研究生毕业论文
（申请硕士学位）
论 文 题 目 城市规划的战略环境评价方法研究
——以无锡市为例
作 者 姓 名 薛 若 晗
学科、专业名称 环 境 科 学
研究方向 环 境 规 划 与 管 理
指 导 教 师 窦 贻 俭 教 授
2003年 5月 15日
前言
1.研究背景
保护自然环境，维护生态平衡是人类生存发展的重大问题。随着经济发展，人们对生
活质量的要求也越来越高，环境优美、舒适方便，已逐渐成为工作和居住的重要选择目标。
城市可持续发展是对普遍追求的人类可持续发展的区域性延伸和社区性实践，如何将
可持续发展理论引向实践一直是努力探讨和实践的目标。这就要求制定遵循可持续发展原则
的发展策略。城市建设规划的战略环境评价正逐步成为推进城市可持续发展的有效工具，以
保证城市规划在满足高速经济和社会发展要求的同时也充分考虑环境因素。
战略环境评价(StrategicEnvironmentalAssessment,SEA)是一种对政策、规划和计划
可能造成的环境影响进行调查、分析、预测和论证，编制环境影响报告，提出预防不良环境
影响的对策和措施的活动。它起源于美国 1970年 1月生效的《国家环境政策法》。该法案第
102条款规定：任何对人类环境产生重要影响的立法建议、政策及联邦机构的重大行动，都
要进行环境影响评价。《中国 21世纪议程——中国 21世纪人口、环境与发展白皮书》第三
章中已经明确指出“在有关立法中规定建立‘可持续发展环境影响评价制度’，要求政府部
门在制定政策、规划和企业立项时，对可持续发展可能产生的影响进行评估。”我国刚刚出
台的环境影响评价法，也对规划的环境影响评价以法律形式规定执行。这就需要对政策和规
划环境影响评价的方法和技术有更深入的研究，以满足具体实践的需要。
城市规划的战略影响评价在战略层次上，从规划对环境的影响出发，经过充分磋商、
磨合和协调，力求使城市建设规划在环境保护方面达到最优。它能为城市规划的制定和实施
提供有力的技术支持，进而推动可持续发展。
2.研究内容
目前，许多国家和国际组织都在该领域进行各种方法、程序和有效性等的研究。国内
除区域环境影响评价开展较多外，专项规划层次上战略环境评价的理论和方法体系的研究还
处于积极探索阶段，这限制了 SEA的实施效果。
本文在参考国内外规划层次 SEA体系研究、政策与规划分析的方法以及现状分析的基
础上，采用定量和定性相结合的分析方法进行规划层次战略环境评价的方法研究。然后结合
城市的特点以及现有城市规划中，存在的不利与可持续发展问题，对城市规划的战略环境评
价方法进行研究。最后结合典型区域的城市规划，将理论与实际结合起来，做具体的 SEA分
析。
3.研究区域选择
江苏省是我国社会经济文化发达的省份之一，城市化发展速度较快。2000年，江苏重
新确定了全省城市化方针“大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优
培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”。无锡是江苏省内区域条件较优、综合实力较强、
城镇基础较好的四个特大城市之一。
本论文以无锡总体规划为例，讨论城市规划的战略环境评价的具体方法，以促进 SEA
理论与方法体系的完善。
第一部分城市规划的战略环境评价方法研究
第一章战略环境评价的基本方法
战略环境评价的提出及发展
战略环境评价的内涵
（1）战略环境评价的提出
环境影响评价是指在进行某项人为活动之前，对实施该项活动可能给环境质量造成的
影响进行调查、预测和估计，并提出相应的处理意见和对策。环境影响评价制度则是环境影
响评价活动的法律化、制度化。它是我国环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理
的基本制度。例如《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定“建设项目的环境影响报告
书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价，规定防治措施，经项目主管部门
预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准”；国务院《建设项目环境保护管理条
例》规定“国家实行建设项目环境影响评价制度，并根据建设项目对环境的影响程度，实行
分类管理”。从以上各法律、法规可以看出，我国现阶段的环境影响评价制度主要是针对建
设项目而设定的，与环境影响评价本身所指的广义的“人为活动”相比，这种环境影响评价
制度还是比较“狭义”的，但它对于贯彻预防为主的环境保护原则，预防产生新污染源发挥
着极为重要的作用。（尚金城，包存宽，2000）
然而，单一项目的环评并不能很好地解决区域环境污染问题，不能有效地控制各类区
域污染源及污染物的排放总量。这是因为单一项目的环评存在以下不足之处：
①它没有考虑区域内污染的累积影响，也很少考虑到污染的长期效应，仅限于工程建
设项目这一层次，不涉及政府部门的总体发展规划或某一领域的发展计划，这样常常导致政
府在制定规划或做出决策时，很少甚至没有考虑环境的影响和效应；
②它在本质上是项目环境影响的一种反应性评估，而不是前瞻性预测，它在项目的选
择及优化布局方面的作用是有限的，往往只是针对项目的污染状况提出一些控制和治理污染
的措施；
③单一项目环评经常是在高层次的战略决策之后，在环评阶段很多决策已在更早的规
划阶段确定，环评对于项目所提供的可选方案和治理污染措施的选择是很有限的；
④单一项目环评一般难以考虑多个建设项目的累积效应和各种污染物之间的协同效应，
也难以考虑诱发的或间接的环境效应、对于大尺度的环境影响和全球性环境问题，例如温室
效应、生物多样性等也难以在单一项目环评中得到体现。
总之，单一项目的环境影响评价很少将环境、社会和经济作为一个系统综合地加以考
虑。那么，在进行环境影响评价时，如何将对环境有重大影响的一些宏观决策纳入环境影响
评价就成为人们思考的问题，在这种情况下，战略环境评价应运而生。（马蔚纯，林健枝等，
2000）
早在 70年代中期，欧美一些发达国家就已认识到单一项目环评的不足，开始将环境
评价的应用扩展到规划层次；到 80年代初期，又将环境评价的应用扩展到政策层次；80年
代底，随着可持续发展战略的提出，具有战略视角的战略环境评价(SEA)便应运而生，并开
始得到世界范围内的广泛接受。人们已经接受了这样的观点：环境问题主要产生于经济过程
中的决策机制，以及经济过程中的各种社会和政治力量的运作——即制度本身（张坤民，
1997）。也就是说，导致环境问题的根本原因是在环境和自然资源的有效配置方面出现的制
度缺陷或制度失灵。社会的结构、决策、政策、价格机制等无法促使资源达到社会最优配置
状态。我国早在 20世纪 80年代后期也提出了开展这一工作，但是战略环境评价及对这一学
术语的其他表述，在国内学术界却出现于 1995年以后（彭应登，1995）。在未来几年中，SEA
有可能成为发展很快的一个领域。
（2）战略环境评价的内涵和构成要素
战略环境评价是指对政策(policy)，计划(plan)，规划(program)(简称 3P)及其替代
方案的环境影响进行规范的、系统的和综合的评价过程。它是在 PPP层次上及早协调环境与
发展关系的一种决策和规划手段。（彭应登等，1995）
战略环境评价系统的构成要素有：
①评价者
战略环境评价者指的是对 SEA负主要责任的组织或个人，评价者的来源多样、复杂，
包括行政机构评价者、司法机构评价者、研究机构评价者、公众评价者等，他们从各自的观
点、角度出发，为战略环境评价方案的制定提供了参考依据。
②评价对象
指评价区域内，对生态环境有重大影响的战略，能够通过评价达到一定目的，同时在
人力、物力、财力及所能掌握的资料等基本条件方面能满足评价需要。
③评价目的
SEA评价目的是 SEA评价工作的出发点，是对评价对象在评价区域内有可能造成的生
态环境的影响结合区域内原有对象的影响综合考虑，利用战略环境评价相应的预测模型、损
害函数和评价模式进行整体评价，以达到评价结论。
④评价标准
评价标准包括评价指标体系和基准值，评价指标体系主要有环境指标、经济指标、社
会指标、资源指标等四个子层次，每个子层次的指标又进一步划分成更小的指标，而基准值
主要是按性质可以分为定量和定性两种。定量基准值可以通过现行的环境标准值、背景或本
底值、类比情况等来确定、定性基准值可以用人们可以接受的水平来描述。（尚金城，包存
宽，2000）
⑤评价方法
战略环境评价的评价方法通常是由规划、计划、政策到法规的过程，预测环境效应与
环境影响的函数关系和战略环境影响的费用效益分析，并进行综合评价。评价者根据评价标
准，运用评价方法，将评价对象对一定区域内生态环境的影响做出整体评价，以达到评价目
的，为可持续发展战略的决策提供环境依据。
战略环境评价的特点
（1）独立性：SEA的评价者是战略决策执行部门以外的第三者，并且 SEA工作独立于
战略过程而进行。
（2）可信性：取决于评价者的知识和经验、SEA信息的可靠性及评价方法的适用性。
（3）实用性：是内容全面性和可操作性的统一。
（4）透明性：指 SEA的实施过程及评价结论便于公众与决策部分、评价者进行交流。
（5）反馈性：SEA结论和公众反应能否及时、准确的反馈到决策部门。
战略环境评价的发展
随着对环境问题的深入研究，人们认识到必须从其产生根源入手才能从根本上解决环
境问题。1969年，美国的《国家环境政策法》第 1次将环境影响评价制度作为联邦政府在
环境管理中必须遵循的一项制度，具体体现了战略环境评价的思想，其第 2条第 3款规定“要
将环境影响评价应用于对环境质量有重大影响的每一项立法建议和其他重大的联邦行动”。
之后，重大决策环境影响评价已成为国际上环境影响评价制度发展的重要趋势。瑞典、澳大
利亚、日本、法国等国家很快建立了本国的环境影响评价制度，1978年美国总统环境质量
委员会颁布的《国家环境政策实施程序的条例》规定“适用于环境影响评价的联邦行动主要
有 4类：官方政策、正式规划、行政计划、具体项目。可见，在这 4类中，有 3类是关于决
策层面的内容，也即战略环境评价的内容。到 1996年，全世界大约有 80多个国家制定了关
于战略环境评价方面的法律。此外，包括世界银行在内的许多国际组织对战略环境评价的研
究与实践给予了高度重视，并启动了相应的研究计划，开始了相应的探索性实践，尤其值得
注意的是 1997年 4月欧盟发布了《战略环境评价导则》，并要求其成员国最迟在 1999年底
以前执行。可以说，人们已经认识到，要克服传统项目环评的不足，就必须在宏观决策层次
上，对政策、规划、计划及其可供选择的多种方案的环境效应进行研究，因此，在进行传统
环评的同时，引进战略环境评价的概念已成为世界各国的共识。
SEA的演变可以分为以下六个阶段：
①前环境评价阶段（1970年以前）：这个阶段的环境评价主要是根据工程和经济研究，
如成本——效益分析进行项目审议，因此只能有限的考虑环境后果。
②EIA方法论发展阶段（1970－1975）：一些西方国家开始实行 EIA。这一阶段 EIA侧
重于识别、预测和缓解可能发生的生物、物理影响；公共参与开始受到重视。
③多尺度 EIA阶段（1975－1980）：这一阶段的主要特点是开展了多尺度 EIA，包括社
会影响评价（SocialImpactAssessment,SIA）（王慧钧，王华东，1996）和风险评价
（RiskAssessment,RA）；公众参与也成为 EIA的重要组成部分；项目 EIA也更加强调无过失
和替代方案问题。
④过程与程序调整阶段（1980－1985）：这一阶段，发达国家努力使 EIA与政策规划
及其后续阶段一体化；开始注意环境影响检测、环境审计、工艺评估以及环境纠纷的解决方
法；在有关国际组织帮助下，一些发展中国家也实施 EIA。
⑤可持续性原则介入阶段（1985－1990）：这一阶段开始根据可持续性思想与原则，
重新审视 EIA的理论与体制框架；开始探索解决地区性与全球性环境变化与累积性环境影响
的途径；在 EIA研究与培训上的国际合作日益增多。
⑥SEA时期（1990至今）：一些发达国家实行政策、计划、规划的 SEA；制定了一些跨
国界的国际公约；联合国环境与发展大会提出了 EIA对扩大的概念、方法和程序的新要求，
以促进可持续发展。（尚金城，包存宽，2000）
战略环境评价的作用与意义
战略环境评价的作用
战略环境评价是在克服单一项目环评不足的基础上发展起来的，它的作用首先表现在
可以弥补单一项目环境评价的局限性。战略环境评价在决策过程的各个层次上前瞻性地考虑
政策、规划、计划方案的环境影响，它超越了单一发展项目，可以对区域环境影响作更为系
统的考虑。战略环境评价最终必然落实于某一特定的空间区域范围，它们的实施带来的环境
影响也作用于一定的地域范围，因此战略环境评价具有明显的区域特征。由于战略环境评价
在时间和空间尺度上更适合于对累积环境影响的考虑，因而战略环境评价可以对区域开发中
多个发展项目的累积影响做出分析，并为管理提供依据；其次战略环境评价在推进可持续发
展进程中将发挥重要作用，可持续发展要求在更为广泛的意义上将人类活动及其环境影响综
合起来考虑，并且这种考虑应该具有前瞻性，然而怎样有效地推进可持续发展战略却是在实
践中远未解决的课题，由于战略环境评价是在决策层次上将环境、社会和经济综合在一起考
虑，在不同区域可以表现出不同的评价因子，有时是全球性的，有时是区域性的，并且可以
识别、分析累积环境影响，可以提出区域发展项目的优化方案和污染治理措施，因而它就可
以在推进区域可持续发展方面起重要作用，成为实践可持续发展战略的有效手段之一（马蔚
纯，林健枝等，2000）。
如果说某一建设项目是局部的、微观的经济行为，有可能只在当时当地产生影响。那
么，战略及公共政策的制定与执行则是整体的、宏观的经济行为，其影响是深远的，并不局
限在特定地区、特定时间，因此战略及公共政策的制定要比单一的建设项目重要得多。从环
境效应来考虑，环境问题的产生并不仅仅发生于具体的工程建设项目实施过程中，事实上当
着手制定重大的经济发展战略并相应准备颁布一系列公共政策来推进这些战略的时候，环境
问题便已潜在发生了。而环境问题一旦产生，要想恢复和逆转，必将付出高昂的社会和经济
代价，西方发达国家的发展历史已经证明了这一点，“先污染、后治理”不符合可持续发展
的思想。所以，必须从根本处入手，进行战略环境评价，对战略及公共政策做出环境评价，
这对于正确决策的制定有着科学化的意义。在此基础上及时地对某项政策进行必要的补充，
