国际货币评论 美国会发生主权债务危机吗？ 许元荣1 （共分六个专题，此为专题一） 观点摘要：随着三大评级公司对美国国债违约可能性的频频警告，全球对美国主权债务危机的担忧迅速升温。我们将陆续推出六个专题报告对美国政府的高债务问题进行分析，本报告作为第一个专题，主要有以下五个结论：（1）2009年作为转折之年，美国政府正式步入长期的高赤字阶段，政府债务快速膨胀。目前美国政府的显性债务超过20万亿，隐性债务超过65万亿，美国的主权债务体系已经进入高风险时期。（2）金融危机的救助成本并非美国财政恶化的决定性因素，此项因素只有短期冲击，在2012年之后就基本淡出；美国的社保、医保体系支出膨胀，构成美国真正的中长期债务压力根源。（3）美国的债务上限调整之争最可能构成美国债务违约的触发因素，如果今年8月上调失败，则美国直接违约；即使此次上调成功，明年和后年也会再次触及债务上限。债务膨胀导致触及上限成为高频率事件，且调整上限的难度逐年加大，任何一次调整不能取得成功，都将直接导致美国违约。（4）美国赤字膨胀的根源是日益艰巨的“三座大山”支出（社保、医保、医疗救助），膨胀太快且不易压缩；反观美国财政收入的前景，增收潜力很有限，难以与支出匹配。（5）全球主要投行的投资建议显示，对美国国债均持看空态度，路透针对全球金融机构的调查，也显示了同样的结果。 专题一： 美国财政收支与赤字可持续性评估（2011-2035） （一）总论：盘点美国政府的97万亿债务 （二）严峻的现实：美国政府中长期赤字展望 1.全球主权债务危机：欧洲唱罢，美国登场 2.美国赤字：2009年正式进入大幅扩张且难以逆转的阶段 3.国会预算办公室赤字模型：经不起推敲的“基准情形” 4．在更加现实的情境下，美国赤字的可持续性挑战很大 1 许云荣，中国人民大学国际货币研究所兼职研究员。 16
2011年第4期 总第9期 5.美国国债：十年内快速升至至25万亿美元，国债利息支出达到万亿美元 6.美国赤字为何难以压缩：从GDP占比看，财政收入增加空间不大，支出继续膨胀 7.全球相比，美国政府赤字和债务位居前列，距离债务危机并不遥远 （三）美国财政支出细项考察：寻找赤字扩张的驱动因素 1.美国财政支出：2000年后快速增加，未来面临长期扩张压力 2.美国财政支出的结构分析：法定支出、自主支配支出和净利息支出 3.法定支出：社保、医保、医疗救助是拖累美国财政的根源 4.自主支配支出：国防支出大幅减少，教育、交通、科技小幅下滑 5.净利息支出2：迎来快速增加的十年 （四）美国政府财政收入细项考察：增长的潜力有多大 1.财政收入总体回顾： 2000年前保持稳定，随后增速迅速放缓 2.财政收入结构分析：个税是财政收入最大来源，也是未来改革的关键 3.财政未来增长前景：财政创收的两大方案，恐均难以奏效 （一）总论：盘点美国政府的97万亿债务 “部分共和党立法者称，如果暂时违约能够迫使白宫应对庞大的预算赤字，那麽这是可接受的。” ——路透 正当欧债危机此起彼伏的时候，世人已悄悄把目光转移到了美国身上，不觉之间，美国已经挣扎在主权债务危机的泥潭之中：先是4月标普将美国国债前景下调为负面；接着奥巴马承认美国陷入债务困境是“美国领导层失败的信号”；随后则是盖特纳反复恳请和呼吁国会上调债务上限，称如若不然将导致“灾难性后果”；最新的消息则是，惠誉公司在6月8日警告，如果美国政府无法按期偿还债务，将把美国国债临时归为垃圾级别。 美国政府何以如此被动？债券大王比尔格罗斯曾经算了一笔账，称美国政府的全部债务总计超过80万亿美元，成为其不能承受之重担。我们对这组数据进行了梳理，此言果然不虚，美国政府的“显性债务+隐性债务+间接债务”共计97万亿美元，具体如下： 2 前面已经说明了国债利息支出的相关数据，此处的净利息支出有所不同。美国政府拥有少量生息资产，从而获得一定的利息收入。净利息支出=国债总利息支出 - 利息收入。 17
