中国对外贸易
宋伟良 副教授
中南财经政法大学工商学院
第九讲 中国贸易救济措施
第一节 中国的贸易救济措施及其法律依据
一、贸易救济的含义
所谓贸易救济(Trade Remedy)主要是
指进口国对国际贸易过程中出现某种特殊
情势并对本国国内产业产生不利影响时实
施的矫正或补救措施
根据各国立法与实践，贸易救济的职
责均由政府机构承担。我国的贸易救济工
作主要由商务部负责，在涉及农产品的国
内产业损害调查时，由商务部会同农业部
进行。所以，贸易救济是一种行政救济。
政府机构之所以成为贸易救济的提供
者，是由贸易救济的特殊性决定的。
国际贸易对国内产业的损害，归根结
底是一种市场失灵的表现，矫正这种失灵
状态，通常可以征收高关税或实行配额。
但由于国内产业的生产者并无征税权和限
制数量进口的权利，因而并不能消除进口
对国内产业的损害。
政府在矫正市场失灵方面却有4大优势：
征税权、禁止权、处罚权和低交易成本。
其中正是征税权和禁止权使政府成为贸易
救济的实施主体。
二、贸易救济的三大措施
国际贸易救济措施分为两类，即不公平
贸易救济措施和公平贸易救济措施。
对于进口产品利用倾销或补贴等手段大
举进入国内市场，并给国内产业造成损害的，
可以使用反倾销和反补贴措施，即针对不公
平贸易的救济措施；
在过激增长等市场现象给国内产业造成
损害的情况下，可以使用保障措施，即针对
公平贸易的救济措施。
(一)反倾销措施
所谓反倾销措施，是指进口国反倾销当局依法
对给本国产业造成损害的倾销行为采取征收反倾销
税等措施以抵消损害后果的法律行为。
具体而言，反倾销是进口国主管当局根据受到
损害的国内工业的申诉，按照一定的法律程序对以
低于正常价值的价格在进口国进行销售的，并对进
口国生产相似产品的产业造成损害的外国产品进行
立案、调查和处理的过程及措施。
1．实施反倾销措施的基本要件
(1)倾销的确定
世贸组织《反倾销协议》第2条明确规定：
倾销是指一项产品的出口价格低于其在正常
贸易中出口国供其国内消费的同类产品的可
比价格，即以低于正常价值的价格进入另一
国市场。
(2)损害的确定
倾销对进口国造成的损害分为三种情况：
一是进口方生产同类产品的产业受到实质损害
二是进口方生产同类产品的产业受到实质损害威胁
即进口国产业尚未受到倾销产品的实际损害，
但如果不采取措施阻止进口产品继续倾销，进口国
产业将受到实质损害；
三是进口方建立同类产品的产业受到实质阻碍
即倾销产品虽然没有对进口国相同产业造成实
质损害或者产生实质损害威胁，但是却严重地阻碍
了进口国生产该类产品的新产业的建立。
(3)倾销与损害之间因果关系的确定
进口产品存在倾销并不一定就必然会
对进口国有关产业造成损害；另外，进口
国国内有关产业遭受的损害，也不一定都
是由倾销的进口产品所造成的。
2．反倾销措施的三种形式
(1)临时措施
临时措施是指在反倾销案件的调查过程
中，进口方对进口产品采取征收临时性反倾
销税金、现金保证金或保函担保等形式的措
施。
(2)反倾销税
反倾销税是主管机关在反倾销终裁后，
在正常关税以外，对倾销的进口产品征收
的一种特殊关税，其税率大多相当于被控
倾销产品的倾销幅度。
反倾销税的纳税义务人是倾销产品的
进口商，出口商不得直接或间接替进口商
承担反倾销税。反倾销税的征收一般不应
超过5年，除非进口方主管机构以复宣方式
决定继续维持反倾销税。
(3)价格承诺
价格承诺是指在进口方主管机关与出
口商之间达成协定，由出口商承诺主动提
高产品的出口价格，以消除倾销给国内产
业所造成的损害。
3．实施反倾销措施的机关
根据我国《反倾销条例》规定，我国负责反倾
销事务的机关主要有：商务部、海关总署、国务院
关税税则委员会、农业部等。
商务部是我国反倾销的主管机关，负责反倾销
的产业损害、倾销确定、因果关系的确定等方面的
调查，并向国务院关税税则委员会提出反倾销措施
的建议，同时还负责与反倾销有关的对外磋商、通
知和争端解决事宜。
海关总署是我国反倾销措施的具体执行机关，
负责执行临时反倾销措施和征收反倾销税以及退税
等。
国务院关税税则委员会根据商务部的建议作出
征收临时反倾销税和最终反倾销税以及追溯征税、
退税、保留、修改或者取消反倾销税等与“税”有
关的决定。
4．实施反倾销措施的基本程序
(1)申请人申请
在一般情况下，反倾销调查应基于申请
人的申请开始。申请人应具有产业代表性，
申请必须以书面形式提出，包括倾销、损
害及因果关系的有关材料，缺乏证据的简
单判断不能满足立案要求。