修正甚至终止。这样可以克服工作中的主观盲动性，纠正公共政策制定中的失误，有利于更
合理的利用环境资源，保证社会经济环境的可持续发展。
SEA是 EIA在战略层次上的应用，它把环境问题考虑纳入发展过程中，即环境问题的
目标是在保持正常的环境状态下，能够达到持久地发展。换言之，最基本和最理想的是追求
一项短期和长期发展目标，同时确定环境无害化管理。但是，某些环境问题，例如，涉及生
态、社会经济等其它环境问题，往往由于没有可实用的评价模式，而造成了判断上的困难。
这就是说，由于环境是一个现实的复杂的世界，涉及自然科学和社会科学的广泛领域，人们
对环境的认识是一个循序渐进的过程，从哲学的角度看，也是永无止境的过程。因此，对于
某些相对简单、清楚的领域，人们经过长期的经验总结，形成了表示为数学公式的预测模式；
而对于复杂的领域、多学科的问题，至少目前还不能归纳出模式直接采用。但是随着社会、
经济的发展和可持续发展的需要，战略环境评价的研究已显得格外重要（徐鹤，朱坦，2001）。
从宏观的角度来看，战略环境评价是指对政策、计划或规划及其替代方案的环境影响
进行系统的评价过程。战略环境评价的范围可以是部门、国家甚至全球，识别的影响是宏观
的和综合的，评价的方法多为定性的或半定量的各种综合判断、分析的方法。因此，战略环
境评价是在真正意义上以主动的、积极的姿态，来对人类的活动进行预先评价，为决策提供
高层的、早期的、更具战略性的信息。在理论思想和工作方法上，战略环境评价与可持续发
展理论相统一，是可持续发展思想在环境影响评价领域内最高层的和最良好的体现。从理论
上讲，关于政策的战略环境评价应该是最早执行的，发展计划、行业发展规划次之，而建设
项目的环境影响评价则是最后进行。因此，在具体实施过程中，应把握经济政策与环境相协
调、科学技术政策与环境相协调、环境政策与经济发展相协调的原则。
战略环境评价的意义
（1）战略环境评价是环境影响评价制度发展的必然
随着研究和应用的深入，大量的理论和实践表明，在保护环境方面还有许多项目环境
影响评价 EIA不能解决的问题，为了更好地保护环境和资源，有必要建立和开展 SEA。
①项目环境影响评价总是在发展战略实施以后对单个项目进行评价，而不是在决策过
程中对发展战略进行反应。因此，它不能改变战略，只能帮助确定是否接受或者拒绝接受一
些具体的项目计划。而 SEA则采取积极的方法，即在制定发展战略的过程中就充分考虑与环
境有关的各种问题，并对发展战略进行不断的选择和调整。因此，它能及早预测和防止可能
出现的各种问题，并对发展战略进行不断的选择和调整，并制定出最佳战略，实现既发展经
济又保护环境的目标。
②项目环境影响评价不能及时恰当的考虑替代方案。这一方面是因为缺乏相关的指南
和在环境影响评价立法中对替代方案强调很少。如在我国的环境影响评价技术导则中就不要
求讨论项目的替代方案。另一方面是因为当进行环境影响评价时，许多情况下一个项目计划
已经规定得特别严格，没有可能再做修改了。而 SEA能够在决策的早期阶段就对所有的替代
方案进行充分的选择和评估（马蔚纯，林健枝等，2000）。
（2）战略环境评价是保证可持续发展的重要手段
著名的布伦特兰报告在提出可持续发展思想的同时，强调应该把环境影响评价的重点
转移到环境影响的政策源头，并对政策和计划实施更广泛的评价，特别是对那些具有重要环
境影响的宏观经济、金融等重要决策。当前，实现可持续发展是世界各国的主要发展目标，
而实现可持续发展的一个首要关键就是要制定可持续发展的战略和政策，要使制定和实施的
每一项战略决策都体现可持续性，这就要求在战略决策过程中对所有的战略选择进行系统全
面的评估，其中一个很重要的内容就是要分析各种战略选择的环境影响，即需要进行 SEA。
而 SEA要求不仅要进行传统的针对建设项目的环境影响评价，而且更重要的是要建立一个系
统，使各种层次的环境影响评价都能在这一系统中有效地进行。
战略环境评价的评价程序和方法
战略环境评价的基本程序
从国内外发展情况看，很多国家和地区在战略环境评价领域的应用范围、程序、方法
等大多处于探索阶段，还未形成一个成熟的评价程序，还未像项目环评那样有一个十分完备
的立法和实践程序方法。美国房屋及城市发展部对于区域发展规划的评价方法提出了建议性
程序；英国环境部在“政策评估与环境”的指导手册中提出了对于政策的环境评价的程序步
骤。从总体上看，战略环境评价的过程依其评价对象的层次而有所不同，另外政策规划的制
定程序在不同国家也有所不同，这也是影响战略环境评价制定程序的主要原因。
一般而言，战略环境评价基本的评价过程大约经过必要性认识、确定发展目标和环境
目标、确定评价范围、识别区域环境条件、识别评价的环境要素和可供选择的方案、预测效
应和提出建议、咨询和公众参与、政府进行决策、根据后果跟踪评价的有效性等步骤。但对
于不同类别的战略环境评价，还有相应的自身特点。从现有的文献资料来看，适用于各个领
域的战略环境评价程序，还有待于进一步研究（徐鹤，朱坦，2001）。
Therivel和 Wilson提出了适用于各种层次 SEA的较为一般的程序和步骤：
①确定某一战略决策层次（政策、规划、计划）进行 SEA的必要性；
②确定区域发展目标与环境目标；
③确定评价范围，识别区域环境条件，识别评价的环境要素，建立评价指标体系，提
出可供选择的评价方案；
④SEA评价，即预测所评价的战略的环境影响（效应），识别显著的环境影响，并与环
境目标作比较分析，提出相应的建议，准备 SEA报告和替代方案；
⑤向环境权威部门咨询，公众参与；
⑥政府部门根据 SEA的结果，综合各方面的信息，进行决策；
⑦建立持续性的环境监测机制，连续监测政策、规划、计划实施后的环境影响，同时
评估SEA的有效性，建立这样的监测机制还将有助于确保SEA中提出的污染控制措施的实施。
战略环境评价的基本方法
与传统的项目环评相比，战略环境评价具有更大的不确定性和复杂性，虽然目前战略
环境评价有许多方法可供参考，但一个完整的战略环境评价过程有赖于多种技术和方法的集
成和综合运用。从目前而言，战略环境评价的技术方法被运用的主要有 3类：
①单一项目环评预测模型的拓展。单一项目环评的预测模型已相对较为成熟，并形成
了许多具有一定通用性的商业软件，虽然战略环境评价与单一项目环评在评价范围、对象、
层次等方面存在着一定的差距，同样也有一定的相似性，因而可以对原来单一项目环评的模
型加以改造，用以借鉴。
②政策评价方法。世界各国对政策的优化方法研究已有相当长的时间，形成了一系列
的方法理论，将原有的政策评价方法引入环评，可以再次发挥其真正的效能和优势。目前，
政策评价方法包括政策分析方法、政策预测方法和政策效果评估方法。
③累积评价方法。在特定区域的战略环境评价中使用综合评价技术将使评价的可信度
增加，使评价不仅在未来的发展中具备前瞻性，而且还可以使决策部门在累积评价中进一步
认识战略环境评价的意义。（徐鹤，朱坦，2001）
战略环境评价方法的选择
由于 SEA涉及到社会、经济、环境等不同领域的许多因子，并且各领域内如此众多的
因子的特点、属性、运动规律复杂多样，应该针对不同因子，甚至同一因子的不同环节，采
用不同的 SEA方法。
选择 SEA方法时，首先要对 SEA研究对象及其历史演变做出尽可能透彻的分析，把握
方法选择的关键，选择成熟的、被经验证明行之有效的方法；其次，必须仔细分析 SEA研究
对象的个性特点，选取能够满足个性特点需要的 SEA方法；最后在实施时还要注意多种 SEA
方法的结合使用，以相互检验（尚金城，包存宽，2000）。
选择 SEA方法时应该考虑的因素很多，而这些因素有时会相互抵触、相互制约、无法
兼顾的。相对而言，SEA的方法的选择取决于以下三方面的因素：
①环境因子本身的特点、性质和发展变化规律，尤其应首先考虑环境因子的特殊性。
②评价结果利用或评价目的。包括 SEA方法的精度、误差、研究费用和时间性。
③SEA工作所要求的客观条件。包括信息资源情况、技术设备条件和必要的行政保证。
战略环境评价的实践
在国外的开展情况
目前，SEA已经为包括美国、加拿大及欧盟等国家和地区在不同程度上接受并应用于
决策领域，美国与荷兰则领先于其他国家。
美国：美国早在 1969年在国家的环境政策法中就要求对影响环境质量的政府行为做
出详细的报告；从此后，政府已经编制了几百部“规划环境影响报告”以作为项目环境影响
评价向规划和计划水平上的一个延伸。同时每个政府部门都有法规和导则来贯彻国家环境政
策法。美国有好几个州都正式要求 SEA，这其中，尤其以加利福尼亚州最具代表性。加利福
尼亚州在 1986通过了“加利福尼亚环境质量法”，要求将环境影响评价的范围从项目拓展到
政府的政策、规划和计划，已建立起全面有效的 SEA制度。到目前为止，加州每年完成各种
类型 SEA超过 130项，其中关系到区域计划（33％）、专门计划（31％）、社区计划（10％）、
重建计划（7％）、水管理计划（6％）、公园和休闲地规划（5％）及其它计划，包括交通计
划、空气质量条例、保护区规划、有毒废物管理计划等（8％）。这些工作使加州的 SEA系统
成为世界最先进的和最具有可操作性。但是美国的 SEA具有其局限性。在体制上，缺乏对 SEA
结论的官方认可。在方法学上，详细程度和不确定性上也显示了其局限性。
荷兰：荷兰政府 1987的建立了法定的 SEA制度，正式要求对废物管理、饮水供应、
能源与电力供应、土地利用计划等部门计划作 SEA。1988年，荷兰健康与环境研究所编制了
“关注明天”的报告，提出减少 70%～90%的流出物和释放物。1989年荷兰实施《国家环境
政策规划》（Nationalenvironmentalpolicyprogram,NEPP）包括两个主要的与 SEA有关的行
动。第一项行动要求评估现行政策，以确定他们完成可持续发展目标的程度；第二项行动要
求为那些可能对环境产生严重后果的政策建议，提供环境资料。荷兰废物管理委员会于 1992
年完成了废物管理十年规划（1992－2002）的 SEA。
英国：英国没有正式的 SEA系统，只是将之应用于各级政府决策中。它于 1990年通
过制度改革，更有效的将“对环境问题的特别关注”与所有政策领域结合起来，并于 1991
年出版了《政策评价与环境一书》，来帮助行政机构处理政策制定和分析中的环境问题。该
书中的政策评价的程度与 SEA相似，并且详细阐述了 SEA的对象筛选，SEA的内容，环境受
体识别以及 SEA的费用效益分析方法。1992年又出版了《政策规划指南 12》(PPG12)一书，
以政府正式文件的形式第一次推荐《政策评价与环境》应用到发展计划、政策议案上，并责
成地方计划部门将地方计划进行环境评价。英国同时也出现了类似于 SEA的实践：如 1992
年对于三个水管理局确定的为满足特定地区未来 30年水需求最佳途径的环境影响进行评价
（Gardiner,1994）。英国的 SEA针对国家政策和地方发展计划分别采用不同的方法。国家政
策的 SEA主要是通过经济评价的扩展来实现的；而发展计划的环境评价则基于规划与项目
EIA的原则、方法的结合，更多的考虑使用理性的方法研究计划和决策可能产生的综合的生
态、经济、社会问题。但是英国的 SEA在费用效益分析没有考虑论理问题、社会价值等难以
货币化的问题（Therivel,1996）。
丹麦：丹麦早在 20世纪 70年代初期就通过立法把“对环境考虑”作为规划过程的不
可缺少的一部分，并规定具有环境影响的项目如果没有经过 EIA许可是不可以继续下去的。
但是直到 1993年，丹麦才以行政命令形式正式要求所有可能带来重大环境影响的政府议案
必须进行 SEA。为协助各部门开展 SEA工作，环境部还在一系列 SEA实例研究的基础上制定
一项以定性评价为主的行动指南。该指南以表格形式来鉴定环境影响及其影响程度，这些影
响包括对自然、生态、文化、健康和风险等因子，同时注重多个小的环境影响的累积效应
（，1992）。
加拿大：加拿大的 EIA从 1973年起就成为其政府计划的一部分，并从 20世纪 80年
代末期开始将 EIA原则应用于联邦政策和规划决策中。并且在以后的国家、双边和国际专题
讨论会中开展的广泛的研究来促进 SEA在组织上、程序上和机理上的完善。1990年通过的
内阁决议以行政命令的形式要求所有联邦部门对其提交内阁审查的可能带来环境影响的政
策 和 计 划 议 案 实 施 SEA。 1993年 ， 联 邦 环 境 评 价 审 查 局
(FederalEnvironmentalAssessmentReviewOffice,FEARO)为 SEA的具体实施提供了一个纲
要性程序。此外，一些联邦部门也制定专门的内部文件和导则，来辅助实施 1990年的内阁
决议，旨在把 SEA作为决策过程的必要组成部分。1995年新通过的《加拿大环境评价法》
只针对项目 EIA，这从另一个角度反映出尽管 SEA与项目 EIA在原则上一致，但是具体形式
不同。总的来说，SEA在加拿大被用来保证环境和经济问题融入可持续发展战略，并且通过
资源规划与管理的综合方法的发展来寻求考虑相关的累积影响，同时 SEA还作为联邦政府改
革环境评价与回顾程序的举措之一。
新西兰：新西兰于 1991年生效的《资源管理法》(ResourcesManagementAct,RMA)的
第五章第 32条款要求地方政府制定政策和计划时必须实施 SEA，并通过 SEA将计划、决策
和监测相结合作为资源管理的系统方法。这样，可持续发展管理中的 SEA就构成了 RMA的基
础。RMA要求国会考虑：①为了实现该法案目标必需的任何制度、政策或其他手段的内容及
范围；②能达到同一目标的其他手段；③支持或反对采纳某一政策或其他替代方案的原因；④
主要替代方案可能的费用效益（Therivel,1996）。地方政府也必须能够准确明了的监视决策
工具的效率、政策效果及可接受的环境状态。目前，新西兰 SEA主要存在的问题有：关于 SEA
的立法不如项目 EIA明确；尤为突出的是 SEA中没有资源管理政策和计划制定的工具和技术；
另外，为了更好的开展 SEA，新西兰还需建立一系列参数和指标来处理可能遇到的风险性及
不确定性问题。
各国 SEA进展与制度是不尽相同的，有的国家是强制性的正式制度（例如荷兰等），
有的则是不彻底的、非官方的行为（例如德国、芬兰等），详见表 1。但是人们已逐渐认识
到，要克服传统环境影响评价的不足，就必须在宏观决策层次上，对政策、规划、计划及其
可供选择的多种方案的环境效应进行研究。引进 SEA的思想已成为世界大多数国家的共识。
表1SEA体系在一些国家的发展现状
国家 应用范围 法规 导则
美国
（联邦）
规划、计划 国家环境政策法案（NEPA，1970） CEQ（环境质量委员会）导则
荷兰
