IMC
政府购买服务
The government purchases of public services
主讲人：吕志勇
Shandong University of Finance and Economics
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A. 政府购买服务的概念及特点
B. 政府购买服务的意义和作用
C. 政府购买服务的原则
D. 政府购买服务的主体和承接主体
E. 政府购买服务的范围
F. 政府购买服务的方式及程序
G. 政府购买服务的预算及财务安排
H. 中国政府购买服务的发展
I. 政府购买服务的国际经验及启示
J. 完善我国政府购买服务的建议
目录
CONTENTS
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A.政府购买服务的概念及特点
• 政府购买服务，是指通过发挥市场机制
作用，把政府直接提供的一部分公共服
务事项以及政府履职所需服务事项，按
照一定的方式和程序，交由具备条件的
社会力量和事业单位承担，并由政府根
据合同约定向其支付费用。
——《政府购买服务管理办法（暂行）》
IMC
政府购买公共服务的特点
为人民服务
1. 政府购买公共服务涵盖大多数公共服务领域，特别是教育、公共卫生、文化、社会服
务等主要公共服务领域。
2.非营利组织是公共服务购买的重要承接主体。
3.购买类型一般分为核心合作或长期合作以及短期项目支持两种。
4.在购买方式上，公开竞标是最典型的模式。
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政府购买服务与服务采购的概念有何不同？
• 从内涵上看，政府购买服务与服务采购应该是一致的；从外延上讲，
则二者略有差异。服务采购的主体范围要大于政府购买服务。因为
服务采购是指国家机关、事业单位、社会团体采购的服务；而政府
购买服务，按照《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国
办发【2013】96号）的规定，是行政机关、参照行政管理职能的事
业单位、纳入行政编制管理经费由财政管理的群团组织，通过购买
服务方式提供公共服务。
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B.政府购买公共服务的意义
• 推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务
业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动
政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济
社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率，都具有
重要意义。
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政府购买公共服务的作用
public
services
促进民主 完善市场财政透明提高效率
把公共服务的
生产交由有竞
争机制的市场
有利于效率提
高。
政府由原来的
生产者兼提供
者成为单一的
提供者，作为
民众与市场间
的中间人。保
证了公民参与
公共服务的知
情权、选择权
与评价权。
有市场作为一
个知情人的介
入，政府不便
于从公共服务
的生产与提供
过程中牟利。
政府引导下
的市场更偏
向于服务，
而非单纯的
牟利。
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C.政府购买服务的基本原则
• （一）积极稳妥，有序实施。从实际出发，准确把握社会公共服务需求，充分发挥
政府主导作用，探索多种有效方式，加大社会组织承接政府购买服务支持力度，增
强社会组织平等参与承接政府购买公共服务的能力，有序引导社会力量参与服务供
给，形成改善公共服务的合力。
• （二）科学安排，注重实效。突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民
生密切相关、有利于转变政府职能的领域和项目，明确权利义务，切实提高财政资
金使用效率。
• （三）公开择优，以事定费。按照公开、公平、公正原则，坚持费随事转，通过公
平竞争择优选择方式确定政府购买服务的承接主体，建立优胜劣汰的动态调整机制。
• （四）改革创新，完善机制。坚持与事业单位改革、社会组织改革相衔接，推进政
事分开、政社分开，放宽市场准入，凡是社会能办好的，都交给社会力量承担，不
断完善体制机制。
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D.政府购买服务的主体及承接政府购买服务的主体
解决谁来买、向谁买的问题。
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购买主体——谁来买？
• 政府购买服务的主体（简称购买主体）包括：
（1）各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位；
（2） 各级党的机关；
（3）纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织。
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承接主体——向谁买？
• 政府购买服务，不得对承接主体差别化岐视；而应按照公开、公平、
公正原则，严格程序，竞争择优，确定承接主体，并严禁转包。
社会组织 企业、机构
事业单位
政府购买公共服务
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承接主体——向谁买？
• 承接政府购买服务的主体（简称承接主体），包括在登记管理部门
登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应
划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管
部门登记成立的企业、机构等社会力量。