国际货币评论 如此来看，以2009年开始赤字大扩张为正式标志，美国政府要步入一个长期与债务危机做斗争的历史阶段了。我们将美国的财政实力、货币金融实力、技术创新实力和军事实力，视为其国家竞争力的四大支柱。不难判断，美国财政是最为脆弱的一根支柱，是最为薄弱的一个环节，在中长期内持续恶化的主权债务压力，将作为最大的制约因素把美国增长的速度拖低、发展的活力拖弱、强大的国力拖虚。 就目前形势来看，如果有什么能让美国霸权地位走下坡路的话，非政府债务危机莫属。因此，对美国债务压力进行一个详细的分析，对于把握美国的发展前景非常关键。我们将连续推出以下六期报告，对此进行一一分解说明，以期对美国中长期主权债务危机态势有一个基本认识。 18
2011年第4期 总第9期 （二）严峻的现实：美国政府中长期赤字展望 1.全球主权债务危机：欧洲唱罢，美国登场 主权债务危机并不少见，1980年代发生了拉美债务危机，1994年发生了墨西哥经济危机，1998年爆发了俄罗斯债务危机，2002年则发生了阿根廷债务重组事件，2010年以来欧元区主权债务危机此起彼伏。 主权国家对债务进行违约的方式大体分为三种：一是直接对全部债务进行违约，这是最为彻底的一种违约方式，多出现于战争年代或政府发生了更迭；二是对债务进行部分的违约，或延长期限、或减免利息、或削减本金等；三是对债务进行隐性违约，主要是让本国货币大幅贬值或者制造严重的通货膨胀，让债权人持有的资产购买力大幅缩水。 现在，美国的主权债务风险被置于聚光灯之下。2009年注定成为美国政府的转折之年，为了收拾金融危机的烂摊子，政府赤字猛然增加到万亿美元的记录水平，占GDP比例达到10%。接下来几年的赤字压力也丝毫轻松不下来，2010年是万亿、今年是万亿、明年是万亿。与此相应，美国的国债总额也开始快速升高，主权债务压力越来越大。 关键是，美国赤字的扩张并非是临时性、阶段性的。不少人误以为，此次美国赤字的扩张仅仅是挽救金融危机的临时性措施，度过危机之后美国政府就会把赤字压缩下来，所以不必过于担心。但是事实恰恰相反，展望未来十年、二十年甚至更长的时间，美国已经进入无法逆转的高赤字时代，根本原因有二：一是金融危机之后美国经济颓靡不振，减少税收增加支出造成赤字扩张，但这还不是最关键因素；二是美国的医疗和社保账户盈余转为亏损，此周期恰好与金融危机周期相重叠，这才是美国赤字扩张趋势无法逆转的根本性力量，将在更长的周期内、以更大的强度冲击美国财政的可持续性，是决定美国赤字的关键变量。 随着美国主权债务压力陡增，评级公司已经开始对美国国债发出严重警告：先是4月份标普将美国国债评级展望下调至负面，引发了巨大震动；接着是6月份惠誉公司发出了更加令人警觉的信息，如果财政部不能在8月15日到期时支付票息,惠誉将把全部美国财政部债券的评级降至“垃圾”级别；又紧接着，德国评级机构将美国的主权信用评级从AAA下调至AA,理由是美国的债务水平过高、财政措施不力、经济前景疲软、信用状况恶化。 现在，随着美国在债务的泥坑中越陷越深，美国政府的官员们已经开始紧张起来：奥巴马直言不讳的说，若美国债务上限上调失败，将严重打击美国经济并可能“拖累世界经济再次衰退”，目前围绕债务上限持续升级的担忧是一种“美国领导层失败的信号”。 美国财长盖特纳和美联储主席伯南克认为，如果不提高债务上限可能导致“灾难性的后果”：大量的政府支出和债券偿付将会推迟、缩减甚至面临停滞，投资者对于美国债务安全性的担忧将迅速升级，美国债务的借贷成本将迅速上升，甚至将导致更严重的金融危机。 美国的赤字问题和债务问题究竟有多严重，让我们看看一下具体的数据吧。 19
