存款准备金制度研究
孙少岩1 冯俊海2
（1吉林大学 中国国有经济研究中心 ，吉林 长春 130012； 2海南省粮油贸易公司，海南 海口 570125）
内容摘要：本文经过研究，确认1863年美国通过《国民货币法》标志着正式建立存款准备金制度。我国存款准备金制度初始动因是为了资金使用的结构性调整
，这与西方国家建立存款准备金制度的是解决银行系统的流动性不足的问题有很大的不同。为了发挥存款准备金作为货币政策工具的作用，提出了可以付诸实践的一些改革建议。
关键词：存款准备金制度 货币政策 中央银行
本文主要讨论三个问题：首先是存款准备金制度的起源问题。比较公认的是存款准备金制度最早可追溯到美国在1913年通过的《联邦储备法》，也有人认为始创于英国。文章经过比较与分析，提出存款准备金制度在全国范围内以法律形式规定实施的最早时间是1863年，标志是当年美国通过《国民货币法》。其次是存款准备金制度的作用演变问题。美国建立存款准备金制度的最初动机是为了解决银行系统的流动性不足的问题，到二十世纪中叶才演化为货币政策工具。我国存款准备金制度初始动因是为了资金使用的结构性调整，后来才变成货币政策工具。这就存在着如何正确看待存款准备金作用问题。最后文章结合我国存款准备金制度的实际情况提出一些改革建议。
存款准备金制度的起源问题
关于存款准备金制度的建立时间有不同的观点。这反映了对存款准备金制度的建立标准有不同的理解。一般认为存款准备金是指商业银行为保护客户提取存款和资金清算而需要存入中央银行一定数额的资金。我认为这样理解有两个不足：首先，它没有强调存款准备金制度是“法定的”，存款准备金制度应当是以法律形式规定在全国范围内实施；其次，存款准备金制度不能理解为只有在中央银行体制下才能建立起来。很多人是根据中央银行的产生才认为法定存款准备金制度始于1913年美国的《联邦储备法》。实际上单就存款准备金制度而言并不一定需要中央银行，商业银行为了保证客户提取存款和资金清算自身必须保有存款准备金。只要商业银行将存款准备金按法定程序缴存在其他指定银行，就可以认为是建立存款准备金制度。
英国是以不成文法形式创建了存款准备金制度。十八世纪英国的许多私人银行发现，将部分银行准备金以开立活期帐户的方式存于英格兰银行进行清算非常方便。1854年英格兰银行执行清算职能后，所有商业银行都在英格兰银行开设存款帐户，就成为一种传统，但英格兰银行当时并没有明文规定存款准备金比率。直到1971年英国才规定存款准备金比率%，准备金范围除了存于英格兰银行的现金以外，还有贴现市场的通知放款、国库券、商业票据及一年以下的公债等。由于英格兰银行对存款准备金比率不做硬性规定和严格要求，因而英国一直不以调整存款准备金比率作为货币政策工具。
世界上美国最早以法律形式规定商业银行缴存存款准备金。1842年美国路易斯安那州首先设立存款准备金制度，规定在全州范围内银行必须将存款和银行券总额的1/3作为存款准备金，以后其它各州纷纷效仿。但只是区域性的，而不是全国性的。1863年美国国会通过财政部长蔡斯提出的《国民货币法》，次年改称《国民银行法》。该法案第一次以法律形式规定在美国全国范围内施行法定存款准备金制度。它把国民银行分成三个层次：纽约、芝加哥、圣路易斯的国民银行属于中央储备城市银行，其他四十六个城市的国民银行列为地方储备城市银行，其余的国民银行称为地方银行。中央储备城市银行和地方储备城市银行的准备金比率为25%，而地方银行的准备金比率为15%。
二．存款准备金制度的作用演变
美国存款准备金制度有三个缺点：首先，准备金中的很大一部分是虚构的，实际上用于支付银行系统提现的准备金大大低于法定准备金，因为地方银行和地方储备城市银行准备金中的相当部分分别以地方储备银行和中央储备城市银行的存款形式存在。其次，它没有形成银行流动性的最后提供者。即银行只能以自己的准备金或收回贷款来应付客户的兑现要求，却无法从别处获得资金。最后，准备金分布在不同银行不利于集中使用。由于缺少一家中央银行担负调节社会所需要的货币供应量的任务，整个社会的社会供应缺乏弹性。美国经济在1873年、1893年、1907年金融危机清楚地表明法定存款准备金制度并不能保证整个银行系统的流动性。1913年美国通过《联邦储备法》旨在建立有弹性的货币供应体制。首先，建立联邦储备银行作为美国的中央银行，以便实施联邦一级对银行业的全面管理。其次，规定联邦储备会员银行的法定准备金，只能是库存现金和直接存入联邦储备银行的存款。由于美国联邦储备银行集中银行业的各类准备金，避免了以往的虚构因素和对流动性的压力。第三，建立再贴现的制度，即允许商业银行以其持有的商业票据向联邦储备银行申请再贴现，这样联邦储备银行就成为商业银行准备金的最后提供者。