• 事业单位承接政府购买服务的，应按照“费随事转”原则，相应调
整财政预算保障方式，防止出现既通过财政拨款养人办事，同时又
花钱购买服务的行为。
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承接主体应当具备的条件
• （一）依法设立，具有独立承担民事责任的能力；
• （二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；
• （三）具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；
• （四）具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；
• （五）具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；
• （六）前三年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行年度报告公示义务，信
用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单；
• （七）符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；
• （八）法律、法规规定以及购买服务项目要求的其他条件。
• 承接主体的资质及具体条件，由购买主体根据以上规定，结合购买服务内容具体
需求确定。
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E.政府购买公共服务的范围——买什么？
• 政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水
平相适应。
• 按照《政府购买服务管理办法（暂行)》规定，政府购买服务的内容为
适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府新增
或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府
购买服务的方式进行。不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提
供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买。
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政府购买公共服务的范围
根据财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）
规定，各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政
府购买服务的种类、性质和内容。凡纳入指导性目录的服务事项，都
应当实施购买服务。
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政府购买公共服务的范围
• 政府购买公共服务的内容是一个动态的范畴。随着市场经
济的成熟，政府职能转变和履行职能方式的改革，原来没有纳入购
买内容的公共服务，可以将其列入政府购买服务的范围，而另一些
服务则可剔除出购买目录。
• 未来我国政府购买社会服务范围将继续扩大，并会更多倾
向于住房、医疗等基本公共服务领域。
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公共服务的概念及内容
• 公共服务（public service），是21世纪公共行政和政府改革的核
心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫
生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动
等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公
民的权利。
• 狭义的公共服务不包括国家所从事的经济调节、市场监管、社会管
理等一些职能活动，即凡属政府的行政管理行为，维护市场秩序和
社会秩序的监管行为，以及影响宏观经济和社会整体的操作性行为，
都不属于狭义公共服务，因为，这些政府行为的共同点，是它们都
不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。
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公共服务的提供与生产的区别
• 公共服务的提供是指一系列公共选择行为的总称。作为公共服务的
提供者，政府所要做的事情是：
• 1.决定某种公共服务是否需要提供；
• 2.所需提供公共服务的质量和数量；
• 3.公共服务的财政安排；
• 4.公共服务的采购或生产方式；
• 5.对公共服务的检查验收与评估。
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公共服务生产与供给的区别
• 公共服务的生产则是将各种资源转化为完整的公共产品的
技术过程。从承担主体上来看公共服务的生产有五种情形：
• 1、政府直接生产。主要指社区性公共服务，如社会治安、司
法审判，包括对社区家庭和居民个人提供权益维护、社会救助、优
抚安置、心理辅导和矫治、纠纷调解、公益服务。
• 2、政府与企业联合生产。非基础性教育和医疗服务，如文化
生活、国民教育，特殊人群教育、学前教育、社区基本公共卫生服
务、突发事件后的精神救助等。单由政府生产，可能无法满足社会
各个层次、各个方面的需求，需要政府与市场联手生产。
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公共服务生产与供给的区别
• 3、签约外包。政府将公共服务的生产通过与企业签订合同的
方式外包出去，由于企业的人工成本相对较低，专业性强，办事环
节少，从而使政府能以更低廉的价格提供更高效的服务。如行业性
公共服务，包括行业调查、统计分析、资质认定、项目评估、业务
咨询、技术服务、贸易纠纷诉讼、电子商务公共信息服务等。
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公共服务生产与供给的区别
