分税制需要改革和完善
我国推行分税制财政体制已近10年，其改革成效主要表现在两个方面：一是按照市场经济下的分权原则，划分各级政府的职责，初步规范了中央与地方的财政分配关系；二是较大幅度提高了中央财政占全部财政收入的比重，增加了全国性基础设施和公共工程投入，加大了对西部地区和部分贫困地区的财政转移支付力度。 但是，分税制体制运行中存在的问题不容忽视。首先，体制调整不尽规范，中央集中财力的功利主义色彩浓厚。按照1994年实施的分税制改革方案，消费税、关税划为中央固定收入；企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成；除证券交易印花税和海洋石油资源税外，其他税收原则上划为地方固定收入。2002年，中央对所得税分享办法作出两项重大调整：一是居民个人储蓄利息所得税划为中央收入；二是企业所得税打破行政隶属分享办法，改成中央与地方按6∶4的比例分成。 其次，分税制体制在设计上忽视了与我国现行政府分级体制的配套问题。世界上不论是联邦制，还是单一制国家，在政府及其财政体制上，绝大多数采用三级政府、三级分税，多数地方政府通过地方税和共享税收，可满足自身的基本支出需要。我国的国情则不同，设有中央、省、市（州）、县、乡（镇）等五级政府，一级政府享有一级财权，五级政府就要按五级分税。由于纳入中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90％以上，加之中央分享比例高，地方税体系薄弱，目前的分税制体制仍停留在中央对省级分税的层次，部分省（区）延伸至省对市（州）分税。如再要往下延伸，县、乡（镇）两级政府实际上已无税可分。 第三，地方税收入增长缓慢，影响了一些地方政府当家理财的积极性。虽然1994年出台的分税体制和2002年调整方案，都强调保地方既得利益，试图通过基数返还和转移支付来确保地方基数。但一个不争的事实是，地方分享的税收增量部分逐年下降，地方财政尤其是中部省区的地方财政愈来愈困难。诚然，造成地方财政困难的原因是多方面的，中央的转移支付对缓解这些省区的财政困难也确实发挥了积极作用。但是，不同的机制对地方政府行为的影响是不一样的。如果地方收入主要来源于自主征收和体制分享的税收收入，就有利于引导地方政府致力于改善投资环境、调整经济结构、促进经济增长、培植做大财源；反之，如果地方收入主要来源于上级转移支付补助，产业发展、经济增长与地方税收不能挂钩或关系不大，就会助长一些地方“等、靠、要”、不思进取的观念和行为。 第四，中央专项转移支付比重过大，资金使用效果不理想。近年来，中央通过分税体制集中的财力数额不小，其中的大部分通过转移支付用在了国家急需的建设发展项目和对困难地区的财力补助上。但是，由于专项资金分配在制度和管理上存在漏洞，如项目预算的申报评估制度不健全、国库集中支付改革不到位等，导致相当数量的专项资金被截流、挪用，或通过“撒胡椒面”的方法用于养人、购车、请吃，甚至中饱私囊。 鉴于现行分税体制中存在的上述问题，主要政策建议是： 1．在目前的五级政府架构下，分税制体制以延伸至省对市（州）一级为宜。至于市对县、县对乡（镇）采取何种财政分配体制，应当允许和鼓励各地根据本地实际情况自主确定。在我国政治体制改革中，应精简政府层级，逐步取消市（州）、乡（镇）两级政府。只有建立起中央、省、县三级政府体制，现行的分税制方案才有可能从中央一直贯彻至基层，也才有可能建立规范、可行的分税制体制。 2．扩大地方税基，完善地方税体系。这包括：改革城镇建设税费制度；统一内外两套房产税、土地使用税，开征不动产税或物业税；扩大印花税征收范围；改革农业征税制度，完善对农业耕地和农产品的征税方法；加快推行分类综合型个人所得税制。 3．在合理划分中央和地方事权的基础上，重新确定中央与地方的财力分配结构与配置方法。在市场经济下，中央政府应当管什么，地方政府应当干什么，两者职能的划分是有科学依据的。要按照财权与事权统一的原则，重新审视目前中央与地方的财力分配结构。从各国财政实践中尚不能得出“联邦政府比地方政府花钱更有效”的结论。因此，有必要对中央财政收入比重增长过快的势头进行适当控制，同时，还有必要进一步压缩中央专项转移支付，提高一般性财政转移支付的比重。 4．要始终如一地坚持规范化的分税制改革方向。有关决策部门在考虑调整财政体制时，一方面要着眼于不断增强中央宏观调控能力，另一方面也要充分考虑地方承受能力和“两个积极性”问题。既要考虑当前的财力需要，也要着眼于规范化的改革发展方向。
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