国际货币评论 2.美国赤字：2009年正式进入大幅扩张且难以逆转的阶段 仔细看看美国长周期的财政收支趋势，其存在的问题清晰可见。我们可以把美国财政划分为三个阶段来进行分析。 第一个阶段：在2000年之前，美国政府财政收支规模平稳增加，与GDP增速相当，赤字规模一直稳定在2500亿元美元以下，1997年后甚至有少量财政盈余。在此期间政府债务压力并没有成为一个突出的问题。 第二个阶段：从2000年至2008年，美国财政收支再次恶化，财政收入增长相当乏力，但是财政支出却保持了刚性增长，美国财政盈余再次转变为财政赤字，债务负担逐步累积。 第三个阶段：2009年以来，随着金融危机的爆发，美国财政收入锐减，但是财政支出却大幅攀升，赤字骤然增加至万亿以上，创下历史记录。 通过美国国会预算办公室（CBO）的估计数据，如下图所示，从2009年以后，美国真正的踏入了持续的高赤字时代，且在可预测的时间内，美国的高赤字问题是无法被克服的。通过观察下图可知，2009-2012年的赤字扩张，主要归因于金融危机对财政造成的负面冲击，这个冲击将随着经济逐步复苏而消褪，是阶段性的。但是2012年之后的赤字扩张，已经于此次金融危机无关了，主要是由于政府医疗和社保账户的“盈余逆转为支出”造成的，是长期性的，足以把美国财政拖入更深的困境。 3.国会预算办公室赤字模型：经不起推敲的“基准情形” 2010年6月，美国国会预算办公室（CBO）发布了未来25年的收支方案预测。如下图所示，在“基准情形”下，美国政府的赤字2011年以后先是有显著的好转，随后再慢慢的逐年扩大，2021年赤字为5600亿美元，2035年赤字为万亿美元，似乎不算太高。 但这个“基准情形”做了太多过于乐观、不切实际的假设，包括：现行的诸多减税政策到期后立即终止，不再推出新的减税政策；现行的一些医疗项目支出额度维持在当前额度不会增加；限制医疗和社保支出增加的暂时性法律持久有效，到期问题不予考虑等等。 正是基于以上极为乐观的假设，才能看到如下缓慢增加的赤字。显然，这些假设的现实性极小，美国能够在2035年之前不再推减税政策？不增加一些医疗项目的额度？限制医保社保支出的法律到期后仍被延续？从目前的情况来看，这些都是无法想象的。 20
2011年第4期 总第9期 事实上，这些过于乐观的假设迅速被国会预算办公室（CBO）自己否定了。在2011年新做的美国未来赤字展望中，CBO大幅上调了对未来赤字的估计，如下图所示。这表明CBO“基准情景”的参考价值十分有限。 4．在更加现实的情境下，美国赤字的可持续性挑战很大 21
国际货币评论 美国国会预算办公室在还提供了另外一种假设情景，称为alternative senario，这个假设克服了“基准情形”的弊端，计入了未来减税政策的延长和再推出的冲击、一些医保项目支出稳步增加的影响、限制医保社保法律到期后进一步扩大相关支出的影响等。 在这种“更加现实的情形”之下，美国赤字立即展现出一副完全不同的图景。未来25年内，美国财政支出都将存在快速增加的压力，同时财政收入却增长乏力，所以赤字就逐年扩张，2021年增加至万亿美元，2035年增加至万亿美元。很明显，在这种情境下，美国财政的可持续性很难保证。 5.美国国债：十年内快速升至至25万亿美元，国债利息支出达到万亿美元 以上分析了美国未来的赤字形势，现在来考察一下美国未来的国债压力如何。目前，美国国债（不含间接债务和隐性债务）总规模为万亿美元，占GDP之比达到%，与发生主权债务危机的欧洲相比，负债水平仅次于希腊和意大利，高于英国、葡萄牙、爱尔兰、西班牙等国。 未来十年的债务压力更不轻松。下图显示，即使在CBO“十分保守”的情形下，2021年美国的国债仍然增长至25万亿美元的规模，以平均每年一万亿的速度增长。 关键是，欧洲债务危机以来，各国都在忙着推出力所能及的财政紧缩计划，以把债务维持在一个合理水平。但是美国却仍然在赤字扩张的道路上继续前进，紧缩财政的决心和行动都微乎其微，总统和财政部长似乎都把精力放在了“说服国会提高债务上限”上，而不是专注于削减债务压力。照这样下去，美国债前景难以让人乐观，评级公司最近的频繁22
