谈谈地方政府土地财政现状估测、原因分析及危害风险
第 1章 序言
研究背景
“劳动是财富之父，土地是财富之母”。土地对于拥有数千年农业
社会历程和世界上最大经济二元体的中国而言，其重要性更是不言而喻。
土地问题既是中国革命的核心问题，也是中国建设和发展的关键问题。中
国的改革开放就由农村土地制度改革破题；到 20世纪 80 年代中后期，
农村集体土地的改制，是当时乡镇企业异军突起的关键；而到 90 年代中
后期至今，地方政府又让土地在高速的工业化和城市化中扮演“发动机”
的作用：一方面利用低价土地招商引资助推工业化，另一方面发展商业用
地加速城市化，在这一过程中，政府预算内靠土地带来的财政税收效应，
预算外靠土地使用权出让收入，并利用土地抵押撬动融资主动的“经营城
市”，这种“征地—工业化与城市化—土地收入—土地融资—征地”的循
环滚动最终形成了“以地谋发展”模式。
国土资源部发布的 2013年国土资源有关统计数据显示，2013 年全
国国有建设用地供应 73万公顷，同比增长 %，这其中房地产用地 20
万公顷，同比增长 %；同时，重点监测城市地价总体水平持续上涨，
全国 105 个主要监测城市综合、商业、住宅、工业地价同比增长率分别
为 %、%、%和 %。财政部 2013 年财政收支数据则显示，
2013 年国有土地使用权出让收入达 万亿元，刷新了 2011 年
万亿元的历史纪录，而这一数据在 2001 年仅为 万亿元，短短 12
年土地使用权出让收入增长超过 30倍，土地财政在地方政府运作中扮演
了越来越重要的角色，地方政府摸索形成了一套加快增长的“土地—财政
—金融”三位一体的联动机制，“以地生财”和“以地融资”并行，为地
方财政和城市化注入巨额建设资金。尤其是近年来，针对土地的各项调控
紧锣密鼓，土地出让价款和土地融资却逆势高涨，屡创新高，这场“土地
盛宴”至今未见任何退却之势。这些数据和现象引起了各界对土地财政的
强烈关注。
厉以宁等学者认为土地财政是“寅吃卯粮”、“戒除土地财政‘毒
瘾’势在必行”；2014 年 3 月，中央农村工作领导小组副组长陈锡文表
示“任何一个政府不可能靠卖地收益来发展”、“过度依赖土地财政是
‘仔卖爷田心不疼’”；而几乎同时，审计署副审计长董大胜却认为“应
允许地方政府获取适度的土地出让金，切莫‘妖魔化’土地财政”。更多
的文献和研究则从土地财政的成因出发，分析其现实危害和潜在风险，并
提出治理土地财政的政策建议。
文献综述
本文研究的土地财政问题，是近几年的社会焦点，也是理论界的研
究热点之一。而目前我国理论界对土地财政的研究，主要集中在以下几个
方面：
土地财政概念的界定
目前为止，学界对土地财政并没有统一的定义。大部分学者（陈志
勇、陈国富）强调土地财政是“地方政府运作土地的一种财政收支活动和
利益分配关系”。唐在富在梳理现有理论观点的基础上，将土地财政定义
为：一种对土地资源高度依赖、土地相关财政收支占政府总收支比重较高
的财政运行形态，可以抽象为：以政府为主体、围绕土地所进行的财政收
支活动和利益分配关系，包括政府与土地相关的租税费组织、土地财政收
入分配及相应的支出安排。还有学者在定义中强调土地融资和土地资本
化，刘守英、蒋省三通过对东部一个发达地区个案的实证研究，指出“土
地融资成为地方政府财政和城市化资金的重要来源”、“发达地区政府财
政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，成为
名副其实的‘土地财政’”。也有学者从土地财政规模入手进行定义（吴
灿燕、陈多长、刘红梅、杨圆圆），李尚蒲、罗必良在整体文献的基础
上，划分了三类土地财政收入：将政府土地税收收入，包括直接税收和间
接税收，定义为土地财政Ⅰ；在此基础上，加上国有土地供应出让收入等
非税收收入，构成土地财政Ⅱ；在土地财政Ⅱ的基础上，增加土地抵押收
入和其他收入，作为构成土地财政Ⅲ。
土地财政的成因
绝大多数研究将土地财政归因于现行财税体制。1994 年的分税制改
革使“财权上交、事权下放”，地方政府依靠本级财政收入和转移支付难
以满足本级政府财政支出，此时伴随着工业化和城市化进程，土地财政开
始在地方政府寻求财源的过程中扮演越来越重要的角色。刘民权、孔善
广、邵源等人则认为“二元”土地制度是更深层原因，即现行土地制度的
缺陷客观上使地方政府同时成为征地政策的制定者和执行者，还是征地纠
纷的裁判员，这种实质上拥有的无限土地权特别是对建设用地一级市场的
垄断权，配合现有的土地出让金收支制度，造成土地财政“难以抑制”。
蒋震、邢军、陶飞认为，当前我国地方政府以经济内容为主的政绩考核机
制及其引发的地方政府竞争是引起土地财政的重要制度前提。陈国富、卿
志琼认为，土地财政的根源在‘土地财政幻觉’，地方政府只关注显性的
