土地财政情况研究
1绪论
毕业论文选题背景与意义
1选题背景
在我国，土地是国家所有的财产，拥有所有权。按照经济学原理，
作为一种生产要素，投入时会形成产出，会实现增值，那么应该向要素使
用人收取费用，作为对所有者的补偿。对要素收取费用，有收税和缴费的
两种形式，前者主体是国家，或者代表行使国家权利的单位，其特点主要
是收入来源稳定，无偿，支出方向不明确;后者征收主体是地方政府，其
特点主要是收入来源不稳定，有偿，支出方向固定，专款专用。在我国特
色土地制度下，既“二元制”的前提下，土地出让的收入一直是以费用的
方式收取，并且大体上是作为地方的收入。1987年，土地出让收入归属
地方政府，作为地方税的一个辅助，在支出上主要用于地方城镇建设和维
护。1988年 11月政策规定以土地使用税作为土地出让收入的管理形式，
中央和地方按比例分成。此后至 1994年税制改革前，土地出让收入分配
的格局大体如此，中央与地方两级政府的分成比例或有变动，但是中央政
府始终参与其中，这种格局形成的博弈结果是，地方政府对经营土地的积
极性不高。1994年实行分税制后，由于属于地方自主性税种较少，为了
减少改革的阻力，新税制决定将土地出让收入作为地方财政的固定收人全
部划归地方所有。这极大的刺激了地方政府征收的积极性，土地出让收入
逐渐成为地方政府重要的收入来源。
数据显示，自实行土地有偿出让制度之后，地方政府土地出让金收
入迅速增长，在财政收入中所占比重不断提升，2001-2003年，全国土地
出让金合计 9100多亿元，约占同期全国地方财政收入的 35%，2004年，
全国土地出让金收入仅限于土地一级市场达 5894亿元，占同期地方财政
总收入的 47%。2005年，总额有 5505亿元，2006年，总额达 亿
元。2007年全年近 万亿元，2008年受金融危机的影响，全国土地出
让总收入 9600多亿元人民币，比 2007年大幅减少 26%。2009年，中国
70个大中城市土地出让金共计 10836亿元，同比 2008年增加 140%。土地
出让金收入增加的同时，全国房价普遍攀升，住房己成为众多人心目中的
沉重负担;房价的畸形发展，对社会资金流向造成不良影响，导致实体经
济发展缺乏资金支撑的难题;耕地面积减少，18亿亩红线受到威胁;在征
地、拆迁以及补偿上产生的摩擦也是屡见不鲜，由此可以看出，土地财政
问题不仅是一个经济问题，同时也是一个民生问题，社会问题，妥善解决
土地财政，对于建设一个和谐的社会主义国家具有重要意义。
鉴于此，国家不断加大了对土地的调控力度。2006年《国务院办公
厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，将政府以出让等方式
配置国有土地使用权取得的全部土地价款，都作为国有土地使用权出让收
入纳入预算管理。2007年 1月 1日，将土地出让金收支纳入地方预算建
立出让金收支专户，实行“收支两条线”管理。2007年 n月 1日期，执
行《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，将商业、旅游、娱乐
和商品住宅等各类经营性用地一律以招标、拍卖或者挂牌的竞价方式出
让。2008年 1月 3日，《国务院关于促进节约集约用地的通知》，提出
了所谓的“国六条”，要求加强监管，节约用地，稳步推进农村集体建设
用地节约集约利用，充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集
约用地长效机制:2009年 9月 26日，国务院发布了一则《关于集约用地
的通知》，针对开发商首次明确规定了相对严格的“闲置”费用标准，并
指出将会很快对“闲置”土地征收增值地价。对于土地闲置满两年的，将
依法无偿收回、坚决无偿收回或者重新安排使用;对于土地闲置满一年不
满两年的，开发商需按出让或划拨土地价款的 20%交纳土地闲置费;另
外，国土资源部将对闲置土地征收增值地价。①2010 年 3月 10日，国土
资源部发布《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通
知》，即所谓的国“19条”，其核心思想是整治“囤地”、“炒地”行
为。按照通知，今年开发商交付的买保证金不得低于出让最低价的 20%。
土地出让成交后，必须在 10个工作日内签订出让合同，合同签订后 1个
月内必须缴纳出让价款 50%的首付款，余款要按合同约定及时缴纳，最迟
付款时间不得超过一年。受让人逾期不签订合同的，终止供地、不得退还
定金。已签合同不缴纳出让价款的，必须收回土地。
2“土地财政”的含义及特征
“土地财政”的含义
“土地则政”是近年来学术界热论的话题，目前尚未有统一的定
义。崔艺红认为“将预算外的土地出让金收入等同于或者超过同级同期政
府财政收入的财政状况称为‘土地财政’;①陈志勇，陈莉莉认为“土地
