专题研究
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2025 年城投债券新增及地方债务结构演变观察（杭州篇）
公共融资三部 牛菁原
摘要
杭州市属长三角南翼核心城市，现阶段数字经济红利持续释放，城市能级不
断提升，综合实力常年保持浙江省龙头及长三角城市群前列。杭州市财政收入质
量优，财政自给能力强，但作为全国房地产投资热点区域之一，财政收入稳定性
也易受房地两市行情影响。其下辖区县（市）经济发达程度及城镇化水平基本可
按其设区时长及其距主城区距离排序。
主要基于项目建设资金需求及国家“6+4+2”万亿化债政策，近年来杭州市
地方政府债务规模持续扩张，其中专项债务占比亦逐年提升；目前债务负担可控。
城投债务总量虽较大但债务结构尚属合理，杭州市城投债市场认可度较高，融资
成本总体较低，较强劲的区域实力可为城投企业提供良好的再融资环境。新一轮
化债政策背景下，城投企业债券新增难度加大，而杭州市部分重点区块建设尚需
投入较大的资金体量，其中区县城投企业转型进展、融资结构及付息能力变化尤
其值得关注。
专题研究
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内容目录
一、杭州市区域环境分析 ............................................................................................................... 3
（一）区域概况 ............................................................................................................................... 3
（二）产业禀赋及发展特征 ........................................................................................................... 3
（三）财政实力 ............................................................................................................................... 6
（四）下辖区县（市）概况 ........................................................................................................... 8
二、杭州市债务结构演变情况 ..................................................................................................... 11
（一）杭州市政府债务情况 ......................................................................................................... 11
（二）杭州市城投债务情况 ......................................................................................................... 15
（三）杭州市城投企业及产业类主体债券市场表现 ................................................................. 17
三、结论......................................................................................................................................... 21
图表目录
图表 1. 杭州市区位图 ..................................................................................................................... 3
图表 2. 杭州近年经济增长及产业结构调整情况 ......................................................................... 4
图表 3. 杭州与全国前 16 个 GDP 万亿城市三产占比及近年增速对比 ..................................... 5
图表 4. 杭州重点行业近年增长情况 ............................................................................................. 6
图表 5. 杭州财力结构及土地出让与全国前 16 个 GDP 万亿城市对比情况 ............................. 7
图表 6. 2023-2025 年杭州市财政指标表现（单位：亿元、%） ................................................ 7
图表 7. 杭州行政区划图及空间发展格局示意图 ......................................................................... 8
