第一章 地方公共产品与财政
职能的划分
公共财政活动，包括安排公共支出、课征税收、发行公
债、协调政府间的财政关系以及制定和实施财政政策等，似
乎是纷繁复杂、多种多样的。但这种活动的主线，则是由各
级政府出面，提供难以受市场力左右的公共产品和服务。
第一节 公共产品及其受益范围
第二节 地方公共产品的均衡分析
第三节 蒂布特模型与地方公共产品提供
第四节 财政的职能及其划分
第一节 公共产品及其受益范围
一、公共产品的基本内涵
公共产品，英文“pubic goods”,”collective
goods”和“social goods”,还称“公共物品”、
“公共品”、“公用品”、“公共商品”等。
公共产品和公共财政是与市场经济问题相联系的。
“市场失灵”主要是由公共产品、外部性、自
然垄断、收入分配不公等多种因素所造成的。
社会产品
私人产品 公共产品
特征：一是非排他性；
二是消费上的非竞争性
纯公共产品
准公共产品
市场失灵、
免费搭车、交易成本等
政府
特征：一是供给上的排
他性和消费上的竞争性
提供公共产品，满足日益增长的公共需求，是各级政
府义不容辞的职责。
政府部门通过强制性的征税来解决非排他性和消费上
的非竞争性问题，弥补由提供公共产品所产生的成本。
税收是提供公共产品的“价格”。
课税依据：公需说、交换说、保险说、牺牲说、分担
说和社会政策说等。
收费是弥补准公共产品成本的一种有效方式。
二、公共产品的政府提供
三、公共产品的受益范围
对于绝大多数公共产品和服务来说，它们都有特定
的受益区域，而没有绝对无限的受益区域。
社会成员对公共产品的享用程度，要受到来自地理
和空间等因素所产生的不可忽视的影响。
城市A
城市B
城市C
不远不近
千里之外
A
市
公
安
消
防
系
统
十
分
健
全
有
效
直接
受益
受益
很小
无任何
受益
公共产品
全国性公共产品 地方性公共产品
一是受益范围为整个国家的疆域；
二是受益在整个国家的疆域分散均匀；
三是提供者为中央政府。
一是提供者为地方政府；
二是受益范围限定于一个区域内；
三是受益者主要是本辖区内的居民。
四、地方公共产品的基本类型
（一）基础设施
—道路、交通、电力、电信、自来水、下水道、路
灯、垃圾收集与处理、管道煤气，乃至港口、机
场、车站等。
—规模经济
（二）社会服务
—基础教育、医疗卫生、社会保障与社会福利、气
象预报、消防、公园等
—社会公益性和半社会公益性的特点
（三）文化与传播媒介
—广播、电视、报纸、杂志、出版、图书馆、文化
艺术馆、、博物馆、表演团体及文物与文化遗产
的发掘等
（四）社会管理
—地方政府中的各种行政管理机构（不含行业的经济
主管部门）、公共秩序和公共安全机构等，以及政
府的政策及规章制度等无形的社会管理。
小结：
1、地方公共产品本身有特定的含义，但它所涵盖的内容却
相当宽泛，这决定了划分地方产品类别的复杂性及供给方式
的多样性和复杂性；
2、各种地方公共产品内部之间的差异，主要是由其特征上
的强弱之分所决定的。拥挤程度的大小，是判别“纯”与“
准”地方公共产品的重要标志，也是影响供给的重要因素。
3、现代科学技术的发展及其在生产经营中的应用，从一定
程度上冲击着本来意义上的地方公共产品的分类，影响着排
他特征的明显与否，并且对供给方式的选择产生着影响。
五、公共产品生产的“囚徒困境”与地方
财政
“囚徒困境”是博弈论最常用来揭示利益矛盾的模
型：
两个犯罪嫌疑人（称为甲和乙）合伙作案后被警方抓住，关在不同的
囚室中审讯。审案人员告诉他们的选择是，若两人都坦白，则各判
10年监禁；若两人都不认罪，因罪证不足，两人各判刑2年；若其中
一个坦白而另一人不认罪，则坦白者从宽发落，予以释放，对不坦白
者则按’抗拒从严“原则重判15年监禁。
囚徒困境
嫌疑人乙
坦白 不认罪
嫌疑人甲
坦白 -10，-10 0，-15
不认罪 -15，0 -2，-2
理性嫌疑人的选择是坦白
从
嫌
疑
人
的