• 4、公共服务民营化。凡可以识别受益主体并衡量其受益程度的，
即具体收费条件，就可在其生产中引入市场机制。对于一些需要财
政资金来建设、维护、保养的公共项目，政府主要制定政策和标准，
而融资、建设、运营则尽可能委托给市场，对于可以收费的公共服
务，如垃圾处理、污水净化，政府通过发放特许证的方式允许企业
来承担生产。
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公共服务生产与供给的区别
• 5、技术性、中立性公共服务。政府鼓励社区和民间组织从事一
些公益性服务，并予以政策扶持和适当补贴，从而将这些职能从政
府转移到社区或民间组织。如咨询、审计、监管、评估、科研服务、
再就业教育培训、农民工就业培训、社会就业指导和服务等。
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F.政府购买服务的方式
• 购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招
标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。
• 与政府购买服务相关的采购限额标准、公开招标数额标准、采购方
式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度规定执
行。
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政府购买服务的程序
• 按照《政府购买服务管理办法（暂行）》的规定，政府购买服务的程
序是：
• 1.购买主体应当在购买预算下达后，根据政府采购管理要求编制政府
采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。
购买主体应当及时向社会公告购买内容、规模、对承接主体的资
质要求和应提交的相关材料等相关信息。
• 2.按规定程序确定承接主体后，购买主体应当与承接主体签订合同，
并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、
战略合作等形式。
合同应当明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，
以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容。
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政府购买服务的程序
• 3.购买主体应当加强购买合同管理，督促承接主体严格履行合同，及
时了解掌握购买项目实施进度，严格按照国库集中支付管理有关规
定和合同执行进度支付款项，并根据实际需求和合同规定积极帮助
承接主体做好与相关政府部门、服务对象的沟通、协调。
• 4.承接主体应当按合同履行提供服务的义务，认真组织实施服务项目，
按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果，主动接受有
关部门、服务对象及社会监督，严禁转包行为。
• 5.承接主体完成合同约定的服务事项后，购买主体应当及时组织对履
约情况进行检查验收，并依据现行财政财务管理制度加强管理。
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政府购买服务的程序
编制、审核、审批、批复、下达
年度政府购买预算
购买主体编制政府购买实施计划并
在同级财政备案
组织、执行政府购买
公开招标 邀请招标 竞争性谈判 询价 单一来源采购 其他
确定承接主体并签订政府购买合同
购买 委托 租赁 特许经营 战略合作
承接主体履约并接受监督
购买主体验收并加强财务管理
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政府购买公共服务的机制
公众 政府
市场和社会组织
签订购买合同
履行合同
第三方
管理机构
公众诉求
招
标
投
标
按
合
同
要
求
支
付
资
金
依照合同提供服务
监督
、评
估
监督、评估、考核
考核评价
考核
评价
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政府购买公共服务的机制
• 即，按照公开、公平、公正原则，建立健全政府向社会力量购买服务
机制，及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体
的要求和绩效评价标准等信息，建立健全项目申报、预算编报、组织
采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。购买工作应按照政府采购
法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、
询价等方式确定承接主体，严禁转包行为。购买主体要按照合同管理
要求，与承接主体签订合同，明确所购买服务的范围、标的、数量、
质量要求，以及服务期限、资金支付方式、权利义务和违约责任等，
按照合同要求支付资金，并加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服
务成果的检查验收。承接主体要严格履行合同义务，按时完成服务项
目任务，保证服务数量、质量和效果。
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G.政府购买服务的预算及财务管理
• 政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。购买主
体应当在现有财政资金安排的基础上，按规定逐步增加政府购买服
务资金比例。对预算已安排资金且明确通过购买方式提供的服务项
目，按相关规定执行；对预算已安排资金但尚未明确通过购买方式
提供的服务项目，可以根据实际情况转为通过政府购买服务方式实
施。
• 购买主体应当充分发挥行业主管部门、行业组织和专业咨询评估机
构、专家等专业优势，结合项目特点和相关经费预算，综合物价、
工资、税费等因素，合理测算安排政府购买服务所需支出。