规划、计划、政策
内阁决定
EIA法规（1987）
提供环境篇章讨论
没有具体的SEA导则，基于传
统的项目EIA采用核查表和可
持续发展标准的（环境检测）
E-TEST
新西兰 规划、计划和政策
资源管理法（REM）中SEA条款（1991）；
1974年EPEP（环境保护和改善程序）
环境部门发布非法律的导则
丹麦
规划、计划；议案和
政府其它提案
非正式的法规
管理条令（1974）
1993年发布的导则
加拿大 内阁的政策、规划 1990年7月的内阁指令 1999年的SEA指令
英国 规划、计划和政策 无正式的法规 1991和1993年发布的导则
澳大利
亚
规划、计划和政策 没有正式的法规，但开展了评审过程 没有具体的导则
瑞典 规划、计划和政策
没有正式的法规；在计划和自然资源
立法中包括一些条款
没有具体的导则
芬兰 规划、计划和政策 没有正式的法规 没有具体的导则
德国 规划、计划和政策 没有正式的法规 没有具体的导则
法国 规划、计划和政策 没有正式的法规 没有具体的导则
我国的开展情况
我国的 SEA处于刚刚起步阶段。香港对政府的规划进行 SEA开始于 1988年，对政策
进行 SEA则开始于 1992年。主要有：1989年完成的海港和空港发展规划的环评报告，1993
年和 1994年分别完成的铁路发展政策和新界西北地区区域发展策略的环境评价报告。
20世纪 90年代以来，我国逐渐认识到开展 SEA的重要性和紧迫性。1996年国务院《关
于环境保护若干问题的决定》中明确提出了“在制定区域开发、城市发展和行业发展规划、
调整产业结构和生产力布局等与经济建设和社会发展重大决策时，应当综合考虑经济、社会
和环境效益，进行环境影响论证”这是国家对环境影响评价制度的充分肯定，同时，亦给环
境影响评价指出了新的发展方向，给予更广阔的延伸、拓展的前景，赋予给我国实施可持续
发展战略方针中展现其重要能动性的良好机遇。特别是，在 1998年 12月国务院颁布的《建
设项目环境保护管理条例》中明确指出：“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧城改
造等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价”。开展了重大经济政策环境评
价的研究（中国汽车工业产业政策环境评价）。另外，从我国进行的区域性环评的评价对象、
内容和技术方法上看，它是一种对规划和计划的评价，已具有了 SEA的性质。（尚金城，包
存宽，2000）
随着中国战略环境评价 SEA在法律上的被确认，中国的 SEA实践将在西部大开发中、
城市化过程中、大中城市产业结构调整中得以广泛开展。但是，距离形成完善的 SEA制度，
尚有许多问题需要解决。
第二章城市规划的战略环境评价
城市规划对环境的影响
国内外的城市规划发展
城市规划是一定时期城市发展和各项建设的综合部署，其核心内容是综合平衡社会经
济发展和资源环境的各种需求与可能，将其落实到空间地域上，制定城市发展战略以及城市
性质规模、发展方向、建设时序等，同时依法对用地和建设活动进行有效管理，使城市和区
域协调发展，因此也可称空间规划。城市规划是城市建设和城市管理的总纲，不仅决定城市
的现在，而且决定着城市的长远，是城市建设与发展的基本依据和关键所在（陈为邦，2002）。
（1）国外城市规划的发展
西方的城市规划起源于解决 19世纪末资本主义工业城市的种种环境恶化问题和社会
问题。在不同的历史发展阶段，城市规划作为城市公共事务的一个组成部分，在社会变革中
扮演着不同的角色影响着社会。同时，城市规划也在逐步为社会所改造。
20世纪 40年代到 60年代的 20多年的时间里，城市规划被视为是建立在“物质主义”
之上的“形体规划设计”。好的形体环境可以增进幸福，而形体环境则可以通过规划设计来
加以改造和控制，只要加强设计和控制就可以形成良好的形体环境。20世纪 60年代，系统
方法、理性决策和控制论被引入到城市规划中来，宣告源远流长的“物质形体设计”理念的
城市规划主导地位的终结。在城市规划实践中，“物质形体设计”理论仍然占有相当重要的
地位。从 20世纪 80年代到 90年代，“复兴”的城市设计在城市规划中的重要性和意义，得
到重新定位和认识。大多数规划师，特别是在城市规划的“地方”规划层面上，仍继续从城
市设计质量和美学价值角度来评价开发计划的优劣。在更为全面、战略层面的结构规划中，
系统理性的城市规划取代了“物质形体设计”规划理念，系统方法和理性决策发挥了重要的
作用。20世纪 80年代后期，城市规划理论的发展形成了一个多元化的局面，其中有 60年
代萌芽的城市规划中的后现代主义思想，其占有引人注目的地位，发挥了非常重要的作用。
（2）我国城市规划的发展
1990年 4月 1日，《中华人民共和国城市规划法》正式实施，这标志着我国的城市规
划工作走上了法制化的轨道。《城市规划法》的贯彻执行，切实加强了我国城市规划工作，
有力地保证了城市各项建设的健康、有序进行，促进了城市经济、社会和环境的协调发展（徐
宪平，2001）。
中国城市规划的严肃性至少涉及：局部与整体、近期利益与远景发展、城市建设与保
护耕地、环境保护、历史文化古城保护的关系。国家规定非农业人口 50万以上的大城市规
划，由省市区政府审查同意后报国务院审批；建制镇和其它乡镇建设用地和人口规模，须先
报经所在省级建设行政主管部门立项规划，土地部门核定。
中国的城市先后进行过三次城市发展总体规划：50年代编制第一轮城市规划，主要为
适应大规模工业建设的需要，落实具体投资项目；70年代末开始编制的第二轮城市规划，
更多的是恢复规划工作，弥补住宅建设、基础设施建设方面的多年欠账，加快城市发展步伐。
90年代后，城市规划进入法制阶段，同时强化市场经济条件下应有的综合平衡作用和调控
作用，城市规划的指导思想、原则、方法等都作了有益的变革（桑东升，2001）。
进入 21世纪，我国面临着知识经济、市场经济和城市化进程加快的挑战，城市规划
作为国家指导城市合理发展和管理城市的重要依据和手段，在我国建立社会主义市场经济、
实现现代化的历史进程中发挥着越来越重要的作用。
我国城市规划存在的问题和面临的挑战
（1）中国城市规划存在的问题
我国城市规划在制度理论技术等方面都取得了进展，但毕竟尚有许多稚嫩之处。在以
发展经济为主的今天，城市建设和发展中存在着许多棘手的与城市规划有关的新老问题，而
解决这些问题所需要的时间、人才、经验、理论、技术和立法等许多方面还很欠缺，因而更
显出这些问题的严峻性（张文奇，2000）。在许多地方许多时候，城市规划被人们看作是纯
粹为经济目标服务的工具，甚至被贬作是经济发展的绊脚石，最后只不过是依法不得不张罗
的仪式而已。而在城市规划活动中更有许多不理想的现象无疑在削弱规划的作用。我国的城
市规划，无论是内部基础还是外部环境都比较缺乏权威性和独立性，改革开放以来虽然引进
了国外的一些理论和方法但难以改变在我国根基已久的社会经济低水平下包括初期工业化
的一些城市规划理论，我国的城市规划正处于一种艰难境地。
城市规划观念的转变直接决定着规划方法、规划技术的变化。整个 20世纪，信息高
速传播，现实社会变化加速，以无序、不稳定、非线性关系为标志。城市作为一个开放的巨
系统，与其相关的子因素多，并不断与周围环境进行交流，是一个充满矛盾、变化、无序的
世界。因此，若仍采用传统的强调秩序、单一、稳定的决定论的思想方法去认识它们，是注
定要失败的。传统城市规划观念最大的缺点在于它是一种静态的、经验主义的决定论方式，
主要表现有：
①“调查——分析——方案”的单一模式，“走一步、看二步”（指总体规划中 5年、
15年的规划期限）的固定“步幅”，无法适应城市发展中的不确定性、模糊性、突变性等。
规划的基本思路还没有从‘静态蓝图’的模式中跳出来。城市的发展是动态的。城市规划如
何增加动态和弹性的机制以便更好地适应城市发展的需要，是个关键性问题。
②规划的科学性需进一步增强。传统观念与持续发展的动态性、能动性、进取性特点
不相符，造成了在实施中新技术、新手段的应用发展缓慢，可操作性不强，普及性差。在规
划中引入混沌理论、生态学等尚停留在理论思考阶段，缺乏操作性；系统方法在城市规划、
区域规划中的应用也刚起步，而通过建立大型城市模型进行研究的系统分析法正处在研究、
探索之中；计算机技术的应用，从目前的信息型逐渐发展到智能型，从信息支持走向决策支
持，尚有不少路程。
③没有突出以“人”的主体地位，对精神需求关心不够。城市规划过分受决策者主观
意志的左右和开发者利益的支配，表现为政府行为、经济决定、专家规划和单一的物质功能，
缺乏想像力和人情味。
④对市场经济下的新情况、新问题和运行规律认识不足，规划的思路跟不上时代的发
展，往往在编制过程中对城市自身经济、社会发展的战略研究不够，对活跃的经济因素的分
析还没有完全脱离计划经济的模式，有时甚至是为编制而编制。
⑤“二维”规划漠视城市发展的时空过程，时间和空间定位不清，形成沿海城市仿效
西方城市，中等城市模仿大城市，小城镇照搬中等城市的“时空错位”景象，因而缺乏城市
特色。
⑥规划编制与规划管理脱节、规划审批与批后监督脱节。规划刚性与弹性之间关系处
理得不好，划法制观念淡薄。（范学恕，2002）
（2）中国城市规划面临的挑战
美国学者芝福特先生曾说过：“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变。”
中国已经加入ＷＴＯ，已不仅是过去所说的“进入世界经济大循环”、“与国际接轨”，而是
在同一游戏规则下，融入全球化经济体系中。当前城市规划工作面临的社会经济环境发生了
巨大的变化，如何适应城市不断发展变化的需要、为社会经济服务，是目前城市规划工作面
临的一个由量变到质变的挑战。这要求我们要从根本上、概念上、方法上、实施上改造我们
的城市规划工作。
城市规划工作面临的问题首先是经济国际化的挑战。在工业经济向知识经济转变过程
中，随着科学技术的飞速进步，经济全球化、市场一体化进程在不断加快。城市要开放，要
面向市场，要主动参与区域竞争、国际竞争。如何增强城市竞争力，这是城市规划所面临的
一个崭新课题，客观上需要城市规划的思路进行转轨变型（徐宪平，2000）。
其次是投资主体多元化的挑战。从计划经济转向社会主义市场经济，城市投资机制发
生了变化，由过去的政府单一投资已转向多元化，用市场机制手段来经营城市已成为现实。
开发商的投资具有明显的不确定性和片面追求经济效益的利己性，城市规划具有相对稳定性
和面向大众的社会性，两者之间形成了矛盾，如何通过规划管理来控制、协调，使两者兼容，
已成为新形势下规划管理工作的新任务。
再次是加快城市化进程的挑战。我国目前的城市化水平，已具备了加速城市化发展的
基本条件。为了有效地引导和促进城市的健康、持续发展，这需要通过规划来切实加强对城
市化的引导和调控，避免城市化进程中产生一些负面效应，这无疑对城市规划提出了新的要
求。
城市规划对环境的影响分析
因为城市规划是城市发展之纲，是城市发展和各项建设的综合部署，它涉及了城市发
展战略、城市性质、城市规模、城市发展方向、建设时序、土地和其他环境资源的利用、环
境保护等等诸多方面的内容。而这些内容都直接或者间接地影响着我们赖以生存和发展的环
境，例如在城市气候、自然灾害、土地和原材料的循环利用等方面。
通过良好的城市规划能够降低对水资源过度集中消耗，减缓水资源地区性供需矛盾；
调整城市用地结构，加大能耗、水耗低，技术含量高的产业及第三产业在城市中的用地比例，
达到高效节约利用水资源的目的；加快城市基础设施投入与产业技术升级，降低生产对水体
的污染。加强污水处理，以保护水源。城市规划和布局的不合理，尤其是工业布局的不合理
会造成水资源重复利用率低，水污染加重，用水管理水平低，浪费严重等问题，会对城市水
环境造成严重影响（谭少华，2001）。
有效的城市规划能有效地使用人力、土地和资源，处理好城市与周围地区的协调关系，
达到生活环境与自然环境的和谐和统一。城市规划的失误可能造成在城市建设中对土地资源
的开发不当或开发过度，自然植被的破坏，水土流失和土壤侵蚀的加剧。
城市工业布局、能源结构以及交通规划，都会影响城市的大气环境。我国北方的一些
城市，大气颗粒物污染指数一直很高，为改善城市的环境空气质量，这些城市做了大量的工
作，比如消烟除尘工作，取消小型锅炉、改建集中供热、实行热电联产等等。但是环境空气
质量仍然没有得到根本的改善。造成这样结果原因是在制定减缓大气颗粒物污染措施时，没
有按照颗粒物的成分与来源，系统综合地从整个城市系统分析大气污染的原因。所以要想在
未来根本改善这些城市的环境空气质量，就必须从调整城市发展规划出发，逐步从明确城市
功能区划，调整工业布局、能源结构，加强市政管理与基础设施建设，进行城市生态建设、
加强城市管理、合理规划交通等等诸多方面入手。
因此，有效地改善水环境、大气环境、生态环境、减缓与治理环境污染、实现环境资
源的可持续利用要从环境角度出发，系统综合地调整城市发展，从区域、国家甚至是全球的
角度考虑环境问题的解决，单靠“头痛医头，脚痛医脚”的做法是不可能实现城市可持续发
展的。
城市规划与城市可持续发展
可持续发展
（1）可持续发展的起源
可持续发展这一概念是由一批环境保护主义激进分子提出来的。1972年，在瑞典召开
的世界环境大会提出了“为了当代和后代，保卫和改善人类环境已成为人类紧迫目标”，使
人们开始明白“只有一个地球”的含义。1987年，布伦特委员会即国际环境与发展委员会，
出版了《我们共同的未来》，明确提出可持续发展战略，并将其描述成“满足当代人需要又
不损害后代人满足其需要的发展”，它从一般地考虑环境保护上升到强调把环境问题与发展
问题结合起来的可持续发展。1992年，联合国环境与发展大会发表《里约宣言》和《21世
纪议程》（Agenda21），提出了可持续发展的 27条原则，阐述了有关可持续发展的 40个领域
问题，提出了 120个实施项目，第一次把可持续发展的理论和概念推向行动。这次会议以可
持续发展为指导思想，从经济发展到环境保护、从政治平等到消除贫富两极分化为下个世纪
人类举起可持续发展旗帜，走可持续发展之路作了有力的动员。1996年的伊斯坦布尔大会
更是对可持续发展思想的进一步推动。同年 10月，21世纪可持续发展的城市会议在马尼拉
召开。由此可见，可持续发展已成为人类社会的共同选择，它也被列为我国的基本国策。
（2）可持续发展的内涵
可持续发展是从环境和自然资源角度提出的关于人类长期发展的战略和模式，它指出
了自然资源和环境承载能力对发展进程的重要性及其相互作用和影响，目的是实现资源的永
续利用，社会的全面进步和人类的世代发展。可持续发展不是从单一角度可以概括的概念，