角
度
看
，
两
个
人
都
不
认
罪
比
都
坦
白
各
被
判
1
0
年
要
好
。
由个体理性出发不能达成集体理性
囚徒困境可作为分析区域利益矛盾与区域政策的基本理由。
假定在一个由两区域（A区与B区）组成的社会，每个区域都提供私人产
品与公共产品，且都存在对这两种产品的需求。假定生产公共产品的成
本为10个单位，若公共产品生产出来，则社会（每个区域）能获得8个
单位的利益。若A、B都有两种选择，即合作（C）生产公共产品或不合
作（N）生产公共产品，则可得区域公共产品生产囚徒困境博弈的支付。
区域公共产品生产囚徒困境
BC BN
AC 3,3 -2,8
AN 8,-2 0,0
（AN，BC）与（AC，BN）是“搭便车
”
一方有让另一方生产公共产品
而坐享其成的激励
（AN，BN）是“囚徒困境” 公共产品供应不足，而私人产品生产领域
则是产品供给过剩。
后果是区域利益损失：具有理性的各区域利益主体选择使自身利益最大化的
行为，结果却导致区域与社会整体无效率，这是区际经济关系”囚徒困境“的核心。
第二节 地方公共产品的均衡分析
一、全国性公共产品的均衡
全国性公共产品的
边际社会成本
效
率
原
则
总体上
=
整个社会成员消费的公
共产品的边际社会受益之和
其中，MSB为边际社会受益，MSC为边际社会成本。
全国性公共产品的供求均衡问题：
假设：人们愿意表露自己对公共产品的偏好程度。
N
T
D1
D2
S
E
T1+T2
T1
T2
n
启示：全国性公共产品存在着最优供给关系问题。
全国性公共产品在一定条件下的供求均衡
二、地方公共产品的均衡
特征：受益范围基本被限定在本区域内；外部性多于全国性公共产品。
如果把本地区每位成员的边际社会受益之和同外部性（E）结合起来：
三、地方公共产品的有效提供
从经济学的意义上讲，所谓有效提供，包含着以适度的生产
成本尽量满足消费需求和偏好。
政府提供地方公共产品
提高效率 满足偏好
中央政府
选择照顾地方综
合利益的“量”
地方政府
有利地区供给过多
其他地区供给不足
X
Y
UA
UB
UC
G
E
O
中央和地方政府分别提供地方公共产品的比较
DA
DB
DC
结论：地方政府有可能更有效地提供地方公共产品和服务。
四、辖区规模与地方公共产品有效提供
有效的辖区规模的大小，主要取决于辖区所提供的
公共产品的性质。特别是提供该公共产品时所产生
的外部性作用的程度，更决定了辖区规模的最佳效
率水平。
分级财政下的地方政府提供某些地方性公共产品的
优点在于能够把外部性作用控制在尽可能小的范围
之内，从而提高地方公共产品本身在本辖区内所产
生的效用。
效益和成本问题也会与辖区规模的变化相伴随。
地方政府有效提供某种公共产品
具有共同消费偏好的居民居住一起
拥挤效应
辖区规模扩大 地方政府提供公共产品的单位成本不变
公共产品的
人均税率下降
公共选择的结果与个人
消费偏好的距离加大
辖区规模
费
用
MC
MB
MBY
MBX
E
N
曲线MB的影响因素：
一是提供公共产品的规模经济程度；
二是拥挤效应的作用
有效的辖区规模
曲线MC的影响因素：
一是消费者对公共产品
偏好的多样性；
二是具有相似消费偏好
的居民是否更多地集中
在一起。
因此，有效的辖区规模问题受到成本和效益两
条曲线变化的影响。
第三节 蒂布特模型与地方公共产品提供
查尔斯.蒂布特（Charles Tiebout）将著名的“看不见的
手”的理论引申到了地方财政体制设计中来，并运用“以足投
票”（voting with feet）理论，对地方公共产品的有效供给
问题进行了较为系统的阐述
亚当.斯密在《国富论》一书中谈及“看不见的手
”时，曾指出，人们从各自利益出发所做出的选
择和决定会导致效益的最大化，生产者之间的竞
争会使他们向消费者提供尽可能低价的一般商品。
查尔斯.蒂布特于1956年发表“地方支出的纯理
论”（The Pure Theory of Local