图表 8. 2025 年杭州市下辖区县主要指标 ..................................................................................... 9
图表 9. 杭州市各区县部分财政及相关指标情况（单位：亿元、%） .................................... 10
图表 10. 杭州近年地方政府债务扩张及债务负担对比情况 ..................................................... 12
图表 11. 杭州区县 2025 年地方政府债务规模及债务负担情况 ............................................... 13
图表 12. 杭州区县 2024 年地方政府债务限额情况 ................................................................... 14
图表 13. 杭州近年地方政府债券付息及对比情况 ..................................................................... 15
图表 14. 杭州区县 2024 年地方政府债券付息情况 ................................................................... 15
图表 15. 杭州近年城投企业带息债务及长三角万亿 GDP 城市对比情况 ............................... 16
图表 16. 杭州区县 2025 年末城投企业带息债务及债务负担情况 ........................................... 17
图表 17. 杭州市级及区县城投债务结构、融资成本及到期压力对比情况 ............................. 17
图表 18. 杭州境内城投债情况（单位：亿元、%、年、倍） .................................................. 18
图表 19. 2024 年以来债券实现新增主体分布及募集资金用途情况 ......................................... 19
图表 20. 境内债募集资金用于偿还其他有息债务发行主体情况（单位：亿元、%） .......... 19
图表 21. 境内债募集资金用途用于非偿还债务领域发行主体情况（单位：亿元、%） ...... 21
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一、杭州市区域环境分析
（一）区域概况
杭州地处长三角南翼、杭州湾西端，境内京杭大运河、钱塘江穿城而过，拥
有“三江七湖一河一溪1”，素有“人间天堂”美誉，是全国重点风景旅游城市和
历史文化名城，也是浙江省省会、全国副省级城市，定位为东部地区重要的中心
城市、国际性综合交通枢纽城市，综合实力常年保持浙江省龙头及长三角城市群
前列，并于 2023 年迈进全国 GDP 两万亿城市和超大城市“新赛道”。全市土地
面积 万平方公里，在数字经济快速发展、G20 峰会及亚运会举办等带动下，
杭州人口“虹吸效应”强劲，2025 年末常住人口达 万人，蝉联长三角人口
第三城（仅次于上海、苏州），当年人口增量居省内首位；其中城区人口已突破
千万，成为全国超大城市2之一。全市城镇化进程已步入中后期，2025 年末城镇
化率为 %；2025 年常住人口人均生产总值 万元，是人均国内生产总值
的 倍。
图表 1. 杭州市区位图
数据来源：网络资料，新世纪评级整理
（二）产业禀赋及发展特征
杭州山水旅游资源丰富，具备发展服务业的先天优势；同时作为长三角现代
物流中心和交通枢纽，杭州拥有发展工业的良好区位条件，培育出以杭州女装为
龙头的纺织服装，娃哈哈和农夫山泉等为代表的食品饮料，建材，都市工业等特
色优势产业，并大力发展电子信息、生物医药、新能源、新材料、环保设备制造
等高技术产业。自金融危机导致工业受创后，杭州经济发展模式转变为“服务业
1 三江指钱塘江、富春江、新安江，七湖指西湖、千岛湖、青山湖、南湖、湘湖、白马湖、三白潭，一河指京杭大运河，一溪指
西溪。
2 根据国务院对城市规模的划分，城区人口在 1000 万以上为超大城市。
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优先战略”，加大推进以旅游业为龙头，文化创意、旅游休闲、金融服务、信息
与软件、现代物流、商贸服务、房地产等为支撑的现代服务业发展，自 2009 年
起全市产业结构由“二三一”转变为“三二一”，服务业经济首位地位持续巩固，
是推动全市 2009-2011 年经济保持两位数增长的主动力，增幅超同期全国平均水
平。2014 年 7 月杭州在全国率先提出大力发展信息经济、推动智慧应用（即“一
号工程”），此后全市以电子商务、数字内容、软件与信息服务、移动互联网等
为主导的信息经济（数字经济）产业连续七年保持高位增长，成为杭州市经济增
长新引擎，使得 2015 年全市经济重回两位数增长，全市经济增幅也由此在 2015-
2017 年高于浙江省及全国平均水平。受中美经贸摩擦影响，2018 年杭州外贸受
到负面冲击，经济增速跌回全国平均水平。为增强工业经济实力，2019 年杭州发
布“新制造业计划”，首次将数字经济与制造业列为高质量发展的“双引擎”，
并于 2022 年提出打造智能物联、生物医药、高端装备、新材料和绿色能源五大
产业生态圈，以改造提升制造业、重塑产业格局。2025 年，杭州市启动实施“296X”
先进制造业集群培育工程，大力发展创新型制造、服务型制造、都市型制造，推