(2)进口方主管机构审查立案
进口方主管机构(我国为商务部)应审查申请人提供
材料的准确性和充分性，以及申请企业的代表性，并
就立案问题作出决定。
(3)反倾销调查
进口方在正式立案调查后，应立即发布立案公告。
一般情况下反倾销调查应在12个月内结束，最长不得
超过从调查开始之后的18个月。
(4)行政复审和司法审议
行政复审主要是就继续征收反倾销税的必要性进
行审议，以及论证损害是否会因取消或变更反倾销税
而重新发生。
(二)反补贴措施
补贴作为公共经济政策的重要组成部分，
为各国广泛采用。但补贴措施如使用不当，
也会导致不公平竞争。而滥用反补贴措施，
同样会阻碍公平贸易。
世贸组织《补贴与反补贴措施协议》是
为了有效约束和规范补贴的使用以及反补贴
措施的实施而签订实施的。但该协议只规范
影响货物贸易的补贴，而其他相关行业的补
贴则分别由《农业协议》和《服务贸易总协
定》作出特别规定。
1．补贴的认定及其分类
《补贴与反补贴措施协议》第1条对补贴
的定义作出规定：政府或公共机构对其管
辖范围内的企业或产业、或一组企业或产
业提供了财政资助，且该财政资助授予了
这些企业或产业某种利益，即为补贴。
补贴还要具有专向性才受《补贴与反
补贴措施协议》的约束。
所谓专向性，是指补贴只给予一部分
特定的产业、企业或地区。非专向性的补
贴不在约束之列。
根据是否合法，补贴可分为禁止性补贴、
可诉补贴和不可诉补贴三类。
(1)禁止性补贴
禁止性补贴又称红灯补贴，《补贴与
反补贴措施协议》明确地将出口补贴和进口
替代补贴规定为禁止性补贴，任何成员不得
实施或维持此类补贴。
出口补贴是指法律上或事实上以出口实绩
为条件而给予的补贴。如以出口额或出口
创汇额为基数给予一定比例的奖励，或允
许企业留存一定比例的外汇等。
进口替代补贴则是指以使用国产货物为条
件而给予的补贴。
(2)可诉补贴。可诉补贴又称黄灯补贴，
是指那些不是一律被禁止但又不能自动免于
质疑的补贴。
（3)不可诉补贴。不可诉补贴又称绿灯补
贴，即成员方可以实施的补贴，不具有专向
性的补贴，或符合特定要求的专项性补贴，
比如研究与开发补贴、贫困地区补贴、环保
补贴等，一律为不可诉补贴。
2．反补贴措施的三种形式
反补贴措施是指进口方主管机构应国
内相关产业的申请对受补贴的进口产品进
行反补贴调查，并采取征收反补贴税或价
格承诺等方式抵消进口产品所享受的补贴，
恢复公平竞争，保护受到损害的国内产业。
(1)临时措施
所谓临时措施是指各国政府在开始反补贴调查
后，还没有对补贴和损害作出最终决定前，为了及
时制止受补贴的进口产品可能造成的损害继续扩大，
对涉嫌补贴并可能造成损害的产品实行的临时性征
税措施。
临时措施主要有两种形式：一种是采取征收临
时反补贴税的形式；另一种是采取担保(即现金保
证金或保函担保)的形式。
临时措施的实施不得早于发起调查之日起60日
实施，实施期限应限制在尽可能短的时间内，但不
得超过4个月。
(2)承诺
出口方政府或出口商为了避免被征收
反补贴税，自愿作出承诺，同意取消或限
制补贴，或同意修改价格，使反补贴调查
机构确信补贴的损害性影响己经消除，从
而中止或终止调查程序，而且不采取临时
措施或征收反补贴税。
在承诺方面，与反倾销措施不同的是，
能够作出承诺的主体有两个，即出口商和
出口国政府。就是说，除了出口商可以作
出承诺以消除补贴的不利影响外，出口方
政府也可以作出取消或限制补贴的承诺，
或采取其他措施来消除补贴的不利影响。
而在反倾销中，能够作出承诺的只有
出口商。
(3)征收反补贴税
如果反补贴调查最终认定存在补贴和
由此引起的损害，那么进口方可以对受补
贴的产品征收反补贴税。反补贴税是由一
国政府反补贴机构决定的，通常由海关在
进口货物进入海关时征收。
原则上，反补贴税的期限应以抵消补贴
造成损害所必需的时间为准。但反补贴税的
征收，应自征收之日起5年内停止。
但也存在例外的情况，在最后期限前的
适当时期内，反补贴机构根据自己的决定或
应本国产业的要求进行复查，如果复查结果
认为取消反补贴措施会导致损害再度发生，
可以继续实行反补贴税。
3．反补贴措施的一般程序
世贸组织成员方在对进口产品启动反补
贴调查及实施反补贴措施方面，一般涉及以
下程序：申请人申请；进口国调查；主管机
关立案；反补贴调查；裁定；行政复审；司
法复审及公告等。
(三)保障措施
1．保障措施的含义及实施条件
保障措施(Safeguard Measures)全称为
免受进口损害的保障措施，又称紧急措施
