公共支出规模
【基础知识】
一、公共支出最优规模
1、局部均衡分析
公共支出最优规模：在全社会可供配置的资源总量中，公共部门占有多少才是有效率的。
用“社会机会成本”来说明。
社会机会成本（SOC）：一定数量的资源由私人部门配置转变为由公共部门配置，由此给私人部门带来的效用损失。
如果公共部门配置的MR＞ SOC，应扩大规模；
如果公共部门配置的MR＜ SOC，应收缩规模。
如果公共部门配置的MR=私人部门的MR，那么资源配置就处于最佳状态。
2、一般均衡分析
设MaxS：一定资源约束条件下的最大化社会福利函数
P：私人产品
G：公共产品
MCP：私人产品的MC
MPG：公共产品的MC
M：社会最大产出量
那么就有：
MaxS=U（P，G）
MCP·P+MCG·G≤M
运用拉格朗日乘数法，可得
MaxS
=U（P，G）-（MCP·P+MCG·G-M）
∂S/∂P=∂U（P，G）/∂P-λ·MCP=0
∂S/∂G=∂U（P，G）/∂G-λ·MCG=0
MaxS最大化的条件应为：
∂U（P，G） ∂U（P，G）
—————/—————— = MCP/MCG
∂P ∂G
上式左端即为P与G的边际效用MUP与MUG之比，故可改写为：
MUP/MUG=MCP/MCG
二、公共支出增长理论
1、瓦格纳定律
德国瓦格纳（，1835－1917）分析了英、德、法、美、日等国的统计资料，得出结论：
随着工业化进程的加快，一国公共支出会不断增长。后人称之为瓦格纳定律。
公共支出增长的主要原因是工业化经济对政府活动的需求日益增加。
随着工业化进程的加快，市场主体之间关系复杂，摩擦增加，需要建立法律体系和管理制度；
不完全竞争日益加剧，需要政府参与资源配置；
对外部性较强的行业，私人部门不愿或无法介入，要求政府直接经营或规制；
教育、文化、保健、福利等服务的收入需求弹性较大，要求政府提供。
经常被引用的两项研究成果
（1984）：不考虑物价因素，美国公共支出1890－1980年间从8亿美元到8690亿美元，增长了1086倍；
Brown and Jackson（1990）：1900－1987年间，英国公共支出从亿英镑到 亿英镑，增长了600倍。
美、英公共支出占GNP之比（％）
52
38
39
29
12
8
11
12
英国
1987
1980
1970
1960
1950
1932
1910
1890
1840
1790
年份
美国
1980
1970
1960
1950
1940
1929
1922
1913
1902
1890
年份
2、发展阶段增长理论
and Rostow：
在经济发展早期阶段，政府须提供社会基础设施，公共投资占社会总投资之比往往较高；
经济发展进入中期阶段，公共投资减少，但市场缺陷日益暴露，政府对经济的干预会加强；
经济发展进入成熟阶段，教育、保健、社会福利等支出逐渐增加。
3、官僚垄断理论
认为，官僚效用是预算规模的增函数，官僚提供的公共部门产量可能是效率产量的两倍。
官僚认为，凡TC＜TR的预算方案均是可取的，即从O点到G点之间的产出都是有意义的。
在公共决策时，官僚只向政治家们提供两种选择方案：要么Q为0，要么Q为（a－c）/2（b+d）。
Downs、Tullock、Jackson等都丰富和发展了尼斯卡宁的理论。
预算决策中的简单多数规则，使TC＞TR的方案也会被顺利通过。
财政幻觉（Fiscal Illusion）：
由于公共支出与税收在决策上的分离，人们希望官僚提供较多的公共产品而忽视税收负担的存在。
三、公共支出规模控制
1、零基预算（Zero-based Budgeting）
传统的支出预算模式是基数+增长。
这种模式操作简单，但是建立在上年预算支出的基础上。
如果上年支出不合理，以后一直不合理。
上世纪20年代，比利时政府曾经设立了一个“橡树项目”，政府每年拿出一笔款项从国外引进橡树。
由于每年的预算都是以上年为基础，因此“橡树项目”的资金每年都有安排。
直到90年代，人们才发现，“橡树项目”早已在几十年前就结束了。
零基预算模式：
在编制支出预算时，不考虑用款单位以往年度的基数和水平，一律以零为起点对原有和新增的开支项目进行审核，然后确定当年经费支出数额。
零基预算的编制程序：
确定决策单位
制定一揽子决策
排序
决策单位：一个管理部门或一个项目。要考虑预算部门的管辖范围、数据资料拥有程度等。
一揽子决策：每个决策单位对各项活动进行分析，评价提供不同程度服务所产生的影响，测算提供相应服务所需的经费。一揽子决策方案是零基预算的关键。