土地财政收入而忽视其中大量的隐形成本，导致土地资源的过度开发，
“在我国，城乡土地制度分割和土地征收程序虚置一同构成支持财政幻觉
的制度基础，中国土地财政的兴起是居民财产权利与政府征收权之间失去
平衡的结果”。
第 2章土地财政的概念及构成
土地财政的概念界定
土地财政是一个近十几年来兴起的名词，学术界对其未有统一的定
义。而财政是一个经济范畴，是国家为实现其职能而实施的分配行为，是
以国家（或政府）为主体的收支活动。因此土地财政的直接含义即可理解
为政府与土地有关的收支活动。而在具体研究时，从地方政府土地财政的
规模入手，能更清晰地发现其存在的危害和风险，从而进一步研究治理对
策。
土地财政的规模界定一般有狭义和广义之分。前者指通过出让国有
土地使用权获得国有土地使用权出让收入；后者包括围绕土地所进行的所
有财政收支活动和利益分配关系，广义上的土地财政包括以下几个方面：
国有土地使用权出让收入是出让土地可以直接获得的收入，而因土
地出让带来的土地增值税、城镇土地使用税等土地直接税收和以土地带动
的房地产业、建筑业的土地间接税收，包括土地出让带来的行政事业性收
费和“以地融资”抵押贷款等，则是可以预期的收入，因此，本文采用广
义土地财政的概念。
土地财政构成
国有土地使用权出让收入
国有土地使用权出让收入（简称土地出让收入）在财政部网站上有
明确定义：它是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价
款，由四部分收入组成：一是招标、拍卖、挂牌和协议出让土地取得的土
地价款；二是改变原有土地用途补缴的土地价款；三是划拨土地取得的土
地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等补偿性
收入；四是国有土地出租等其他配置方式取得的土地价款。
土地相关税收收入
土地相关税收收入包括土地直接税收收入和土地间接税收收入两部
分，主要是指土地使用者在使用土地、转让出让权、或涉及土地、房产体
系时需缴纳的税收，其中与土地直接相关的主要有土地增值税、城镇土地
使用税、耕地占用税和契税，这四种税收在分税制以来均 100%划归地方
收入；土地间接税收主要是指与土地密切相关的房地产业、建筑业这两个
行业需缴纳的税收，主要有营业税、个人所得税、城市维护建设税、企业
所得税、教育费附加、印花税等。需要指出的是，对于房产税应划入直接
税还是间接税，不同的学者有不同的处理，本文考虑到房产税的征收与土
地一样，是针对“物”而不是针对某个行业，因此把房地产纳入直接税处
理，而房产税也是 100%的地方收入。
对于土地间接税，企业所得税和营业税在房地产业、建筑业占重要
位置，在实际税负中占很大比重，因此在本文实际测算土地财政规模时，
以企业所得税和营业税为间接税的指标，而个人所得税、城市维护建设
税、教育费附加、印花税与土地房产税收体系的直接关系不大或比重不
高，因而不计入地方政府土地财政的规模测算。
第 3 章 地方政府土地财政规模估算.................11
指标选取和数据来源 ...........................11
估算结果及分析 ..........................13
整体规模快速持续增长....................14
第 4 章 土地财政的成因分析.................27
“二元”土地制度 .............27
第 5 章 土地财政现实危害和潜在风险研
究.....................44
现实危害 ................44
国有土地流失、土地资源低效利用.............44
拆迁、补偿纠纷频发，社会矛盾激化...............46
第 5章 土地财政现实危害和潜在风险研究
现实危害
国有土地流失、土地资源低效利用
土地财政的危害首先表现为耕地减少。由图 5-1可以看出，2001 年
我国年末耕地面积达 亿亩，而到 2008年末只有 亿亩，八年
间耕地面积减少了八千多万亩。2008年 10 月，《中共中央关于推进农
村改革发展若干重大问题的决定》发布，提出要“坚持最严格的耕地保护
制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线”。在这之后，“耕地
保护”这根弦始终被牢牢紧绷。近几年来，通过土地整治等项目的实施，
耕地面积有所增加，到 2012 年回升到 亿亩，但可以看出整体增
长幅度并不大。
虽然耕地红线被政策强制守住，但土地资源低效利用的问题却一直
存在，对此上文提到的国有建设用地的供应方式难辞其咎。从表 5-1 可
以看出，划拨面积占供应总量的比重从 2003至 2011年平均一直维持在
25%以上，近几年来还有不断上涨趋势，而协议出让在 2007 年以前是地
