国内投资监管现况及完善建议
全国社保基金投资现状
（一）相关政策沿革
2001年 5月 18日，《社会保险基金行政监督办法》规定社会保障基金投资运作的基本原则，在保证基
金资产安全性、流动性的前提下，实现基金资产的增值。
2001年 12月 13日，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（以下简称《办法》）出台，对社保基
金的投资作了详细规定。其中，第二十五条规定社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具
有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金
融债等有价证券。
2003年 6月 2日，全国社保基金理事会与南方、博时、华夏、鹏华、长盛、嘉实 6家基金管理公司签
订相关授权委托协议，全国社保基金将正式进入证券市场。
2004年 2月 9日，国务院批准社保基金进行海外投资。2006年 3月，经国务院批准，财政部、劳动和
社会保障部等部门联合发布了《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，开启了全国社保基金海外
投资战略的序幕。
2008年 6月 5日，经国务院批准，财政部、人力资源和社会保障部同意全国社保基金投资经发改委批
准的产业基金和在发改委备案的市场化股权投资基金，总体投资比例不超过全国社保基金总资产（按成
本计）的 10%。
（二）投资渠道及方式
全国社会保障基金的投资工具已逐步实现了多样化，包括委托投资、银行存款、国债、上市流通的证券
投资基金股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等具有良好流动性的金融工具以及经国务院或
财政部与劳动和社会保障部批准的指数化投资、股权投资、信托投资、资产证券化产品和产业投资基金
等。
全国社保基金的投资有直接投资和委托投资两种方式。委托投资的比重 2003年为 ％，到 2009年
则为 ％。虽然委托投资比例至今没有超过 50%，但其发展趋势却是连年上升的。
（三）投资收益情况
从表 1可以看出，自全国社保基金成立以来，其投资收益率均为正值。基金成立十年间（2000年至
2009年），累计投资收益额 亿元，年均投资收益率为 ％，已远远战胜年均 %的通货
膨胀率。但是，仔细分析数据不难发现，由于在成立之初投资渠道比较狭窄，全国社会保障基金的投资
收益率在 2005年以前都相对较低。放宽投资限制之后，2006年收益开始增加，2007年的投资收益率更
是增加至 %，可是这多取决于 2007年我国证券市场的牛市，而当我国证券市场在 2008年转入熊
市时，全国社会保障基金的投资收益率降至 %，这说明我国社保基金在实现高收益的情况下并不能
有效地抵御经济波动带来的风险。虽然社保基金的收益从公开数据看基本上能跑赢通货膨胀，可是加进
通货膨胀对货币价值的影响，再考虑物价水平上涨和利率、汇率波动影响，社保基金年均投资收益率为
％的收益就显得不是那么的让人满意。再加之我国经济开放程度的加深，外围经济对我国经济的影
响正在日益凸显，全国社保基金在国外市场寻求高收益的同时，也面临着巨大的风险。
我国社保基金投资存在的问题
全国社保基金没有充分运用科学的投资组合配置。按照投资组合理论，将收益率、到期日、流动性、风
险性均不同的，甚至相差悬殊的几个品种的投资工具进行组合，达到降低投资风险的目的。在市场化投
资运营情况下，现代投资组合理论能够更好地对庞大的社保基金进行优化配置，把基金充分调动起来，
在各个领域科学而非人为的配置资产，使基金的投资运用平衡安全，以抵御市场变化带来的非系统性风
险。
全国社保基金投资缺少有效的避险工具。我们的金融市场还处于发展初期，机构发育程度还比较低，各
种制度还无法对所有市场行为进行很有效的约束，这样的金融环境面临着非常大的信用风险。我国社保
基金亟待建立风险对冲机制，其中以回避市场风险的股票指数期货、回避利率风险的国债期货尤其需要
运用，同时要积极探索开发以套期保值为特点的金融衍生工具，使基金的风险可以有效地进行规避。
全国社保基金管理缺乏灵活性。我国的社会保障基金基本上都是采取政府集中管理的模式，对于投资有
着比较严格的限制和管理，而且这种管理似乎只是一种粗放而家长式的管教，重在“管”而缺少很好的
“理”，有时候只是绑住了基金的双脚，可是却没有很好地给予引导。全国社保基金的管理还显得僵
硬，不够科学与灵活。全国社保基金不仅要在投资工具的选择等方面进行严格的管理，还要在投资工具
配置等方面进行灵活的指导。
完善全国社保基金投资管理的政策建议
（一）全国社保基金投资模式多元化拓展
1.金融衍生品投资。指数化投资除了能有效降低非系统风险，还能降低管理费用、交易费用。我国社保
基金明显已经意识到指数化投资的好处，近几年通过 ETF、LOF等指数型市场开放基金参与了指数化的
投资。但是，笔者认为社保基金还应该更加广泛地进行指数化投资。现有的 ETF、LOF毕竟选取的跟踪
指标还显得范围较小，无法真正地覆盖指数。但鉴于我国现在的指数种类的发展还处于起步阶段，相应
的指数化产品还是比较少的情况，笔者建议扩大指数型基金投资规模，相应降低其他类型股票投资在投
资配置中的比重。股权投资是指企业或个人购买其他企业（准备上市、未上市公司）的股票或以货币资
