【管理研究】
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摘要：电子政务建设状况不仅取决于自身的系统状况，很大程度上还受制于其所处的行政环境的影响。本
文从行政生态学的角度对我国电子政务建设中存在的不足进行了分析，提出了改善我国电子政务绩效的四项措
施 。
关键词：中国特色 电子政务 行政环境
电子政务作为政府管理的一种新
模式，适应了经济全球化和信息化的
进程，有利于我国行政体制改革和服
务型政府的建立，从而推动我国行政
的现代化建设。
本文通过行政生态学的方法，对
中国特色电子政务建设存在的问题进
行了分析，并结合我国国情提出了改
善我国电子政务绩效的四项措施，以
便与时俱进地推进中国政务系统的信
息化和现代化。
一
、 行政生态视野下中国电子政
务建设面临的问题
行政生态学是借用生态学研究生
命主体与其环境相互作用的基本理论
和方法，来研究行政系统与社会环境
的相互关系的学科。 ⋯ 行政环境，
从行政生态学的角度讲，是指与行政
系统有关的各种条件之总和。其中最
重要的是政治环境、经济环境、文化
环境。 [：]按照美国学者里格斯(Fred
W·Riggs)的看法，影响一个国家行政
最主要的有五种环境因素，即经济因
素、社会因素、沟通网、符号系统和
政治构架， 笔者认为，可以从政
治、经济、文化、沟通网四个要素来
分析我国电子政务建设中存在的不足。
f一)政治环境分析
电子政务的建设要求包括政治理
念、政治制度、政治体制、政治组织、
政治过程、政治文化等在内的诸多政
治环境中的诸多要素进行相应的变革，
以适应信息技术所带来的社会在技术
层面以及价值层面的变迁。我国行政
环境相对于电子政务建设的要求存在
诸多不足：
1．政府管理体制存在障碍。电子
政务要求政府各部门抛弃部门利益，
协同作战，以企业和居民的需要为向
导，为其提供优质高效的服务。但我
国政治体制改革还处于转型期，机构
改革中的一些深层次的问题还没有解
决，如机构设置不合理，政府各部门
职能交叉、重叠，行政流程不合理，
透明度低，行政效率有待提高等。政
府机构改革是利益再分配的过程和部
门职能转变的过程，这种过程的复杂
性决定了电子政务演进结构和方式的
复杂性。
2．缺乏强有力的政治支持。我国
长期计划体制的影响，电子政务建设
过程中存在各种各样的社会阻力。首
先是各级领导对相关通讯技术和信息
技术没有充分的重视与应用，缺乏应
用高新技术进行决策的能力和经验。
其次是政府官员没有正确的权力观雨l
利益观，当以透明、公平、民主为原
则的电子政务成为热潮时，他们的利
益受到了很大的冲击，这就使得他们
极力阻碍电子政务的发展。
[作者简介]柴艳荣，河北保定人，华中师范大学管理学院硕士研究生
(--)经济环境分析
电子政务的建设是以现代信息技
术的应用为基础的，首先要求有足够
的通讯基础设施，其次要有足够的终
端网络以及计算机，还要求有高素质
的信息技术官员和能够使用网络的公
民，而高素质的信息技术官员和能够
使用网络技术的公民则是教育的投入
产出。上述电子政务推行的种种条件
实现都需要国家雄厚的经济实力投入
作为基础。由于我国政府财力所限，
还存在诸多问题：
1．数字鸿沟问题明显。我国经济
发展存在着很大的不平衡性。地区经
济差距大。具体表现是 ，东南沿海经
济较为发达地区的电子政务发展较快，
而中西部地区相对落后。就公民而言，
绝大多数利用现代科技的家庭都是收
入较高者，而相当多的人仍然没有能
力、没有机会去认识和享受现代科技
所带来的新鲜事物。政府公务员与公
民在交流沟通上并不能达到良好的互
动。数字鸿沟问题在很大程度上阻碍
了我国电子政务的发展进程。
2．政府资金支持薄弱。电子政务
建设需政府具有雄厚的资金力量以支
持基础设施建设。我国经济发展是一
种以资源的高消耗为基础的不可持续
的发展，这是一种滞后的、低质量的
经济增长，这就在一定程度上限制了
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政府资金的有限利用。所以，政府资
金薄弱影响了中国电子政务建设的整
体发展。
(--)文化环境分析
行政文化，是人们对行政体系及
其行政活动的态度、情感、信仰和价
值观以及人们所遵循的行政原则、行
政系统和行政习惯等。 [43行政文化
也是制约我国电子政务建设发展的一
个重要因素。
1．行政文化障碍导致观念滞后。
屯子政务建设应本着信息共享、互连
互通的要求稳步推进，但由于传统思
想文化的沉淀相当严重，一方面，部
分政府人员对电子政务的认识存在偏
差，缺乏全局观念和合作意识，彼此
之间封闭独立，影响了我国信息化建
设的进程。另一方面，电子政务改变
了政府的工作方式、组织方式、工作
手段，这就要求政府的管理理念和公
民的民主理念有进一步的提升，但一
些政府机关和部门的工作人员依法行
政意识不强。而部分公民政治参与意
识不强。政府工作人员与公民在观念
上的滞后不利于先进的网络与现代化
的信息技术对政府行政工作的根本性