(Emergency Action)，是指当某种进口产品
急剧增加，对进口国国内同类产品或类似产
品的生产带来严重损害或重大威胁时，进口
国政府可以对该进口产品实行高关税或进口
配额等限制手段，以达到保护国内工业和农
业的目的。
实施保障措施需具备以下几个条件：
保障措施所针对的产品进口的增加趋势
应当是不可预见的发展结果；进口数量的增
加包括绝对数量增长和相对数量增长；对生
产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重
损害或严重损害威胁；进口数量的增加同严
重损害或严重损害威胁之间有因果关系。
上述规定与反倾销和反补贴很相似，
不同的是保障措施一般不需要证明进口产
品是被倾销的还是接受了补贴，即不需要
证明不公平贸易的存在。
2．实施保障措施的形式和期限
一是保障措施只能以非歧视的方式实
施，即进口限制措施仅针对产品而不论该
种产品的来源。
二是实施保障措施可以采取提高进口
关税、纯粹的数量限制和关税配额等形式，
但保障措施应仅在防止或救济严重损害的
必要限度内实施。
如果适用数量限制，一般不得使进口数
量低于最近3个有代表性年份的平均进口水
平。如果要低于该水平，成员方必须有正当
理由表明有必要采用不同的进口水平。
保障措施的实施期限一般不应超过4年，
在紧急情况下如果迟延会造成难以弥补的损
失，进口方可不经磋商而采取临时保障措施。
临时保障措施的实施期限不得超过200天，并
且此期限计入保障措施总的期限。
保障措施的实施期限届满，如果仍需以保
障措施防止损害或救济受损害的产业或有证
据表明该产业正在进行调整，则可延长实施
期限，但保障措施的全部实施期限(包括临时
保障措施的实施期)不得超过8年。
3．实施保障措施的程序
实施保障措施需履行调查、通知和磋商3个
环节的程序。
(1)调查
调查是采取保障措施的必经步骤，并按预先
制订的程序进行且予以公开。成员方主管机构在
采取保障措施前，应向所有利害关系方作出适当
的公告、举行公开听证会或给进口商、出口商及
其他利害关系方提供适当的机会，以陈述证据和
看法，对其他相关方的陈述作出答复。
(2)通知
成员方应将下列事项立即通知世贸组织保障措
施委员会，并提供相关证据及信息资料：发起调查
的决定及理由；对进口增长造成严重损害或损害威
胁的调查结果；就实施或延长保障措施作出的决定。
(3)磋商
由于采取保障措施会影响到有关成员方根据
世贸组织相关协议所享有的权利，所以《保障措施
协议》规定采取或延长保障措施的成员方应与各利
害关系方进行磋商，交换意见，并达成谅解。磋商
结果应及时通知世贸组织货物贸易理事会。
三、中国实施贸易救济的法律依据
(一)中国反倾销法律制度概述
我国的反倾销立法起步较晚，有关反倾销法的文
件主要有三个：
1．《中华人民共和国对外贸易法》
修订后的《中华人民共和国对外贸易法》第4l条
规定：其他国家或者地区的产品以低于正常价值的倾
销方式进入中国市场，或者进口的产品直接、间接地
接受出口国家或地区给予的任何形式的专向性补贴，
对已建立的国内产业造成实质损害或产生实质损害威
胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍的，国家可采
取反倾销措施、反补贴措施，消除或减轻这种损害或
者损害的威胁或者阻碍。
2．《中华人民共和国反倾销条例》
1997年3月4日，在中国出口产品屡遭
国外反倾销调查和国外产品对中国市场大
肆倾销的双重压力下，中国开始启动反倾
销调查，并于1997年3月25日颁布了中国历
史上第一部反倾销条例，即《中华人民共
和国反倾销和反补贴条例》。
3．反倾销规章
我国贸易主管部门发布施行了相配套的
实施细则，即《产业损害调查听证规则》、
《反倾销产业损害调查与裁决规定》(该规章
为2003年《反倾销产业损害调查规定》取代)。
该部门规章是我国反倾销法律制度的重要组
成部分，在实体规范和程序规范等方面，对
反倾销条例进一步细化，增强了可操作性。
(二)中国反补贴法律制度概述
我国反补贴立法有三大层次：
1．《中华人民共和国对外贸易法》
在法律层次上，2004年新修订的《中华人民共
和国对外贸易法》第43条是制订其他反补贴法律法
规的基础和依据。第43条规定：进口的产品直接或
者间接地接受出口国家或者地区给予的任何形式的
专向性补贴，对已建立的国内产业造成实质损害或
者产生实质损害威胁或者对建立国内产业造成实质
阻碍的，国家可以采取反补贴措施消除或者减轻这