排序：对一揽子决策方案按一定标准进行顺序排列。先按轻重缓急对一揽子决策进行排列，然后根据经费总额划定淘汰线，删除那些不重要的方案。
某地要修建一座公路大桥，现有三套方案：
修一座两车道大桥，需8亿元，与轮渡相比，车辆运行速度大大加快，但高峰时期会塞车；
修一座四车道大桥，需12亿元，能保证车辆畅通无阻；
修一座六车道大桥，需15亿元，能确保目前车流量快捷运行，而且能满足将来车流量增加一倍的需要。
项目负责人把三套方案按成本-收益比高低开列出一张清单，然后呈报给决策部门。
大桥是否修建，按哪套方案实施，则要由“排序”来决定。
零基预算法与基数调整预算法
基数调整预算法
基础是前一期的实绩；
重点是对新增加的支出项目进行分析；
控制预算金额的增减。
零基预算法
基础是零；
对本期内所有的支出项目重新分析；
保证必要的项目有足够的资金。
零基预算能有效地控制公共支出。
但是，有关的量化资料难以全面搜集，对决策方案进行分类也较困难。
零基预算必须以较好的经济技术条件为前提。
2、绩效预算
（1）绩效预算的概念
绩效预算：一种后果导向型预算模式。
由预算主管机构借助于科学的评价体系，对上期预算实施结果进行成本收益分析，据此分配财政资金。
绩效预算有三部分组成：
“绩”是指财政支出所要达到的目标；
“效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩；
“预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。
（2）绩效预算的发展进程
关注投入（Input）阶段
1940年前强调对预算投入的控制。
关注产出(Output)阶段
1940—1989年间，根据投入－产出关系确定的绩效指标，将预算经费分配给管理绩效最佳的部门或项目。
关注后果(Outcome)阶段
1989年至今更重视一定数量的预算经费被使用后必须实现某种社会期望的结果。
比如，警察局在经费使用后必须将某一社区的犯罪率下降到某个百分点；
卫生局在经费使用后必须将某一社区的某种流行病发病率下降到某个百分点。
（3）主要发展动因
绩效预算产生的背景就是新公共管理的兴起。表现在：
第一，控制财政赤字和政府债务。
第二，各种政治力量的博弈互动。
第三，技术变革。
1992年，奥斯本和盖布勒出版的《改革政府：企业精神如何改革公营部门》，主张“重新定位政府职能，按企业家精神重塑一个企业化政府”。
政府绩效评估就是谋求有使命感的政府，像经营企业一样经营政府的过程毫无疑问即是一个绩效评价和改善的过程。
也出现“政府真的可以像麦当劳一样经营吗”的诘问。
因为本质上，政府“不是挣钱的，而是花钱的”，肩负着更多社会目标。
维护和体现社会公正就很难像利润一样去计量。
20世纪60年代，美国率先建立以经济性(Economy)、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）为主体的“3E”评估方法，之后又加入公平性（Equity）指标层，形成所谓“4E”绩效评估方法。
美国Oregon州政府引入了“标杆管理法”，形成包括经济、教育、环境、市民参与、社会支持、公共安全、社区发展七个领域共158个具体指标。
1992年，美国哈佛商学院两位教授创立了平衡计分卡（BSC），形成BSC评价体系。
著名绩效研究机构Compel研究所建立了包括财政管理、人事管理、信息管理、领导目标管理和基础设施管理五方面内容的评价体系，并运用于全美50个州的绩效评价中。
英国地方自治绩效委员会构建了包括居民应对、住宅供给、环境等17个领域280多个指标的地方自治绩效评价体系。
日本东京市政府建立了包括福址、安全等11个领域99个指标的市政府政策评价体系。
（4）绩效预算的特征
基本理念：秉持理性主义，基于后果导向。
编制过程：主张参与分权，强调受托责任。
管理方式：加强事先控制，放松投入管制。
评价模式：建立指标体系，重视信息反馈。
渐进主义
预算决策要结合事实来考虑价值和标准，把分析限制在若干项目的选择上，集中精力关注亟待解决的问题。
渐进主义理论不太重视现代方法的应用，但它强调当年预算应建立在上年预算的基础上。
理性主义
强调从规范的层面去分配预算经费。发现所有可选择的方案，了解每个方案可能产生的后果，再计算成本与收益。
理性主义相对忽视情况的复杂性和人的灵活性，也忽视决策所需的巨大成本。
（5）绩效预算的手段
信息管理手段：建设高效信息综合系统