动杭州制造业创新跨越发展。2019-2025 年全市经济增长基本与全国及浙江省水
平同步。
2025 年，杭州经济增长仍主要依靠服务业拉动，全市服务业对 GDP 增长的
贡献率达 %。2025 年全市实现地区生产总值 万亿元，保持长三角城市
群第 3 位（仅次于上海、苏州）、全国大中城市第 8 位；同比增长 %，较上
年增加 个百分点，高于全国水平 个百分点，低于全省水平 个百分点。
图表 2. 杭州近年经济增长及产业结构调整情况
数据来源：杭州市统计局、企业预警通等，新世纪评级整理
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图表 3. 杭州与全国前 16个 GDP万亿城市三产占比及近年增速对比
数据来源：各市统计局、企业预警通等，新世纪评级整理
从产业布局看，杭州服务业相较发达，2025 年全市三次产业结构比调整为
::，三产占比在全国 GDP 万亿城市中排名第四，仅次于北上广。“十
四五”以来全市发展“5+3”重点产业3，构建制造业九大产业链4。近年杭州市聚
焦发展万亿信息产业集群以及文化创意、旅游休闲、金融服务、健康、时尚、高
端装备制造等六大千亿产业集群，已基本形成以信息经济为引领、服务业为主导、
先进制造业为支撑的产业体系。
主导产业中信息经济和文创产业是近年推动杭州经济增长的主支撑，也是杭
州产业发展的亮点所在。数字经济方面，全市信息产业已形成以阿里巴巴、海康
威视、新华三等为龙头，上市公司和独角兽企业为中坚，“双创”为支撑的雁形
企业群，并培育出以 Deepseek、游戏科学、宇树科技、云深处科技、强脑科技和
群核科技等杭州“六小龙”为代表的科技类优质企业，科技创新能力居全国前列。
全市信息产业主要布局在余杭、滨江和西湖三区，2025 年上述三区数字经济核
心产业增加值合计占比近八成，其中前两区该产业增加值均超两千亿元。2016-
2021 年全市数字经济核心产业增加值增速虽连年下降但保持两位数增长；受国
内外需求弱化影响，2022 年增速降至低位，但仍高于同期经济增速。2025 年全
市实现数字经济核心产业增加值 6780 亿元，占浙江省数字经济核心产业增加值
比重达 %，其体量约是全国数字经济高地深圳的 60%，仍有一定发展空间；
同比增长 %，增速较上年增加 个百分点。文化产业方面，依托之江文化产
业带、沿运河文化产业带等平台，全市已基本形成以数字内容、影视生产、动漫
游戏、创意设计、现代演艺为主导的文化产业发展格局，培育出宋城演艺、华策
影视、华数传媒等“全国文化企业 30 强”，网易云音乐、咪咕阅读等一批数字文
3 即文化、旅游休闲、金融服务、生命健康、高端装备制造等五大支柱产业，以及人工智能、云计算大数据、信息软件等三大
先导产业。
4 分别为视觉智能（数字安防）、生物医药与健康、智能计算、集成电路、网络通信、节能与新能源汽车、智能家居、智能装备
和现代纺织与时尚。
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化企业，主要布局在余杭、西湖、拱墅、萧山四区。2016-2019 年全市文化产业
增加值走势基本与数字经济产业同步，2020-2022 年文化产业增幅跌至个位数。
随居民活动半径的重新扩大，2023 年以来文化产业复苏态势较好。2025 年全市
实现文化及相关产业增加值 3636 亿元，同比增长 %。
图表 4. 杭州重点行业近年增长情况
注：2020 年文化产业增加值绝对规模大幅下降或与口径调整相关。2019 年及以前年份该产业披露为文
化创意业。
数据来源：杭州市统计局、企业预警通等，新世纪评级整理
（三）财政实力
与产业实力相匹配，杭州财政收入质量优，财政自给能力强，但作为全国房
地产投资热点区域之一，财政收入稳定性也易受楼市及土地市场影响。2025 年
全市实现综合财力 亿元，同比增收 %，主要系中央、省转移支付收入
和国有土地使用权出让收入增加所致，分别同比增长 %和 %。其中，以税
收收入为主的一般公共预算收入、以国有土地使用权出让收入为主的政府性基金
收入为全市前两大财收来源，2025年上述两项分别占综合财力的 %和%。
政府性基金收入方面，2025 年杭州市实现政府性基金收入 亿元，同
比增长 %；同年杭州房价及地价仍居全国大中城市前列，其中土地市场有所
回温，2025 年全市实现土地出让总价 亿元，同比增长 %，规模在全
国 GDP 万亿城市中居首位；成交楼面价亦保持高位，在全国 GDP 万亿城市中仅
低于北上深。房地产市场交易活跃度仍在减弱，2025 年全市房地产开发投资持
5
此处综合财力=一般公共预算收入+一般公共预算上级补助收入+政府性基金预算收入，下同。
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续负增长 %，住宅新开工面积继续呈两位数下降，供给端仍有所控制。2025
年全市商品房销售总体呈现“量价齐跌”局面，商品房销售面积和销售额分别为
万平方米和 亿元，同比下降 %和 %；当年杭州二手房平
均价格继续下跌，同比降幅为 %。
图表 5. 杭州财力结构及土地出让与全国前 16个 GDP万亿城市对比情况
注：部分城市 2025 年一般公共预算补助收入以市级口径数据替代
数据来源：各市财政局、企业预警通、中指指数等，新世纪评级整理
税收方面，2025 年杭州市实现税收收入 亿元，同比下降 %，规模
居全国 GDP 万亿城市第 4 位，次于北上深；税收比率为 %，收入质量保持
较高水平。财政支出方面，2025 年全市以民生支出为主的一般公共预算支出保
持增长态势，当年一般公共预算自给率维持较高水平，收支平衡对上级补助依赖
度低。
图表 6. 2023-2025年杭州市财政指标表现（单位：亿元、%）
指标
2023年 2024年 2025年