改变。
2．缺乏一定的法律和制度保障。
我国建立电子政务的时间较短，在法
律法规方面还不是很完善，尤其一些
有关安全网络的法规制度还未出台，
安全网络方面的法律的不完善加大了
我国实现 “安全”的电子政务的难度。
(四)沟通网分析
沟通网主要包括硬件设施、价格、
信息资源三类二级指标和互联网用户
数、互联网站普及率、电话主线普及
率、移动电话普及率、电视机和有线
电视普及率、公路线路长度等八个三
级指标，从中美公民上网情况比较来
看，2000年，中国总人数为美国的
4．5倍，而美国上网公民数量是中国的
8I3倍。我国上网公民数量较低，沟通
网在计算机上的薄弱影响了我国电子
政务整体上的发展。
二、建设中国特色电子政务的对
策
要建设中国特色的电子政务，必
须结合我国的行政环境，从政治、经
济、文化 、沟通网四个方面着手，笔
固匿 回 ⋯⋯⋯⋯
者认为应从以下几个方面着手改善之：
(一)优化政治环境
l_力Ⅱ强政府机构改革。朱镕基总
理在任时明确指出： “政府信息化的
发展要与政府职能转变相结合”。在机
构改革中，要克服条块分割的官僚体
制带来的官僚主义的弊端和腐败现象，
充分体现 “信息化带动工业化的”指
导原则， “转变政府职能”、 “政府流
程再造”，政府先行，提供充分的政策
支持，大大加快中国的现代化步伐。
首先，树立 “科学管理、优质服务”
的职能意识，由管制型政府转向服务
型政府；其次，内部要合理界定和划
分政府各部门的职责权限，加强服务
的有效性；再次，减少政府机构的管
理层次，增加控制幅度，实现组织扁
平化，网络化；最后，重新设计工作
流程，确立公民导向的政府。
2．加强培训，提高公务员素质。
从公务员队伍来看，政府管理水平的
高低取决于公务员素质的高低，尤其
电子政务管理员应该是复合型人才，
所以政府应该着力培养新型的公务员，
提高整个公务员队伍的素质，尤其是
高层领导者的综合素质。
f二)奠定经济基础
1．加快经济体制改革，加快现代
化步伐。中国社会的经济基础，现代
化程度不高，正处于由传统农业社会
向工业化社会转型时期。而电子政务
是伴随后工业化、伴随信息化而出现
的一种政府治理模式。所以，建设中
国特色电子政务第一要务是改善经济
环境，充分发挥市场的基础性作用，
推进国民经济持续、健康、全面、快
速的发展，不断增加国家财富和知识
的积累，提高社会劳动生产率和技术
水平，为电子政务的推进奠定物质条
件和根本保证。
2．吸引合作伙伴，改进和提高电
子政务。电子政务建设单靠政府独自
支撑会给政府部门造成很大的预算压
力，所以政府可以寻找合作伙伴，吸
引私人部门与非政府机构参与电子政
务建没，使公共服务和私营服务相互
支持。
f三)改善文化环境
1．转变观念，提高认识。首先，
对行政人员的价值观作合理定位，营
造积极的、健康的社会心理环境，培
养行政人员高效、廉洁的价值观，树
立正确的权利观、利益观，实现从全
能行政文化、人治行政文化、管制行
政文化向有限行政文化、法治行政文
化和服务行政文化的转变。 其次．
是对电子政务本质的认识。电子政务
的本质不是技术，而是应用，是公共
管理，是提高政务能力，要围绕提高
公共管理水平、提高政府为社会服务
的能力、提高公众的满意程度、保证
政府的科学决策、保障综合国力增强
这些方面下功夫。再次是认识到随着
信息化浪潮席卷全球，建立一个迅速
高效、节约方便、安全可靠、容量大、
功能强、24小时全天候的信息管理系
统已经成为提高管理水平的重要手段。
2．健全网络法律法规，保护网络
系统安全。鉴于我国在网络法律法规
环节的薄弱状况，立法机关必须加大
立法力度，在制度上确保国家秘密的
安全；同时，健全信息网络安全标准
认证和质量检测机制，充分发挥职能
部门的监管作用。另外，必须强化管
理，培养高素质的管理人才，增强其
安全管理意识，使之有效地进行网络
安全管理。总之，健全网络法律法规，
规范网络安全管理，可以有效地保证
电子政务建设的健康发展。
f四)加强网络沟通
在沟通网方面，一方面要提高我
国计算机的普及率；另一方面，我们
可充分利用我国的电话优势。目前 ，
固定电话的规模已位居世界第二位，
移动电话的规模居世界第一位。中国
近年来大幅度下调了电信资费，刺激
了中国互联网的发展，使越来越多的
人可以经常使用互联网进行交流。■
责任编辑：振 胜
参考文献：
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海：复旦大学出版社，1989．28，31
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[4]竺乾威．公共行政学[M]．上海：复旦
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[5]熊英．我国电子政务发展的行政文
化障碍分析[1]．网络天地，20o3(11)
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