而是一个经济的、社会的、生态的综合性概念。经济、社会、环境三个方面相互制约、互相
作用构成可持续发系统的整体。
可持续发展的基本要求就是自然、经济、社会的协调发展，用经济发展推动社会进步。
不能孤立地、片面地发展某一方面，也不能以牺牲其它部分为代价换取某一方面的发展，必
须从社会的整体结构和功能出发，寻求总体的最佳发展，实现社会的全面进步。我国人口众
多，资源相对不足，环境生态恶化严重。在这样的基本国情下求发展，就必须把节约资源、
保护环境放到重要地位，使经济建设与资源利用、环境保护相协调，从而在保持自然资源质
量和持续供给能力前提下实现经济的持续发展，不超越环境系统涵容能力和更新能力前提下
追求人类社会的健康发展。（李纪武，李和宇，1999）
可持续发展的城市规划
（1）可持续发展的城市规划的必要性
城市规划不只是规划城市，还是落实环境保护与走可持续发展等基本国策的具体行动
与积极措施之一。当前，随着我国工业化的发展和社会进步，我国城市化已开始进入了速度
相对较快的发展阶段。我国人口众多，而人均资源短缺，环境脆弱，经济的持续快速发展和
人口的增长对资源和环境造成了日趋增大的压力。形势的发展迫切要求在制定城市规划时，
综合考虑环境因素、预测分析规划可能产生的环境影响，协调城市社会、经济与环境的发展，
切实发挥城市规划对城市土地和空间资源以及开发建设活动的调控作用，正确处理城市发展
中局部与整体、近期与长远、需要与可能、生产与生活、经济发展与环境保护之间的关系，
合理配置、利用和保护资源特别是土地资源，促进城市经济、社会、人口、资源和环境相协
调，建设生态城市，实现城市的可持续发展。
可持续发展观念在我国规划界以及其他领域已成为流行，几乎所有的规划设计都与可
持续发展结合在一起。如可持续城市、可持续社区、人居环境的可持续发展等，要使这一概
念理论转变为具有深刻实践意义的行动，就不能只局限于环境资源等有限领域，不能只在概
念上和规划嫁接，不能只停留于把规划界过去已讨论的若干问题，如生态环境污染和废弃物
处理等纳入可持续发展概念的构架中重复论述（班焯，1999）。为了推动可持续发展概念的
可操作性，有必要对这一概念进行深入的研究，有必要把对这一概念的研究融入我国城市规
划的过程中，有必要与当今城市发展的热点问题联系起来。
可持续发展的城市规划观是“理性”和“人性”的完满结合。城市空间环境的创造，
既有物质形式、空间这些“理性”因素，也包含模式、观念等精神的或“人性”因素。理性
或称科学性，反映了在规划过程中排除人的主观因素和非理性活动后对城市发展和建设规律
的准确把握；人性或称目的性、功能性，代表了城市规划是合乎人类愿望的对城市建设施加
的有效干预。理性是城市规划工作的基础，而人性则是城市规划的出发点和归宿。城市规划
的双重性说明了任何割裂二者关系的做法都是错误的（孙宏伟，王玉靖，1997）。城市规划
的深化和变革需要“双管齐下”。
在城市规划中，如果将城市经济、社会、环境等规划目标孤立地看，是可以找到相应
的解决途径，在较短时期内满足某一目标。例如经济目标，可以通过不加限制地发展产业，
包括大量消耗自然资源的产业，减少环境保护和社会保障的资金投入量，用以扩大再生产来
实现；社会或环境问题也可以在不考虑其它目标的情况下寻求解决途径。单目标决策相对简
单，而且能迅速见效，但其代价也不可低估：短期影响其他目标的顺利实现，长期则危及所
选择目标的未来可行性。杀鸡取卵式的自然资源开发与使用方式，往往使经济增长难以持续，
也使环境保护和社会发展失去长久的保障。将可持续发展战略引入城市规划建设的实践领域，
实际上意味着将时间观念引入到城市的规划和建设过程中（刘岩，张珞平，洪华生，2000）。
从城市规划来说，需要强调城市规划必须做到总体规划与近期规划相结合，远期发展与近期
建设相结合。
因此，向持续发展观转变的、系统的、整体的、综合的现代思维方法，是城市规划观
念、思维方法的发展方向。
（2）城市可持续发展的内涵
可持续发展是城市发展的生命活力。城市的可持续发展是现代城市的必然归宿，也是
城市规划要考虑的必要因素（陈勇，1998），它有深刻的内涵，主要有下列几个方面：
一是动态统一性和静态完整性相结合。城市规划的动态统一性是指政府对城市的发展
做出长期打算，即在现在的建筑空间范围内给将来的发展提供一个可以继续前进的空间。而
静态完整性是指已经规划完成的建筑在城市的功能上能够完全体现城市的需要，它使城市不
会由于其建筑构造的缺失而导致功能的不足。许多城市在这个方面没有体现这点，举个例子，
我国大多数城市以前在污水处理系统方面的设计与规划上没有全面的考虑，都是采取统一的
生活污水和工业污水一同排放的处理系统，使现代城市的污水处理面临困境，从而不存在两
种系统共存的可持续发展性，但是新兴城市的规划建设如果还在步这些城市的后尘，那就实
在不应该。
二是城市建筑结构的连续性和发展空间上的连续性。城市的建筑结构是整个城市外表
形象的重点所在，他的整体与关系的连续表现出一种连续的和谐，它的发展是规范的。许多
城市至今无法改造的原因很多都是由于以前城市建设时，没有考虑到后来的发展空间，导致
建筑群落的不连续，在发展空间上难以连接，所以，当人们来到一个城市的时候，通常会感
到城市的规划的发展连接不上，出现断层，这是规划的问题。
三是时间和历史的延续性。这主要表现在城市的发展可以让一个初来此的人感觉到一
种历史的层次性，这就是说，一个城市从规划开始就应当确立它的过去、现在和未来的不同
层次，一个历史性的城市包括新区、旧城和将来的高技术与高发展区。可持续发展也包括文
化的承传性，城市的发展要蕴含社会历史文化的沉积。除了新兴城市外，大多数城市都应当
把历史名胜、地方特色景观保留下来，作为城市历史和文化的代表。
四是城市生命的延续性，这就是城市发展的一个永不衰竭的过程，而不是一个暂时的
聚居地，它具有扩展性，能够让人感觉到城市所焕发的生命活力，它的可持续发展最重要的
就是体现它的发展空间性、拓展的实践性和它所显示的生命精神。（左去媚，1998）
（3）城市规划的可持续发展
在实现可持续发展上，各种条件限制要求中国的城市规划必须有自己的模式。中国城
市规划各方面工作新的变革还要有一个试验和发展的过程，一时也许难以形成自己的模式，
但主观上应积极为立足于中国国情的创造而努力。中国可持续发展的主题是发展，这对于中
国以经济建设为中心实行改革开放的发展战略十分重要，对于城市建设也是如此。实施可持
续发展目标须制定多系统、多要素、多因子“高效和谐——持续发展”规划；扩展城市规划
要素，加深规划深度是可持续发展的客观所需。（张亦静，孙献清，2002）
可持续发展战略是提高城市规划的科学性和现实性，影响着城市未来的发展的一项重
要的指导思想。可持续发展战略在城市规划中体现为：
①经济的可持续发展。三大产业协调发展，遵循其发展规律，高效高速完成工业化进
程，使物质能量水平适应人的不断增长的需要。长期地提高农业所依赖的环境质量和资源基
础，为人类提供必需的食物和纤维的农业生产体系。完成劳动密集型产业向资本密集型、技
术密集型产业的转变，重视信息密集型产业的发展。使第三产业能满足不断提高的需要，诱
导第三产业成为经济增长的主导因素。
②良好的人居环境。从自然和社会两方面出发，保护自然，维持自然环境的自净能力，
严格按照环境的合理容量制定排污标准，确定合理的人口密度、开发强度。使人们生产、生
活以不破坏自然环境为限度，高效组织社会生活，提高综合环境质量。使自然资源得到最合
理的使用，污染物排放量低于环境容量，达到经济高速增长，又使环境不被污染。改善社会
关系，调整分配制度，建立一个公平合理的社会秩序，使物质环境与社会环境协调发展，保
证社会的繁荣、稳定、有序发展。
③资源的合理使用。可持续发展战略要求资源在当代人与后代人之间公平合理分配，
当代人既担负着合理利用资源为当代人造福的责任，又担负着为后代人保留可利用资源的责
任。它包括能源、水资源、土地和城市空间的可持续利用。（刘岩，张珞平，洪华生，2000）
可持续发展战略要求在城市规划工作中树立以下观念：
①适度观念。要求从远景角度出发考虑当今的发展，包括适度消费，适度开发自然资
源，自然景观的整治、开发、利用、保护并重，以及控制适度的人口规模与人口密度。
②节省观念。探索节省土地、节省能源的城市发展之路。建设以节省动力为中心的节
约型综合运输体系，建设以公交为主的城市交通体系。合理布局工业，建设综合区，减少城
市客货运量。提高土地利用效率，积极调整城区土地利用结构与模式。
③协调观念。保持生态系统的平衡，将城市生产、生活活动限制在环境容量允许的范
围内，协调人与自然的关系，重视绿色开敞空间的建设。保护野生动物与生物物种，划定保
护活动区域，保持生物多样性，协调人与生物的关系。注重社会环境质量的改善，建立公平
合理的社会秩序，协调人与人关系，提高人口素质和社会文明程度。
④集约观念。走集约化规模化道路，提高城市运作效率，集中发展社会化服务体系，
提高资源配置效率。
⑤清洁观念。发展经济与保护环境并重，走污染综合防治道路。清洁人类生活环境，
清洁农业生产环境。鼓励企业清洁工艺生产。加大污染治理力度，配套污染处理设施，重视
废物综合利用产业的发展，发展与环境保护并重。
⑥长远观念。立足于长期渐进的发展，避免短期行为。保护地方特色，保护可再生资
源的再生机制，适度开发不可再生资源。
⑦生态观念。运用生态学原理，设计中结合地貌、气候、水文、生物等自然要素，使
城市与自然共存，从宏观上改变人类环境，从整体上营造一个高效能、高效益、无废物、无
污染，物质能量循环的环境。在城市设计上，尽量增加局部的自然生态要素并改善其结构。
⑧区域观念。从区域经济一体化出发，重视区域规划和城镇体系规划，进行合理的区
域分工和城镇职能分工。在城市与城市之间，城市与乡村之间，依据区域的条件，统筹安排，
充分发挥各自的优势，避免相互争夺资源，重复建设。（熊国平，1998）
城市规划战略环境评价的作用与发展状况
将城市规划中引入战略环境评价，是战略环境评价和可持续城市规划发展的共同要求。
但是在我国目前，还没有对城市规划的战略环境评价从基础理论到方法进行系统的、深入的
研究。
城市规划战略环境评价的内涵
城市规划的战略环境评价是从自然资源条件出发，研究城市规划内容尤其是规划中的
国民经济和社会发展计划、生产力布局以及自然资源开发计划的可行性；在充分分析和评价
资源和环境承载能力的基础上，对规划产生的经济效益、社会效益、环境效益进行分析，提
出生态环境建设与保护对策和措施并落实相应措施。
城市规划战略环境评价的作用
城市规划的战略环境评价的作用主要表现为：
第一，SEA在规划层次上贯彻“主动预防”的思想，SEA的过程可以一直从规划早期
即规划草案出台前持续到规划实施。在此过程中通过预测与评价，使规划满足环境要求。
第二，SEA可以令决策者关注人口增长和生活质量改善引起的对环境质量及其可持续
发展问题。
第三，SEA程序中的公众参与机制，可以改善我国现有城市规划中公众参与境况，从
环境保护的角度，间接地将市民们以及非政府组织的建议纳入城市规划的制定过程中。
第四，SEA可以从环境角度出发，协调总体规划下各专项规划之间的关系，及早解决
内部冲突。
最后，SEA的后跟踪评价可以在规划实施后，及时跟进。
城市规划战略环境评价的开展状况
（1）国外城市规划战略环境评价的开展
在英国，早在 1990年，英国政府环境白皮书就要求地方政府对其发展规划进行 SEA
或者环境评估。之后 1991年又在白皮书的基础上发布了《政策评估与环境》（DoE,1991）旨
在说明如何在环境与其他政策中考虑环境影响，并建议了在评估中采用的程序与方法。后来
又 发 布 了 “ 发 展 规 划 的 环 境 评 估 ： 实 用 指 南 ”
(EnvironmentalAppraisalofDevelopmentPlans:AGoodPracticeGuide)(DoE,1993)。很多地
方政府对城市的发展规划都开展了 SEA。如赫特福德郡。赫特福德郡在对其发展规划进行 SEA
的时候，评价人员独立于规划人员。评价人员首先对规划的制定策略（规划草案出台前）进
行评估，分析 3个发展替代方案，进而由郡根据 SEA的报告确定一个最终方案。然后评价人
员利用矩阵与建立好的指标体系从两个方面对规划中的策略进行分析：①具体规划内容是否
对规划的可持续性目标有任何负面的环境影响。②规划中各项子规划之间是否因存在不相容
性而造成任何负面环境影响。其后，详细分析评估中产生的问题。随后阶段的 SEA将对规划
的预定草案进行评价。规划部门根据 SEA的结果和公众参与，修改和细化规划。此时要继续
对修改后的规划进行 SEA并反馈到下一阶段的规划指定过程中。
（2）我国城市规划战略环境评价的开展
我国开展的城市规划的战略环境评价工作有，1985年在云南省开远市进行了区域开发
环评的试点工作，云南省环境监测中心站等单位完成的《开远市区域环境质量评价及综合防
治对策研究报告》具有相当的研究宽度和深度。报告将区域性环境目标和各个企业的防治措
施密切结合，把规划、整治和管理熔为一体，既有方向又有方法，既可以个别治理保证整体
环境质量、环境的近期和远期目标，也可使防治对策更加切实可行，达到地方财力能够接受
的程度。经实际执行后证明对开远地区来说，已达到发展生产与控制污染相协调的目的。香
港对政府的规划进行 SEA开始于 1988年，例如：1989年完成的海港和空港发展规划的环评
报告、1994年完成的新界西北区域发展策略的环境评价报告等。
城市规划的战略环境评价与一般项目环评的区别
我国到目前为止，以及进行了大量的项目环境评价工作。项目环境评价是对建设项目
产生的环境变化，包括自然环境和社会环境的影像变化进行的预测和评价，以及提出减缓环
境变化的措施。尽管项目环评虽然也基本上能保证决策部门获得较为系统的、关于建设项目
的环境影响信息，但是项目的决策在整个决策链中位于规划的后面，排在末端（尚金城，包
存宽，2000）。因此项目环评仅仅是针对项目建设做出的反应，缺乏对环境问题的长远考虑，
它本身也难以使经济发展长期维持在环境保护的轨道上。项目环评一般只考虑单个项目对环
境质量现状（例如：污染物浓度增加等）和环境质量标准（例如：污染物排放超标等）的影
响，而缺乏对多个项目累积环境影响的充分考虑，忽略了建设项目的间接环境影响，比如环
境影响在时间上的累积或者地区间的累积。
对比项目环评，城市规划的战略环境评价在较大的空间范围内对规划中的各个建设项
目的环境影响的累积情况，以及各个建设项目的相互协调，并将环境影响与当地的环境容量
结合评价，具有区域性；评价在较长的时间范围内考虑规划产生的环境时间累积影响，具有