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• 财政部门在布置年度预算编制工作时，应当对购买服务相关预算安
排提出明确要求，在预算报表中制定专门的购买服务项目表。
• 购买主体应当按要求填报购买服务项目表，并将列入集中采购目录
或采购限额标准以上的政府购买服务项目同时反映在政府采购预算
中，与部门预算一并报送财政部门审核。
• 财政部门负责政府购买服务管理的机构对购买主体填报的政府购买
服务项目表进行审核。
• 财政部门审核后的购买服务项目表，随部门预算批复一并下达给相
关购买主体。购买主体应当按照财政部门下达的购买服务项目表，
组织实施购买服务工作。
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• 承接主体应当建立政府购买服务台账，记录相关文件、工作计划方
案、项目和资金批复、项目进展和资金支付、工作汇报总结、重大
活动和其它有关资料信息，接受和配合相关部门对资金使用情况进
行监督检查及绩效评价。
• 承接主体应当建立健全财务制度，严格遵守相关财政财务规定，对
购买服务的项目资金进行规范的财务管理和会计核算，加强自身监
督，确保资金规范管理和使用。
• 承接主体应当建立健全财务报告制度，按要求向购买主体提供资金
的使用情况、项目执行情况、成果总结等材料。
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政府购买服务的绩效与监管
• 财政部门应当按照建立全过程预算绩效管理机制的要求，加强成本
效益分析，推进政府购买服务绩效评价工作。
• 财政部门应当推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综
合性评价机制，推进第三方评价，按照过程评价与结果评价、短期
效果评价与长远效果评价、社会效益评价与经济效益评价相结合的
原则，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。
评价结果作为选择承接主体的重要参考依据。
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• 财政、审计等有关部门应当加强对政府购买服务的监督、审计，确
保政府购买服务资金规范管理和合理使用。对截留、挪用和滞留资
金以及其他违反本办法规定的行为，依照《中华人民共和国政府采
购法》、《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究法律
责任；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。
• 民政、工商管理及行业主管等部门应当按照职责分工将承接主体承
接政府购买服务行为信用记录纳入年检（报）、评估、执法等监管
体系，不断健全守信激励和失信惩戒机制。
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• 购买主体应当加强服务项目标准体系建设，科学设定服务
需求和目标要求，建立服务项目定价体系和质量标准体系，
合理编制规范性服务标准文本。
• 购买主体应当建立监督检查机制，加强对政府购买服务的
全过程监督，积极配合有关部门将承接主体的承接政府购
买服务行为纳入年检（报）、评估、执法等监管体系。
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• 财政部门和购买主体应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例
》、《政府采购信息公告管理办法》以及预算公开的相关规定，公
开财政预算及部门和单位的政府购买服务活动的相关信息，涉及国
家秘密、商业秘密和个人隐私的信息除外。
• 财政部门应当会同相关部门、购买主体建立承接主体承接政府购买
服务行为信用记录，对弄虚作假、冒领财政资金以及有其他违法违
规行为的承接主体，依法给予行政处罚，并列入政府购买服务黑名
单。
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H.中国政府购买公共服务的发展
中国公共服务城乡差距
①城乡二元体制
②基层政府权利受限
流动人口的公共服务缺位
• ①在户籍制度下公共
服务按户口分配
科教文卫政府主导
• ①文化方面只注重表
面片面追求快，对于
不良现象不分缘由只
管禁止，缺乏引导
• ②体育只注重高水平
层面，忽视民众主体
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H.中国政府购买公共服务的发展
• 随着我国政府机构改革和政府职能转变的大力推进，政府购买服务的实践率先由一些地方政
府启动。
• 2005 年，上海浦东新区政府出台了《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》等
一系列政策文件，形成了政府购买公共服务，构建新型政府社会关系的政策体系。当年就有
15 个职能部门出资4000 万元购买民间组织服务；2006 年达到近6000万元，由浦东新区社
发局、经委、劳保局等8 个政府部门分别与民办学校、慈善救助社、街道老年协会等8 家民
间组织签订了购买服务的协议；2007 年6 月与32 家培训机构签订政府购买职业技能培训成
果的协议。深圳市早在20 世纪90 年代中期，就已在城市环境卫生领域开始尝试政府购买服
务，并在购买民间组织服务方面形成特色。其主要形式是购买由民间组织派驻到社区、医院
和福利机构的工作岗位。到2011年，已开发出5300个用于政府购买的社工岗位。青岛市
2007 年以来政府投入用于购买养老服务、社会服务、公共卫生服务、计生出生缺陷干预服
务的费用达1000 余万元。目前已有社区社会组织300 余家，聚集350 多个会员单位，8000
余名会员。山东潍坊市从2009 年7 月开始实施了政府购买社区卫生服务的政策，择优确定了
16 个社区卫生服务中心和64 个社区卫生服务站。广州市2004 年创立了大学生就业“政府购
买服务”模式，三年时间里投入近千万元。
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H.中国政府购买公共服务的发展