2011年第4期 总第9期 警告也完全合乎情理。 美国国债总量大幅增加的一个必然结果，就是美国国债利息的支出水平的快速增加。2010年美国国债利息支出为4130亿美元，GDP占比为%。到了2021年，国债利息支出将升至万亿美元，GDP占比为%。 至2021年，美国的财政收入约为万亿美元，照此计算，国债利息支出占财政收入的22%。如果不进行严格的债务削减计划，这样“滚雪球”式的债务压力终将让美国政府不堪重负。 23
国际货币评论 6.美国赤字为何难以压缩：从GDP占比看，财政收入增加空间不大，支出继续膨胀 做一个大历史跨度的对比，对美国赤字未来的趋势也就更加心中有数。如下图所示，从1967年至今，美国财政收入占GDP的比重维持在20%以下，近十年还进一步显著降低至15%左右。因此，可以假设危机过后美国财政收入会回升至历史水平%，但未来这一比例进一步提高就很困难了。 就财政支出占GDP比重而言，1967年至今有小幅提高，麻烦在于未来这一比例还要继续快速提高，人口老龄化、医保、社保支出背后的惯性很大，2021年这一比例升至%，2035年升至%。 财政收入提不上来，财政支出压不下去，美国赤字问题症结就在这里。 24
2011年第4期 总第9期 现在来看看美国财政收入、财政支出和GDP增长速度的比较。下图显示，2009年在美国的财政历史上注定成为转折之年。在2009年之前，美国财政收入、支出和GDP增长总倍数大体相当。但从此之后，财政支出的增长速度开始快于GDP，预计到2021年的时候，支出增长倍，收入增长倍，GDP增长倍。 7.全球相比，美国政府赤字和债务位居前列，距离债务危机并不遥远 尚未踏入2011年的时候，主权债务危机的担忧集中在欧洲，美国债务危机还只是少数25
国际货币评论 具有前瞻性学者的猜想。但是，现在的气氛已经完全不同了，随着评级公司的频频警告，以及美国官方透露出的紧张与对峙，人们这才发现美国的债务危机其实并不遥远。如果8月份债务上限得不到上调，那美国就立即出现违约；即使债务上限经过国会斗争终于得以上调，那明年债务再次触及法律上限怎么办？后年呢？可以肯定，未来每一次美国债务上限的调整，都将极为波折和困难，谁也不能保证财政部每次都能说服和战胜国会。 与欧洲债务危机国家的负债水平做对比的话，美国的负债水平仅次于希腊和意大利，排名第三，超过了葡萄牙、爱尔兰和西班牙。欧洲现在的债务处境，是不是美国的未来呢？ （三）美国财政支出细项考察：寻找赤字扩张的驱动因素 美国财政赤字居高不下，财政支出的迅猛增加是重要推手。通过对美国财政支出近50年的数据回顾，我们发现：美国财政支出恶化的主要原因，是社保、医保、医疗救助这“三大支出“持续快速的攀升所致。这三大支出，起初作为次要矛盾存在，后来上升为主要矛盾，到如今成为美国赤字扩张难以遏制的驱动因素。 与此同时，美国国债的利息支出也成为一个不容小觑的部分，同社保、医保、医疗救助并驾齐驱，构成美国财政可持续性的“四大隐患”。考虑到这“四大隐患”规模之大、持续时间之长，就可以得出一个判断：美国目前的财政困境虽发端于金融危机，但并不能完全被金融危机所解释，因此也不能随着金融危机的缓解而消退。美国财政赤字长期高居不下，债务水平的持续而快速的上升，不进行根本性的改革就无法避免，美国的主权债务危机渐行渐近。 眼下的美国，以及债务危机缠身的欧洲诸国，都陷入了一个进退两难的窘境：如果政府打算扩张债务对经济进行积极的刺激，市场就会不允许，通过减持和抛售政府债券的方式进行抵制；若果政府打算收缩债务实现财政的平衡，政府许诺的各项福利支出就无法落26