长期性；城市规划的战略环境评价考虑宏观的影响，如土地利用、城市空间结构布局、生态
建设等因素的可持续发展，具有全面性。由于和项目环评相比战略环评具有以上特性，因此
要用定性和定量相结合的评价方法。
中国城市规划战略环境评价的方法探讨
综合集成法
城市规划的战略环境评价的涉及的是城市社会经济环境这一复合系统，包含大量环境、
经济和社会因素，跨越的时间和空间范围较大，有着许多复杂的因果关系和相互作用，研究
领域涉及到各个学科的许多方面，具有区域性、长期性和全面性。因此评价的方法应谨慎选
择。单一项目环评预测模型的拓展比较适用于某一特定因素或特定方面，较少考虑累积影响
和长期效应；以往的政策评价方法则局限于政策的经济、社会影响；要将它们运用于城市规
划的 SEA中，还有待进一步完善。因此，必须用一种综合、全面的方法——综合集成法，来
进行城市规划的战略环境评价。
综合集成法把 SEA的研究对象——社会经济环境系统看成是一个开放的复杂巨系统，
而这一方法的实质就是将专家群体、数据和各种信息与计算机技术有机结合起来，把各学科
的科学理论和人的经验知识结合起来，发挥其整体优势和综合优势，有效的研究这一特殊系
统。综合评价法把定性分析和定量分析相结合，可以满足评价不同层次、不同类型、不同特
点环境因子的需要，可应用于城市规划的 SEA的各个具体环节。
评价思路、评价步骤及评价重点
战略环境评价的主要目的就是要评价城市规划是否具有可持续性。虽然目前暂时还没
有实例可以借鉴，但是参考战略环境评价的基本程序和方法，结合城市规划的特点，可以提
出综合集成法的评价思路：结合环境学、经济学、战略与政策学、管理学等理论知识及对实
际问题的了解，共同对规划与经济行为、经济行为与环境因子以及环境因子之间的关系及作
用机制进行研究讨论研究，作出定性判断，然后根据建立的指标体系和评价区域特点，对各
评价因子进行分层次的评价并得出规划的总评分。通过对规划的定性和定量分析，综合得出
评价结论。
评价过程主要分以下几个步骤：
①定性分析：首先是分析城市规划的可持续性；然后识别规划的战略环境影响因子并
建立相应的战略环境评价的指标体系；再进行规划的战略环境影响预测。
②定量分析：计算综合评分。
③得出评价结论并对规划给出建议。
评价的重点在于定性分析部分，特别是规划的可持续性分析和建立相应的符合可持续
发展的规划评价指标体系，这是与单一项目环评的方法最大的区别。
定性分析
（1）分析城市规划的可持续性
可持续发展城市规划应以自然资源和环境保护、维护和提高城市生态承载力和社会承
受能力为最高宗旨，以社会、经济和环境最佳综合效益为指导思想、原则和最终目标。因此，
判断城市规划是否具有，从时间范围上看，就是是否从过去的限时状态摆脱出来，投向更远
的未来，考虑现实发展的合理性的同时，是否考虑到未来发展的可能性。从空间范围看，是
否由原来规划界所界定的城市建设区域转向与建设区域相连的更广阔的区域生态背景，是否
考虑规划区内各功能要素的合理配制，能否维持区域生态系统平衡；是否由原来规划所重视
的物质生产层次转向更为复杂的社会生产层次上，要关注社会经济的有效增长的同时，是否
促进了社会财富和资源在全体社会成员之间得到公平的分配。
可持续发展为原则的城市规划具有未来导向性、环境导向性、社会导向性的特点。城
市规划的可持续性包括环境可持续性、社会的可持续性、经济可持续性、土地利用可持续性
和空间可持续性。因此判断城市规划的可持续性也要从这几个方面的分析入手。
①环境可持续性：即规划涉及的方法与程序及决策程序的环境导向性，其目标是通过
规划项目的环境承受能力检验程序以及生态式规划理论与方法的建立促进自然资源的合理
利用与有效保护，实现环境的良性发展。
②社会的可持续性：即保障社会资源在城市社会成员（包括现时成员和未来成员）之
间得到合理的配置。它包括关注城市人们的基本权利，人居条件的改善，社会资源分配的公
平，社会保障体系健全，社会心理稳定等一系列目标的实现。其主要手段是通过对人口规模
的理性预测和控制，将重要的社会资源如住房、城市公共设施和基础设施在建设空间和时序
上加以分配，以逐步提高城市社会服务水平。
③经济可持续性：城市规划经济可持续性应表现促进城市经济增长方式的根本转变，
采用清洁生产，文明消费，不仅重视城市经济增长的数量，而且重视增长的质量。在市场体
系中，经济发展主要倚靠市场的自组织功能进行调解，但由于单纯市场机制在经济长期运行
的控制、公共物品的生产和配置以及“外在不经济”的现象等方面的缺陷，城市经济的可持
续增长离不开区域生态环境背景，离不开区域内城市与城市之间资源和产业配置分工协调和
城市内部合理的产业结构，必须由市场调节和公共干预共同完成。城市规划作为公共干预的
一种重要手段，应当通过城市经济发展策略的研究和制定、产业结构调整及其空间布局的组
织对市场运行加以控制和引导，促进经济的持续稳定发展。
④土地利用可持续性：土地作为一种稀缺且不可再生资源，既是城市活动的物质载体，
也是人类赖以生存的自然之母。应当说，土地利用的可持续性是城市可持续发展的最终基础。
因此，城市土地利用规划必须审慎地确定城市土地利用的规模和强度，避免局部区域追求局
部利益导致对土地进行掠夺性和破坏性开发。
⑤空间可持续性：判断城市空间的可持续性即判断能否从规划的城市空间结构组织及
其与周边地区的协调等方面保证城市发展过程中空间延续及区域空间结构的平衡。（顾汇达，
1998）
（2）建立战略环境评价的指标体系
城市规划战略环境评价指标主要是用来测度未来某一时空点规划实现城市可持续性目
标的程度，因此，它是一种预测性指标，应该根据科学性、完备性、独立性、可操作性、层
次性、多样性、相对稳定性和相对动态性相结合、同趋势化原则筛选指标（陈晓剑，1993），
以全面体现生态化、舒适化、满意度、和谐度。规划评价指标体系以城市的可持续发展为最
高目标层，总目标层下是分目标，在每组或每个分目标下又建立一至数个属性指标。指标的
选择一般与各层次规划目标相关联，这就可减少指标的数量，使它们只与特定的规划目标相
联系，从而剔除与规划无直接关联的部分城市可持续性指标。但由于一些影响多个目标的重
要属性指标难以归类，只能将这些综合性指标内容进行分解归类。在某些场合下，可能有的
目标，特别是涉及到社会平等和空间发展方面的，并没有一个或若干个明显的属性指标能测
定它所达到目的的程度。从增加可操作性要求出发，则应选用一个或几个能间接反映目标达
到程度的属性指标（黄亚平，1999）。指标内容应包括：社会经济、能源结构、环境质量、
生态建设与环境管理、环保投入与基础设施等。
指标体系结构大致如下图 1。
图 1：指标体系结构图
目前的城市建设，大致上是旧城改造和新区建设，相应的城市规划有不同的侧重点，
对旧城改造的规划侧重旧城的保护、更新和改造，对新区建设的规划则侧重于设定布局。因
此在对其分别开展战略环境评价工作时，具体的评价指标有所不同，才能更好的判定规划方
案对规划目标的实现程度。因此，属于旧城改造的城市规划的评价指标应该包括关于旧区改
建和用地调整方面的指标以及与保护文物古迹、传统街区等有关的指标；而新区建设的评价
指标应包括与中心区位置确立，交通线路规划、市政设施建设水电网线布设等有关的指标。
（3）预测和识别城市规划的环境影响
预测和识别城市规划的环境影响以及预测影响的范围和性质，其内容主要包括：预测
规划实施后产生的环境影响和社会效果，便于提出改进方案；预测当战略目标不明确、方案
不最优、评价目标与其他战略间缺乏协调时，所产生的战略间的相互抵触和干扰。
预测和识别环境影响的主要方法为：
①文献研究：
了解现状——通过调查确认规划和环境影响之间的联系，环境现状报告和环境政策计
划会起到较大的作用。
案例比较——借鉴其它同类的例子；分析其它相似的行为以了解规划可能造成的影响。
②专家判断：
德尔菲调查法——召开专题研讨会，了解有关专家的意见和观点。
③分析技术：
方案比较——进行一系列假定方案的比较，例如风险评价中最好与最坏方案的比较。
核查表法——在 EIA中有效的方法在 SEA中照搬或加以修改仍能利用。
指标法——并不需要预测政策所有的环境影响而是筛选相关的指标进行预测。
④公众协商：
会晤——专家、规划制定部门等。
可选择的顾问——直接受规划影响的团体、社区、行业等。
政策对话——利用多边磋商来弄清重点，决定后果和识别可选方案。
此外，影响预测技术，要求能够提供大面积地区信息，可采用航空照片技术、地理信
息系统、资源和废弃物相关分析、事故和不确定性分析、同其他机构磋商等方法。
定量分析
在环境影响识别和预测的基础上，开展综合评价的工作。
根据评价因子的现状值、规划值和参考标准，结合该区域环境的特点，建立评价程序、
方法与技术，进行整体综合评价，得出评价结论。在大多数 SEA中，相对简单直接的方法就
足够了。一般可采用层次分析法：
首先需建立规划目标的递阶结构。这个结构的最高层的总体目标是城市可持续性，一
般来说，在递阶结构的中、下层目标比上层目标更加具体且易测度，对于最下层的每个分目
标可结合城市环境可持续发展指标体系来设定。分析时应根据城市的具体情况选择最适宜的
指标作为重点评价因子。
实际操作中，我们可以把目标作为衡量某一给定规划方案的质量标准，并据此做出评
价。它把决策问题按总目标、分目标直至具体方案的顺序分解为不同层次的结构，然后利用
求判断矩阵特征向量的方法，求得每层次的各元素对上层次某元素的权重，最后利用加权和
的方法递阶归并，以求出规划对总目标的评分数值，评分的数值越大则规划越优。具体的步
骤为：建立分层结构并确定权重——同层次求单因子评分——求组合评分——方案总评分
计算。
另外，可用的方法还有：
矩阵法：利用带网格的图表将行为与环境影响等数列相对照。
计算机模拟：利用计算机模型去计算可选方案相对于各项指标的影响。
地理信息系统（GIS）：用于土地利用计划，线路研究和评价相同区域内多个项目的
累积影响。
费用效果分析：选择能以最低的环境和经济成本达到目标的可选项
费用效益分析（CBA）：该方法中所有可能的影响都以单一价值形式表现出来加以分
析。
多标准分析（MCA）：这是 CBA方法的高级形式，它将各类影响赋予不同的权值，通
过运用数学工具将标准和其权值联系起来分析。
加权综合评分法：它将一组指标转化为一个综合的指标，通常有两种更具体的方法，
索引法（利用数值和权值综合）、货币化方法（所有的影响都被货币化）。
在 SEA中，最基本指标是承载力和可持续性的分析。在战略环境评价中，除了需要注
意区别短期影响与长期影响，可逆影响与不可逆影响，敏感地区与非敏感地区外，更重要的
是预测和评价累积的、二次的和间接的环境影响。对环境影响重要性的评价可采用列表法、
覆图法、景观评价技术和同环境机构磋商等方法。
评价结论
把定性分析和定量分析的结果相结合，就可以得出城市规划的战略环境评价的结论。
此评价结论中既有定性描述，又有数据支持，因此是有足够科学依据的结论。评价结论一般
分四种：
①没有异议：评价方断定该规划对环境有利，没有异议；
②环境关注：评价方发现该规划对环境有应该予以重视的影响，提议对该规划进行修
改或提出减缓措施；
③环境异议：评价方发现该规划有重大的环境影响，建议对规划做重大的修改或考虑
其他新的规划；
④环境否决：评价方发现所评价的规划方案具有重大的不利影响，必须终止。
技术路线
城市规划的战略环境评价的流程图如下图 2：
图 2：战略环境评价步骤
规划评价过程方向
信息反馈回路
对我国城市规划进行战略环境评价的建议
为了推动对城市规划进行战略环境评价的开展，从而实现可持续发展，建议从以下几
个方面加强工作：
第一，法律是战略环境评价有效执行的前提和保障，推广和遵循我国已经出台的环境
评价法，并对现行的有关规划的其他法规进行调整，明确评价组织、评价对象，评价程序，
评价形式等，做到有法可依。
第二，大力培养环境评价方面的人才，对现有环境评价人员进行培训。加强规划人员
与环境评价人员之间的交流和沟通。
第三，通过实践摸索，逐步提高城市规划战略环境评价的有效性，避免浪费人力物力。
第四，鉴国外相关的理论与实践经验，根据我国国情，积极开展针对城市规划战略环
境评价的理论与方法研究，并加强政府与高校、研究院等研究机构之间的联系。
第五，加强宣传力度，对公众以及政府机关进行环境宣传教育，提高对城市规划的责
任与参与意识。
收集评价所需信息
确定规划和评价目标
评价范围和评价标准
规划可持续性分析和缺陷分析
分析结论和建议
规划合法化
信息处理和实施评价
第二部分实例分析：无锡城市规划战略环境评价
由于分析目标——无锡城市规划还未进入实施阶段，因此我们进行的战略环境评价侧
重于预测评价。先对无锡概况和无锡城市规划进行描述，然后用综合集成法对规划进行定性
分析和定量分析，最后得出评价结论。结论将最终成为规划制定、决策和实施的重要依据。
第三章无锡概况与城市规划分析
评价前，应熟知规划内容，收集规划区域的相关资料和评价所需信息。调查规划城镇
内的自然环境、社会经济等要素，结合历史数据，充分了解规划区域的自然、社会特点、环
境特征及其与其他方面的相互关系，明确环境保护目标。收集方法包括：查阅文献、实地调
查、类比调查、问卷调查、实验室模拟和利用遥感、航片或 GIS技术收集等。
因此实施无锡城市规划的战略环境评价之前，先进行了对规划区域——无锡的调查。
收集的资料包括包括：自然环境组分、自然环境过程、土地利用、环境质量特征、人类活动、
环境行为状况和动态、环境问题和生态系统的特殊特征及敏感因子、社会类群等。明确城市
主要的环境保护目标有：水资源、大气质量、基本保护农田、生态环境、文物旧址、学校、
医院等。同时也需要熟知评价对象——无锡城市规划。
无锡概况
无锡位于江苏省的东南部，长江三角洲平原，属苏锡常都市圈，东临苏州、上海，西
接常州、南京，南濒太湖、北枕长江。沪宁铁路、沪宁高速公路和长江、京杭大运河贯穿其
中。地形以平原为主，沃野无垠，星散分布着低山、丘陵，整个地形由西向东缓缓倾斜。河
湖密布，水网纵横。东部平原水网发育，地面高程 1－5m，是无锡市易受洪水影响的地区。
西南部太湖沿岸丘陵起伏，群山连绵，其中惠山三茅峰最高，海拔 329m，锡山为 75m。属亚
热带季风海洋性气候，常年主导风为东南风，四季变化分明，气候温和湿润，雨量充沛，热
量丰富，具有良好的自然生态环境。年平均气温为 17度，8月份最高气温一般为 35度，1
月份最低气温一般为零下 4度。全年平均降水总量为 1000mm左右，降水主要集中在 3－8月
份。
无锡历史悠久，区位优越，交通便利，素以湖光山色、风景秀丽而著称，是我国传统
的富庶之地，也是我国民族工业和乡镇企业的重要发祥地之一。改革开放以来，无锡一直是
我国经济增长最为迅速的城市之一，经济社会发生了巨大的变化，取得令人瞩目的成就，现
