代建制水利水电工程项目风险控制研究
摘要：本文水利论文以代建制为切入点，通过对水利水电工程项目中的代建制
的意义分析，重点探讨代建制对水利水电工程项目中风险控制的作用。
【关键词】：代建制；水利水电工程；风险控制
一、水利水电工程代建制实施的必要性
代建制是指由政府投资、建设主管部门或其授权机构委托专业化的代建机构或
项目管理单位，对财政性直接投资或以财政性直接投资为主的非经营性项目实
施全过程或分阶段的建设组织管理，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验
收后移交给使用单位的建设方式。代建制主要有以下优势特点：第一，转变职
能、规范投资实行“代建制”，可以使项目使用单位从盲目、繁琐的项目管理业
务中超脱出来，有助于减少建设实施过程中对建设规模、建设标准变动的随意
性，并使项目使用单位从决策角色转变为监督执行角色。第二，有效抑制“三
超”。过去由于一些项目由政府自建自用，投资者、建设者、使用者、管理者集
于一身，一些不必要的功能不经立项纷纷上马，贪大求全，造成预算不断追
加、扩大。实施“代建制”后，再追加财政预算就不大可能，因为参建各方只能
在现有设计、预算内考虑如何保证工程项目的质量。第三，提高投资效益“代建
制”彻底改变了使用管理单位过去自建自用的模式，通过具有水利专业知识的代
建单位，增加了管理的合理性、先进性和科学性，提高了管理水平，降低管理
成本，方便监督管理，推动了水利工程专业化市场的形成和发展，提高我国整
体水利建设管理的市场化程度，从而最终提升水利工程的工程质量和投资效
益。
二、现行水利水电工程项目存在的主要风险
（一）工程施工单位风险意识弱
风险意识的缺失，是风险发生的源头。有的施工企业因缺少内部造价估算定额
体系，对自己的生产成本不太了解，为了中标，盲目报价，这就是一种缺乏风
险意识的表现；还有的施工单位风险意识淡薄，认为有支付投资管理能力的水
利水电工程没有后顾之忧，对项目的各阶段所处的风险认识不足，或存在侥幸
心理，造成大量风险自留。这都是因为我国目前的工程建设单位还没有完全摆
脱过去全国采用统一标准定额编制工程造价办法，一旦风险发生，施工单位无
力承担，对项目建设造成极大损失。
（二）参与方关系复杂，内部存在利益冲突
在水利水电工程项目的建设当中，往往涉及投资人、建设单位、设计方、承包
商、设备及工程监理、材料供应商等众多参与方，各参与方的关系相互依赖且
紧密衔接，又存在复杂的内部利益的矛盾与冲突。因此各参与方相承的价值链
在建设过程中，使得任何一方的过错都有可能造成整个工程的一系列损失。
（三）管理体制不健全，出现“管理责任人缺位”现象
现行水利水电工程管理模式主要以专业机构管理、指挥部式管理和项目法人制
度为主。多数由政府直接投资并管理的水利水电工程项目，临时组建工程建设
指挥部，“管理责任人缺位”现象比较严重。由于法人单位是为特定项目的建设
而成立，工程完成人员解散，项目完成后就将人员分散到其他项目或回到原单
位，致使水利水电工程项目的利益主体和风险主体不够明确，在项目建设过程
中形成的经验无法得到全面系统的总结，无法深度提高其管理水平。
总之，这些风险一定程度上都可以说是代建制缺位或者是融入项目管理对接路
径缺乏造成的。
三、以代建制加强水利水电工程项目风险控制的对策
（一）通过理顺工程质量管理体系促进工程质量提升
投资人可以通过招标形式让企业性质的项目管理公司参与竞争，从中择优，做
到投资、管理、建设、运营“四步独立”， 建立了投资责任的约束机制，规范了
投资建设程序，用法律和经济手段确立了投资者和建设者之间的相互关系，有
效保证了资金的使用效益和施工质量。代建单位与业主、监理单位与业主、施
工单位与代建单位都是合同委托关系。出于工程安全的考虑，代建企业也需要
督促监理单位加强工程监督。监理单位作为专业化的，与业主无隶属关系的独
立一方，在工程建设中可科学、公正、独立地行使对工程的质量控制，将工程
建设的质量严格地置于监理工程师的控制之下。通过行业协会等机构完善健全
责任赔偿制度、信用评级制度、工程风险担保制度，并采用担保公司保证书、
银行保函、投标保证金等多种方式，用以避免因代建单位的失误造成巨大损
失，健全履约信用担保和投标信用担保。建立保修担保制度和保修担保体系，
完善责任赔偿制度，建立全国统一的代建单位的信用体系，并进行社会公示，
从而强化代建单位责任感，增强代建企业的服务意识。
（二）强化投资控制，严格控制“三超”
实行代建制有利于完善工程建设管理竞争机制。代建制用合同管理的方式，界
定了投资者、建设者、管理者等当事人的责、权、利，从工期、质量、造价及
管理、安全、环境保护等方面入手，对项目预期目标实行严格控制和有效约
束。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标前期咨询、施工
或设备材料供应的单位，还是投标代建的单位，必然会尽其所能，以合理的报
价提供最优的技术方案、服务和产品。合同签订后，代建管理费包干使用，超
支不补。代建单位在工程管理中严格执行工程招投标制度，实行“合理低价中标
法”，从根本上控制工程造价，可以防止腐败、降低成本、提高效率、杜绝混
乱，使投资者的每一分钱都花得清清楚楚。
（三）制定合理的代建取费标准并以法律制度予以保护
目前代建管理费的计算方法是以建设管理费的一定百分比作为计算标准，导致
代建费用总体水平偏低，鉴于代建制需要相应的高技术、经验丰富的管理人员
和大量的智力密集型的单位参与，过低的代建费用不利于吸引高素质的代建队
伍和人员的参与，因此合理的代建费用标准的制定势在必行。同时，还要完善
代建单位的法律地位，用制度管理市场，尤其要规范代建取费，目前水利工程
建设项目实行代建制的收费标准为工程项目建设管理费的 80—90%，相对费率
偏低且各地取费不一致，不利于代建单位的发展，因此要制定统一的收费标
准。
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