2011年第4期 总第9期 实，社会民众就会不允许，通过游行示威的方式进行抗议。 下面通过对美国财政支出细项的分析，来理清美国的赤字何以膨胀至此，且难以压缩下来。 1.美国财政支出：2000年后快速增加，未来面临长期扩张压力 根据美国财政支出扩张与收缩的周期，可以将过去40年划分为三个阶段。 第一阶段：1991年之前，美国财政支出占GDP比例略有提高，财政支出的增速也与GDP增速相近（年均约3%）。 第二阶段：20世纪90年代，是美国财政支出控制最好的十个年头。克林顿政府执政期间，美国经济迎来一个快速发展时期。一方面是失业保险金、医疗救助等政府补助减少；另一方面，国防支出也因冷战的结束而大规模降低。美国财政支出占GDP比例一度降至%，创下50年来最低的记录。 第三阶段：最近十年，在此期间美国经济频频发生故障，美国财政支出被迫进入大幅增加的周期。先是2000年互联网泡沫的破裂，美国经济陷入衰退，政府不得不采取积极的财政政策和宽松的货币刺激经济，；继而是“911事件”的发生，美国政府被迫增加了国防和军事支出，形成财政状况的新负担；接下来则是美国爆发的金融危机，使美国经济陷入严重的衰退，美国财政接连出台大规模的减税计划和福利计划，赤字扩张一发不可收拾，直至今日陷入债务危机的泥坑。 展望未来十年美国政府的财政前景，支出膨胀的惯性很难遏制住。在比较保守的基准情形下（baseline），未来十年财政支出占GDP比例维持在23%左右，这个比例与80年代美国财政支出的峰值相当；如果在更为现实的情境下（alternative senario），财政支出将以更快的速度扩张，在2021年达到%的高点。 27
国际货币评论 2.美国财政支出的结构分析：法定支出、自主支配支出和净利息支出 美国的财政支出可以分为三大部分：法定支出占%（社保、医保、医疗险、失业）、自主支配支出占39%（国防、教育、科技、基础设施建设）、净利息支出（占比6%）。 在美国财政支出的构成中，法定支出（社保、医保、医疗救助、失业保险金）并非一直占有很高的比例，而是存在一个逐步膨胀的过程，也就是美国“高福利社会”形成的历史过程。如下图所示，从1967-2010年期间，美国财政的净利息支出增加并不显著，自由支配支出（国防、教育、科技、 基建）增加也相当缓慢，法定支出增加的最快，构成美国财政支出的最大驱动因素。 法定支出在1967年时微不足道，只有不足500亿美元的规模，但到了2010年，该项支出已经增加至万亿美元，成为财政支出中最大的一项。 28
2011年第4期 总第9期 考察财政支出三大分项占GDP的比重，我们能够获得一个更为清晰的认识。下图给出了三个基本结论：第一，美国财政法定支出占比膨胀速度最为惊人，从1967年的不足5%，膨胀为目前的%，2021年进一步上升至14%，远远超过自主支配支出和利息支出之和，成为美国财政的头等难题。第二，美国自主支出GDP占比一直处于下滑的态势，从1967年的%下滑至目前的%，未来进一步下滑至%的比例。第三，美国的国债利息支出一直占比不高，但2009年之后，利息支出将进入不断增加的周期。 3.法定支出：社保、医保、医疗救助是拖累美国财政的根源 首先来考察财政支出的最大分项——法定支出。在法定支出中，社保、医保、医疗救助这三大支出占比高达78%，成为法定支出的最核心部分，因此成为未来主导政府支出规模的最关键因素。 29