已成为我国重要的现代产业基地。
无锡市城市性质以及城市定位
无锡城市的性质为：全国重要的经济中心、区域性交通枢纽和国内著名旅游胜地。
无锡市城市定位包括城市功能定位、城市环境质量定位和城市历史文化定位三方面：
①城市功能定位：由城市性质引申出来的城市功能定位主要体现为以下三个方面：无
锡是高新技术产业基地，现代制造业基地，发挥重要区域中心城市功能；无锡是重要的交通
枢纽、物流中心、商贸中心和信息中心；无锡重点发展旅游业，发挥国家重要旅游基地的作
用，成为现代服务业发达的城市。
②环境质量定位：洁净、和谐的生态环境；舒适、宜人的人居环境；秀美、绿色的旅
游环境。
③历史文化定位：无锡是吴文化代表地区之一，以江南水乡为特色，孕育深刻的文化
景观价值。
无锡市城市发展目标和发展方针
无锡市城市发展目标是把无锡建设成繁荣、高效、最适宜创业发展的城市，舒适、洁
净、具有最佳人居环境的生态城市。
无锡城市发展应遵循“新城拓展与老城环境改善并重，以新城拓展为主，建设生态城
市”的方针，依托自然山水融入城市的优势，结合中心城与外围城镇的布局关系，采取以生
态绿地楔入城市的发展模式。
无锡市城市发展存在的问题
二十一世纪，无锡面临着全球化、城市化、现代化、生态化的艰巨任务。回顾过去十
年无锡的城市发展和城市特点：无锡城市自然山水兼备，具有建设生态城市的良好条件，但
城市建设用地扩展迅速，城郊发展无序，大型公共设施、基础设施布点不当，这些都影响到
无锡作为区域中心城市的发挥；耕地面积锐减，人均耕地不足；中心区改造强度过高，工业
的产业结构优化有时很难找到合适的拓展空间，历史遗存受损，富有地方特色的水乡城市风
貌正逐步丧失；居住用地不断增加，市民居住条件明显改善，但缺乏成片新区；无锡正在从
工业城市向经济中心城市转变，工业空间迅速增加，用地比例过大；无锡对外交通条件显著
改善，交通枢纽地位得到加强，但城市道路建设不能适应城市发展要求，致使城市交通不畅；
郊区化现象出现，工业、居住、商业全面向郊区渗透，物流发展迅速，增强了无锡区域中心
地位；水、电、燃气等基础设施指标初步达到了基本现代化水平，对城市的承载能力明显提
高；以市场化、产业化为运作新机制，旅游产业持续增长，集中治理了太湖水污染和大气污
染，旅游环境改善；环境综合整治见效，环境质量基本稳定，部分区域有所改善，但面广量
大的农业面源和生活污染还没有得到控制，环境问题依然存在。
无锡市环境现状调查与分析
无锡环境现状
目前，无锡的总体环境质量基本稳定，部分区域有好转。但环境形式依然十分严峻。
（1）水环境：
1992年起，无锡市被列入全国水质性缺水城市。无锡废水和水污染物排放逐年减少，
但受上游来水水质恶化的影响，地面水质改善不大，各河段水质有机污染严重，溶解氧偏低。
太湖水环境质量和富营养化状况有所改善，湖体未受重金属污染，无机污染指标呈正常水平，
主要污染物为总磷、高锰酸盐指数。
地面水——无锡河流众多，河道交错，地表水丰富，外来水源补给充足。苏南运河无
锡段、梁溪河为中污染级，水质有明显好转，已经由 V类上升为 IV类，达到功能区划的要
求。锡澄运河为轻污染级，水质相对较好，水质能维持在 III类，已达到功能区划要求。锡
北运河为中污染级，且水质呈进一步恶化趋势，水质类别由 IV类恶化为 V类，但仍能满足
功能区划要求。张家港为中污染级，总体水质由 IV类变为 V类，尚未达到功能区划要求。
地下水——地下水水质属“较差”级别。
太湖——太湖水环境的主要问题仍为富营养化和局部区域的有机污染。五里湖和梅梁
湖属重污染级，主要污染物为总磷、总氮。各湖区的富营养指数虽有不同程度的下降，但富
营养化分级仍属“富营养”状态。
城市饮用水源——无锡市区的饮用水源主要是太湖，江阴为长江，宜兴为西。以长江
为供水水源的江阴市饮用水源水质相对较好。以太湖为水源地水体中，贡湖水源地水质较好。
无锡正在考虑放弃太湖而取长江水。
（2）大气环境
无锡市能源结构以煤炭为主，燃煤、燃油排放的废气是大气污染的主要来源，其次是
生产工艺中排放的工业废气和产生的粉尘：此外，无锡市的工业废气也是造成大气环境污染
的原因之一。随着城市交通的发展，机动车数量增加，尾气污染加剧，空气污染特征是煤烟
和汽车尾气混合型。
无锡市区空气质量级别稳定在二级标准，江阴市二氧化硫和总悬浮颗粒物均达到环境
空气质量二级标准，宜兴市二氧化硫和总悬浮颗粒物略超过环境空气质量二级标准，均满足
功能区划要求。
（3）声环境
目前，无锡市城市功能混杂，噪声扰民现象严重。对声环境影响最大的是工业噪声和
施工噪声，其次是交通噪声。此外，水路交通噪声也较为严重，
区域环境噪声——无锡市市区区域环境噪声平均声级昼间为 55分贝，夜间为 分
贝，符合 GB3096－93中的标准。市区二类区昼夜噪声 分贝，夜间噪声 分贝，达
到国家“城市区域环境噪声标准（GB3096－93）”。一类区昼夜噪声 分贝，夜间噪声
分贝，分别超过国家“城市区域环境噪声标准（GB3096－93）”分贝和 分贝。
四类区昼夜噪声 分贝，夜间噪声 分贝，分别超过国家“城市区域环境噪声标准
（GB3096－93）”分贝和 分贝。
道路交通噪声——无锡市区交通干道噪声平均等效连续声级为 分贝。
（4）生态环境
无锡城市绿地为 620公顷，人均 平方米，其中公共绿地为 531公顷，人均 平
方米。旧城改造中，绿地配套滞后，中心区绿地缺乏，人均绿地面积不足。新建小区绿地配
套较好，但缺少分片区的公共绿地。大部分公路、河道两侧缺少防护林带。工业区，尤其是
化工区与其他功能区之间缺少防护林带。另外，城市园林绿地系统也是城市生态环境系统的
重要组成部分。无锡市城市园林绿地面积相对较多，而且逐年增加，其最明显的环境效应是
改善城市局地气候。
无锡市自然生态资产评价
河流与湖泊生态系统、湿地生态系统、森林生态系统是无锡市区主要的自然生态资产，
据估计，它们每年的价值为 亿元人民币，支持着 16倍于自己的 GDP，在城市发展中保
护、恢复、提升它们对无锡未来的发展非常重要，也是无锡建设生态城市的基础和保障。
土地资源具有不可再生和数量有限的特点，它成为无锡市稀缺的战略资源之一。无锡
土地资源的特点是陆地比重相对较小，水域面积大，土地的开发利用率极高，建设用地与农
田之间的矛盾比较突出，土地后备资源严重不足。土地质量下降，导致生态环境有所恶化。
随着经济的进一步发展，工业化和城市化水平的提高，建设用地向城镇外围扩展，耕地资源
将面临进一步减少的威胁。
无锡城市拓展空间
无锡城市要发展，就必须向周边延伸，由于各个方面地理环境和发展条件不同，会有
不同的发展趋势。
向南：向南地势高爽且平坦，地质条件好，是无锡未来城市发展主要的用地储备库，
有广阔的发展空间。它顺应了城市空间拓展的惯性方向，可与城市路网、现有的中心区、无
锡新区良好地衔接，受到它们有力的支撑和带动。向南发展也可以变对湖滨生态环境的被动
保护为主动保护。
向北：无锡与江阴两个城市间的对向吸引力已经非常明显。无锡城市跨过沪宁高速公
路发展是可行的，向北的堰桥地区作为惠山区新的行政中心和大型生命科技园发展，但用地
规模不宜过大，同时应妥善处理好与对外交通之间的关系，加强城市道路网之间的沟通。
向西北：钱桥镇区已经与主城区连绵发展，新长铁路在藕塘设立客货站及编组站，锡
宜高速公路已开工建设，将带动钱桥地区的土地升值，可在惠山与锡宜高速公路之间适量增
加城市建设用地。
向西南：太湖沿岸的马山、十八湾地区根据其用地条件和生态状况，应作为城市的旅
游、休闲用地，城市空间拓展应该受到限制。
向东：由于穿越沪宁高速公路的通道有限，沪宁高速以东的地区与城市网路沟通不易，
中心城不宜大规模向东发展。
向东南：以无锡新区为主体，剩余发展空间十分有限，其南部是机场，东南向的发展
宜以完善为主。
人口容量分析
无锡近 10年来人口增长的实际表明，城市人口的增长主要取决于人口的机械增长。
据预测，到 2020年，无锡都市区的人口将增长到 万人，城市化水平上升到 ％。
都市区的城市人口为 万人，其中心城人口为 200万人，周边城镇人口为 万人，
乡村人口为 万人。远景，考虑生态环境容量的适宜度，都市区的总人口可按照 380－400
万人控制，城市化水平达到 85－90％。
无锡市发展有利与不利因素分析
无锡的竞争优势
（1）地缘优势得天独厚
无锡地处长江三角洲北翼经济核心发展区，苏锡常都市圈的中心部位。无锡沿江、靠
港、临湖，沪宁高速公路、锡澄高速公路纵横交错，国道、省道达到 409公里，以长江、京
杭大运河为骨干的内河航道四通八达，沪宁铁路和新长铁路交汇。如今，借助特定的区域位
置、地形条件和经济社会环境，无锡拥有铁、公、水、空配套的比较优越的交通条件，是国
家二级口岸。随着京沪高速铁路、宁杭铁路、沿江铁路和沿江高速公路、锡宜高速公路、宁
杭高速公路等建设，以发达的运输网络和信息化为平台的现代物流业规模化发展，无锡的交
通枢纽地位得到巩固和强化。无锡既可依靠国际大都市上海参与国际经济竞争，又可辐射苏
中、苏北、浙北、皖南广大腹地，充分利用国际国内“两种资源，两个市场”，赢得发展机
遇。
（2）自然人文交相辉映
太湖山水铸就了无锡成为国家知名的旅游城市。无锡具有无以伦比的历史文化和人文
环境，是长江三角洲区域文化的主要支撑。近代民族工业的发展又为无锡文化增添了特色。
古运河更增加了无锡的文化内涵。无锡融传统与现代于一体，是富有江南水乡特色的文化城
市，这不仅具有巨大的旅游开发价值，还为无锡带来直接的经济、社会效益。
（3）综合实力与日俱增
进入 21世纪，无锡成为全国率先实现工业化的地区之一，整体素质显著提高，经济
发展水平名列全国前茅，在长江三角洲，无锡的人均 GDP仅次于上海，工业、商业、外向型
经济、高新技术产业发展都达到了相当水平，形成了繁荣的商贸和比较完善的市场体系。目
前，经济全球化打开了无锡参与全球贸易的大门，对城市经济增长具有决定性作用，技术创
新和市场开拓成为经济发展的主要动力，信息技术和知识产业对城市发展提出新的挑战，带
来新的机遇。无锡虽然也面临不少困难，但关键而艰难的一步已经迈出，占领了一些新的经
济制高点，在未来的发展中占得先机，发展高新技术的潜力和条件俱佳，具有了参与国际竞
争的能力。
（4）投资环境日趋优越
在现代经济环境下，无锡将传统文化的优势和现代经济思维巧妙的结合起来，增强市
场经济意识，开阔创新思维，瞄准世界经济发展的趋势，抓住经济社会发展的关键环节，拓
展吸引外资渠道，建立新的创新机制，建立与国际管理接轨、适应市场经济发展要求的管理
体制、运行方式、市场体系、思想观念、人才群体、社会文化环境，大力改善交通、现代信
息技术等基础设施条件，人居环境不断优化，整体投资环境日趋优越，对高素质人才的吸引
力越来越大。
无锡发展的不利因素
（1）城市形态结构整合任务艰巨
无锡受自然地形、对外交通线路和以往行政区划的强烈影响，为城市拓展造成了诸多
门槛。总的来说，无锡的城市结构与较理想的发展状态尚有一定的距离。中心区具有明显的
城市中心氛围和功能。城市一直缺乏成片完整的扩展用地，除东南部的新区以外，没有形成
集中的、以生活功能为主的新的城市扩展区。所以，影响到城市功能的合理组织，用地布局
显得比较零乱，工业用地和生活用地相互干扰的情况比较严重。城市形态结构的不足，影响
到无锡区域中心城市功能的发挥。
（2）中心区改造高度密集
由于长期以来，狭小地域空间的限制，无锡的城市发展是见缝插针式建设，不得不在
中心区进行高强度的改造，目前已基本改造完毕，造成中心区建筑密度大，绿色空间少、分
布不均，公共休闲空间少，无法容纳一些必要的公共设施。中心区将许多工业用地改建为公
建、居住用地，加大了中心区的人口和交通压力。居住区开发由于用地先天不足，大多只能
小规模地建设，影响到居住区形象和城市的综合面貌，也造成低洼地区和危旧房屋改造长期
得不到解决。在许多时候，工业的产业结构优化难以找到合适的拓展空间，许多优势企业只
能在中心区狭小的用地内就地改造，错过了企业向外扩张的最佳时机。
（3）综合交通系统急需完善
无锡的道路状况与合理有序、适应现代交通的要求仍有一定的距离。关键问题在于，
道路的网络性不强，造成区域城际交通、城市对外交通和城市交通三方面都存在一定的困难。
随着机动化交通的大幅度增长，交通面临的压力越来越大。由于与周边地区缺乏相应协调，
中心城与周边城市之间城际交通问题较为突出，方式单一，部分城际干线交通处于饱和运行
状态。对于城市对外交通而言，内外交通转换不够顺畅。在对外高速交通条件大大改善以后，
城市路网与对外高速公路的衔接尤其显得重要。就目前的交通状况来说，城市道路尚能满足
日常出行的需要。但中心区的周边地区缺乏相互沟通的道路，高密度的中心区和相对集中的
城市商业、办公、文化设施形成对中心区巨大的向心交通压力。停车场等静态交通设施、对
外交通站场建设相对滞后。
（4）旧城改造影响城市传统历史风貌
无锡旧城改造基本完成的同时，传统街区和历史风貌地段也基本消失殆尽。同时，市
区建筑密度过高，建筑往往只注意单体设计，较少考虑与周围环境的协调统一，无锡城市原
有特色已经不十分明显。
（5）环境形势依然严峻
无锡污染物排放总量基数大，面广量大的农业面源和生活污染还没有得到有效控制，
自然生态系统收到损害，生物多样性减少，城市生态灾害加剧，水体、大气污染，以及湿地
退化、洪涝灾害加剧等问题都较突出，环境形势依然十分严峻。太湖水质污染仍是困扰无锡
的主要矛盾，水污染环境，富营养化、藻类污染问题突出，夏季依然存在蓝藻暴发的隐患。
同时，无锡机动车辆发展较快，尾气污染日趋严重，其中摩托车、燃油助力车的排气污染对
大气环境的影响已经成为社会关注的热点和焦点。
无锡城市规划概况描述及缺陷分析
为了贯彻江苏经济国际化、区域共同发展和城市化发展战略，需要重新审视无锡城市
经济发展模式、城市化模式、资源利用模式等，调整优化城市发展空间布局，以提高无锡的
城市地位和区域影响力。面对新的形势，必须对原有的城市发展思路进行重新认识和提升。
因此，必须对总体规划进行修编。
无锡城市规划修编的范围、依据和期限
（1）规划范围：
无锡城市规划范围分为三个层次：市域、都市区和中心城。
①无锡市域是无锡全市的行政区范围，含无锡市区、江阴市、宜兴市全部，面积 4650
平方公里。
②无锡都市区是无锡市区的行政范围，也是本规划的规划范围，含崇安区、南长区、
北塘区、滨湖区、锡山区、惠山区和新区的全部，面积 1658平方公里。
③无锡中心城是无锡城市集中连片建设的地区，包括崇安区、南长区、北塘区、滨湖
区和新区的全部，惠山区的堰桥、西漳、钱桥、藕塘、长安，锡山区的东亭、东北塘、查桥
等 8个镇的全部用地，面积 707平方公里（不含太湖水面）。
（2）规划依据：
无锡城市规划的依据如下：