• 为了指导和规范我国的政府购买服务行为，在不断总结国内各地实
践和学习借鉴国外经验的基础上，近年来国家先后制定了一系列规
范性文件：
• 中华人民共和国政府采购法（）
• 财政部：政府采购货物和服务招标投标管理办法（）
• 民政部 财政部：关于政府购买社会工作服务的指导意见（）
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H.中国政府购买公共服务的发展
• 为贯彻党的十八大精神，加强和创新社会
管理，改进政府提供公共服务方式，新一
届政府决定进一步转变政府职能、改善公
共服务，明确要求在公共服务领域更多利
用社会力量，加大政府购买服务力度。
2013年9月26日，国务院办公厅以国办发
〔2013〕96号印发《关于政府向社会力量
购买服务的指导意见》。政府购买服务
2014年全面推开。
2013年7月31日，国务院总理李克强主持
召开国务院常务会议，专门研究推进政
府向社会力量购买公共服务。
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H.中国政府购买公共服务的发展
• 财政部：关于政府购买服务有关预算管理问题的通知（）
• 财政部 国家发展和改革委员会 民政部：关于做好政府购买养老服务工作的通知
（）
• 财政部 民政部：关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知（）
• 财政部：政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（）
• 中华人民共和国政府采购法实施条例（）
• 文化部 财政部 新闻出版广电总局 体育总局：关于做好政府向社会力量购买公
共文化服务工作的意见（）
• 财政部 发展改革委 人民银行：关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模
式的指导意见（）
• 国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见（）
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目前我国政府购买公共服务方面存在的问题
• 1.体制和法规的不健全性。我国政府购买服务正处于探索阶段，在
购买公共服务的过程中时常出现无法可依的情况。体制法规是发展
的基本保障，然而我国目前有关政府购买服务的体制法规不健全，
致使其在发展过程中存在与传统体制发生矛盾、冲突的现象，进而
影响其可行性和有效性。
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目前我国政府购买公共服务方面存在的问题
• 2.社会组织缺乏独立性、专业性。我国正处于社会主义市场经济的初
级阶段，社会组织的发展过于依赖政府，导致其缺乏独立性。社会
组织相对落后，参与的工作人员人员少，缺乏经验，且专业水平有
限。与此同时，设立的门槛制度过高也进一步阻碍其发展脚步。
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目前我国政府购买公共服务方面存在的问题
• 3.执行过程存在漏洞。政府购买服务是不断循环的过程，它分为初次
购买和再购买两个阶段。目前，执行的过程中存在以下几个方面的问
题：（1）仅在部分领域或某些单项公共服务方面实施购买，存在购
买方式单一，购买对象狭窄的问题；（2）目前我国绝大多数省份都
并未真正做到开放市场，依旧存在新增财政供养机构和人员的情况；
（3）社会任存在贪污舞弊现象。
IMC9/24/2022
目前我国政府购买公共服务方面存在的问题
• 4.监管体系的缺失。在政府购买服务的实施阶段，我国还没有专门
的第三方机构对选定提供服务的机构进行合理的监督管理，也没有
审计其资金使用情况，考核其服务质量、效果。
IMC9/24/2022
问题的原因分析
• 1.实施政府购买服务的前提条件不完善
• 购买项目内容“买什么”是首先需要鉴定的问题，虽然目前政府已经对购买项目
有了初步分类，但还存在着不全面的问题，且国家和地方政府财政拨款制度和预
算制度与各单位也没有建立实质性的联系和体系，从而导致了不能完全满足人民
群众对公共服务的需求。（1）税务方面，该体制作为社会组织与政府相互配合，
为调动其积极性，在一定程度上需要对其进行一定优惠。例如是否对非营利组织
实行减免税收的政策，而我国还未正式颁布相关法律，这在一定程度上表现出其
税务方面存在空缺性。（2）对鉴定社会组织是否符合要求规定并没有详细的文件
说明。为保证在政府购买以后，企业能真正满足人民对服务的需求，还需要设定
社会组织招标的门槛。（3）对非营利性组织的划分也存在模糊性，导致很可能存
在舞弊现象。（4）目前我国政府购买服务未明确规定惩罚措施，在一定程度上阻
碍了公共服务的良性开展。
IMC9/24/2022
问题的原因分析
• 2.社会组织受到政府的制约
• 我国正处于社会主义市场经济的初级阶段，因此在制度上存在大量问题。（1）社
会组织的设立需要通过层层审批，步骤流程极度繁琐，极大地阻碍了社会组织的
发展。（2）政府权力集中，在信息、资源、政策方针等各方面都拥有极大的管理
权，导致社会组织与国有企业在独立发展层面上存在局限性。（3）政府购买服务
涉及领域广，包括一般性公共服务、社会管理服务、行政管理与协调等多方面。
由于社会组织发展缓慢，在很多领域涉足少，因此满足政府购买服务要求的社会
组织更少。（4）社会组织参与人员的专业素质有限，自身培训较少，参与人员接
受再教育再培训的机会少。这一系列原因导致社会组织缺乏独立性、专业性。
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问题的原因分析
• 3.机制的管理不系统
• （1）目前我国政府在购买服务项目的设定方面仍处于探索阶段，导致在招标的过
程中存在巨大隐患。例如政府未对“买什么”的标准进行分类设置；在购买服务
性项目时未考虑其他更有效的方法，如租赁、委托等；政府单位不敢放手展开实
施。（2）政府领导为避免麻烦不愿承担过多责任所以一味地模仿前者，导致购买
对象单一，不利于社会组织的良性竞争，同时易形成服务行业垄断，未能做到正
真的开放市场。（3）购买信息公开的局限性。因为资金预算并未对社会公众全部