Expenditures）一文中，分析了地方政府提供公
共产品的效率问题，认为，各个地方政府之间的
相互“竞争”，也会促使其更有效地提供人们所
需要的公共产品和服务。
假设：
第一，“以足投票”的消费者是完全流动性的；
第二，人们对各个地方的公共预算都有充分了解，并能够对
差异做出反映；
第三，有诸多地方供人们选择；
第四，不存在就业机会问题给消费流动造成的限制；
第五，在各地之间不存在公共产品和税收的外部性问题；
第六，每个地方都存在着追求最优社区规模的问题。
蒂布特在研究地方公共产品需求与供给之间的关系时支出，
社会成员之间消费偏好的不同和人口的流动性，制约着地
方政府生产和提供公共产品的种类、数量和质量。
居民选择居住地考虑的重要因素是该地方的税收和公共产
品与服务的组合状况，即居民承担的税收负担与享受的公
共产品和服务的对比。
消费者“以足投票’
对某种公共产品消费和税
收（价格）组合的偏好
地方内部资源配置最优 社会规模达到最优 有相同的偏好的人聚居
29
蒂博特模型：以足投票
结论：
如果流动性成本为零，每个人就像“选购”商品一样
挑选所愿意居住的辖区。而且所挑选的辖区将是最能
提供符合他们意愿的公共服务—税收组合的辖区。
通过这种“以足投票”的居住地选择过程，消费者自
然而然显示了他们对公共产品的真实偏好。
由于每个人都选择了最符合其意愿的辖区居住，因此，
各成员在各辖区中的分布达到了均衡，同时也实现了
资源的最佳配置。
公共服务数量
价
格
i的边际受益
边际成本
hi
MBi
Ei=E*
蒂布特模型中的地方公共产品供求
受
益
税
模
型
边
际
收
益
等
于
边
际
成
本 地方公共产品实现了最佳规模
对蒂布特模型的评价
为分析地方政府收入和支出
政策变化及其影响提供了一
定的依据。
揭示了地方公共产品供给充
分竞争的市场理论，对中国
的地方财政改革有一定借鉴
意义。
地方政府必须尽可能合理地
界定自身的活动范围，规范
公共财政的收支行为，并将
这一要求切实体现在公共预
算和相应的制度安排中。
假设过于苛刻。如人口
迁移只受地方公共预算
的影响等。
有待解决的问题是如何
测定居民对公共产品消
费偏好的显示程度。
积极意义 不足之处
为什么很多人去香港生孩子？
案例分析：
宝宝在香港出生便可以拥有香港的永久居民身份（及户口）
，去香港生孩子的好处能和香港人一样享受香港各种福利。
（1）自由的出入境管理——持香港特区护照可免签证进入全球134个国家和
地区；
（2）高素质和世界承认的学历——香港的学校一直沿用西方的教育模式，
学校实施中英文双语教育，12年免费义务教育。
（3）国内名牌学校免试就读——香港籍宝宝在内地各城市可以免试进入
最好的名牌小学，中学国际班接受最好的双语教育。可以低分进入清华北
大等国内著名大学，也可以选择就读香港大学，还可以直接考美国的大学。
（4）优越的社会福利——香港的医疗保障制度和社会保障制度系统完善，
公立医院对广大市民开放，门诊和住院费全免。在成为永久居民后，还享
有失业救济金、退休金和老人生活金等社会福利。
香港生子新闻：内地孕妇
持假证赴港产子 被判刑
（5）宽松的人口政策——香港政府从未制定限制生育政策，只要合法
居留，孕妇在香港生育，小孩出生后立即获得香港永久身份，并享受
香港的儿童福利。
（6）100％的就业率——香港大学生就业率为100%，2005年平
均月薪达到万港币，而且毕业后每年加薪幅度超过15% 。
（7）宝宝取有香港永久身份后，父母就能办理探亲通行证，就能长
时间在香港生活和工作。且父母六十岁以后可移居香港并享有香港所
有福利。
（8）立即节省650万投资移民，小孩一出生即拥有香港永久居民
身份，享受香港一切福利。
（9）对于待产的妈妈，您将享受到专业的产科医生的照料、他们精湛
的医术和友善的服务态度，减轻产前或生产之疑虑或担忧。
第四节 财政的职能及其划分
一、政府财政职能的描述
1、政府财政的资源配置职能
—“市场失灵”