①中华人民共和国城市规划法，1989
②国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知（国办发【2000】25号）
③中共江苏省委、江苏省人民政府关于进一步加强城市工作的意见（苏发【2000】17
号）
④江苏省城镇体系规划（2001－2020年）
⑤江苏省国民经济和社会发展第十个五年计划纲要
⑥无锡市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要
（3）规划期限：
近期：2005年；远期：2020年；远景：展望 50年，到本世纪中叶。
无锡城市规划的内容
无锡城市规划包括城市发展评价、城市经济社会发展战略及目标、市域发展规划、都
市区规划、中心城规划、历史文化保护与旅游规划以及基础设施综合规划、综合防灾规划、
生态建设和环境保护规划等专项规划。
无锡城市规划的重点
根据无锡市的现状和发展方向，无锡城市规划的重点如下：
①区域关系研究。研究无锡与上海、苏锡常都市圈等宏观区域的关系，确定、提升无
锡的区域中心地位，增强无锡对外辐射力。
②产业发展与空间协调。研究无锡的产业发展目标，通过政府行为与市场经济联合促
动，形成产业与空间的同步优化。同时研究中心城产业扩散的方向、方式、时序等。
③城市空间组织。行政区划调整后，无锡都市区和中心城的空间、功能组织、扩展方
式，提出城镇建设空间集聚发展的途径和模式，注重中心区与东亭的空间组合。
④生态建设和环境保护。针对无锡有限的土地、空间资源和环境容量与不断增长的经
济发展之间的矛盾，发挥无锡自然山水的优势，构筑生态城市。
⑤综合运输体系和基础设施建设。重点研究城市内外交通以及土地利用和交通之间的
关系，通过合理衔接城市内外交通关系，巩固无锡交通枢纽地位。加强基础设施的综合协调，
统筹安排和合理布局基础设施的建设标准、时序、空间等，实现基础设施的区域共享。
⑥旅游发展。考虑城市空间与旅游产业发展、空间布局、线路组织等的关系，塑造城
市特色。
无锡城市规划缺陷分析
无锡城市规划已经尽量避免在经济发展的同时导致环境恶化，努力做到使得城市的经
济与环境同步发展。但在现阶段，经济因素在城市的发展中的地位是最重要的，因此规划对
经济发展相对侧重，相比之下环境保护措施稍显单薄，使环境与经济发展略显不平衡。
规划中城市建设资金投入足够多，但管理不够有序，致使取得效益不是最优。规划强
调高科技产业发展，提高高新技术产品产值在工业总产值中所占的比例，却没有加强配套的
基础设施建设。
环境规划对于环境的保护和生态恢复有利，但太湖水质改造计划没有创新，将导致效
果不明显，水质改善的进展缓慢。
第四章无锡城市规划战略环境评价框架
整理开展评价前所收集到的关于无锡以及城市规划的具体信息，分别进行系统的分类、
统计、处理和分析。
无锡城市规划目标分析
无锡城市规划目标
无锡城市规划的总体目标是：明确城市发展新思路，贯彻江苏新的城市发展战略，进
一步增强无锡中心城市的内聚力、辐射力和综合竞争力，形成无锡发展的新优势。构建全新
的大都市发展空间、加强交通枢纽作用、提升城市地位和区域影响力、配合行政区划的调整。
具体目标是加快社会经济发展，调整三大产业的比例；合理拓展市域空间，调整空间
布局结构，健全市域综合交通网络；建设生态城市；保护历史文化，增强旅游吸引力；完善
基础设施建设；加强环境保护和管理。
根据对无锡现状的分析，可知已经具有实现规划目标所需要的经济技术信息资源，并
且社会环境、生态条件都适宜。规划目标体现了社会、经济利益和环境利益的统一，是当前
利益与长远利益的统一，是物质利益和精神利益的统一，是直接利益和间接利益的统一。规
划目标配合江苏经济国际化、区域共同发展和城市化发展战略，符合现行的法规政策，符合
可持续发展的论理观。因此是明确、可行、规范、协调的。
战略环境评价的目的
无锡总体规划的战略影响评价属于预测性 SEA，目的在于判断规划是否具有可持续性，
并尽可能消除或降低规划内容、规划目标、规划方案、规划措施制定的缺陷而引起的环境质
量恶化或是生态破坏，对于规划引发的不可避免的环境影响提出相应的减缓、补救措施。
无锡城市规划的可持续性分析
无锡市城市规划中考虑到的战略性问题包括平衡经济、社会、生态的相互关系，确定
城市布局结构，确定土地利用功能和开发强度等。为此规划在可持续发展方面做了以下尝试：
环境可持续性
环境可持续发展是社会、经济可持续发展的重要前提，要求规划设计具有环境导向性。
无锡城市规划在维护环境可持续发展方面的工作可分为两个层面：
（1）对区域自然资源的有计划开发利用和生态环境的保护
无锡城市总体规划范围扩展为整个无锡市域，总面积 4650平方公里。在全市范围内对
各类资源进行全面的评价和控制，确保有限的资源，尤其是土地、水源等短缺资源，能够有
效的控制和利用。通过对城市总体规模和建设用地严格控制，防止城市建设无序蔓延，创造
良好的城市生态环境，形成绿色开敞空间与完整的园林绿地系统。规划考虑到自然、土生的
生态环境的保护与合理利用，并满足未来人们对城市环境的要求及进一步改善的可能性。
（2）对城市环境的控制、改善和恢复
由于近年来无锡经济建设高速发展，城市环境质量虽有所改善，却也仍面临着严峻的
考验，本次规划为了控制和保护城市环境质量，对市域水环境、大气环境、声环境和自然生
态环境分别制定了相应的环境保护对策。城市开发和建设必须在环境保护许可的前提下进行。
对于现状环境质量需要治理和恢复的区域，规划制定了调整和改造的措施。此外，规划确定
合理的环境保护对策：划分了合理的功能区，完善了住区排水系统和污水处理设施、集中的
供暖系统、垃圾的综合利用体系、城市环卫设施、节能无公害的产业和交通体系等，这些都
有利于将人类活动控制在环境容量容许的范围内。
由以上分析得知，无锡城市规划具有环境可持续性。
社会可持续性
社会可持续发展的主要目标是维护社会资源，在空间和时序上保障城市社会成员对社
会资源的公平共享。规划在对人口规模的理性预测基础上，将重要的社会资源如住房、公共
设施和基础设施在城市空间和建设时序上加以合理分配；增加社会开放空间的可达性；通过
合理的布局，利用市场规律，开发城市社会资源，促进整个城市社会服务水平的提高。规划
有适度的人口控制，包括城市人口增长控制及人口密度分区控制。无锡目前的人口自然增长
率为 ‰，外来人口占总人口的 ％。规划的无锡城市人口：2005年为 341万，2010
年为 375万，2020年达到 431万。无锡城市规划一方面根据无锡的综合资源容量、城市发
展潜力以及就业需求水平对城市人口的增长作合理规划，并逐步通过提高教育指数等方法提
高城市人口素质；另一方面，规划也将人口的社会需求纳入规划范围，合理确定配套的基础
设施的发展规模，并在空间分布和时序上加以控制，以促进城市在持续发展过程中社会进步
与公平。规划注意到城市各地域间的平衡，在不危及城市总体发展目标的前提下，给城市各
地域创造平等的发展机会。
由以上分析得知，无锡城市规划具有社会可持续性。
经济可持续性
近年来，无锡坚持以改革统揽全局，开拓创新，奋力拼搏，经济呈现出快速发展的态
势。近期全省城市化方针发生转变，行政区划进行了调整，为了继续保持经济的高速可持续
增长，城市规划中的经济社会发展战略也要做相应调整。
在无锡城市规划中，提出了以工业经济为无锡经济发展的主体，围绕市场，坚持一、
二、三产业协调发展。加快高新技术产业化的进程，依靠科技调整工业结构，优化经济社会
结构，促进经济增长方式的转变的发展策略。
为了实现这个策略，无锡城市规划立足无锡现实，利用无锡良好的区域优势和便利的
交通条件，坚持经济集约化和效益优先的原则，充分发挥政府作用，重视对外开放，增强经
济实力，全面协调发展经济社会要素，提高综合竞争力。无锡城市规划在市域范围内对产业
布局进行了统筹安排。重视农业的基础地位，大力发展生态农业和都市农业，加强农业基础
设施建设，建设高标准的现代化农业示范区和特色农产品生产基地。提高第二产业所占比例，
继续大力发展高新技术产业。发展现代服务业，积极推进商业结构调整，加快培育统一开放、
竞争有序的现代市场体系，进一步打破地区封锁、部门分割、行业垄断和所有制界限。结合
无锡经济社会特色，发展的重点产业，包括：旅游业、现代服务业、教育科研、房地产业、
物流业、产业园区等，都是无锡将来经济发展的生长点。
由以上分析得知，无锡城市规划具有经济可持续性。
土地利用可持续性
城市开发效益主要取决于土地利用经济效益。土地资源的开发利用是人类改造自然的
过程，但这种改造和利用必须保持在合理的土地承载力以内，既要满足当前社会经济发展的
用地需求，同时又不能危害子孙后代的生存利益。所以应该合理的人均用地标准控制，来保
证相当比例的土地可用于后代的生存发展。
无锡城市规划目标之一就是对市域土地进行控制和综合利用，通过对全市不同区域土
地资源的特征分析，建立城市行为、农业行为和生态环境保护之间的协调机制，避免局部区
域片面追求短期利益进行破坏性开发行为，实现市域土地综合利用和合理高效利用的目标。
规划根据土地资源的综合评价和城市建设发展的用地需求，将无锡全市土地分类，并
且根据各类用地的实用性，规定严格的控制措施、使用条件、开发强度及环境控制要求。以
提高土地利用效益为重点，划定生态环境保护区，对现有的土地利用类型构成进行适当的调
整，控制开发建设的规模和性质，以适应生态经济运行模式。尤其是非城市建设用地的保护，
对保护城市生态环境具有决定性的影响，严格控制其开发，防止城市建设用地的无序蔓延。
在遵循环境价值准则的前提下，规划确定城市用地构成、功能布局、城市建设总体容
量控制标准。规划根据人口及市场区的分布配置公共设施及市政基础设施，提高各种设施的
运营效率。规划考虑到交通的迅速发展对土地使用方式的影响，预留有充足的应变余地，并
要有利于形成新的大运量快速公交系统设计。
规划倡导适度的土地集约高效利用和适度的用地功能混合，形成丰富的城市社会生活。
通过调整土地利用结构，优化用地功能布局，达到“地”尽其用。
由以上分析得知，无锡城市规划在土地利用方面具有可持续性。
城市空间可持续性
无锡的城市建设和经济发展必须在空间上充分利用有限的环境容量，合理布局，保持
城市结构的延续性和可生长性。无锡城市规划努力实现城市空间结构的合理性及其与区域空
间结构的平衡。将规划的地理界限从城市建成区扩大到其区域经济及生态腹地，从区域发展
中寻求空间开发与环境保护的平衡，以求从根本上解决城市可持续发展的空间问题。
无锡城市规划中提出的空间发展战略为：自然山水引入城市内部，建设“生态城市、
山水城市”；第二产业向外转移，推动旧城更新和城市外延扩张的有机疏散和作大中心城市；
以城市扩展带动城市边缘区空间整合和城乡协调发展；塑造滨湖公共绿地开敞空间，培育滨
湖城市特色；充分利用依山傍水优势，创造一流人居环境。规划的空间布局结构：“一主一
副四组团”的布局。主城区为主城市中心，湖滨新城为副中心，结合新区、东亭、堰桥、西
漳相对独立的四组团，向南、向北、向西北、向西南、向东南六个方向发展。各个组团不宜
连片，通过湿地、山体、林地、水系、田园等空间要素相互分隔，组团之间可设立快速交通
廊道。以此构成的无锡中心城，将形成两条南北向的、相互对应的城市发展轴线：东部沿沪
宁交通走廊的是城市产业发展轴，西部沿太湖的是城市生活轴线。
这一布局结构将形成未来城市生产力布局及土地利用的空间基础。它既能保持较高的
灵活性，又能使不同的区域均有更合理的功能定位，有利于调整产业结构，有利于发挥无锡
的生态优势，获得较好的经济、社会和环境效益，保持区域的协调发展。
由以上分析得知，无锡城市规划有利于无锡城市空间的可持续发展。
无锡城市规划的战略环境影响识别
识别战略环境影响评价因子
无锡城市规划是对无锡基础建设、生产方式的调整，是对社会、自然资源的再分配。
规划涉及整个城市的各个方面，造成众多复杂的影响，但是并不是所有的战略环境影响都应
该在 SEA中被详细、深入的研究。一方面不同环境因子的重要性不同，另一方面投入 SEA中
的人力、物力、财力有限，可获得的信息和时间是一定的，因此研究方要充分、有效的利用
有限的资源，科学、合理的开展工作。对战略环境影响的识别就是从规划产生的所有环境影
响中筛选出显著的或关键的环境影响进行研究，对于不大重要的影响可适当简化研究，从而
减去不必要的工作。
无锡规划产生的战略环境影响中对城市影响较为突出的效应因子主要包括以下三类：
①经济效应因子
无锡城市规划引起的经济行为变化或经济效应，可以用下列因子来描述城市经济成分、
经济规模和城市建设规模：国内生产总值(GDP)、第二产业所占比重、财政收入年均增长、
社会固定资产投资、基础设施建设。
②社会效应因子
无锡城市规划社会效应可以通过城市建设指标来表示，主要有城市化水平、市域城市
化水平、城镇人口、健康指数、教育（中小学适龄入学率、居民平均受教育年限、教育投资）
指数、科技进步（科技人员比重、科技贡献率）指数、城镇居民恩格尔系数、城市气化率。
③环境影响因子
战略环境影响因子分成全球可持续发展因子，生态资源因子和生活环境质量因子三个
尺度。就每类环境影响而言，也可以从环境压力、环境状况和环境响应三个方面进行描述。
属于压力范畴的因子包括污染源排放强度、治理力度；而用于描述大气、水、声、土壤等环
境质量状况的则为环境状态指标；环境响应是指为改善环境质量针对污染源采取的管理、控
制措施。关于生态资源方面，包括绿地覆盖面积等因子。无锡没有稀有或濒危的物种，但有
省级历史文化保护区 1处、全国重点文物保护单位 2处、省级文物保护单位 12处、市级文
物保护单位 99处、文物控制保护单位 22处是需要特殊保护的环境敏感点，也需要在 SEA的
考虑范围内。
建立指标体系
在无锡城市规划的 SEA中，指标是来揭示和反映无锡城市环境变化的趋势。SEA的指
标体系，更是全面、科学、客观的描述、测度和评价战略环境影响所必需的。建立无锡城市
规划进行战略环境评价指标体系。该指标体系包括目标层——无锡城市环境可持续发展；效
应层——规划的经济效应、社会效应和环境效应；指标层——战略环境评价因子。
建立的指标体系结构如下图 3：
图 3无锡城市规划战略环境评价指标体系结构图
无锡城市规划的战略效应预测
规划的环境影响预测包括规划所调整的经济行为的效应预测、社会效应预测和环境影
响预测三方面。具体见下图 4：
图 4：无锡城市规划战略环境影响预测
经济效应预测
根据无锡总体规划可知，主要的经济效应因子的规划值为：国内生产总值(GDP)：到
2005年，年均预期增长率在 10％以上，达到 1900亿元左右，人均 GDP达到 43000元左右；
到 2010年，年均预期增长率保持在 10％以上，在 2000年的基础上增加 倍左右；到 2020