国际货币评论 从1967年开始，社保、医保、医疗救助占GDP比重从很低的水平起步，在过去的40余年内保持了高速的增长，在未来十年内，随着美国人口的老龄化以及失业率居高不下，这三项支出会进入加速增长周期（如左图所示），美国财政将要面临更加严峻的考验。 社保、医保、医疗救助三项支出膨胀的到底有多快？需要做一个增长倍数对比才能更加明确。如右图显示，1967至2010年，美国社保、医保、医疗救助三项支出增长了倍，同期内财政支出增长了倍，GDP增长了倍。根据CBO的预测，未来十年这些项目的增长差异会进一步扩大，届时美国社保、医保、医疗救助三项支出增长106倍，财政支出增长倍，同期GDP增长倍数仅为倍。如此之大的增长速度差异，美国财政被拖入困境并不让人感觉诧异。 然而，美国社保、医保、医疗救助三项支出快速膨胀的同时，其融资水平却没有随之提升。在资金来源中，医疗补助完全依靠政府的财政，没有任何基金项目支撑；医疗保险30
2011年第4期 总第9期 基金近30年来一直处于入不敷出的状态，资金缺口不断扩大；社保基金的现金流也在2009年转为净流出，未来的融资缺口扩张将成为美国财政进一步恶化的最大隐患。下图显示，在1940-2009的全部时间内，社保账户运转尚可，医保和医疗救助总共形成了万亿美元的赤字。 4.自主支配支出：国防支出大幅减少，教育、交通、科技小幅下滑 自主支配支出分为国防支出和非国防支出（教育、交通、科技）两大类，2010年末，其总规模为万亿美元，国防项目为6890亿美元，非国防项目为6580亿美元。与法定支出形成鲜明的对比，1967-2010年期间，自主支配支出的各分项占GDP之比呈稳步下降趋势，由%降至%，CBO预计这一比例在未来十年还将持续走低。 国防支出作为最大的自主支出项目，占比不断下滑，尤其是随着20世纪90年代冷战31
国际货币评论 结束，国防占GDP之比一度降至3%的历史低位。但“911”事件后美国重新发动了反恐战争、阿富汗、伊拉克战争，十年之间国防支出增长了133%，其中仅伊拉克战争、阿富汗战争的花费就累计高达将近9500亿美元。 需要强调的是，尽管美国军事支出占比逐步下滑，但其资金投入规模仍高居全球首位。2009年末美国国防支出总额达6567亿美元，远远领先于其他各国。中国军事支出位居第二、英国第三、法国第四、俄罗斯第五，其国防支出均小于1000亿美元。 有一点非常值得注意，美国的教育、科技、基础建设等项目，占GDP之比在过去40年维持稳中有降的趋势，CBO预计未来继续下降。这是否意味着美国居民福利消耗了过多的财政资源，以至于压制了科技和教育的发展空间，从而对美国经济的创新活力构成威胁？ 5.净利息支出3：迎来快速增加的十年 美国国债利息支出将迎来快速增加的十年，这与两个因素有关：一是美国国债的数量将急遽增加，二是美国国债的利率已经非常之低，根据国际投行的相关研究，低利率时代即将终结。因此，受这两个因素的驱动，美国国债利息支付额度将会大幅增长。 如下图所示，目前美国财政每年净利息支出为1960亿美元，到2021年，净利息支出将上升至9286亿美元（更为现实的情境下），约占同期财政收入的19%。 3 前面已经说明了国债利息支出的相关数据，此处的净利息支出有所不同。美国政府拥有少量生息资产，从而获得一定的利息收入。净利息支出=国债总利息支出 - 利息收入。 32
2011年第4期 总第9期 观察净利息支出占GDP比重，未来的压力也是非常清晰。目前受益于国债收益率处于极低的水平，净利息支出占GDP之比下降至%的低位，但这只是金融危机期间避险情绪浓厚的短暂现象。随着避险情绪的消退和美国通胀的回升，国债收益率将进入上涨通道，净利息支出占GDP之比也将快速升高。简单想象一下，到2021年，美国净利息支出占到GDP的%，超过同期的GDP增长率，这就意味着：美国GDP的增量，只够用来支付国债利息。 33