公开，所以社会服务生产者无法确定政府需要购买何种服务，导致其很难拥有生
产权。同时由于信息的不公开致使公众无法明确政府是否满足人民对服务的需求，
从而形成公众“被服务”现象。更重要的是，不公开信息可能导致官员主动向公
共服务生产者索取贿赂的现象发生。
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问题的原因分析
• 4.科学监督不完善
• 我国政府购买服务处于起步阶段，各方面法制规范并不完善。政府
购买服务范围广、涉猎部门多，但相关管理部门职责不分明，没有
明确的监管机构，导致政府购买服务不能有效进行。与此同时，政
府购买服务属于新兴产业，现有的审计技术与方法较为落后，增大
了对其审计的难度。由于政府购买服务的受益对象是广大人民群众，
众口难调，导致绩效考核进展缓慢。
IMC9/24/2022
I.政府购买公共服务的国际经验及启示
• 英国政府公共部门引入竞争机制的主要方式是强制实行非垄断化，并极
力推动公共部门与私营部门之间以及公共部门之间的竞争。非垄断化主要针对的
是私有化后的公共部门，为了防止或公或私的垄断，加强竞争，英国政府对私有
化后的公共部门的股份持有比例做出了明确规定。例如政府规定电力公司私有化
后5年内单个持股者不得拥有15%以上的股份。对于成本巨大和风险较高的基础设
施建设领域，为使潜在竞争者能够顺利进入市场并展开有效竞争，英国政府还以
立法的形式要求在指定的领域必须实行公共部门与私营部门的公开竞标或合同出
租。
英国：以竞争求质量
IMC9/24/2022
I.政府购买公共服务的国际经验及启示
• 长期以来，美国政府对公共部门的补贴一直居高不下，致使财政负担
沉重。为此，自上世纪80年代初，政府决心“以私补公”，即通过立法的形式保
护和促进私营部门进入公共服务领域，以优胜劣汰的竞争机制调动全社会的力量
参与到公共服务的供给中来，最终实现提高公共服务质量、降低公共服务成本、
减轻财政负担的目标。
• 美国公共服务购买采用了许多方式，其中最主要的是合同出租和公私合
作。到目前为止，美国联邦政府已经与私人公司、研究机构和个体顾问签订了大
约2000万个合同，每年所涉及的经费数额占联邦总开支的14%，国防部通过合同
出租支出的资金约占其总支出的2/3，能源部和国家航空航天总局则是联邦政府最
大的合同签约者。
美国：推动“公私竞争”
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I.政府购买公共服务的国际经验及启示
• 在经历了1997年亚洲金融危机后，日本经济每况愈下，政府推行了多年的
机构改革和结构调整进展不明朗。在此背景下，日本政府决定导入PFI（Private
Finance Initiative，私人融资活动）模式，向民间开放公共服务市场，削减政府财政
支出，促进经济发展。
• 1997年，日本政府制定《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》，1999
年正式施行。“公共设施的设计、建设、运行维护管理，利用民间资金，以民间为主
导，高效地提供公共服务。”
• 2000年3月，日本又制定了“关于制定利用民间资金等公共设施整备相关项目
实施的基本方针”，规定了PFI项目所要遵循的基本步骤和框架。
• 2001和2003年，政府又先后出台“PFI项目实施过程相关指南”、“合同指南”
、“实施效果监测指南”等，由此确立了完整的PFI法律制度体系。同时，在日本内
阁府内还设立了“利用民间资金事业推进室”，负责相关法律的制定的基础研究、普
及工作。
日本：利用民间资金促进公共设施
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I.政府购买公共服务的国际经验及启示
• 2013年，日本利用PFI模式的项目增加至418个项目。其中，地方政府主体
的项目为314个，占所有项目的70%以上，中央政府约占10%左右。按领域划分，
文化教育设施整备利用PFI方式是最多的，其次为垃圾处理及上下水项目。418个
项目中，已完成招标的为395个，总规模为万亿日元。
• 日本的PFI又可细分为独立核算型、混合风险型和购买服务型三种。据
利用民间资金事业推进室的统计，地方政府的项目中，超过70%为购买服务型。
提供服务的民间组织负责公共设施等项目的设计、建设、运营以及维护管理，政
府购买他们的服务，实行等价交换。民间用政府付给他们的款项来收回成本。
日本：利用民间资金促进公共设施
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I.政府购买公共服务的国际经验及启示
• 20世纪80年代以来，澳大利亚在公共服务改革实践中最为独特而又卓有成效
的是其在公共就业服务购买方面的创新。澳大利亚政府将原隶属于就业、教育、
培训和青年事务部的全国400余家公共就业服务机构全部民营化，组建成了全国就
业服务有限公司，并把原先属于公务员性质的9000余名工作人员也全部转入劳动
力市场，根据公司需要和个人意愿，实行双向选择。公司实行董事会负责制，在
承揽业务方面，和其他民间就业服务机构享有同等的条件和地位。
• 经过几年的实践，澳大利亚基本实现了改革的预期目标。澳大利亚政府
有关部门的研究表明，与旧体制相比，新体制充分体现了社会化和市场化在就业
服务中的作用，改变了政府职能，节省了行政经费，提高了工作效率，提高了长
期失业人员和其他弱势群体失业者的再就业率。
澳大利亚：稳健温和重效果
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I.政府购买公共服务的国际经验及启示
1.健全的立法规定
• 在英、美、日等西方国家，均有国家层面对政府购买公共
服务的立法。比如，美国就具有全世界最为完善的法律法规制度体
系。美国国会和有关部门制定了大约500 种政府采购法规，形成了以
法律（法案、法令）、规章制度、行政和司法三个部分组成的制度
体系。其中《联邦政府采办法案》和《联邦政府采购条例》是政府
采购法规体系的核心，统一规范了政府各机构的采购政策、标准、
程序和方法。
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I.政府购买公共服务的国际经验及启示