金额 占比 金额 占比 金额 占比
综合财力（=1+2+3）
（（（（=1+2+3）
1.一般公共预算收入
其中：税收收入
其中：增值税
企业所得税
个人所得税
土地增值税
契税
非税收入
2.一般公共预算上级补助
3.政府性基金收入
其中：国有土地使用权出让
一般公共预算自给率（%）
政府性基金自给率（%）
（（%）
税收占 GDP 比重（%）
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注：税收收入、分项税种收入及非税收入占比为占一般公共预算收入口径。
数据来源：杭州市 2023-2024 年财政决算报告、杭州市财政局、杭州市 2025 年预算执行报告等
（四）下辖区县（市）概况
杭州下辖 10 区两县 1 个县级市，已形成“一主六辅三城”空间格局，其中
“一主”即中心城区，规划范围为上城、拱墅、西湖、滨江四区以及萧山区、余
杭区、临平区和钱塘区的紧密联动城区的重点板块6，面积 880 平方千米，主要
承担中央活动区的功能；“六辅”指萧山区、良渚街道（位于余杭区）、钱塘区、
临平区、富阳区、临安区六大辅城，定位为产城融合的综合性城区；“三城”即
桐庐县、建德市、淳安县三大县域，定位为杭州西部地区生态宜居、交通便利的
综合性县（市）。根据 2026 年杭州市政府工作报告，2026 年的重点工作包括提
升武林湖滨、钱江新城和钱江世纪城、余杭城市新中心“三核”能级，发挥城西
科创大走廊创新策源作用，深化城东智造大走廊先进制造业核心承载功能，高标
准建设良渚文化大走廊和大运河国家文化公园，打造以“数智+文化”为特色的城
北文化大走廊，编制西部绿色发展大走廊空间战略规划，推动“四廊”能级提升、
联动发展。
图表 7. 杭州行政区划图及空间发展格局示意图
资料来源：网络资料、杭州市国土空间总体规划（2021-2035 年）等，新世纪评级整理
杭州市 10 个城区面积与三大县域基本相当，但城区聚集了全市 90%以上的
人口及经济总量，并是重点区域规划、国家级园区及西湖风景名胜区等优质资源
汇聚地，其中主城区（即上城、拱墅、西湖、滨江四区）人口密度、地均产出及
城镇化水平最高，后设区的萧山和余杭两区、钱塘和临平两区（2021 年自萧山和
余杭区拆分）以及富阳区、临安区人口密度及城镇化进程按设区时间梯次递减，
6
萧山纳入主城区板块包括钱江世纪城、市北、宁围、江南科技城、闻堰；余杭纳入主城区板块包括未来科技城、云城、勾庄、
闲林、老余杭；临平纳入主城区板块包括临平新城、临平老城、星桥、崇贤；钱塘纳入主城区板块包括金沙湖、下沙开发区、下
沙江滨、大学城北、下沙元成。上述规划尚未正式批复。
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另三个县市经济发展水平相对一般，其中淳安县为千岛湖风景区所在地，生态保
护功能突出，人口密度最低，常住人口连年净流出。
从区县产业布局看，主城四区经济发展均以服务业经济为主导，其中拱墅区、
西湖区 2025 年三产占比超 90%，拱墅区为武林、运河、新天地三大商圈所在地，
也是金融机构总部汇聚地，商贸及金融业发达，2025 年社会消费品零售总额居
全市首位；西湖区依托西湖风景区、之江文化产业带核心区等发展文化产业、总
部经济、商贸及旅游休闲业，数字经济产业也相对突出；上城区和滨江区 2025
年三产占比分别为 79%和 68%，上城区亦是全市商贸及金融资源集中地，钱江新
城 CBD 在此落地，服务业以金融、商贸及房地产等为主导，同时在拱墅区拥有
飞地工业园，另有望江金融科技城、科技工业园、小营智慧健康产业园、钱塘智
慧城等平台，具备一定高端装备制造业基础；滨江区与杭州市高新技术产业开发
区（简称“杭州高新区”）合署办公，以数字经济为核心产业，数字核心产业领
先优势突出（总量居市内第二）。近郊城区中萧山区和余杭区服务业也相对发达，
其中余杭区重点发展文创产业和数字经济，2025 年服务业经济占比 89%，当年
服务业及数字经济核心产业增加值均居市内首位。萧山区四大支柱产业为化学纤
维制造业、化学原料及化学制品制造业、纺织业和汽车制造业，传统产业占比高，
制造业基础较好，同时也是杭州地标钱江世纪城所在地，2025 年三产占比 64%。
后设区的城区及三个县市中富阳区和淳安县 2025 年三产占比相对突出（略超
60%），其中淳安县主要系 5A 级千岛湖景区带动旅游休闲业等服务业发展。
图表 8. 2025年杭州市下辖区县主要指标
区域
常住人口
（万人） 城镇化率
（%）
人口密度
（人/平方
千米）
地区生产总值
（亿元） 园区/重点开发区块
数额 增量
数额 增速
上城区 11492 % 钱江新城等
拱墅区 10092 % 大城北——运河新城、杭钢新城等
西湖区 3777 %
之江文化产业带核心区；紫金港科技
城(省级）等
滨江区 7742 %
杭州高新技术产业开发区（国家
级）、江南科学城等
萧山区 2346 %
钱江世纪城；萧山经开区（国家级）；
临空经济示范区（国家级）等
余杭区 1527 %
城西科创大走廊——未来科技城、云
城等
临平区 4056 %
临平经开区（国家级）；临平新城、临
平数智城等
钱塘区 1523 %
钱塘新区（省级）、杭州经济技术开
发区（国家级）等
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区域
常住人口
（万人） 城镇化率
（%）
人口密度
（人/平方
千米）
地区生产总值
（亿元） 园区/重点开发区块
数额 增量
数额 增速
富阳区 475 % 富阳经开区（国家级）等
临安区 210 %
城西科创大走廊（省级）-青山湖科
技城等
桐庐县 253 % 桐庐经开区（省级）等
淳安县 72 %
千岛湖国家级旅游度假区；淳安经开
区（省级）等
建德市 190 % 建德经开区（省级）等