年，年增长率为 8％左右。到 2005年第二产业所占比重为 52％；财政收入年均增长率在 12
％以上；社会固定资产投资年增长达到 10％。
按这样的规划，协调发展经济要素，将加快工业化和现代化的进程，带动产业发展，
构筑产业发展新平台，调整产业布局，基本形成同国际接轨的产业运行机制，完善公共设施
中心体系，建成与经济社会发展和人民生活质量相适应的比较完善的社会事业保障体系，全
面提高综合竞争力。近期能在全江苏省率先进入基本实现现代化的发展阶段，远期能使得经
济社会发展和人民生活富裕程度赶上当时世界中等发达国家水平，把无锡建设成高度发达的
特大现代文明城市。
社会效应预测
主要的社会效应因子的规划值为：市域城市化水平 2005年 64％、2010年 69％、2020
年 70％，本底城市化水平 2005年 62％、2010年 67％、2020年 ％；城镇人口：2005
年 341万、2010年 375万、2020年 431万、科技进步指数：高新技术产值占工业总产值的 35
无锡城市可持续发展
经济效应 社会效应 环境效应
国内生产总值
人均 GDP
第二产业所占比重
财政年收入增长率
社会固定资产投资年增长率
市域城市化水平
城镇人口
科技进步指数
人均收入增长率
城镇居民恩格尔系数
城市气化率
重点水域污染防治达标率
工业固废综合利用率
生活垃圾无害化处理率
中心城绿地覆盖面积
大气环境质量
水环境质量
声环境质量
总目标层
分目标层
指
标
层
％以上；人均收入增长率维持在 10％；城镇居民恩格尔系数下降到 38％以下；城市气化率
到 2020年达到 98％。
规划产生的社会效应据预测有：市域发展的内在要求得以满足，能扩展无锡的区域地
位，做大城市规模，有效的利用无锡的空间资源，优化城市布局形态，促进城乡有序协调发
展。完善城市功能定位，在完善城市中心区功能的同时，延伸发展空间。同时，城市化水平
的提高、人口的增长、人均收入增长率的提升和恩格尔系数的下降，能表现出无锡中心城吸
引力的显著增强。
环境效应预测
主要的环境效应因子的规划值为：重点水域的污染防治全面达标：长江水体全面达到
或优于《江苏省地面水水域功能类别》规定的标准，太湖集中式饮用水源地和主要出入太湖
河流近期达到地面水 III类标准，远期达到 II类以上。大气环境质量近期城镇达到或优于
国家标准二级，农村达到一级；远期城市大气质量达到国家一级标准。工业固体废物综合利
用率超过 90％，城镇生活垃圾无害化处理率达 95％，农村生活垃圾无害化处理率近期超过 75
％、远期达到 95％；区域环境噪声附和国家“城市区域环境噪声标准(GB3096-93)”。中心
城绿地覆盖面积为 6－10平方公里左右。
这样的环境规划力度，有利于改善环境污染的状况，遏制减缓生态环境破坏的趋势，
实现城市生活废弃物处理减量化、无害化和资源化，中心城区和重点保护区域的环境质量会
得到明显改善。重点生态系统得到一定程度的保护和建设，生态系统基本功能增强，建立适
应社会主义市场经济体制的环境保护政策法规和管理体系，基本实现生态环境与社会经济的
协调互动发展，保障了社会、经济、资源利用的可持续发展。尤其是人均绿地面积的增加，
使得城市绿色空间比例更为恰当，生态结构合理，有效改善了城市环境，塑造湖滨城市特色，
有利于进一步建设生态城市。
第五章无锡城市规划战略环境评价综合评分
在战略环境影响识别和预测的基础上，结合评价的指标体系，对比规划值和现状，考
虑无锡城市经济、社会发展方向、要求和环境特点，可以确定评价因子（见表 2），进而对
无锡城市规划进行综合评价。
表 2战略环境评价因子及规划值
评价因子 规划值
国内生产总值
2005年，10％
2010年，10％以上，
2020年，8％左右。
人均 GDP 43000元左右
第二产业所占比重 52％
财政收入年均增长率 在 12％以上；
经济
效应
因子
社会固定资产投资年增长率 达到 10％。
市域城市化水平
2005年 64％、
2010年 69％、
2020年 70％，
城镇人口
2005年 341万、
2010年 375万、
2020年 431万、
科技进步指数 高新技术产值占工业总产值的 35％以上
人均收入增长率 维持在 10％
城镇居民恩格尔系数 下降到 38％以下
社会
效应
因子
城市气化率 2020年达到 98％
重点水域的污染防治达标率 全面达标
工业固体废物综合利用率 超过 90％
环境
效应
因子 生活垃圾无害化处理率
城镇达 95％
农村近期超过 75％、远期达到 95％
大气环境质量
近期城镇达到或优于国家标准二级
农村达到一级
水环境质量
长江水体全面达到或优于《江苏省地面水水域功
能类别》规定的标准，太湖集中式饮用水源地和主要
出入太湖河流近期达到地面水 III类标准，远期达到
II类以上。
声环境质量
区域环境噪声附合国家“城市区域环境噪声标准
(GB3096-93)”。
中心城绿地覆盖面积 6－10平方公里左右。
在大多数 SEA中，相对简单直接的方法就足够了。本论文试用加权综合评分法对无锡
城市规划的战略环境评价进行分析。
参照战略环境评价的指标体系，对已经建立的目标层(A)——城市环境可持续发展，
规划影响效应(B)——经济效应、社会效应和环境效应，重点评价因子(C)，三层相关因素进
行两两比较，分析规划值与现状值的差距，结合无锡环境特点，判断得出相对重要性给予定
量，以确定各个评价因子的权重，具体步骤如下：
第一步：根据经济效应因子、社会效应因子和环境效应因子对生态的影响程度，适当
考虑它们对城市发展的影响，尤其是城市规划对经济效应的侧重，构造判断矩阵与层次单排
序。
A-B判断矩阵列出 B对于 A的相对重要性，W为特征向量。单因素评分：1：一般；2：
稍重要；3：重要；4：最重要
A B1 B2 B3 W
B1 1 4/3 4/3
B2 3/4 1 1
B3 3/4 1 1
同理构造 B1-C、B2-C、B3-C的判断矩阵。对城市规划的评价，在判断评价因子重要
性的时候，应依据无锡实际情况，结合无锡城市现有的优势和发展侧重点，根据预测的战略
效应和缺陷，考虑各个战略环境影响因子的相对重要程度，并结合城市规划有关数据和已有
的专项规划中评价因子的权重，确定各战略环境影响因子的单因素评分，并给予适当权重。
比较重要的因子包括经济增长率、人口规模和增长率、污染物排放治理率、环境质量指数等，
判断矩阵应该此为基础建立。此外无锡属于水质性缺水城市，因此水环境相关因子应给予较
大权重。
B1 C1 C2 C3 C4 C5 W
C1 1 1 1/2 1/2 1/3
C2 1 1 1/2 1/2 1/3
C3 2 2 1 1 2/3
C4 2 2 1 1 1
C5 3 3 3/2 1 1
C1：国内生产总值；C2：人均 GDP；C3：第二产业所占比重；C4：财政收入年均增长
率；C5：社会固定资产投资年增长率。单因素评分：1：满意；2：一般；3：不满意。
B2 C6 C7 C8 C9 C10 C11 W
C6 1 1 2 2 2 1
C7 1 1 2 2 2 1
C8 1/2 1/2 1 1 1 1/2
C9 1/2 1/2 1 1 1 1/2
C10 1/2 1/2 1 1 1 1/2
C11 1 1 2 2 2 1
C6：市域城市化水平；C7：城镇人口；C8：高新科技产值所占比重；C9：人均收入增
长率；C10：城镇居民恩格尔系数；C11：城市气化率。单因素评分：1：满意；2：一般；3：
不满意。
B3 C12 C13 C14 C15 C16 C17 C18 W
C12 1 1/2 1/2 1/2 1/3 1/2 1/2
C13 2 1 1 1 2/3 1 1
C14 2 1 1 1 2/3 1 1
C15 2 1 1 1 2/3 1 1
C16 3 3/2 3/2 3/2 1 3/2 3/2
C17 2 1 1 1 2/3 1 1
C18 2 1 1 1 2/3 1 1
C12：重点水域的污染防治达标率；C13：工业固体废物综合利用率；C14：生活垃圾
无害化处理率；C15：大气环境质量；C16：水环境质量；C17：声环境质量；C18：中心城绿
地覆盖面积。单因素评分：1：满意；2：一般；3：不满意。
第二步：层次总排序。层次总排序就是 C层的相对重要性排序权值，即层次单排序权
值的加权组合。把特征向量 W乘以 B1-C、B2-C、B3-C的特征向量，然后将其归一化后得 C
得标准权重，即为 C层对 A层的总排序权值。
W 总 =[， ， ， ， ， ， ， ， ， ，
，，，，，，，]T
第三步，综合评价。综合评价即将单因素的评分值乘以各因素的权值相加，计算公式
为：
其中 Wi为标准权重，Vi为准则层评价指数。计算得出综合指标评分
E 总=[1，1，2，2，3，2，2，1，1，1，2，1，2，2，2，3，2，2]×[，，
，，，，，，，，，，，
，，，，]T=
因此无锡城市规划战略环境评价定量分析的综合指标评分为 。
因为确定单因素评分时，设定分值 1为满意，2为一般，3为不满意。在此基础上计
算的出的综合评分为 ，介于 1和 2之间。因此定量分析的结果介于满意与一般之间，
接近一般。
第六章评价结论及建议
无锡城市规划战略环境评价结论
虽然通过分析环境影响识别出与规划影响关系密切的 5个经济效应因子、6个社会效
应因子和 7个环境效应因子，定量分析计算所得出无锡城市规划的综合指标评分为 ，
介于满意和一般之间，接近一般。但是综合集成法是定性评价和定量评价的综合，其评价结
果更多的要考虑定性分析的结果。定性评价的结果标明无锡城市规划在环境、经济、社会、
土地利用和城市空间等方面都具有可持续性，其战略体系是比较完善的，有利于优化和改善
无锡城市环境，对促进无锡城市建设起积极的导向作用。虽然无锡城市规划还存在着诸如环
境与社会经济战略发展不平衡，城市基础建设管理不够有效等战略缺陷，但都只是局部性环
境及个别环境因子还有待进一步加强保护措施，规划对无锡的环境质量总体是有利的。
因此，结合定性分析和定量分析的结果，得出无锡城市规划的战略环境总体评价结论
为：没有异议。
无锡城市规划战略环境影响控制措施
根据评价，建议实施无锡城市规划战略环境影响控制措施有：
在总体规划的指导下，加强控制性详规。协调各个专题规划。
加强规划管治，建立办事高效、运转协调、行为规范的城市管理体制，加强对城市规
划实施的管理和监督；依照明确的规划目标，统一规划，分类指导。长期目标坚定不移，阶
段目标循序渐进，近期目标因势利导。
完善综合性的城市服务功能，适应高科技产业发展的要求，加强建设适合不同人才和
阶层要求的生活和居住设施。
加强对城市生态的规划管制，保障绿色开敞空间等生态空间，结合城市可持续发展理
念，发展落实规划中关于生态城市的建设项目。以太湖生态环境的改善为基本出发点，探索
一条适合太湖实情的管理模式，强化太湖的统一管理。
健全城市建设资金的投入机制，推进城市基础设施项目的资本市场直接融资。加大对
城市建设的投入，建立无锡城市发展基金。
完善城市土地市场，严格建设用地管理，实行占用耕地与开发复垦土地挂钩政策，建
立合理的土地拆迁补偿政策。
以市场为导向，推进基础设施产业化经营步伐。加强各项基础设施规划与建设间的协
调，包括区域性交通、给水设施和污水收集系统、污水处理、固体废弃物的管理、大气污染
控制、水环境综合治理等，增强基础设施协调的可操作性。
研究结论
城市规划涉及到一个城市的建设的方方面面，会产生众多影响效应。我国当前的城市
规划存在不少问题，也面临新的挑战，需要进一步完善和发展。在城市规划中引入战略环境
评价是保证城市可持续发展的重要一环。但是在我国目前，还没有对城市规划的战略环境评
价从基础理论到方法进行系统的、深入的研究。
城市规划的战略环境评价是在战略层次，通过对城市规划的环境影响进行正式的、系
统的、综合的评价过程。城市规划的战略环境评价有别于一般的项目环评，它具有区域性、
长期性和全面性，它是保障城市经济发展和环境保护协调发展的有效措施。战略环境评价涉
及城市规划中社会、经济、政治、环境等各个方面，包括规划分析、环境状况描述、环境影
响识别、综合评价及战略环境影响减缓措施等具体内容。运用战略环境评价理论对城市规划
进行可行性研究，特别是对城市生态环境特点、资源水平及城市未来可持续发展的研究，可
以对城市规划所引发的环境问题进行预测，提出有效的环境影响减缓措施及相应的替代方案，
消除和降低因规划造成的环境影响，甚至从源头上控制因城市规划中某一战略盲目实施而造
成的环境问题，最终实现城市规划目标与环境保护目标的协调统一。
城市规划的战略环境评价工作的实施包括规划区域概况和规划描述、规划目标分析、
规划可持续性分析、建立评价指标体系、战略环境影响识别和预测、综合评价以及战略环境
影响减缓措施等具体内容。评价的重点在于规划的可持续性分析，以及建立相应的符合可持
续发展的规划评价指标体系。
本论文以无锡城市规划为分析目标，先搜集无锡概况和熟悉无锡城市规划内容，然后
进行无锡环境现状分析、无锡发展有利与不利因素分析和无锡城市规划目标分析、可持续性
分析、缺陷分析、效应预测等定性分析，在用加权综合评分法进行定量分析，最后得出评价
结论：无锡城市规划战略体系是比较完善的，有利于优化和改善无锡城市环境，对促进无锡
城市建设起积极的导向作用。但是还存在着诸如环境与社会经济战略发展不平衡，城市基础
建设管理不够有效等战略缺陷。通过分析环境影响识别出与规划影响关系密切的 5个经济效
应因子、6 个社会效应因子和 7个环境效应因子，得出规划对无锡的环境质量总体有利，但
是局部性环境及个别环境因子还有待进一步加强保护措施。
今后的城市规划的战略环境评价的研究和实践工作集中规划的完善和执行以及加强
环境管理等几个方面。具体如下：
1.建立定量化的战略行为——环境因子之间的输入响应模型；评价战略筛选和战略环
境影响识别方法；战略环境影响综合集成预测方法；战略环境影响定量评价技术及战略环境
效应的经济损益分析技术。
2.建立一个具有普遍性的战略环境评价综合集成技术系统；探讨保证战略环境评价有
效性的制度性因素，包括建立环境与发展综合决策机制，制定 SEA实施导则等方面。
3.用丰富的实践经验，促进城市规划的 SEA理论和方法的更加成熟，进一步深入研究
战略环境影响发生机理、调控机理，以尽快建立和完善 SEA理论与方法体系。
由于城市规划的战略环境评价是个全新的研究领域，涉及因素广，有待研究的问题多，
限于水平和时间，本论文只是对城市规划的 SEA的方法做了一些探讨，提出了自己的见解。
希望能为建立和完善我国城市规划的 SEA的方法体系尽微薄之力。
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