金、无形资产和其他实物资产直接投资于其他企业。我国社保基金会是最早参与股权投资基金的机构投
资者，其按成本计总资产的 10％可用于股权投资基金，现在可用投资额度近 500亿元。在 PE投资成熟
之后，社保基金还可以适当关注风险投资基金。
2.大型基础设施投资。基础设施建设时间跨度长、资金需求量大，会给国家财政造成较大的融资压力，
而我国社保基金积累了大量资金，完全可以满足大型基础建设项目投资周期长、规模大的需要。而且基
础设施具有一个特点就是他们所提供的都是与人们生活和社会正常运转密切相关的公共产品，这一特征
决定了它们的使用需求都具有持久性和稳定性，而持久稳定的需求在很大程度上对所投入的资金的回收
和盈利给予了保证。特别是由于基础设施还具有一定的公共产品性质，可产生巨大的外部正效应，能够
满足社会公益性的要求。
3.房地产投资。社保基金是否应该投资于房地产市场，这似乎是一块“禁地”，因为目前全国范围内出
现了商品房价格上涨过快，直接导致了一系列社会问题，政府也已经采取各种有效措施进行了必要的干
预，但是我们是否就此判定社保基金不能进入这一高成长、高回报的领域，答案无疑是否定的。笔者认
为目前房地产市场出现的问题，排除其他非市场因素，根本原因还是供给与需求的问题，是购房者多而
供房少导致了房价大幅上涨，从这个角度看，旺盛的需求正为社保基金投资提供了较好的机会，所以要
实事求是的回答“要不要做”、“怎样做”、“如何防范风险”三个问题，既获得了较好的收益，分享
了经济发展的成果，又有效的防范了投资风险。
4.资源储备投资。从经济角度来看，资源作为一种消耗品，稀缺性决定了它的价格从长期来看是呈稳步
上升的趋势。如石油、黄金等资源，在每一次经济周期过后，价格都会上涨很多。从历史考查，储备类
资源在长期中很少出现贬值的情况。而且，资源类产品受到经济动荡冲击或突发灾难危害时也具有很强
的保值性。而大型的储备资源类投资具有开发周期长、可储存、资金量大的特点，不是一般小资金能够
染指的。社保基金作为国家的储备资金，完全可以分流出一部分用于资源储备的投资，这样，既为国家
的资源储备做了贡献，同时也能使基金的投资分流到更多的领域，增强基金的安全性。
（二）灵活运用现代化投资组合理论且重视投资组合的科学性、有效性
现代投资组合理论研究的是有关对多种资产进行选择和组合的问题，即投资者在权衡收益与风险的基础
上如何使自身效用最大化以及由此对整个资本市场产生怎样的影响。简单地讲，投资组合就是在一个投
资行为中选择投资工具的类别并确定其比例的过程。当投资者面对多种资产，考虑应该拥有多少种资
产、每种资产各占多少比重时，资产配置的决策过程便开始了。由于各种资产往往有着截然不同的性
质，历史统计也显示在相同的市场条件下它们并不总是同时地反应或同方向地反应，因此当某些资产的
价值下降时，另外一些却在升值。这样，就保证了基金在长期中的安全。将基金按不同比例投资于合适
的品种，尽量选择相关系数小的投资品种进行组合，使所选择的各类投资的风险可以部分地互相冲抵。
（三）加强全国社保基金的比例限制和收益率控制
出于对社保基金安全性的考虑，许多国家对社保基金投资对象的风险程度进行较为科学的界定与划分，
在此基础上制定了其社保基金投资工具的控制比例。而这种比例控制也要与时俱进，适应多元化投资的
要求。对于社保基金多元化投资工具投资比例的控制不应是一成不变的，要根据经济的发展适时调整，
要严格限定高风险投资工具的投资比例，同时要对收益相对安全稳定的新的投资工具及时地进行调研，
快速反应，把新出现的符合社保基金的投资工具尽快纳入投资组合中进行测算，并多给予政策的支持和
引导，使其能早日加入投资的比例控制中。
同时还要对全国社保基金进行收益率控制。比如可将投资收益率与一些重要的经济指数进行对比。通过
这种方式客观地监测全国社保基金的投资水平和效益，以便对投资组合等进行相应调整。
（四）加快培育和完善我国资本市场我国的资本市场形成的时间短，还存在着各种各样的问题。这也是
许多学者反对我国基本养老保险统筹帐户资金等社保基金进入资本市场的原因之一。虽然全国社保基金
已经可以在国内的资本市场进行投资，但投资的风险和收益与资本市场的关联及其密切性，这从全国社
保基金 2008年投资收益率陡转急下即可看出。因此，我国需要营造一个适宜社会保险基金进入证券市
场进行真正投资的环境，保证基金安全投资，实现保值增值的目标。
（五）加强对各类投资主体的监督
政府监督部门应加强对参与全国社保基金投资的各类机构的监督。信息披露是保障监督有效的一个关键
环节，因此信息披露应该进一步加强透明度。基金管理人定期通报基金运营情况，目的是将基金管理人
置于基金持有人和监管机构的双重监管之下，防止基金管理人违规操作，损害基金持有人的利益；还要
建立各类投资主体的准入与退出机制，严格甄选优良的投资公司参与社保基金投资，及时淘汰不合格的
机构。各类投资主体在接受政府、公众和媒体等监督的同时，要强化内部监控机制和外部审计，以保证
社保基金安全运营。
综上所述，我国的全国社保基金经过十余年的发展，投资运营能力不断提高，也获得了可观的投资收
益，壮大了我国社保基金的储备。但全国社保基金要想持续保值增值，真正起到应对我国未来日益加剧
的人口老龄化作用，必须要在坚持多元化的前提下，不断拓宽社保基金投资的渠道。同时在现代投资理
论的指导下，不断完善投资管理，尽可能地减小风险，增大收益。