—提供基础设施、对过度竞争的行业进行适当的限
制和调节、资助基础性科学研究、对那些外溢性
作用较大的产品供给进行调节、制定和实施产业
政策、通过反垄断而促使经济充满活力等。
2、政府财政的分配职能
—主要是通过对个人收入实行累进征税和转移
性支出，减轻市场力作用下可能产生的两极分
化的程度，缓和社会矛盾，满足社会成员基本
的生存和生活需要，达到收入分配公平。
3、政府财政的稳定经济职能
—通过财政政策和货币政策等手段，来调节经
济运行，实现物价水平的稳定，充分就业和国
际收支平衡，达到经济稳定增长的目标。
二、财政职能的划分
政
府
财
政
职
能
资源配置
收入分配
稳定经济
全国性公共产品
地方性公共产品
中央政府
地方政府
中央政府
39
政府间支出责任的划分
在各级政府财政职能合理分工的基础上，划分政
府间支出责任，各级政府支出必须体现其履行的
职能。划分框架如下：
1.由全国居民享用的公共产品和服务应完全由中
央政府来提供。国防、外交、外贸管理、全国性
的立法和司法、中央银行、中央税的征管、宏观
经济稳定等。
2.地方政府应提供本地居民享用的地方性公共产
品和服务。包括：地区性交通、警察、消防、教
育、环保、绿化、城市供水、下水道、垃圾处理、
公园、地方性法律的制定和实施等。
40
政府间支出责任的划分
3.对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工
程，中央政府应在一定程度上参与。比如，跨
地区的公路、铁路、水陆运输、邮政、通讯、
防洪设施、兴修水利、控制环境污染、教育等
项目。
4.调节地区间和居民间收入分配在很大程度
上是中央政府的职责，但在人口不能做到自由
地无成本地流动时，地方政府在这方面还是可
以有所作为的。比如，我国目前的基本养老保
险制度不统一，各地的最低生活费标准不一致
。但最终的目标是要在全国范围内实行统一标
准的社会保障制度。
41 表2－1 中央与地方支出责任划分的基本框架
内 容 责 任 归 属 理 由
国防 中央 全国性公共产品或服务
外交 中央 全国性公共产品或服务
国际贸易 中央 全国性公共产品或服务
金融与货币政策 中央 全国性公共产品或服务
管制地区间贸易 中央 全国性公共产品或服务
对个人的福利补贴 中央、地方 收入再分配、地区性服务
失业保险 中央、地方 收入再分配、地区性服务
全国性交通 中央、地方 全国性服务、外部效应
地区性交通 地方 地区性服务
环境保护 地方、中央 地区性服务、外部效应
对工业、农业、科研的支持 地方、中央 地区性服务、外部效应
教育 地方、中央 地区性服务、外部效应
卫生 地方 地区性服务
公共住宅 地方 地区性服务
供水、下水道、垃圾 地方 地区性服务
警察 地方 地区性服务
消防 地方 地区性服务
公园、娱乐设施 地方 地区性服务
资料来源；转引自马骏《论转移支付》，第138-139页。中国财政经济出版社，1998年。
42
政府间支出责任的划分
在各国的实践中，国防、外交、国际贸易、中
央银行、全国性的立法和司法等均为中央政府
的职责。
而交通、教育、卫生、环保、警察、消防、公
园、社会福利等的大部分（或至少一部分）为
地方政府的职责。
不同国家之间的区别只是在于中央政府在多大
的程度上介入上述地方政府的功能，并通常与
财政分权程度（以地方税收占全国税收的比例
来衡量）有关。
43
政府间支出责任的划分
地方各级政府间支出责任划分的框架：
1．中央政府制定政策和规范，省（州）政府
监督和指导，省或州以下政府具体实施。
2．在决定某项公共服务由哪一级地方政府具
体实施时，应考虑规模效益和受益范围。 举
例：取消村小，公路
3.某些服务若由私营部门来生产和提供，可能
会更有效率。举例：城市垃圾处理，绿化，社
区防盗
思考：
请根据你所了解的某地或某类地方公共产品
情况，请运用相关理论分析目前地方公共产品的
现状，可能存在的问题及原因。