种损害或者损害的威胁或者阻碍。 。
2．《中华人民共和国反补贴条例》
1997年3月25日《中华人民共和国反倾销和
反补贴条例》颁布实施，为我国维护正常的贸易
秩序和经济的健康发展提供了重要的法律保证。
在2001年11月中国加入世贸组织之后，2001年11
月26日又颁布实施了新修订的《中华人民共和国
反补贴条例》。2004年3月再次修订《中华人民
共和国反补贴条例》，对补贴与反补贴作了比较
系统的规定。
3．反补贴实施细则
1997年后原国家经贸委、外经贸部颁布了一系
列与上述条例相配套的实施细则。政府机构改革后，
这些部门规章由新组建的商务部修改后重新颁布，
其中《反补贴产业损害调查与裁决规定》于2003年1
月15日颁布实施。《反补贴问卷调查暂行规则》、
《反补贴调查听证会暂行规则》、《反补贴调查实
地核查暂行规则》及《反补贴调查立案暂行规则》
于2005年9月颁布实行。
(三)中国保障措施法律概述
在我国加入世贸组织之前，我国关于保障措施
的法律规定只有1994年《中华人民共和国对外贸易
法》第29条，规定：“因进口产品数量增加使国内
相同产品或者与其直接竞争的产品的生产者受到严
重损害或者严重损害威胁时，国家可以采取必要的
保障措施消除或者减轻这种损害或者损害的威胁。
”这一条款只说明了保障措施的定义，缺乏可操作
性。
2001年12月国务院颁布了《中华人民
共和国保障措施条例》，并于2002年1月1
日正式施行。2002年2月10日原外经贸部又
发布了《保障措施调查立案暂行规则》和
《保障措施调查听证会暂行规则》，并于
2002年3月13日起施行。2004年3月，我国
对2002年《保障措施条例》作了修改。
第二节 中国实施贸易救济的概况
长期以来我国将主要注意力放在出口贸易救
济问题上(应对国外向我国采取“两反一保”措施
)，忽视了进口贸易的救济问题(我国向外国采取
“两反一保”措施)。总体来讲，我国的进口贸易
救济行为开展较晚，“入世”以前总共不到20起，
仅为我国所遭受的国外反倾销案件的4％。截至到
2007年11月，反倾销调查立案48起，无反补贴案
件，保障措施案件1起。
（一)外国对中国倾销的特点
1．倾销范围广泛
外国在华倾销的产品不但涉及关系到我
国国计民生的支柱产业和其他重要行业，
而且还涉及国民日常生活所必须的生活用
品，其中我国的钢铁、化工、原料、纺织、
机电、造纸、感光材料等工业受倾销之害
最为严重。
在新闻纸领域，美、加、韩等国对华的
进口新闻纸价格不断下调。从1995年的649
美元／t降到1997年的350美元／t，价格平
均比国产新闻纸低1000～1500元人民币／t。
这就使得国内许多使用新闻纸的单位大量
进口新闻纸，进口量占年需求量的40％，
导致中国国内新闻纸产业开工率严重不足，
产品大量积压，产量急剧萎缩，价格被迫
大幅度下调。
在感光材料方面，为国人所熟知的是富
士、柯达、乐凯，但作为我国最大的感光材
料企业——乐凯胶片公司，其彩卷市场占有
率从1993年的24％下降到1996年的19％，彩
纸由27．7％下降到14％。至于国产的其他
几种彩卷，不是消失就是被控股合资。造成
这种国内胶卷惨淡经营的原因是国外彩色胶
卷业对中国市场的廉价倾销冲击。
在钢铁、化工、汽车、计算机、洗涤用
品、食品等行业，都大量存在着海外进口产
品倾销国内市场的问题。现今彩卷市场已被
国外抢占81．2％，摄录一体机占99％，传
真机占98％，移动电话、录像机、饮料、啤
酒等也都占了50％左右。
2．倾销给我国造成极大危害
(1)进口倾销产品以低价占领市场，对国内厂
家生产的同类商品造成威胁。
(2)威胁和抵制进口国产业结构调整和新兴产
业的建立。
(3)扰乱了进口国市场秩序。
(4)造成进口国资源和投资的损失。
以蓝星集团为例，经过原化工部、多家科研院所
和企业13年的联合努力，1997年，蓝星化工新材料公
司(以下简称“蓝星”)终于形成有机硅1万t的年生产
规模。我国成为继英、美、法、德后又一个能规模生
产有机硅的国家，改变了过去长期遭受技术封锁只能
依靠进口的局面。此后，蓝星又相继建成年产量2万t
和5万t的生产装置，希望进一步扩大产能。2001年年
底中国加入世贸组织，化工产品关税从10％左右下降
到5％左右，尚处在幼年期的产业失去关税保护。一
些国外厂家看到中国有能力自主生产有机硅，便放弃
高价垄断策略，不惜以低价冲击中国市场。2002年和
2003年，美、英、日、德向中国出口有机硅增幅50％，
价格也直线下降。这对蓝星造成直接的冲击，开工不