资料来源：杭州市统计局、公开资料，新世纪评级整理（常住人口不含西湖风景名胜区）
区县财政实力方面，余杭和萧山两区 2025 年一般公共预算收入保持全市前
两位；主城四区一般公共预算收入规模居市内第二梯队，税收比率7均在 90%以
上，收入质量较优。收入规模次之的临平、富阳、钱塘、临安四区中，远郊城区
临安区 2025 年税收中增值税及企业所得税占比相对居后，土地及房地产相关财
收依赖度相对高；工业基础较好的钱塘区税收中增值税及所得税占比居全市首位，
税源结构稳定性较优；三县 2025 年一般公共预算收入规模相对居后。
财政自给能力方面，主城四区及财力强区余杭、萧山两区财政自给能力亦较
强，但同时上解上级支出规模较大。其余城区中富阳、临平两区 2025 年一般公
共预算自给率居市内中下游，但均高于 70%；三县财政自给能力相对较弱，2025
年一般公共预算收入自给率低于 60%，尤其淳安县处于低位（33%）。从单位 GDP
税收产出能力看，2025 年杭州市下辖区县该指标普遍处于较优水平，其中余杭、
萧山、临平三区表现较为亮眼，高于杭州平均水平，上市企业较富足的西湖区及
临安区该指标亦较为优异，综合实力靠后的桐庐县、建德市该指标也居全市下游。
从财政收入增长变动看，西湖区、临安区和富阳区 2025 年一般公共预算收入呈
现负增长，主要与互联网及科技服务业、房地产等重点行业税收不及预期相关；
其余区县 2025 年一般公共预算收入保持正增长，其中钱塘区、淳安县、滨江区
增速相对突出。从土地出让金变动看，余杭区、临安区、桐庐县和淳安县 2025 年
土地出让金均呈现两位数下降，预计导致地方政府性基金预算收入减少。
图表 9. 杭州市各区县部分财政及相关指标情况（单位：亿元、%）
区县
2025 年一般公共
预算收入
2025 年
政府性基金收入
2025 年土地出让
金
2025 年一
般公共预
算自给率
2025 年单
位 GDP
税收产出 金额
增速
（%）
金额
增速
（%）
金额
增速
（%）
余杭区 112%
7 税收比率=税收收入/一般公共预算收入*100%。
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区县
2025 年一般公共
预算收入
2025 年
政府性基金收入
2025 年土地出让
金
2025 年一
般公共预
算自给率
2025 年单
位 GDP
税收产出 金额
增速
（%）
金额
增速
（%）
金额
增速
（%）
萧山区 93%
西湖区 108%
滨江区 137%
上城区 181%
拱墅区 140%
临平区 78%
钱塘区 104%
富阳区 74%
临安区 84%
建德市 52%
桐庐县 59%
淳安县 33%
注 1：2025 年各区县土地出让金数据取自中指指数。
注 2：单位 GDP 税收产出=2025 年税收收入/2025 年地区生产总值。
注 3：2025 年一般公共预算收入增速为较上年一般公共预算收入绝对值同比变动。
数据来源：各区县财政局，新世纪评级整理
二、杭州市债务结构演变情况
（一）杭州市政府债务情况
2024 年 11 月，“12 万亿”增量化债措施出台，即批准增加 6 万亿元债务限
额置换地方政府存量隐性债务，新增债务限额全部安排为专项债务限额，分三年
实施，2024-2026 年每年 2 万亿元；从 2024 年开始，连续五年每年从新增地方
政府专项债券中安排 8000 亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可
置换隐性债务 4 万亿元；2029 年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务 2 万亿
元，仍按原合同偿还。财政部一次性下达浙江省地方政府置换债务限额 2442 亿
元，分三年安排，2024-2026 年每年各 814 亿元，均为专项债务。2024 年，中央
下达浙江省新增地方政府债务限额 3567 亿元（含宁波 478 亿元）。2025 年，下
达浙江省新增地方政府债务限额 3788 亿元（含宁波 559 亿元），其中，新增一
般债务限额 325 亿元（含宁波市 16 亿元），新增专项债务限额 3463 亿元（含
宁波市 543 亿元）。
主要基于项目建设资金需求及国家“6+4+2”化债政策，近年来杭州市政府
债务总体呈扩张态势。2023-2025 年末，杭州市地方政府债务限额分别为
亿元、 亿元和 亿元；地方政府债务余额分别为 亿元、
亿元和 亿元，增速分别为 %、%和 %，均低于同期长三角地区
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GDP 万亿城市增速中位值。其中杭州市地方政府专项债务余额分别为 亿
元、 亿元和 亿元，占比分别为 %、%和 %，逐年提升。
以地方政府债务余额与区域窄口径财力8相比，2024-2025 年末该指标分别为
107%和 115%；在长三角地区 GDP 万亿城市中，2025 年末杭州市地方政府债务
负担仅高于上海（%），全市政府债务负担可控。
图表 10. 杭州近年地方政府债务扩张及债务负担对比情况
注：债务负担以地方政府债务余额/（地方一般公共预算收入+政府性基金收入）估算。
数据来源：企业预警通等，新世纪评级整理
从区县分布来看，杭州市政府债务主要集中在市本级、萧山区、余杭区、钱
塘区、临平区和富阳区，2025 年末市本级及上述五区政府债务余额合计约占全
市的 73%。其中，萧山区基于亚运会保障项目及钱江世纪城、临空经济示范区等
板块的开发，2025 年末政府债务余额占全市的比重为 %，其规模在区县中
居首位。债务构成方面，除淳安县和建德市外，其他区县的政府债务均以专项债
务为主，2025 年末拱墅区、桐庐县和萧山区的专项债务余额占各区政府债务的