国际货币评论 （四）美国政府财政收入细项考察：增长的潜力有多大 正如上一章节所提到的,未来美国将面临巨大的财政支出压力,那么,美国政府的财政收入前景如何,能否及时跟上财政支出的扩张速度,填补赤字缺口呢?经过我们的研究分析,我们的结论是:未来美国政府财政收入增长潜力有限,难以迅速且大幅度的提高。 我们通过对美国政府的财政收入细项进行分析表明，财政收入总体在2000年前保持稳定，但近十年大幅恶化，尤其是08年的金融危机，使得占GDP之比一度跌至历史新低。经济疲软、赤字大增、债务总额屡创新高，如何尽快提高财政收入，促进经济增长成为当务之急。展望未来，前景却不容乐观。提高收入有两大对策，驱动经济增长或改变税收政策，但均面临较大阻力。 1.总体收入回顾： 2000年前保持稳定，随后增速迅速放缓 从1967年至今的大多数时间中，美国政府收入在高位保持稳定，一直保持与GDP之比为18%左右的水平，因此美国在过去并未产生大量债务。甚至在20世纪90年代的互联网泡沫兴起中，借着经济快速增长使得政府收入也持续增加，2000年财政收入占GDP之比达到了%的历史高位。 美国财政收入占GDP之比：2000年之前比较稳定，随后迅速下降 占GDP之比% %%% %%%%%%数据来源：CBO 最近十年，是美国政府收入迅速恶化的十年。究其原因有二：第一，2000年和2008年的两轮经济衰退，使得企业与个人的盈利大幅减少，税收增速迅速放缓。2008年金融危机期间趋势更为明显，2010年税收占GDP比重降为%的历史新低。第二，布什政府于2000年和2003年的推行两次减税政策，直接导致了约2万亿美元的赤字增加，这一数字与201034
2011年第4期 总第9期 年全年财政收入（万亿美元）相当。 根据美国国会预算办公室的模型估计，未来十年财政收入将有所恢复。不过此模型的假设前提较为乐观，其中2013-2016年GDP增速达%，失业率降至%。考虑到当前经济复苏的脆弱性，这一假设现实性并不高，因而财政收入也无法如此乐观。 财政收入增速预测 单位：十亿美元 4,5004180 %4,% 3,%% 3,%2,5002,163 %2,%1,%1,%%数据来源：路透 2.收入结构分析：个税是财政收入最大来源，也是未来改革的关键 2010年美国财政收入总额为万亿美元，最大部分来自个人所得税（占比42%），其余为社会保险税(占比40%)、企业税（占比9%）、其他税收（占比%，如消费税、房地产税等）。 35 1967年 1969年 1971年 1973年 1975年 1977年 1979年 1981年 1983年 1985年 1987年 1989年 1991年 1993年 1995年 1997年 1999年 2001年 2003年 2005年 2007年 2009年 2011年预计 2013年预计 2015年预计 2017年预计 2019年预计 2021年预计
国际货币评论 个人所得税和社会保险税是目前财政收入的最主要构成部分 其他收入, 207, % 个人所得税, 899, % 社会保险税, 865, % 企业税, 191, 数据来源：路透 % 单位：十亿美元 个人所得税的改革成为决定未来财政收入的最关键因素 单位：% 5,000其他税收 社会保险和退休金税收 公司税收 个体税收 %4,500总体收入占GDP比例 4,%3,% 3,%2,5002,%1,5001,%%数据来源：路透 从对历史数据的分析看，个人所得税一直是支撑美国财政收入的最重要税种。个人所得税高低也因此成为决定未来财政收入的最关键因素。美国财政收入近10年增速放缓，个人所得税收入的下滑无疑是首要因素。2000-2010年，美国GDP增长累计超过40%，同期内个税收入却从1万亿美元降低到9000万亿美元。 36 1968年 1970年 1972年 1974年 1976年 1978年 1980年 1982年 1984年 1986年 1988年 1990年 1992年 1994年 1996年 1998年 2000年 2002年 2004年 2006年 2008年 2010年 2012年预计 2014年预计 2016年预计 2018年预计 2020年预计