足、库存上升，销售价格直线下降。直接经济损失
6000万元，在有机硅生产装置上的10亿元的巨额投资
也难以收回。。
(二)中国对外反倾销的特点
反倾销年度立案数量 (单位：件)
资料来源：中国贸易救济网
自1997年12月我国对进口新闻纸产业提
起首例反倾销调查以来，我国对外实施反倾
销的数量不断上升。截至到2008年6月，我国
对进口产品发起反倾销立案共49起，覆盖全
国26个省区市的136家申请企业，其中包括中
石油、中石化、宝钢、武钢等大型生产企业
和一批中小型企业。其中最终采取反倾销措
施的案件有37起；
1．中国涉案产品集中于原材料及中间产品
由于我国正处在高速发展时期，原料及初
级产品的市场需求巨大，同时产品需求缺口
也较大，加之国内相关产业竞争力较弱，致
使我国进口反倾销涉案产品多为原料和初级
中间产品。
截至2008年6月，我国反倾销调查涉及
的49种产品中有34种涉及化工行业，占立
案调查数量的69．39％。冶金和造纸工业
次之，共计8起。农业初级产品中淀粉类产
品1起。而其余6起中，3种涉及纺织业，3
种分别涉及医药、轻工业和电子工业。
化工业成为反倾销的龙头老大，这是由行业
特点决定的。化工原材料行业在中国属新兴产业，
很多产品都是近5年研发成功并逐步实现工业化
的。而国外该产业几十年前就几近成熟，国内市
场趋于饱和。同时中国近年的高速发展带来了巨
大的化工产品需求。外国化工企业奋力争取在中
国的市场份额，甚至不惜采用倾销等不公平的市
场竞争行为。化工产品还具有容易认定的特点，
这也是化工产品反倾销案件较多的原因之一。
2．涉案国家和地区集中于日、韩、美、欧、
俄、台等主要贸易伙伴
截至2007年11月我国共发起反倾销调查149
起，按国家地区涉及案件数量从多到少排序依次
为：
日本30起，韩国29起，美国22起，台湾12起，
俄罗斯9起，欧盟8起，新加坡5起，印度、德国
各4起，荷兰、马来西亚、印度尼西亚各3起，泰
国、英国、法国、台澎金马单独关税区各2起，
加拿大、墨西哥、比利时、乌克兰、哈萨克斯坦、
伊朗、、芬兰、南非、沙特各1起。
(三)实施反倾销措施的总体效果
1．多数涉案产品的数量明显下降，进口价
格明显上升
涉案国家和地区的产品所占市场价额明
显减少。据2004年度对19种终裁产品进口数
量调查显示，8种产品总进口数量呈下降趋
势；18种产品的进口价格与上年同期相比呈
上升态势。
2．受损害产业得以初步恢复，效益趋好
反倾销调查的最终结果可能是征收反倾
销税，尽管这对国内消费者、下游企业的
影响是复杂的，但毫无疑问将使申请调查
的企业在短期内受益。
我国邻苯二酚产业属高技术产业，该项技术是
我国经过三个“五年”国家科技攻关计划研制开发出
来的，具有很强的自主知识产权，1997年投巨资建成
第一家企业——连云港三吉利公司。在我国不能生产
该种产品时，进口价格每吨9万多元人民币。在我国
研制成功试生产时，进口产品价格即降到每吨4万多
元，接近成本。在我国企业批量生产时，进口价格降
到2万多元每吨，企图将我国唯一的该产品生产企业
扼杀在摇篮中。2002年3月1日我国开始的反倾销调查
最终使产品销售价格得以恢复，从立案前到终裁后，
开工率由86％上升到92％，产销率从70％上升到110
％，国内市场份额从15％上升到28％。企业出现转机，
一个高新技术幼稚产业得到了应有的保护。
3．促进了产业结构调整和产业升级
反倾销对产业的保护是有期限的、相对的。是
通过给企业提供一段时间的调整期，使企业通过
改造和产业升级来增强竞争力。
以聚脂薄膜反倾销案申请人广东佛山杜邦聚
脂薄膜公司为例，1999年反倾销立案后，该企业
抓住有利时机加快技术改造和创新，对两条大型
生产线进行改造，并新增三条生产线开发新产品，
优化产品结构，使企业的薄膜产品厚度范围从3
．5～扩大到3．5 ～ 350um，成为国内第
一家厚度范围跨度相差100倍、产品厚度最齐全
的薄膜生产企业。
中国首例进口反倾销案及其经济效果
1997年，我国首次依法对进口新闻纸
采取了反倾销措施。这标志着我国已经由
被动应诉外国的反倾销诉讼转为主动适用
国际贸易规则，成为我国在国际贸易中采
用反倾销理论和实践的一个重要转折点。
1．案件基本情况
反倾销措施实施之前，加拿大、韩国和美国
大量向我国出口新闻纸。1996年，加拿大、韩国
和美国向我国出口新闻纸比1995年分别增长7．4
倍、156倍和13．4倍；1997年，上述三国向我国
出口新闻纸比1996年又分别增长54％、3l％和16