从《国民银行法》到《联邦储备法》，指导思想始终是维持银行系统的流动性，防止银行破产和金融危机。到1931年美国联邦储备银行开始转变指导思想，提出实行准备金制度是为了抑制会员银行的信贷扩张，特别是抑制一系列以银行可承兑的资产作抵押而进行的贷款。五十年代以后美国实行法定存款准备金制度的指导思想从单纯控制信贷转变为同时控制货币供应量。
最初建立存款准备金制度的过程是把分散的各个银行的存款准备金集中起来，逐步强化法制实现统一管理的过程。我国建立存款准备金制度与此完全不同，它是在计划金融体制向市场金融体制转轨过程中逐渐建立并完善起来的。我国国有银行的生存和发展的支柱是国家信用，只要国家政权稳定国有银行就不会支付危机。因此我国实行存款准备金制度的初衷就不是为了维持国有专业银行的流动性和防止银行破产，而是对国有专业银行的贷款规模进行结构性调整。
我国存款准备金制度是在1984年中国人民银行专门行使中央银行职能以后建立起来的。当时对中国工商银行、中国农业银行和中国银行三家专业银行规定的存款准备金水平，是按企业存款、储蓄存款和农村存款等加以区别对待，分别规定为20%、40%和25%的不同准备金比率。针对存款准备金比率偏高的情况，中国人民银行改变了按存款种类核定存款准备金的做法，几次调整到1988年确定为13%。专业银行的存款准备金比率由零突然上升到这样大的幅度，必然会引起信用规模的急剧减少。为抵消这种作用，中国人民银行又把大致等额的准备金以再贷款形式提供给专业银行，从而完成了金融体制改革。但这只是形式上，因为专业银行内部仍旧沿袭着纵向封闭的运行体制。专业银行只在总行一级上交存款准备金，而内部仍旧是上下级资金调拔和指标管理。下级行主要是通过与上级行的指标谈判来获得追加货款，而不是以靠存款支持贷款。专业银行的行政约束代替了存款准备金比率对贷款的经济约束，使得准备金制度无法形成对分支行贷款行为的约束。
由于我国存款准备金制度最初设计目的是为了保证中国人民银行掌握相当数量的信贷资金，中国人民银行将这部分资金用下发放再贷款，支持农副产品和国家重点建设等政策性资金需要。因此存款准备金不能用于支付清算。1985年各个专业银行又在中国人民银行开设一般存款户，办理各项收付业务。1989年中国人民银行规定备付金比率为5%——7%，形成了事实上的第二法定准备金制度。
我国存款准备金制度设立准备金帐户和备付金帐户，是与计划金融体制相适应。当时中国人民银行的货币政策工具主要是信贷规模，而不是准备金制度。后来由于银行存款大幅度增加、金融体制改革以及外汇大量流入导致中国人民银行信贷紧缩，计划金融下的信贷规模约束不再有效。存款准备金制度的改革提上日程，并成为商业银行主要的信贷约束。九十年代以前，中国人民银行控制了信贷规模也就控制了货币供应量。进入九十年代，中国金融体制发生了两个重要变化。由于非银行金融机构的大量出现，以及证券交易所的设立和证券业务的快速发展，企业开始利用证券市场直接融资，专业银行利用非银行金融机构绕过信贷规模发放贷款，专业银行信贷计划覆盖范围逐步缩小。专业银行按规模管理的贷款对广义的货币供应量的贡献度从1986年开始呈下降趋势，从1986年的110%下降到1995年的50%，显然单靠信贷规模难以控制货币供应量的增长变化。
1994年进行了重要的金融体制改革。首先银行体系构成有了变化，成立了三家政策性银行。国家需要重点的扶持政策性资金不再由专业银行而是由这三家政策性银行来承担，专业银行要逐步向商业银行转变。同时收回中国人民银行分支行的再贷款权，除极少量的用于弥补清算缺口的临时短贷和少量的再贴现外，其他再贷款全部改为中国人民银行总行向商业银行总行提供，从而消除每年通过制订和下达各地区再贷款计划进行结构调整的功能。其次是外汇体制改革使得外汇占款大幅度增加并导致基础货币供应渠道发生了重大变化。从1994年到1997年，外汇占款增加额占当年基础货币投放的比重分别为76%、61%、43%、82%，致使中国人民银行的财政帐户和准备金帐户由净的正值变为巨额负数。为了缓解外汇占款对货币发行的压力，中国人民银行被迫收回再贷款使过高的货币供应量恢复到正常水平，再贷款成为基础货币投入的主要对冲手段。