责任控制手段：签订绩效协议
协议明确部门的产出指标和结果指标，并规定相应的奖惩措施。但是，绩效协议的规定有一定的弹性空间。
过程监控手段：提交月度、季度和年度报告
包括拨款类型、运行状况、现金流量和资产负债表、净盈利或净亏损状况。
效果审核手段：开展产出评价和价格复审
产出评价应考虑部门或项目的产出是否与政府的总体目标相一致，价格复审则着眼于政府所支付的价格的合理性。
（6）保障机制
基础条件：引入权责会计制，确定客观的绩效成本。
技术条件：设计有效的业绩管理系统和信息反馈机制。
外在保障：严格公开的审计制度，强化预算约束力。
激励机制：建立政府问责制度，形成预算公共责任基础。
我国推行绩效预算面临的主要问题
（1）绩效考核指标与公正评价的困难
绩效的衡量是绩效预算的基础，而量化指标是绩效衡量的核心。
指标的制定要从项目预算着手，制定出分项目的绩效指标，并与其预算相对应。
绩效考核指标分为两部分：
一部分能进行量化考核的与预算单位正常经费挂钩（如非税收入执收情况），并确定各考核项目在硬指标中所占的比例。
一部分不能进行量化考核但能定性考核的指标（如效能考评等）可通过激励机制，鼓励其更多地完成。
许多项目不容易找出一个可为各方接受的测量方法来衡量项目的目标或结果是否完成。
例如，下岗培训项目是通过改善下岗工人工作技能来减低失业率。
但影响失业率变动的因素非常多，即使是采用经培训后的就业率指标，也无法反映其是否不再失业。
绩效考评，不仅要邀请专家进行审议，也要让民众参加评议。
所有与绩效相关的项目，一律按量化指标或定性内容予以严格的监督执行。
对于定性内容，最好请中立的舆论调查机构进行调查。
（2）现行的会计制度不符合绩效预算的要求
我国预算会计采用收付实现制。
收付实现制与权责发生制之间的根本差异在于会计确认的时点不同。
收付实现制可以通过提前或延迟现金支付人为地操纵各年度的支出，也不能将资本性成本在使用年限内进行摊销，这使得政府的资产、负债的变动情况无法被客观、及时地反映出来；
另外，收付实现制忽略了财政支出的机会成本，不能科学地反映政府的行政成本。
权责发生制可以更准确、全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总成本。
（3）我国存在特殊的行政环境
绩效目标确定和绩效衡量仍无法消除财政与职能部门之间的“博弈”现象。
为平衡利益要求，财政部门仍须付出巨大的精力。
这几年，支出绩效评价的结果有约束力吗？
四、社会成本-收益分析
1、社会成本-收益分析的概念
把预算支出划分成若干具体项目，分别计算各个项目的社会成本与社会收益，对不同项目进行比较和排序，选择社会总收益＞社会总成本的项目。
2、成本与收益的内容
(1)真实的C和R与金融的C和R
前者：公共支出项目实际产生的成本和收益，反映了社会福利总量的减少或者增加；
后者：受市场相对价格变化的影响而产生的成本和收益，某方之所得即为他方之所失，社会福利总量并未发生变化。
如公路的建造使沿路地价上涨，卖方得益，买方受损。
(2)直接的C和R与间接的C和R
前者：与该项目本身密切相关的成本和收益；
后者：该项目附带的成本和收益。
比如义务教育的实施，提高青少年的一般文化素质，这是直接的收益；教育又会减少犯罪的可能性，这是间接的收益。
（但是教育也提高了青少年的犯罪技能，这是什么？）
(3)有形的C和R与无形的C和R
前者：能够通过市场价格计算且应入账的成本和收益；
后者：无法通过市价直接估计且不能入账的成本和收益。
公路拓宽会使输送的水产品保鲜度大大提高，旅客的舒适度也明显提高，这些都是无形的收益；
湖泊使农业增产，也使辖区环境美化。
(4)中间的C和R与最终的C和R
前者：项目作为中间产品而产生的成本和收益；
后者：项目作为最终产品而产生的成本和收益。
湖泊建造使洪水得到控制，灌溉便利，这是最终的收益；增加挖土机械生产厂的收入，这是中间的收益。
(5)内部的C和R与外部的C和R
前者：项目所在辖区范围内产生的成本和收益，
后者：项目所在辖区范围外产生的成本和收益。
3、社会成本-收益的度量
（1）影子价格
在社会成本-收益分析中,使用的成本概念不是会计成本，而是机会成本。
会计成本采用市场价格以反映内在成本，不一定反映外在成本；
机会成本采用影子价格，不仅反映内在成本，而且反映外在成本。
如果公共支出项目的投入品都在完全竞争的市场上采购，那么就可以用市场价格衡量公共项目的成本。
当市场不存在或者市场并非完全竞争，这时就要设计出一种“影子价格”。
