“土地财政”已达历史性拐点？
2015-07-14
来源： 中国土地 作者：赵栩
一般而言，土地财政是指政府围绕土地所进行的财政收支和利益分配。但在中国，土地财政主要指地方政府通过出让土地使用权获得土地出让金，并以此作为其财政收人的重要来源。以内蒙古为例，2007年～2011年，土地出让金以年均40%以上的速度增长，占地方财政总收入的比重从14%增长到%，土地出让金占预算外财政收入的比重已超过了50%，有些地区甚至占到80%以上。
然而，从2012年开始，全国多地出人意料地出现了土地出让金收入下降的现象。内蒙古下降幅度达23%。2012年，全国306个城市土地交易共26212宗，土地出让金16026亿元，同比减少%。其中，一线城市土地转让收入缩水尤为严重，达%。2014年5月，全国300个城市共成交土地1767宗，环比减少19%，同比减少45%；土地出让金总额1375亿元，环比下降30%，同比下降38%，土地成交量和出让金继续呈现锐减趋势。如此大幅度、大范围的土地出让收益下行，给习惯于依赖土地收入“供养”的地方财政当头一棒。
连续两年的土地出让收益下滑，让人难以消除“土地财政”走到历史尽头的担忧，背后的原因值得探究。
土地出让金止升转跌的原因分析
笔者认为，未来全国大多数省份土地出让金的下跌趋势仍会继续，因为推动土地出让金下降的决定性动因将长期发挥作用。
经济进入中速增长期，土地出让金上涨的动力不足。当前中国经济已进入换挡期，潜在增长率会从过去9%以上的水平，转入7%左右的中速增长期。如内蒙古，2013年经济增速10年来第一次跌破10%，进入2014年经济下行压力更大，一季度经济增速低于全国平均水平，1月～2月份全区财政收入出现负增长，3月份虽然有所上升，但是整体形势仍不容乐观。经济下行带来的是基础设施建设动力的不足、城镇化进程的放缓和用地需求的下降。
2013年内蒙古的城镇化率达到%，高于全国平均水平5个百分点，城镇化水平超越了经济发展水平。对于像内蒙古这样的城镇化推进过快的中西部省份而言，城镇化加速推进的后劲已经很小。过去几年，基础设施建设的大量投入，带来了大量的沉淀成本，基础设施项目可产生的预期收益越低，投资对于土地市场拉抬动力也就越小。
一、二、三线城市与货币供应量的关系
房地产市场降温趋势明显。从上图可以看出，全国房价水平与货币供应量几乎同向变动。货币政策与房价息息相关，货币政策宽松，货币供应量增加，房价就开始快速上涨，地产市场趋于繁荣，一旦货币政策趋紧，房价上涨速度放缓，甚至下跌，地产市场便出现萧条迹象。
2014年前5个月，货币供应量（M2）的增幅只有%，大大低于前几年的增速，货币政策的收紧，带来的是楼市的低迷，进而波及上游的土地市场。市场不景气导致房企拿地热情锐减，而与企业的谨慎心态相比，政府对于市场的变化较不敏感，政府推地的热情仍然不减。土地供给的增加与需求的减少，导致土地更多以低价成交，土地出让收入必然下降。
优质地块日趋减少。一个城市中的优质地块在一定时期内是稀缺资源，具有不可复用性。近10年土地市场的繁荣，使可供出让的优质地块越来越少。
征地拆迁难度日益增加，后备土地明显不足。伴随公众权利意识的觉醒，不少群众对征地拆迁持抵制态度，即便配合也是漫天要价，甚至出现“天价”补偿现象。“天价”补偿不仅增加了征地难度，还扰乱了市场，导致征地行政成本与经济成本畸高。预计，今后征地拆迁难度将继续加大，补偿成本会越来越高，有些土地项目完全是得不偿失的亏本买卖，依靠征地拆迁补充土地后备库的难度愈来愈大，政府可支配的土地资源进一步减少。
解决“土地财政”问题的出路