1998年初中国人民银行取消了商业银行的指令性计划，同时进行了存款准备金制度的改革。主要内容是准备金帐户和备付金帐户合二为一，存款准备金比率从13%下调至8%，与之相配合，准备金利率从%下调至%。为了对冲释放的流动性，相应收回中国人民银行对商业银行的再贷款。准备金制度改革的意义在于：第一，将准备金帐户和备付金帐户合并，发挥存款准备金的支付、清算功能，改革了存款准备金不能用于清算的状况，健全和完善存款准备金的功能。第二，改革理顺了中国人民银行和商业银行之间的资金关系。以前国有商业银行以较高比例向中国人民银行缴存准备金、保留备付金，同时又向中国人民银行大量借款。改革后商业银行可以减少存放在中国人民银行的存款准备金，并用之于归还再贷款。第三，存款准备金制度改革和利率改革相配套为金融间接调控创造条件。这次改革降低存款准备金比率，同时下调准备金存款利率和再贷款利率，有利于增加商业银行的流动性，理顺利率结构。这为中国人民银行更好地发挥基准利率的作用，发展货币市场，完善金融间接调控奠定良好基础。
存款准备金制度作为中央银行的重要货币政策工具，有两种操作方式：改变存款准备金比率和增减准备金贷款。因此法定存款准备金的作用在于两方面：作为中央银行的货币政策工具和为其它货币政策工具实施创造条件。由于存款准备金政策缺乏弹性，加之存款准备金带来的效果比较强烈，中央银行难以确定调整准备金比率的时机和调整的幅度，因而法定存款准备金比率不能作为中央银行日常控制货币供应状况的工具。但是当经济中出现严重的通货膨胀和通货紧缩时，可以运用这个手段。法定存款准备金的作用主要体现在为其它货币政策工具构建广阔的操作空间。因为通过增减准备金贷款可以改变货币乘数，加强或削弱商业银行的信用创造能力，从而为中央银行独立地运用其他货币政策创造条件。
三．存款准备金制度的改革建议
目前我国实际存款准备金比率已降至6%，准备金利率一再下降。我认为存款准备金制度改革应当从几方面入手：
第一，改革存款准备金的结构。除现金和商业银行在中央银行的存款外，还应允许国债、政策性金融机构发行的金融债券等流动性、安全性高的金融资产也可以作为存款准备金。这一结构安排有助于降低商业银行持有存款准备金的机会成本和资产多样化，促进商业银行认购和持有国债和政策性金融机构发行的金融债券，也有利于中央银行利用国债市场进行公开市场业务操作。
第二，建立两级准备金制度，把准备金制度延伸到专业银行内部。建议规定商业银行内部的每一个经济核算单位都要缴纳法定准备金，同时要求库存现金的准备余额要随存款而适当增加，下级银行对上级银行的存贷差，视为贷款或存款，并按联行往来的信用方式计息。这样做有两大好处：首先把准备金缴存与贷款发放在同一个银行机构统一起来，使准备金缴存直接制约贷款的发放。其次建立商业银行业务机构自身现金准备制度，可以增强商业银行自身的清偿能力，关键在于商业银行经济核算单位的确定。
第三，逐步降低对商业银行存款准备金的利率水平。因为中国人民银行已经放弃了利用存款准备金进行信用结构调整的功能，在逐步降低法定存款准备金的要求同时必然逐步降低存款准备金的存款利率水平。降低利率水平有利于强化商业银行从事超额准备金管理的意识，促进同业拆借市场的发展，在短期内法定存款准备金的利率水平的调节还可以作为影响利率结构的工具。存款准备金制度改革的长期目标是取消利率，因为存款准备金是国家法令所规定的对资金的强制划拨，并不反映真正的资金的借贷关系。
第四，赋予中央银行调整存款准备金比率幅度的权力。我国法定存款准备金的调整权限是由国务院批准实施，但是由于国务院需要开会平衡各方面的利益关系，容易时过境迁。为此应当赋予中国人民银行根据需要调整存款准备金比率的权力，以克服决策系统的内部时滞。虽然说法定存款准备金比率的调整有缺陷，不能经常调整。但是在我国目前间接调控手段不足，特别是再贴现和公开市场业务还不能作为主要调控手段的前提下，增加法定存款准备金比率的调整次数，可以显示中央银行的货币政策意图。
参考文献：
⒈盛松成：《现代货币供给理论与实践》 中国金融出版社 1993年
⒉谢平：《中国金融制度的选择》 上海远东出版社 1996年
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