方政府最常用的供地方式，它与划拨出让一起曾占到供应总量的近 70%，
为此国土资源部近几年接连发布 2002年 11 号令、2003年 21号
令、2006年 31号令大力推行“招、挂、拍”出让制度、规范建设用地出
让，在紧锣密鼓的调控下，协议出让占出让总量的比重在 2006年后才急
剧下降，到 2011 年只剩 %，但是协议出让和划拨方式并没有完全消
失，在国有建设用地供应中仍占有相当大的比例，由于这两种方式属于行
政性划拨和半市场出让方式，没有引入充分的竞争机制，缺乏公开性和公
平性，极易造成耕地资源的浪费和以权谋私、权钱交易的腐败。而根据公
布的 2003-2008 年用地类型的数据，如表 5-2 所示，在协议出让这种非
充分市场化出让中，工矿仓占据很大比重，远远超过其在“招、拍、挂”
出让中的比重，这六年工矿仓储在协议出让中平均占据 %，而协议
出让往往价格低廉或信息不透明，这说明，上文分析的地方政府凭借其自
身行政力量低价协议出让大量工业用地的行为确实存在。本质上，正是我
国不完善的土地征用制度和政府一级土地市场的完全垄断地位，才使得政
府能够相对随意使用划拨供应和协议出让，才会造成土地稀缺的状况不能
从价格信号中充分反映出来，这是我国城市过度扩张和土地使用浪费的根
源。
第 6章 土地财政治理的政策建议
地方政府的土地财政是在一定制度约束下追求收益最大化的结果，
制度约束包括“二元”土地制度、财税制度、政绩考核机制度等。因此，
治理地方政府土地财政的关键就是改变地方政府面临的不合理的制度约
束。必须强调的是，体制改革是非常艰巨的任务，牵涉各层次政府和诸多
机构，所涉及的问题有其各自复杂的原因、并且围绕改革产生的利益格局
的调整牵一发而动全身，任何“急就章”式的变革都不可避免地会导致利
益主体的行为扭曲，因而在具体操作上，必须谨慎小心地展开，在一个整
体框架内分析相应的解决办法，逐个、逐步、渐进地完成相应体制的变
迁。
完善公有制下的土地制度
我国土地制度最主要的特征是城市土地和农村土地、农耕用地和建
设用地严格分割、其权利体系，管辖机构和规则制度均截然不同。土地制
度具体实施过程中产生的效果和问题，基本都是由这个“二元”体系造成
的。因此，在土地公有制的前提下，我国目前土地制度改革的核心无疑是
打破土地“二元”结构限制。事实上，2013 年 11 月发布的《中共中央
关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文称《决定》）已明确提出
“要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许
农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、
同权同价”、“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、
规范、多元的保障机制”、“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。具
体来说，本文认为应完成以下几个方面的工作。
改革农地制度、实现土地确权
确权，即是对农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地
使用权、土地承包权和流转权等进行确认、登记和颁证，从法律上明确界
定土地所有者和使用者的权利和义务。确权是农地制度改革的第一要务，
是后期土地流转、征用、补偿的大前提，能够保证土地所有者和使用者有
充分的法律依据行使有关土地的权利。
2010 年，中共中央“一号文件”提出“加快农村集体土地所有权、
宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，力争用 3 年
时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组
织”，这意在为下一步土地流转和征地改革提供法律基础。2013 年的
“一号文件”又提出“全面开展农村土地确权登记颁证工作，用 5年时
间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，加快包括农村宅基地
在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权的确权登记颁证工作”。根
据《2012中国国土资源公报》的数据，截止 2012年底，农村集体土地所
有权登记发证率已达到 %。但需要指出的是，确权工作牵涉方方面
面，确权过程中又会翻出大量历史遗留问题，此项工作实非朝夕之间，能
够毕其功于一役，应该一步一个脚印，把确权工作落到实处，把问题处理
清楚。
参考文献（略）