财政”是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的
一种财政模。②邵绘春认为“土地财政”是指地方政府的财政收入主要依
靠土地的运作来增加收入，是增加财政收入的重要来源。③蒋省三等指出
的“政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让
收入，成为名副其实的‘土地财政’④。一般来说，“土地财政”是指在
中国现有的收入分配体制下，造成的地方则政严重依赖土地所带来的相关
税费和融资收入的非正常现象，即一方面通过协议出让土地与划拨土地等
方式招商引资，促进房地产业和建筑业超常规发展，并以此带来营业税、
企业所得税等 11种地方税收入的增加，另一方面通过招、拍、挂方式收
取土地出让金，凭借土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经
济的快速发展。则政是指以国家(或政府)为主体的经济分配活动，分配目
的是为了满足会公共需要，分配对象是一部分国民收入。而土地财政一方
面具有财政的共性，即主体是国家或政府，经济活动的性质是一种分配活
动;同时也有自己的特性，即分配对象是“以地为本”而带来的收益。本
文中的“土地财政，，指的是以地方政府为主导的利用其对辖区内土地的
所有权和管理权来获取相关收益的财政收支活动和利益分配关系。
土地财政的基本特征
地方政府的主体性
以 1994年分税制改革为分水岭，此前在转让国有土地使用权收入的
分配中，中央政府和地方政府所占的分配比例差异并不大，地方政府的主
导地位不明显。1998年 11月实施的《中华人民共和国城镇土地使用税暂
行条例》，规定土地使用税，按年收取，每平方米从 元到 10元不
等，中央和地方政府按五五分成。1989年 5月中央出台政策，规定国有
士地使用权有偿出让的地区，要将其出让收人上交财政，中央财政与地方
财政四六分。1992年财政部要求地方政府，按规定向中央财政上交国有
土地使用权出让收人，同年将“出让土地使用权所得”称为“土地出让
金”。由于地方政府长期存在隐瞒土地出让收人的现象，中央的监管难度
大。另外经过 1994年分税制改革，地方政府的财权缩小，事权增大，为
了补充地方财力，中央政府决定将土地出让金全部划归地方政府所有，此
时地方政府的主体地位得以确定。
3土地财政的演变历程.........10
土地出让金制度的形成与变迁.........10
土地出让金制度的形成.........10
土地出让金制度的演变.........11
土地房产税制的历史演化.........12
土地房产收费制度的发展.........12
4土地财政产生的原因分析.........13
现行土地制度缺陷是土地财政.........13
现行财政体制缺陷是土地财政.........18
土地财政产生的其他原因.........20
政府背景贷款的诱惑.........20
官员激励机制的影响.........20
5土地财政的相关风险分析.........22
地方财政的可持续性风险.........22
“寻租”问题.........22
土地资源配置效率问题.........23
收入分配不公平.........24
金融风险与财政风险分析..........24
结论
土地财政是近年来学术界热议的话题，特别是随着我国住房市场发
展，房价不断攀升状况的出现，土地财政更是引起众多学者的关注和研
究。分税制以后，地方政府渐渐把创收的目光转移到土地财政，在实现
GDP增长与政绩的同时，却留下了几大隐患，一是过度的财力透支，使得
地方财政风险加大;二是增量土地与国家土地政策的冲突，可能引发更多
的社会问题;三是土地融资风险，房地产贷款风险从某种角度上说是一种
密切相连的关系，由于房地产牵扯的众多行业，一旦房地产市场出现波
动，会给社会带来很大的金融风险。
基于以上风险，很多学者提出自己独特的意见。在吸取这些专家、
学者见解的基础上，本文试图从我国土地制度，包括土地所有权制度、土
地流转制度、土地供给制度以及土地补偿制度，我国的则政体制找到土地
财政产生的根本原因，并尝试探索解决问题的方式，这些方式主要集中在
完善相应的制度上，主要提出规范土地所有权制度，完善土地补偿制度，
转变土地转让方式，完善土地相关税收制度，建立符合科学发展观要求的
新型财政税收体制等对策建议。但是，要想彻底解决我国的土地财政问
题，还需要对许多问题进行深入研究，如对土地增量和存量价值的评估标
准，土地融资风险的测评;地方财政体制的优化，加强对地方政府预算外
收入的监管等，由于笔者理论水平有限，知识积累不够，本文研究还不够
深入和全面，这些研究成果日后是否能得以运用，有待今后进一步修正与
完善。笔者相信，通过各方的努力，最终能够解决我国的土地财政问题，
实现地方则政的良性发展。
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