• 在英国，自上世纪80年代撒切尔夫人将政府购买公共服务
作为社会福利改革的一部分大范围推开以来，无论是1997年上台的
托尼·布莱尔将其常态化、制度化，还是如今执政的卡梅伦提出的“
大社会”计划，均在立法和政策上对政府购买公共服务改革提供了
有力保障，先后于1998年和2011年分别发布了《政府和志愿及社会
部门关系的协议》和《开放的公共服务白皮书》，通过选择性放权，
秉持公平性与多元化原则，改善公共服务，引领公共服务改革创新。
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I.政府购买公共服务的国际经验及启示
• 虽然日本政府购买公共服务的进程起步较晚，但是日本政府
在公共服务购买的进程中也是始终坚持立法为先导的原则。 继1997
年的《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》之后，2004年小
泉内阁又通过了《推进规制改革、民间开放3 年计划》。2006年日
本国会 通过的《关于通过竞争改革公共服务的法律》则明确了政府
购买服务的基本原则；《会计法》、《预算、决算及会计令》、
《国家物品等特定采购程序的特别政令》、《政府采购协定》等相
关法律规定了中央政府有关的购买服务程序；《地方自治法》及相
关法规规定了与地方政府有关的购买服务程序，从而形成了关于政
府购买服务的较为完备的法制框架。
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I.政府购买公共服务的国际经验及启示
• 澳大利亚政府采购涉及的法律法规包括4个层次：
• 第一个层次由法律、制度、国际性条约组成。法律包括宪法、《1999年公共
服务法》、《1914年犯罪法》、《1982年信息自由法》等；制度包括政府政策、
公开竞争、强制性报告等。国际性条例包括澳大利亚——新西兰政府采购协议，
以及与美国、泰国、新加坡签订的双边自由贸易协议等。
• 第二个层次是以财政管理责任法（FMA Act ，1997）和联邦机构和公司法
（CAC Act ，1997）为基础。包括《财政管理和责任法》、《财政管理和责任条
例》、《财政管理和责任命令》、《联邦机构和公司法》和《联邦机构和公司条
例》等。
• 第三个层次是指导政府采购工作的框架。包括《联邦采购指南》（CPGS）、
《强制采购程序指导》等。
• 第四个层次是对采购人员采购活动的具体规范文件。如《首席采购官指南》
（CEIS）、《内部程序》、《采购指导》等。
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I.政府购买公共服务的国际经验及启示
2.公开透明的购买流程
• 一套公开透明的公共购买流程，是政府购买公共服务的必
然要求。经过多年的发展，西方发达国家大多已安排专项预算，通
过一定的政府采购程序对私有和非政府组织提供的社会服务进行购
买，以提高政府工作效率。
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I.政府购买公共服务的国际经验及启示
• 一般来说，西方国家政府购买公共服务的流程是：首先，
政府对购买服务进行可行性和必要性研究，按照一定的程序选定购
买的公共服务的范围、项目，并确定相应的预算；其次，向社会公
布政府购买的项目、购买价格、预算安排以及质量要求和各项服务
指标等；再次，对投标进行资质认定，并运用招投标和委托等方式
选定供应商、签订合同并实施相应的过程管理和监督；最后，对这
些组织进行绩效考核并按照绩效进行结算。
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I.政府购买公共服务的国际经验及启示
• 但是，具体到每个国家，其流程会有所不同。
• 如，在美国，政府购买公共服务至少由6个环节构成：制
定统一的单据格式、招标公告以及表述格式、对招标工作人员统一
定位，详细制定招标采购操作规程，确定合格供应商名单，招投标，
交货追查，进行采购审计和管理审计。
• 英国的政府采购程序则包括8个阶段：制定采购计划，确
定采购总负责人和配备律师、会计师或审计师，律师起草和在指定
刊物上公布信息，接受咨询，按标准确定合格供应商名单，招标或
直接采购，按照合同监督供应商完成服务，独立审计。
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I.政府购买公共服务的国际经验及启示
• 在澳大利亚，整个政府采购活动分为6个阶段，包括制定
需求计划、选择合适的采购方式、准备相关文件、向市场公布相关
文件、评估标书和签定合同，每个阶段又包括不同的任务。
• 但不管怎么变化，实现政府对非营利组织和社会服务组织
公共服务的购买，“选定服务项目——社会公布——资质认定、招
标管理——过程管理、监督——绩效考核——结算”都是最基本的
流程 。
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I.政府购买公共服务的国际经验及启示
3.非垄断的购买方式
• 在西方发达国家，公开竞标是最典型的政府购买公共服务
方式。例如，英国政府早在1990年公布的《公共医疗和社区关怀法
》中就明确规定，中央政府拨付的特殊款项的85%必须以竞争招标
的方式向私营或非政府组织购买。不过在加拿大，正式招投标并非
最主要的方式，政府也经常采用直接向社会组织提供项目的方法。
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I.政府购买公共服务的国际经验及启示
• 竞标可以帮助政府降低购买公共服务的成本、提高资金使用效率，但不
足之处是有可能引起政府雇员的反对，需要建立起相关过渡的政府雇员机制。除
公开竞标外，在涉及专业性较强的公共服务时，西方发达国家还会采用协议定标
的方法，如对监狱、医院等服务的购买。
• 在美国，合同外包则是政府购买社会组织服务的主要形式，被广泛应用
于社会服务领域。在合同外包的发展过程中，政府购买服务经历了由设计型合同
向绩效型合同的转变。设计型合同的特点是政府为投入和过程付费，政府部门制
定的规章制度严格约束社会组织的行为；绩效型合同则是通过社会组织提供服务
的质量、效果等的评估付给费用。20 世纪90 年代新公共管理理念取得主导地位后，
