业的发展是重中之重。农业发展是农
业生产力水平提高的结果，只有大力发展农业生产力，增加农民收入，改善农民生活质量，才能带动农村和
农民的发展。发展是硬道理，发展农业生产力可以直接使农民受惠，因此政府在公共产品的选择引导上，应
将直接有助于农民发展生产的公共产品供给放在首位，集中财力加大改善农民生产条件的公共产品的供给
量，促进农业生产力的发展。农民生活条件的改善以增加可支配收入为基础，没有生产力的发展，政府对农
民生活条件改善的努力的效果是短暂的、非持续性的。在农业生产力有待进一步发展的阶段，政府在公共
产品供给方面的导向是集中资金提供改善农民生产条件的公共产品;在农业生产力发展相对稳定阶段，政
府在公共产品供给方面的导向是侧重提供改善农民生产条件的公共产品。
三、农村公共产晶的供给机制创新
由政府牵头、政府与农民共同负担的农村公共产品供给制度在现阶段具有一定的务实性，可以弥补地
方财政资金不足的缺陷，但这项制度无法满足农业生产力发展对公共产品的长期需求。由于纯公共产品供
给匮乏，农村公共产品集中子准公共产品，农村公共产品的供给结构不利于生产力的发展。农民集资能力
受其收入水平的制约，在农民收入水平偏低的情况下，过多的集资会增加农民的经济负担，削弱其进行再生
产和扩大再生产的能力。
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公共产品的不可分割性、非竞争性和非排他性决定政府提供公共产品是最具效率的方式，政府在公共
产品供给方面具有无可替代的作用。地方政府元法承担农村公共产品供给的主要责任，与我国各级政府的
事权和财权划分体系具有密切关系。按照中央政府与地方政府的职能划分，农村公共产品的供给由地方政
府承担，中央政府通过财政资金的转移支付给予一定的支持。分税制根据税种划分中央税和地方税，保证
中央财政收入的稳定性和和地方财政收入的可持续发展性，为中央政府和地方政府的财权分配作出了法律
性的规定。分税制虽然理顺了中央政府和地方政府的财权分配关系，但没有延伸到地方各级政府之间的财
权分配。
县、乡两级政府的辖区主要是农村，农业产值在县、乡两级 GDP 中的比重偏大，我国现行税制设计中来
源于农业的税收收人偏少，取消农业税后县、乡两级财政收入主要来源于非农产业。在我国的大部分乡、
县，非农产业产值不是 GDP 中的强项，县、乡两级财政收入无法承受农村公共产品供给的压力，导致农村纯
公共产品供给匮乏。因此，在制度上保障农村纯公共产品的供给，必须完善地方财政之间的转移支付制度，
从财力分配上给予倾斜，实现县、乡政府事权与财权的统一。由于县、乡政府农村公共产品供给的主要承担
者，县、乡级财政是财政资金转移支付的接受者，省、市级财政是资金的拨付者。地方财政之间的财政资金
转移支付，按照行政序列从省级财政开始，序贯地向 F级财政拨付，直至乡财政。省、市级财政对县、乡两级
实行财政资金转移支付给予农村公共产品供给上的财力支持，不能简单地定位于道义上的扶持和支援，其
真实意义在于非农产业对农业、城市对农村的资金补偿。
非农产业对农业的资金补偿，属于产业之间的补偿。按照兰次产业分类，农业是基础产业，农产品是非
农产业的原材料，农业支撑着工业和第三产业的发展。由于我国的定价机制长期向工业倾斜以促进工业积
累，工业平均利润率高于农业。市场经济在逐步矫正计划经济时期的后滞影响，市场化的价格机制在缩小
工农业之间平均利润率的差距，但农业积累偏少这一历史遗留问题，无法直接通过市场机制对计划机制的
替代而迅速予以解决，在一定时期内需要外部力量的干预。我国现行税制以非农产业为主要课税对象，各
级财政收人来源于非农产业的产出，省、市财政对县、乡财政的转移支付，是工业和其他非农产业对农业的
反哺，财政资金转移支付是连接农业与非农产业的一道桥梁。
城市对农村的资金补偿，属于生态补偿。地球物种的多样性是人类生存和发展基础，城市化加快了生
产力的发展，但城市化也加速了生态环境的恶化。农村生态环境保证了城市发展中所需要的水资源等自然
资源的供给，缓解了城市化导致的污染问题，在一定程度上遏制了城市化导致的地球生态条件恶化的趋势。
农村生态环境对城市污染的遏制，实质上降低了城市化中的环境成本，提高了城市化带来的经济效益。为
保证国家的耕地、林业、水资源等综合生态平衡政策的落实，农村人口的发展受到政策性制约，牺牲了发展
的机遇。在城市化进程所带来的经济利益分配中应该考虑农衬人口的牺牲，通过资金补偿机制予以弥补是
合情合理的。省、市财政对县、乡财政的转移支付，是城市对农村的补偿，是社会经济利益的再分配。
完善地方财政之间的转移支付制度是解决农村公共产品供给中财力问题的有效举措。地方财政转移
支付制度中省、市财政资金下拨的资金额度需要立法予以明确，下拨资金额度应与省、市财政规模挂钩.与
区域经济增长状况挂钩，适应农村公共产品的需求。中央财政对地方财政的转移支付侧重于区域经济的均
衡增长，地方财政之间的转移支付则侧重于城乡之间的经济均衡增长。在来源于农业产出的税收收入偏少
的情况下，为保证农村公共产品的供给，完善地方财政之间的转移支付是必然的选择。
四、结语
城乡经济非均衡增长，是区域经济非均衡增长的一个重要方面。农村公共产品的供给对促进农业、农
村和农民的发展具有重要的作用，农村公共产品选择和供给机制有待进一步完善。农村公共产品供给应尊
重农民的需要，减少政府偏好的干预。根据不同层次的农村公共产品设计相应的民主决策机制，是提高公
共产品效用的制度性保障。改善农村纯公共产品供给，通过完善地方政府间的财政转移支付制度为农村纯
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公共产品供给提供财力保障。地方政府间的财政资金转移支付，是产业补偿和生态补偿的结合，具有合理
性和合法性。
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