2011年第4期 总第9期 近10年个税收入增速放缓 %%%%%%%%%%数据来源：路透 个人所得税收入下降，既有两次金融危机的影响，更有布什政府2000年和2003年两次减税政策（主要是个税的改革）的影响。减税政策导致政府减少了近2万亿美元的收入，而个人所得税收入占GDP之比从%降低到%。奥巴马政府2010年末对减税政策的延长，又将使得未来十年减少政府收入共计万亿美元，这也将成为美国财政赤字持续的推动因素。 美国政府要想增加收入以减少赤字，个税改革势在必行，但个税改革方案至今仍在白宫和国会的激烈争论中，何时能通过改革方案以增加政府收入，仍存诸多不确定因素。 3.未来增长前景：财政创收两大方案，为何难以见效？ 美国政府要想通过增加收入的方式缓解赤字压力，有两种方案可选：其一，直接加税。通过提高税率、或扩大税基等方式，加大对各项税收、尤其是个人税收的增税力度。其二，驱动经济增长。经济增长将带来居民收入和企业盈利水平的增加，由此带动税收收入增加。计量分析表明，在过去六十年中财政收入与GDP相关系数高达。然而，通过对美国目前财政体系和经济结构分析，我们认为这两项方案均难奏效。 若试图通过直接增税的方式增加收入，至少面临以下两项阻力：一是挫伤经济增长动能。不论是提高税率还是扩大税基，在当前经济复苏仍步履蹒跚之时，都将对经济造成负面影响。增加消费税、个人所得税都会降低消费者信心，增加企业所得税将减少企业投资热情并且减少就业。因此，加税将可能降低经济增速，甚至可能出现税率、税基增加，税收绝对数额下降的情形。 二是面临政治阻力。共和党控制的国会历来对富人增税的方式并不认同，对于税收进行结构性改革存在分歧，尤其是奥巴马政府意在加大对于富人的税收，而进一步减少中产37 1990年 1991年 1992年 1993年 1994年 1995年 1996年 1997年 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年
国际货币评论 阶级税负，这也是目前白宫与国会的主要分歧之一。 因而，2010年奥巴马政府延续的布什减税政策（两年减少9000亿美元的财政税收，包括继续对富人减税），既是对经济复苏的担忧，也是党派间妥协的无奈选择，这也反映出增税政策的阻力之大、改革之难，未来十年通过增税的方式来提高税收难有实质性进展。 而若试图通过驱动经济增长的方式来提高税收，也将面临巨大挑战：首先，从GDP的增速而言，未来十年内几乎没有完成财政平衡的可能。如下图所示，根据CBO的预测，若需要在未来十年平衡财政，需要平均近5-6%的GDP增长，这样的速度在美国历史上经济高速发展时期也难以达到。实际上，CBO预计未来GDP增速仅为3%左右，这对缓解财政赤字的作用相当有限。 其次，消费增长乏力导致短期内经济难以快速增长。美国经济增长70%以上靠消费驱动，消费在很大程度上又取决于居民的收入。商务部公布的数据显示，2009年以来，尽管美国政府采取诸多刺激经济的措施，但是居民真实收入增长速度极为缓慢，大大的制约了居民的消费能力。另外，美国房地产市场萎靡不振，房价持续下跌，美国居民的财富持续缩水，导致其资产负债状况恶化，抑制了消费需求。 综上所述，在金融危机后，美国的财政收入之困仍难以得到根本性好转，税收增长幅度有限，提高税收的途径也阻力重重。 一面是政府支出不断膨胀，势不可挡；一面政府收入潜力有限，难以好转。这意味着，美国联邦政府的高赤字和高债务会在未来一直持续，缓解高债务和高赤字之路甚为艰难。 38