比重分别为 %、%和 %。主城四区及余杭区 2025 年地方政府债务负
担均低于全市债务负担水平（115%）；三县由于财源基础薄弱，债务负担明显高
于全市水平。综合考虑上级补助收入后，市级及各区县政府债务负担均尚可。
8
此处窄口径财力=一般公共预算收入+政府性基金预算收入，下同。
专题研究
13
图表 11. 杭州区县 2025年地方政府债务规模及债务负担情况
注：地方政府债务负担以地方政府债务余额/（地方一般公共预算收入+政府性基金收入）估算
数据来源：企业预警通等，新世纪评级整理
从地方政府债券募集资金用途来看，2024-2025 年杭州市新增地方政府债券
分别为 亿元和 亿元，主要用于交通基础设施建设、保障性住房建设、
市政及产业园区建设、社会事业等领域。其中 2024 年上述领域分别占比 %、
%、%和 %，合计占比 %。2025 年上述领域分别占比 %、%、
%和 %，合计占比 %，较 2024 年有所下降，主要系当年新增 171 亿
元债券（占比 %）用于土地储备领域所致。2024 及 2025 年杭州市新增地方
政府债券增速分别为 %和 %，增速放缓主要系 2025 年全市交通基础设
施建设投资收缩影响。
2024 年，杭州市争取到省代发地方政府债券 亿元，其中新增债务限额
亿元，包含一般债务限额 亿元，专项债务限额 亿元；再融资债
券 亿元，其中再融资一般债券和专项债券分别为 亿元和 亿元。
此外，2024 年下达杭州市用于置换存量隐性债务的专项债务限额 亿元，主
要分配到市本级、萧山区、钱塘区和桐庐县，分别为 亿元、 亿元、
亿元和 亿元，上述市本级及三区合计占比约 93%。2025 年，全市争取到省
代发地方政府债券 亿元，较 2024 年缩减 %。其中，新增债券 亿
元，占比 70%，包含一般债券 亿元、专项债券 亿元；再融资债券
亿元，其中再融资专项债券为 亿元（占比 %）。此外，浙江省财政厅下
达杭州市 2025 年用于置换存量隐性债务的地方政府债务限额 亿元，其中
市本级置换限额为 亿元。
专题研究
14
图表 12. 杭州区县 2024年地方政府债务限额情况
地区 新增一般债务限额 新增专项债务限额
用于置换存量隐债的地方
政府专项债务限额
市本级
上城区 —
拱墅区 — —
西湖区 —
滨江区 —
萧山区
余杭区 —
富阳区 —
临安区 —
临平区 — —
钱塘区
桐庐县
淳安县 —
建德市
合计
数据来源：杭州市财政局，新世纪评级整理
近年来，受杭州市地方政府债务余额显著增长，叠加化债政策下再融资债券
集中发行的影响，全市付息规模持续上升。2023-2025 年杭州市政府一般债券付
息规模分别为 亿元、 亿元和 亿元，整体保持平稳；同期，专项
债券付息规模分别为 亿元、 亿元和 亿元，增速分别为 5%、5%
和 13%。从利息负担来看，2025 年杭州市地方政府债券付息额与地方一般公共
预算收入和政府性基金收入合计数的比率10为 %，仅高于长三角地区 GDP 万
亿城市里的上海市（%），付息压力整体可控。
从区县来看，2024 年萧山区、临平区、钱塘区、富阳区、余杭区的地方政府
债券付息规模相对较大，分别为 亿元、 亿元、 亿元、 亿元
和 亿元，合计占全市付息规模的 %。同年主城四区的付息规模在 3-5 亿
元之间，规模相对较小；从付息额与一般公共预算收入和政府性基金收入合计的
相对规模看，除主城四区及余杭区外，其他区县的该比率均高于全市水平，其中
淳安县最高，为 %；钱塘区、建德市、桐庐县均在 %以上，明显高于主
城四区。整体看，主城四区付息压力相对较轻，财力弱的三县付息压力相对较重，
其他区县间存在分化。
9 此数值为 。
10 利息支出率=地方政府债券付息额/（地方一般公共预算收入+政府性基金收入）*100%。
专题研究
15
图表 13. 杭州近年地方政府债券付息及对比情况
数据来源：企业预警通等，新世纪评级整理
图表 14. 杭州区县 2024年地方政府债券付息情况
数据来源：企业预警通等，新世纪评级整理
（二）杭州市城投债务情况
2022 年以来杭州市及其下辖区县（市）陆续实施新一轮国企改革，整合重组
后核心控股型国资管理平台增多，城投企业职能定位及主业板块进一步理顺，其
中主城四区城投企业基本整合为“1+N”格局，钱塘、富阳、萧山及余杭等城区
直属城投企业数目相对较多，但职能定位各有侧重。同时自“一揽子化债”推进
以来，杭州市属国企及城区均加快推进城投企业转型及产业类主体组建工作，其
中市本级、上城区、富阳区等均已新搭建产业类主体，主要系由区域内重要开发
运营平台通过牵头整合区域内同类经营性资源实现市场化运作。此外，产业资源
较富足的拱墅区和萧山区原有产业类主体已积累一定产业投资经验，市场化程度
相对较高；依托产业园区，滨江区及钱塘区产业类主体拥有可贡献较稳定现金流
的园区经营性资产；西湖区和上城区文商旅类投资运营主体依托区域文商旅类资
源开展业务，均拥有一定市场化经营资源。
专题研究
16
近年来杭州市城投平台有息债务（根据企业预警通口径）规模持续扩张，2025
年末其规模居长三角 GDP 万亿城市之首。2020-2025 年全市城投债务年复合增
长率为 %，增幅高于长三角地区 GDP 万亿城市中位值，近三年增速有所降
低。2024-2025 年末杭州市城投债务规模分别为 亿元和 亿元，
分别同比增长 %和 %，增速较 2023 年减缓 个百分点和 个百分
点。
图表 15. 杭州近年城投企业带息债务及长三角万亿 GDP城市对比情况
数据来源：企业预警通等，新世纪评级整理
从发债城投企业债务看，近年区县级城建类主体为区域举债主力，同时市级
交通建设类主体、片区开发（园区及新城等）类主体债务扩张步伐相对较快。区
县中余杭区及自余杭区拆分的临平区、滨江区等地城投企业债务增长较快，2020-
2025 年城投债务年复合增长率高于全市平均水平（%），其中滨江区该指标