绩效型合同出现并普遍使用，使为公民提供的服务和项目质量最大化，便于有效
测算项目和服务的最终产出。
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I.政府购买公共服务的国际经验及启示
• 另外，不管采取哪种购买方式，政府都应逐渐从公共服务
直接生产者的角色中淡出，而更多地承担起公共服务规范和制度制
定者的责任。以英国政府做法为例，2001 年，布莱尔政府设立了公
共服务改革办公室，与公共服务决策部门、执行部门共同开展工作
相关部委制定购买服务政策，下设具体的部门执行。同时，实行了
中央与地方“分治”，使地方政府拥有了更多的公共服务决策权。
在社会层面，独立顾问团、专业消费者组织和行业自律协会在完善
公共服务社会管理体系，保护消费者利益方面也发挥了重要作用。
这样就形成了中央政府制定规划、各级政府部门具体执行和社会团
体予以辅助的政府购买服务管理体制。
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J.完善我国政府购买公共服务的对策
服务型政府理念的树立，是实施政府购买公共服务最重要的思想基础，
它包含三个方面的基本要求：
一是要树立责任政府的理念。责任政府要求政府及其公务人员必须积
极主动地对社会公众的需求做出回应，并采取有效的措施，公正、高效地实现公众
的需求和利益。政府购买公共服务不是政府借改革之名减负担、甩包袱，而是通过
公共服务提供方式的转变，更好地履行政府的职责和满足公众的需求。
二是要树立高效政府的理念。政府要有强烈的成本意识，使政府的
有限投入效益最大化，“花小钱、办大事”，花同样的钱，办更多的事。
三是要树立有限政府的理念。要转变政府职能，改变政府集公共服
务提供者和生产者于一身的传统观念，从理论上明确区分公共服务的提供者和公共
服务的生产者，并进一步阐明公共服务的提供者不一定是生产者，公共服务的生产
既可以由政府直接完成，也可以交给社会组织来做，其选择的主要标准应当是哪种
方式更有效率，更有利于增进公众的福利。
1.树立服务型政府理念
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J.完善我国政府购买公共服务的对策
政府购买公共服务要达到提高政府公共服务水平的目的，就必须建
立在良好的制度设计基础之上，不断推进其制度化和规范化。
首先，要尽快建立健全政府购买服务的法律法规体系，将政府购买
公共服务全面纳入法治轨道。防止出现由于缺乏统一的法律规定致使各地方政府
各自为政，各地政府购买服务发展不平衡、效果不稳定等问题。
其次，要规范政府购买公共服务的流程，细化操作规程。包括：购
买范围的确定，购买方式的选择，购买合同的签订，合同履行的监督评估，等等。
2.健全政府购买公共服务的制度
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J.完善我国政府购买公共服务的对策
政府购买公共服务，只是公共服务提供方式的转变，并不意味着政府公共服务
责任的转移，因此政府必须履行好“监管者”的职责。完善监督和评估机制，可以
从以下三个方面入手：
（1）政府要制定对所购买公共服务的监督、评估标准，这个标准的确定既要
考虑公众对公共服务的现实需求，又要考虑地方政府的财力水平，还要顾及社会组
织的承受能力。
（2）要明确监督和评估的主体。日常监督主体既包括购买服务的相关部门
（如财政部门、民政部门），也包括服务对象、新闻媒体、专家学者和中介机构
（如律师事务所、会计师事务所等等）；评估主体的构成则应多元化，可以考虑由
政府相关部门、服务对象代表以及行业专家按一定比例组成评估机构，以保证评估
结果的公正性、科学性和专业性。
（3）要重视监督和评估结果的运用。按照奖优罚劣的原则，对全面履行合同
各项要求、服务质量高的，要及时全额支付费用，甚至给予适当的奖励；对不能完
全履行合同，服务质量有瑕疵的，按合同约定扣减相应费用。
3.完善政府购买公共服务的监督和评估机制
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J.完善我国政府购买公共服务的对策
政府购买公共服务的发展状况很大程度上取决于政府购买行为的合
作主体——市场组织和社会组织发育程度的高低。从我国的实际出发，促进这类
组织的发展可以采取以下措施：
（1）优化市场组织和社会组织发展的制度环境。
（2）出台扶持市场组织和社会组织发展的各项政策。
（3）适度加强对市场组织和社会组织的监督管理。
4.促进各类市场组织和社会组织的发展
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J.完善我国政府购买公共服务的对策
政府购买公共服务在中国能不能落地生根并健康有序地发展，环境的
因素至关重要。
就外部环境来说，第一，各级政府及其职能部门要站在全局的高度来
认识政府购买公共服务的重大意义，并形成广泛的共识和强大的合力，避免从部门
利益出发给改革设障碍、添阻力；第二，舆论环境要配套，政府购买公共服务作为
一个新生事物，在其初始发展阶段，必然面临着社会各方主体对其接受度不高的问
题，所以要积极宣传，取得社会的广泛知晓和认同，为下一步更大范围的实施铺平
道路；第三，要有宽容的态度，改革是有风险的，在各地普遍缺乏经验的情况下，
我们不能指望每一次政府购买公共服务的探索都能成功，都能达到预期的效果，更
不能因为出现了一些改革失败的案例就轻易否定政府购买公共服务的正确方向；第
四，作为我国行政体制改革的一个组成部分，政府购买公共服务的改革不可能单兵
突进，它必须与财政体制改革、事业单位改革等一系列改革统筹考虑，互相促进。
5.为政府购买公共服务营造良好的发展环境
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J.完善我国政府购买公共服务的对策
就内部环境来说，主要抓好两个关键点，一是公开，二是竞争。所
谓公开，就是要提高政府购买公共服务的透明度，充分保障服务对象——公众的
知情权，政府购买公共服务的全过程都要置于公众的视野下，避免暗箱操作，减
少权力行使中的腐败问题。所谓竞争，就是要提高政府购买公共服务的竞争度，
让更多的社会组织都能参与进来，这样才能不断改善和提升公共服务质量。
5.为政府购买公共服务营造良好的发展环境
IMC
Thank
s!