影子价格：对于无价可循或有价不实的商品规定的较合理的替代价格。
这种价格能够达到或者接近商品的社会边际成本。
（2）消费者剩余
公共支出项目的社会收益可用消费者剩余来度量。
消费者剩余：消费者为某种商品或劳务愿意支付的价格总额与实际支付的价格总额之差额。
在多数场合，消费者剩余要根据可观察到的数据来推断。
常见的有时间价值估计法和生命价值估计法。
（3）社会贴现率
公共工程项目的建设周期和使用周期往往跨越若干年，这样，所谓成本和收益事实上都是“成本流”和“收益流”。
由于货币时间价值因素的存在，必须将成本流和收益流折算成现值。
现值：未来某一金额的现在价值。
P=A/(1+i)n 其中：A为终值，P为现值，i为年利率，n为年限。
4、社会成本-收益的评价标准
净收益标准：将公共支出项目未来各年的成本和收益折算成现值,然后进行比较，优胜劣汰。
内在报酬率标准：使未来各年收益现值之和与成本现值之和相等的那个贴现率。内在报酬率越高，表示此项目获利水平很高，可以实施。
益本比标准：收益现值与成本现值之比。
【问题讨论】
一、代议民主制度下公共支出规模一定越来越大吗？
1、公共选择理论持肯定态度。收支决策是分离的，预算决策是分散进行的，简单多数规则，财政幻觉，过度供给公共产品的倾向。
2、有道理，但不是无懈可击。是否产生财政幻觉，与议员的来源结构、税收制度、公债规模等关系密切；
按简单多数规则办事，会出现什么样的结果，还取决于成本与收益在投票人之间的分摊；
分散化的预算决策是否只顾细目而不顾总量，取决于预算的编制方式；
政治家是否有过度供给公共产品的倾向，与政治家自身的偏好和所处的环境有关。强调政府干预，又有很强的赶超意识，就会提供较多的公共产品。
二、如何看待渐进主义预算决策方式和理性主义预算决策方式？
1、渐进主义提倡把分析限制在若干项目的选择上，强调结合事实，关注亟待解决的问题。
通过大量的案例分析，发现大部分分配结果与上年相比，变动幅度在上下10%以内。
2、渐进主义决策方式的不足：当年预算建立在上年预算基础上，上年预算是否合理；不重视现代方法的应用。
3、理性主义强调发现所有可选择的方案，了解每个方案可能产生的后果，计算成本和收益。
4、理性主义决策方式的不足：忽视了情况的复杂性和人的灵活性，决策要随机应变；决策所花费的巨大成本往往高于它所节省的成本。
5、渐进主义倾向于强调事实究竟如何，理性主义强调事情应当如何；
渐进主义致力于寻求可以被接受的策略，理性主义强调预算应在目标上获得广泛认同；
渐进主义倾向于多元主义论，理性主义强调精英主义论。
【请您思考】
怎样解决预算编制过程中信息不充分、不对称的问题？
三、社会成本-收益分析方法普遍适用吗？
1、运用成本－收益分析方法的前提条件是，项目的成本和收益,尤其是收益能够通过货币这一中介来计量。
2、单凭经济学知识不可能评估所有的成本和收益,需要运用多学科的知识。
3、对于未来成本－收益的评估可能需要特定的假设。如果一种服务没有市场价格，就要估算人们现在对它的支付意愿,这是最关键的。
特定的假设往往具有较强的主观性,因而有人认为,这种方法没有什么科学性。
【请您思考】
技术进步对公共支出的增长产生什么影响？
【案例分析】
1、行政管理费偏多能否用官僚模型解释？
1978－2005年，我国行政管理费由亿元飙升到6512亿元，增长了倍，年均增长%，占财政支出的比重由％上升到％。
这个比重日本为％，英国为％，韩国为％，法国为％，加拿大为％，美国为％。
【观点碰撞】
甲：尼斯卡宁认为官僚效用是预算规模的增函数，这是精辟的论断。政治市场上的参与者也是经济人。他们总是希望行政管理费多安排一些。
乙：行政管理费增长的主要原因是人口太多，因为许多公共服务如公共安全、交通管理等与人口数量是呈同方向变化的。
2、同样的笔记本价格为何相差5倍？
卢志文原先在公办学校当副校长，学校准备给老师发一个笔记本。校长审批后，总务处采购，派人到商场购买了一种皮面笔记本，每本元。
卢到民办学校后，学校也要给每个教师发一个笔记本，采购人员先到小商品批发市场看货，顺便了解厂家的电话号码，然后直接与厂家洽谈。一样的笔记本，每本元。
【观点碰撞】
甲：公办学校是“花别人的钱为别人办事”，民办学校是“花自己的钱为自己办事”。
乙：既有节省花钱的公办学校，也有铺张浪费的民办学校。花钱是否精打细算，不能看姓公姓私。
丙：花钱多少本身并不十分重要，重要的是花钱产生什么效果。比如学校统一购买电脑筹建普通机房，还不如补贴学生统一采购电脑。