％。1996年，上述三国对我国出口量为我国总进
口量的56．47％；1997年则上升为61．75％。所
以，1996一1997年，我国从其他国家进口量总和
还不及从加拿大、韩国和美国这三国的进口量。
加拿大、韩国和美国在大量对华出口的同时，不
断降低价格，以谋取更多的市场份额。
根据原外经贸部发布的公告，1996年，加
拿大、韩国和美国三国向我国出口新闻纸
价格分别比1995年下降%、36．6％和30
．1％。1997年加拿大、韩国和美国三国向
我国出口新闻纸价格分别比1996年下降10
．8％、7．8％和15．3％。
由于受到加拿大、韩国和美国大量向我国出口
新闻纸的猛烈冲击，我国国内产业损失严重，具体表
现在行业代表性公司——吉林造纸公司等国内9家新
闻纸厂的经营指标上：
(1)国内新闻纸产业的产量急剧萎缩。1997年总产
量比1996年减少154932t，减幅达20％。
(2)销售量和销售收入下降。1997年，9家新闻纸企
业的总销售量比1996年下降了22％；总销售收入比
1996年下降了26％。
(3)价格被迫大幅下调。1997年，国内9家新闻纸企
业新闻纸销售价格比1996年下降9．1％。
(4)库存剧增。1996年，国内9家新闻纸企业库存比
1995年增长417％，1997年末库存比1996年增长175％。
(5)开工率严重不足，生产能力大量闲置。1997年，
国内9家新闻纸企业平均开工率仅为67．8％，比1996
年下降了27％。
由于进口新闻纸的低价冲击，国内新闻纸产
业利润下降，多数陷入严重亏损境地，国内新闻纸
产业严重开工不足，陷入全面亏损状态，导致国内
新闻纸产业的失业率和失业数量均大幅度上升，就
业人员的平均工资水平日益下降等。
鉴于此，1997年11月10日，9家新闻纸企业代
表我国新闻纸产业向原外经贸部、原国家经贸委提
出对原产于加拿大、韩国和美国的新闻纸进行反倾
销立案调查的诉讼申请。1997年12月10日，我国发
起反倾销调查；1998年7月9日，对原产于加拿大、
韩国和美国的新闻纸反倾销调查初裁；1999年6月3
日，作出反倾销终裁，决定对原产于加拿大、韩国
和美国的进口新闻纸征收9％一78％的反倾销税。
反倾销调查开始后，新闻纸的进口价格
止住了一路下滑的趋势，价格开始回升。据我
国海关统计，来自上述三国的新闻纸平均进口
价格由1997年的最低点480．5美元／t回升至
1998年的607．2美元／t，提高了26．4％。平
均进口价格由1997年的最低点478．5美元／t
回升至1998年的594．8美元／t，提高了24．3
％。加拿大、韩国和美国新闻纸大量低价倾销
的行为基本停止，反倾销为国内新闻纸企业的
发展营造了公平竞争的市场环境。
2．对中国首例进口反倾销案经济效果的评估
(1)反倾销的长、短期效应分析。
短期来看，在进口反倾销初步裁定和最终裁定时期，
我国新闻纸进口的数量和金额下降而单价有所回升。
长期来看，在我国政府采取反倾销措施后，国内新
闻纸企业利用反倾销所创造的公平的市场竞争环境，
利用反倾销后进口量大幅减少的有利时机，纷纷采
取措施，提高竞争力，如进行大规模的技术改造、
提高产品质量、改进管理水平等，有效地促进了产
业升级。
(2)反倾销措施中的规避行为分析。
反倾销规避是指一国商品被另一国征收反倾销
税，出口国通过符合法律规定的形式与手段来减少
或避免被课征反倾销税的方法和行为；也指一国商
品被另一国征收反倾销税后，通过相似商品的贸易
转移，第三国替代被征收反倾销税的出口国向采取
反倾销措施的国家出口倾销商品的行为。
这种规避行为实质上是一种变相的倾销行为。
2001年至今，韩国几乎没有对我国出
口新闻纸，但是其在菲律宾的合资企业对
华出口增长幅度较大，
(3)反倾销措施中的公共利益分析。
反倾销‘‘公共利益’’指的是在采
取倾销幅度认定、产业损害标准以及反倾
销措施时，不能只考虑受到损害的国内利
益，还要重视并考虑公众利益尤其是消费
者与用户(包括中间生产人)利益。
新闻纸属国家战略商品，新闻纸行业属国家产业
结构调整予以重点支持和扶持产业。尽管我国新
闻纸生产企业的产品质量、生产装备水平在提高，
行业生产效率仍旧偏低，产品无法完全适应报刊
出版业市场化的需要。
例如，我国目前纸机每厘米宽度的年平均生产能
力仅为300kg／天；而挪威、加拿大等造纸工业
发达国家的平均才能为800-1100kg／天。
与此相对的是，近年来，我国出版业蓬勃发展。
据统计，我国当时仅报纸就有2000多种，分属