土地出让金下降，既有短期偶发性的因素，也有长期结构性因素，但是长期结构性因素起决定性作用。未来一段时间内，我国土地出让金在政府财政收入中的比重进一步下降将不可避免。应对这一变化可以从以下四方面考虑。
推动税制改革，开辟可持续的政府财源。地方政府高度依赖“土地财政”的根源在于现行财税体制下，地方政府无可靠、稳定的收入来源。所以，扭转这种“以地生财”模式的关键是要改革现行财税体制，平衡中央与地方的财权与事权，完善转移支付制度，尽快在房地产保有环节开征房产税，为地方政府提供稳定收入来源。
在现行财税体制下，一方面已有划归地方的零星税种无力支撑地方财政开支需要，另一方面我国房产保有面积依然在不断增加。房产税具有税基宽、规模大、不易转嫁和流动等优势，可成为地方财政主要来源。我国从“六五”到“十一五”期间，住宅竣工面积约为350亿平方米，假设对其1/2征收保有环节房地产税，按每平方米房价3000元、税率为%计，可征保有环节房地产税约为6300亿元，如果再加上流转环节房产税680亿元，合计约为7000亿元，远大于土地出让金净收益。
近期出现的房地产市场降温现象，更多是政府主动调控的结果，市场的热情依然不减，因此不必担心在房产保有环节征税会对房地产市场造成过大冲击。此外，开征房产税不但可以增加政府收入，而且可以抑制房地产泡沫，使地产市场回归理性。
重构政绩考核体系。打破“以GDP为纲”的片面政绩观，是解决土地财政问题的重要途径。考核官员的政绩，不能只看成绩，不看成本；只看收益，不看代价；只看短期，不看长远。如果不尽快走出以GDP排名论英雄的误区，在土地出让收入不断减少的时期，地方政府债务风险集中爆发的可能性会急剧提高，甚至影响经济社会稳定大局。
规范发展地方政府债券市场。举债权是合理的分税体制下，地方政府应有的权利，与其将土地使用权一卖了之，不如以土地等优质资产作抵押发行地方政府债券，进行长期滚动融资，开辟长效财源。2014年6月，新疆、甘肃、广西、福建、四川五省区率先发行总额为516亿元地方债，标志着我国地方政府债务市场正在从理论变为现实，未来有望成为代替土地财政的重要财源。
但从目前情况来看，地方政府债券尚不能完全代替土地收入，并且其自身存在的一些问题也应该引起重视，特别是对于信用评级、信息披露、偿债方式、破产救助、干部考核等问题要进行审慎考量，充分论证，从先行先试到顶层设计，再提出切实可行的方案，直至实现整体突破。
中央应上收部分事权，合理划分中央和地方政府的收支权限。以分税制为主的财税体制改革主要体现为中央主导的财政分权，地方不具有参与决策、协调的主体地位。财政收支只考虑了财政收入的层级配置，没有界定各级政府的财政支出责任，导致财权逐渐向中央倾斜，而事权则不断向基层下移，中央与地方财政关系失衡。
随着土地出让收入的减少，地方财力日益趋紧，负担本来过重的事权更加力不从心，财政关系失衡的矛盾变得更加突出。解决这一失衡，主要有下放财权与上收事权两种基本思路，但是下放财权难度更大，可操作性差，相比而言，上收事权更为可行。一方面可以缓减地方的压力，减少部分不合理的专项转移支付与地方配套。
根据按受益范围划分原则，除了像国防、外交等关系国家安全等事项应集中到中央统一管理外，中央也应该承担更多的社会公共服务职能、跨区域重大项目的建设和协调职能，以及全国市场统一标准的监管职能，如食品药品安全管理等。像养老、医疗以及劳动力跨区域流动，应由中央主导管理，目前却处于碎片化、分散化以及多头管理的状态。再比如像跨流域的江河治理、跨地区污染防治等环保事务，如果由中央负责，可以提高环境保护力度，减少环境污染频发问题。
（作者供职于内蒙古自治区国土资源厅）