（%）明显高于其他区县，主要系其核心运营主体杭高新国控于 2020 年 12
月成立，2020 年滨江区城投债基数低所致。从存量规模看，根据企业预警通口
径，2025 年末市级城建类及轨道交通建设类核心实施主体、萧山、富阳及余杭三
区主平台有息债务均已超两千亿元，拱墅、临平、西湖、临安等地城投债存续企
业 2025 年末带息债务规模已超千亿元；综合实力相对靠后的淳安县城投债务体
量最小。从债务负担看，以地方城投企业债务与一般公共预算收入和政府性基金
收入的合计数相比，桐庐县、富阳区和临安区债务偿付压力相对突出，上述三个
区县的该指标均在 950%以上；滨江区、余杭区、上城区、萧山区及淳安县城投
债务负担低于全市水平。
专题研究
17
图表 16. 杭州区县 2025年末城投企业带息债务及债务负担情况
注：城投债务负担以城投企业带息债务/（一般公共预算收入+政府性基金收入）估算
数据来源：企业预警通等，新世纪评级整理
从发债城投企业融资渠道看，近年杭州城投企业举债以银行借款为主，非标
融资占比总体较低（均在 25%以下），融资结构较合理。从期限结构看，杭州城
投企业债务期限总体偏长期，其中仅西湖区、建德市城投企业 2025 年末短债占
比超 35%。从融资成本看，以分配股利、利润或偿付利息所支付的现金与债务规
模比值估算资金成本，杭州城投企业综合融资成本总体较低，其中富阳区、钱塘
区、桐庐县等城投企业综合融资成本相对较高（超 %）。从到期压力看，以账
面资金储备与即期债务合计值相比，杭州城投企业 2025 年末现金短债比为
%，其中富阳区、建德市、拱墅区、桐庐县、西湖区等地城投账面货币资金
对即期债务的覆盖程度相对较低（低于 15%）。
图表 17. 杭州市级及区县城投债务结构、融资成本及到期压力对比情况
数据来源：企业预警通等，新世纪评级整理
（三）杭州市城投企业及产业类主体债券市场表现
杭州在浙江省内及长三角地区均属城投债发行较活跃地区，根据企业预警通
口径，截至 2026 年 4 月 14 日，全市存续境内城投债发行主体共 71 家，存续境
内债券规模为 亿元，约占 2025 年末全市城投债务余额的 %，债券融
资在城投企业融资结构中占比较合理。
从 2023-2025 年境内城投债发行端看，杭州市境内城投债发行主要呈现如下
专题研究
18
特征：1）发行主体向中高信用等级集中。2025 年城投债发行主体中 AA+级及以
上发行规模占比由 2023 年的 %提高至 %，其中 AAA 级主体发行规模占
比达 %；2）各区县城投债发行成本间差不大且发行成本总体维持在较低水
平。从存续债加权平均发行利率看，仅上城区、富阳区和桐庐县存续城投债平均
发行成本超 3%，主城区西湖、近郊城区余杭、及淳安县存续城投债平均发行成
本均低于 %；3）发行期限偏中长期。2025 年 5 年期以上债券发行规模占比由
2023 年的 %提升至 %。
从境内债净融资看，自“3899”名单制管理实施以来，城投债发行审批趋严，
2024 年杭州市城投债转为净融出；2025 年净融出规模缩小。具体从区县看，2025
年余杭区、西湖区、钱塘区城投债净融资转为净融入，市本级、富阳区、临平区、
萧山区、临安区等地城投债净融出，其中市本级、临平区城投债净融出规模持续
扩大。从存量规模看，余杭区、萧山区、富阳区、市本级、临平区等地 2026 年
4 月 14 日存量城投债规模超 450 亿元；综合实力靠后的淳安县存量城投债规模
最小，不足 10 亿元；其余地区存续城投债规模处于 100-410 亿元之间。
图表 18. 杭州境内城投债情况（单位：亿元、%、年、倍）
区县
存续境内
城投债发
行主体家
数
境内城投债净融资
存续境内债 存续债加权
平均发行利
率
存续债加
权平均期
限
2023年 2024年 2025年
规模
与一般公共预
算收入比值
市本级 6 %
余杭区 7 %
富阳区 5 %
临平区 5 %
萧山区 9 %
临安区 5 %
西湖区 5 %
拱墅区 5 %
桐庐县 6 %
上城区 8 %
滨江区 2 %
建德市 4 %
钱塘区 3 %
淳安县 1 %
全市 71 %
注：存续债加权平均发行利率=（最新票面利率*债券余额）/存续城投债券余额
数据来源：企业预警通（截至 2026 年 4 月 14 日口径），新世纪评级整理
在“3899”名单制管理、“335 指标”等监管政策限制下，城投债募集资金用途
专题研究
19
受到严格限制。根据企业预警通口径，2024 年 1 月至 2026 年 4 月 14 日，杭州
境内城投债发行金额中募集资金用途用于债券借新还旧比重占比达 %；产业
类主体债券发行金额合计 亿元，扣除借新还旧 亿元后，新增规模
为 亿元。参考企业预警通城投债及产业债口径，上述期间债券实现新增
主体共 10 家，主要分布在市本级及上城区、西湖区、拱墅区、萧山区、余杭区、
临平区和富阳区。从上述期间债券新增主体募集资金用途看，拱墅区、临平区、
余杭区发行主体募集资金可用于基金出资、股权投资等。
图表 19. 2024年以来债券实现新增主体分布及募集资金用途情况
资料来源：企业预警通（截至 2026 年 4 月 14 日口径）等，新世纪评级整理
A. 债券募集资金用途用于偿还有息债务发行主体特征观察
2024 年 1 月至 2026 年 4 月 14 日，全市共有 6 家主体境内债募集资金涉及
用于偿还公司及下属子公司非债券形式有息债务，其中拱墅国控、西湖云创、安
居集团为 2022 年以来区域内新整合组建的重要开发运营主体；富阳公望、上城
产发系 2024 年区域内新组建的产业类运营主体，均于 2025 年之后首次亮相债券
市场。除西湖云创和安居集团主业以区域开发建设及国有资产运营为主外，其余
主体主业侧重于产业投资及运营。从主营业务及收入构成看，多数主体营业收入