1200报业集团，比20年前增长近10倍。
为保护国内新闻纸行业，对进口新闻纸
采取反倾销措施。这种行为在保护国内产业
的同时却减少了本国的消费者剩余，使消费
者(出版业)以更高的价格才可以获得商品，
不利于本国消费者；但是增加了本国的关税
税收和本国新闻纸生产企业的剩余。在反倾
销的后期阶段，政府应当根据消费者剩余、
关税税收和生产者剩余的权重不同，谋求反
倾销措施的社会利益最大化。
总体来讲，对进口新闻纸采取反倾销措施，
短期效应是挡住了倾销，创造了我国新闻纸产业
公平竞争的市场环境，为国内新闻纸企业的发展
争取了宝贵的时机，我国首例反倾销达到了预期
效果。但是，这种结果却是以牺牲本国的消费者
和用户的社会福利为代价的。因而，对反倾销调
查和措施的采取，不能只着眼于本国某个行业的
局部利益，还要把消费者和用户的利益乃至对市
场竞争的扭曲与损害统统考虑进去，在国家经济
与国民福利的整体利益之间作出权衡。
二、中国保障措施的实施情况
保障措施是在公平贸易条件下，世贸组
织允许采取的唯一合法的保护手段。
与反倾销、反补贴不同，保障措施案从
法律上和程序上都相对简单。由于保障措施
调查不需要证明贸易过程中存在不公平，因
此其调查分析也比较直截了当。只需要证明
进口的增长给本国产业带来严重的损害。
美国2002年3月启动钢铁保障措施引发
的全球钢铁贸易纠纷，是迄今为止影响最
大、范围最广、争议最多的一起国际贸易
纠纷。中国在此背景下对部分进口钢铁产
品实施的保障措施是中国加入世贸组织后
所实施的第一起保障措施案。
(一)钢铁保障措施案简介
2002年3月以来，由于美国和欧盟相继宣布对
进口钢铁产品采取保障措施，大量钢材涌入中国。
2002年第一季度，中国钢材进口比上年同期增长了
17．5％，比2001年第四季度增长了12．9％，其中
3月份比上年同期猛增30．86％。由于进口产品大
量增加，导致钢材价格下落，2002年销售价格比
2001年同期下降了7．78％。国内普薄板销售价格
比去年同期下降16．77％，使许多大中型钢铁企业
利润下降幅度高达43．36％。
为此，2002年4月19日，中国钢铁工业协会联合
上海宝钢集团公司、鞍山钢铁集团、武汉钢铁(集团
)公司、首钢总公司和邯郸钢铁集团有限公司(以下
简称申请人)向原对外经贸部提出申请，原对外经贸
部根据申请人的申请，依据《中华人民共和国保障
措施实施条例》的规定，于5月20日发布公告，决定
对11大类84个税号的钢铁产品进行调查，这11大类
钢铁产品2001年进口量为2358．28万t，占全年总进
口量的92．85％。5月21日，调查机关作出初裁决定，
对9大类48个税号的钢铁产品实施为期180天、税率
为7％。26％的关税配额性质的临时保障措施，并继
续进行保障措施最终调查。
在随后的180天最终调查期内，调查机关在产品
范围较广、涉案国家(地区)较多、措施实施程序复
杂的情况下，依照法定程序，通过发放调查问卷、
举行听证会、听取有关利害关系方意见等方式进行
了全面、细致的调查。向申诉和应诉的400多家企业
发放各类调查问卷753份，收回近490份，123人次在
听证会上发言，1700人次参加听证会。11月19日，
调查机关最终裁定，热轧普薄板、冷轧普薄板(带)、
彩涂板、无取向硅电钢、冷轧不锈钢薄板(带)5类钢
铁产品进口数量增加和国内产业严重损害成立，并
且二者之间存在因果关系，决定从2002年11月20日
起对上述5类进口钢铁产品实施关税配额性质的为期
3年的最终保障措施(包括临时保障措施)。2003年12
月，美、欧相继取消保障措施后，我国于12月26日
终止钢铁保障措施的实施。至此，实施1年多的钢铁
保障措施宣布终止。
(二)实施钢铁保障措施的影响
保障措施实施以来，钢铁行业尤其是
国有重点大中型企业充分利用实施保障措
施的有利时机加快发展，抓紧结构调整，
提升产业竞争力，取得了显著效果。
1．充分运用世贸组织规则维护了国内产业，
得到了国际社会的尊重
2．抑制了涉案产品高速增长的趋势，缓和了
进口产品对国内生产的压力
3．为钢铁产业提供了稳定的外部环境，赢得
了宝贵的结构调整时间
钢铁保障措施也存在一些负面影响。
一方面，在钢铁行业中产生了新一轮的投资热
潮。由于按照《保障措施协议》的规定，中国作为
发展中国家在实施保障措施时可最长延至8年，这
就给国内一些投资方和一些国内钢铁产业发出了错
误的信号，使得有些投资项目盲目上马。特别是很
多中小钢铁企业设备投资大幅增加，并在品种结构
的调整过程中扩大生产规模。甚至出现了一些企业
违规立项，国家资产被极大地浪费，大量土地被占
用后无法再进行退耕。
另一方面，钢铁保障措施的实施，给下游用户
带来了一定的负面影响。国内部分钢材的价格上涨
提高了国内家用电器、电工、金属包装、造船和汽
车等行业的成本。
第三节 合理利用贸易救济措施
一、中国建立和启动产业损害预警机制的必要性
(一)产业损害预警机制的含义
1．产业损害预警机制的内涵
产业损害预警机制主要通过监测货物、服务
和技术进出口情况，产业发展状况，国内外市场
环境和相关政策的变化等，分析其对国内产业的
影响，及时对国内产业可能受到的损害或损害威
胁进行预测，为政府主管部门、产业和企业决策
服务，实现“为之于未有，治之于未乱”。
产业损害预警机制主要通过对重点敏
感产品进出口数量、价格及国内生产情况
等重要参数变化的监测，分析其对国内产
业的影响，发布重要产业受到实质损害、
实质损害威胁或阻碍发展的预警，并及时
有效地为发起反倾销、反补贴、保障措施
等提供调查资料，实现产业保护的前置化。
(二)产业预警机制的内容
该机制包括两方面内容：进口预警机制和出口
预警机制。
1．进口产业预警机制
这主要是通过对主要出口国家(地区)同类产品
的行业景气程度、产业发展方向、市场结构、国外
厂商生产情况、价格变化等重要参数变化的预测，
分析其对国内产业的影响，发布国内产业受到实质
损害、实质损害威胁或阻碍产业建立的预警信息，
提前对产业受损害的可能性和程度作出判断，避免
被提起反倾销或降低损害的程度。
2．出口产业预警机制
这一方面的工作是以世贸组织相关规则和出
口国家相关法律、法规为依据，运用经济学原理、
教学方法和信息技术手段，通过采集各国海关数据、
政府或行业协会发展预测数据，跟踪各国各类贸易
救济措施潜在信息，向本国政府、企业、行业协会
和专业服务机构提供预警服务，包括国内产业产销
量、产能变化、技术进步及生产企业生产经营状况
变化的信息、国内市场价格信息、本国出口到各国
产品的出口数量和出口价格走势、产品倾销幅度、
产业损害程度等，通过对国内产品整体出口情况进
行监控，及时发现和制止不正当出口竞争，为避免
遭受国外反倾销等指控提供支撑。
二、中国产业损害预警机制的建设情况
(一)行业产业损害预警机制的建立
1．三大重点行业产业损害预警机制的建立
(1)汽车行业
国家经贸委产业损害调查局与中国汽
车工业协会于2001年12月联合建立了中国
汽车行业产业损害预警机制，并决定联合
发布2002年月度汽车行业产业损害预警指
数，标志着汽车行业产业损害预警机制已
经步入了正轨。
(2)化肥行业
2002年6月13日，国家经贸委产业损害调查
局与中国磷肥工业协会、中国氮肥工业协会在北
京联合召开了“化肥行业产业损害预警机制启动
工作会”。要求企业和行业协会建立和用好产业
损害预警机制，积极开拓、创新，推进我国反倾
销反补贴保障措施工作再上新台阶。此次启动化
肥行业产业损害预警机制标志着我国产业损害预
警机制逐步走向成熟，产业经济安全保护前置化
又迈出了新的一步。
(3)钢铁行业
2002年6月27日，国家经贸委产业损害调查局
与中国钢铁工业协会联合在京举行会议进行部署。
此次启动钢铁行业产业损害预警机制，是在美国实
施钢铁保障措施和我国决定对部分进口产品实施临
时保障措施的背景下召开的，对中国正确运用世贸
组织有关规则、促进钢铁产业的发展具有深远影响。
同时也标志着我国产业损害预警机制已走向成熟。
(二)地区性产业损害预警机制的建立
中国入世以来，许多地区(尤其是对外贸
易发达的省市)也纷纷启动外贸壁垒监控系
统的建设。例如，自2001年5月起，上海WTO
事务咨询中心会同上海市信息中心、上海市
对外经济贸易委员会，共同开发建设反倾销
预警及咨询服务系统，就WTO主要成员对我
国出口产品的反倾销信息进行实时监控。
(三)全国性产业损害预警机制的建立
地方政府或行业协会牵头启动的反倾销预
警系统对于探索我国对外贸易预警体系的建设无
疑是有益的尝试。然而，地方性的反倾销预警系
统存在弊端，建立全国范围的、统一的、综合性
预警机制势在必行，这不但对于促进我国外贸的
有序发展、维护我国外贸企业的合法权益有重要
作用，而且也将有利于我国产品贸易市场多元格
局的形成。
本章结束
谢 谢
三月-
2212:04:5812:0412
:04三月-22三月-
2212:04
12:0412:04:5
8三月-22三月
-2212:04:58
2022/3/25 12:04:58