主要来自经营性业务收入，如商品销售收入、物业管理收入等。
图表 20. 境内债募集资金用于偿还其他有息债务发行主体情况（单位：亿元、%）
企业名称 职能定位
境内债
总资产
公益性和
准公益性
主营收入
占比
主要资产构成
营业收入构
成 存量
期间用于
偿还其他
有息债务
杭州市拱墅
区国有资本
控股集团有
限公司
拱墅区产业
投资和资产
运营主体
基建项目开发
成本、应收类
款项、经营性
物业资产、对
外股权投资等
商品销售收
入、租赁及
物业服务收
入、区块开
发收入等
杭州市拱墅
区国有投资
集团有限公
司
拱墅区重要
的产业投资
和资产运营
主体
—
经营性物业资
产、土整及基
建开发成本、
润达医疗相关
销售、贸易
收入、租金
收入、服务
收入等
专题研究
20
企业名称 职能定位
境内债
总资产
公益性和
准公益性
主营收入
占比
主要资产构成
营业收入构
成 存量
期间用于
偿还其他
有息债务
经营资产、预
付资产收购款
等
杭州西湖云
创集团有限
公司
西湖区工业
和创新型产
业用地做地
开发、园区
建设运营；
紫金港科技
城商住用地
做地开发和
公建配套设
施建设主体
—
产业园区运
营收入、土
地开发收
入、基础设
施建设收入
等
杭州市安居
集团有限公
司
市级核心的
保障性住房
投建运营主
体
—
PPP 项目收
入、保障性
住房收入、
管理服务费
收入、租赁
及物业谷物
收入等
杭州上城区
产业发展投
资有限公司
上城区产业
投资及国有
资产运营主
体
— —
产业园区综
合运营收入
等
杭州富阳公
望智联运营
集团有限公
司
富阳区产业
投资及运营
主体
— —
采集配送收
入、保安收
入、租赁收
入、物业服
务收入等
注 1：存量债券取发行主体（非合并口径）截至 2026 年 4 月 21 日境内债余额数据，期间募集资金用
于偿还其他有息债务数据取 2024 年 1 月至 2026 年 4 月 14 日期间值，下同。
注 2：总资产、公益性和准公益性主营收入占比为 2024 年（末）口径，数据来自企业预警通及公开资
料等，下同。
数据来源：企业预警通、公开资料，新世纪评级整理
B. 债券募集资金用途用于非偿还债务领域发行主体特征观察
2024 年 1 月至 2026 年 4 月 14 日，全市共有 4 家主体新发债券募集资金用
途涉及非偿还债务领域，新增用途主要用于科技创新领域的股权投资和基金出资
等。从职能定位看，其主体主业定位均涉及非传统城投属性领域。从主营业务及
专题研究
21
收入结构看，4 家主体均以经营性业务收入（如商品销售、租赁、物业管理等）
为主。
图表 21. 境内债募集资金用途用于非偿还债务领域发行主体情况（单位：亿元、%）
企业名称 职能定位
境内债
总资产
公益性和
准公益性
主营收入
占比
主要资产构成 营业收入构成
存量
期间用
于非偿
还债务
杭州市拱墅
区国有资本
控股集团有
限公司
拱墅区产
业投资和
资产运营
主体
基建项目开发成
本、应收类款项、经
营性物业资产、对
外股权投资等
商 品 销 售 收
入、租赁及物
业服务收入、
区块开发收入
等
杭州市拱墅
区国有投资
集团有限公
司
拱墅区产
业投资和
资产运营
主体
—
经营性物业资产、
土整及基建开发成
本、润达医疗相关
经营资产、预付资
产收购款等
销售、贸易收
入、租金收
入、服务收入
等
杭州临平产
业投资发展
集团有限公
司
临平区产
业投资及
运营主体
— —
大数据业务收
入、人才服务
收入等
浙江余杭转
型升级产业
投资有限公
司
余杭区产
业投资主
体
— —
咨询管理收入
等
数据来源：企业预警通、公开资料，新世纪评级整理
三、结论
杭州市属长三角南翼核心城市，服务业及数字经济引领经济高质量发展，人
口虹吸效应强劲，经济实力稳居浙江省龙头及长三角城市群前列，并于 2023 年
迈进全国 GDP 两万亿城市和超大城市“新赛道”。与产业实力相匹配，杭州市财
政收入质量优，财政自给能力强，但作为全国房地产投资热点区域之一，财政收
入稳定性也易受房地两市行情影响。其下辖区县（市）经济发达程度及城镇化水
平基本可按其设区时长及其距主城区距离排序。最早设为城区的上城、拱墅、西
湖、滨江四区属主城区，发展最为成熟；近郊城区萧山区和余杭区经济及财力规
模优势突出；自萧山和余杭两区拆分出的钱塘区和临平区综合实力强于富阳区、
临安区。三县域定位为杭州西部地区生态宜居区，经济发展水平相对一般。
经新一轮国企改革后，杭州市核心控股型国资管理平台增多，城投企业职能
专题研究
22
定位及主业板块进一步理顺，其中主城四区城投企业基本整合为“1+N”格局，钱
塘、富阳、萧山及余杭等城区直属城投企业数目相对较多，但职能定位各有侧重。
同时自“一揽子化债”推进以来，杭州市属国企及城区均加快推进城投企业转型及
产业类主体组建工作，其中市本级、上城区、富阳区等均已新搭建产业类主体，
主要由区域内主平台通过牵头整合同类经营性资源实现市场化运作。此外，产业
资源较富足的拱墅区和萧山区原有产业类主体已积累一定产业投资经验，市场化
程度相对较高；依托产业园区，滨江区及钱塘区产业类主体拥有可贡献较稳定现
金流的园区经营性资产；西湖区和上城区文商旅类投资运营主体依托区域文商旅
类资源开展业务，均拥有一定市场化经营资源。
主要基于项目建设资金需求及化债政策，近年杭州市政府债务规模呈扩张态
势。目前杭州市地方政府债仍以专项债为主，债务负担可控；新增地方政府债券
主要用于土地储备、交通基础设施建设、保障性住房建设、市政及产业园建设等
领域。全市城投债务总量虽较大但融资结构较合理，城投债市场认可度较高，融
资成本总体较低。新一轮化债政策背景下，城投债券新增难度大，2024 年以来新
增债券发行主要以产业类主体为主。相较于地区财力，桐庐县、富阳区、临安区
等地城投债务压力相对较大。未来需关注区县城投企业转型进展、融资结构及付
息能力变化。
