一揽子化债一周年系列研究之宁夏篇
塞上江南的化债路径与展望
——看债务体量最小但化债受益明显的重点省份宁夏如何化债
引 言
自 2023 年 7 月至今，一揽子化债已开启一年有余，无论是重点省份亦或是非重点省份，
在中央自上而下的政策引导下，均如火如荼地以多样的方式进行了化债。各地的化债措施有
哪些、化债效果又如何，需要观察与总结各省份的经验并指导实践，起到以点带面的效果。
基于此，本文选取十二个重点省份中债务体量最小的宁夏回族自治区（以下简称“宁夏”或“自
治区”），分析其在一揽子化债前所面临的债务问题、一揽子化债开启前后的化债措施、化债的
特殊优势及化债效果，并对其化债过程和未来债务风险进行了总结与展望，以期为进入化债攻
坚阶段后各地的化债提供一定的借鉴。
正 文
一、一揽子化债前宁夏所面临的债务问题
宁夏债务体量虽较小，但区域经济财政实力较弱，债务负担偏重，同时对本地有限产业资源
的掌控力不强，导致产业发展反哺地方经济的效果受限，地方亦无法充分利用产业资源化债。一
揽子化债开启前，部分地市已面临债务负担较重、城投债接续较困难且集中兑付压力大等难
题，其中银川市城投债发行已出现利率和利差双高，且 2023 年迎来到期高峰，流动性风险较
高。综合来看，宁夏面临化债的迫切性。
宁夏地方债务规模较小，但可用产业资源相对薄弱，经济发展水平相对落后，面临的整
体债务负担偏重。在全国 31 个省（市、自治区）中，宁夏存量地方政府债务规模仅高于西藏，
截至 2023 年末为 2, 亿元，存量城投债规模为 亿元，亦处于尾部。与此同时，
宁夏经济发展水平相对落后，2023 年宁夏地区生产总值为 5, 亿元，人均 GDP 为 72,957
元，在全国分别排名第 29 和第 18。同年，宁夏一般公共预算收入为 亿元，仅高于青海
和西藏，财政自给率仅为 %；直接负债率和直接债务率分别为 %和 %，分别排
名第 13 和第 26。
图 1：截至 2023 年末全国各省（市、自治区）地方政府显性债务情况
亿 35,000 350 %
元
30,000 300
25,000 250
20,000 200
15,000 150
10,000 100
5,000 50
0 0
广 山 浙 江 四 河 湖 河 安 湖 贵 云 福 辽 江 重 广 北 天 内 陕 新 吉 上 黑 甘 山 海 青 宁 西东 东 江 苏 川 北 南 南 徽
北 州 南 建 宁 西 庆 西 京 津 蒙 西 疆 林 海 龙 肃 西 南 海 夏 藏
古 江
地方政府债务余额 直接债务债务率（右轴） 直接债务负债率（右轴）
数据来源：Wind，中诚信国际整理
%
图 2：截至 2023 年末全国各省（市、自治区）存量城投债情况
亿 30,000
元
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0
江 浙 山 四 湖 湖 重 河 江 安 广 福 天 陕 北 上 广 河 贵 新 山 云 吉 甘 西 黑 辽 内 宁 青 海苏 江 东 川 南 北 庆 南 西 徽 东
建 津 西 京 海 西 北 州 疆 西 南 林 肃 藏 龙 宁 蒙 夏 海 南
江 古
数据来源：Wind，中诚信国际整理
图 3：2023 年全国各省（市、自治区）GDP 及增速情况
亿 160,000 10
元
140,000 9
8
120,000
7
100,000 6
80,000 5
60,000 4
3
40,000
2
20,000 1
0 0
广 江 山 浙 四 河 湖 福 湖 上 安 河 北 陕 江 辽 重 云 广 山 内 贵 新 天 黑 吉 甘 海 宁 青 西东 苏 东 江 川 南 北 建 南 海 徽
北 京 西 西 宁 庆 南 西 西 蒙 州 疆 津 龙 林 肃 南 夏 海 藏
古 江
GDP GDP增速（右轴）
数据来源：Wind，中诚信国际整理
产业资源可对区域化债提供重要支持，本质是通过地方企业以市场化方式推进债务化解。从
这一视角来看，宁夏拥有一定的产业资源，但参与化债的空间却较为有限，原因在于宁夏倚
重煤、电力和化工等传统重工业，并对央企投资较为依赖，自身对产业资源的掌控力不强， 导致产
业发展反哺地方经济的效果受限，地方亦无法充分利用产业资源化解债务。具体而言，
宁夏煤炭、建材非金属矿产资源丰富（煤炭保有资源量居全国第 9 位，石膏居全国第 3 位，
水泥用灰岩居全国第 14 位），由此形成了以煤、电力和化工为主体，冶金、建材为补充的工
业结构和产业布局。在具备一定资源优势但资金不足的背景下，宁夏对央企投资较为依赖，
从上世纪六七十年代，国家支援开展“三线”建设，央企的支持为宁夏工业发展奠定了良好基
础，此后宁夏与国家能源集团、中铝集团等央企实现了由项目合作向产业合作的拓展，由
产业合作向战略合作的升级，驻宁央企已成为宁夏现代化经济体系的重要组成部分，2023 年
以来，宁夏与央企共计签约合作项目 106 个、规划投资约 3,350 亿元。由此也造成了宁夏地
方政府对自身产业资源的掌控力不强，对比同为化债重点省份的甘肃省和青海省，截至 2024
年 9 月末，宁夏区域内的上市公司为 16 家，数量和市值均不占优；同时，上市公司中 5 家央
企国资控股和 9 家民营企业多从事公用事业、基础化工、建筑材料等区域优势行业，宁夏省
属国资控股企业仅有 2 家，分属交通运输和机械设备行业；另外，自治区未上市的省属国资
企业主要从事基础设施、农业、轻工业、旅游、资产经营管理等业务，未掌控区域核心的产
业资源，故宁夏地方政府可调用的产业资源相对不足。
在一揽子化债开启前，宁夏部分地市已面临债务负担较重、城投债接续较困难且集中兑
付压力大等难题。从债务分布来看，宁夏地方政府债务主要集中在自治区本级和省会银川市， 其
余四个地市债务绝对体量小；城投债方面，2020 年末以来，宁夏有存续城投债的城投企业
仅有 7 家，其中 5 家为银川市市本级城投企业，截至 2024 年 9 月 30 日，银川市存量城投债占
比约 73%，其余均为自治区本级城投债。整体来看，除银川市以外的四个地市债务绝对体量
小，但考虑到其经济财力偏弱，负债率不低，其中固原市和中卫市的负债率始终高于银川
市，亦面临债务压力。而银川市面临的最主要问题在于融资成本居高不下，城投债发行规模
下降、净融资额缩量、发行成本持续上升，且 2023 年迎来债券兑付高峰期，刚兑压力很大。
对比发债城投企业综合融资成本，自治区本级呈持续下降趋势，而银川市在 2021 年以来虽有所
下降，但始终高于 5%，随着有息债务规模的扩大，付息压力逐年增加。从城投债净融资额变动
情况来看，2021~2022 年，银川市以及宁夏全区城投债净融资额较 2020 年均大幅缩量， 其中
2022 年城投债发行规模均为 2014 年以来最低，融资难度加大。从 2022 年末城投债到期
分布来看，银川市及宁夏全区城投债在 2023 年将集中到期，兑付压力极大。从城投债发行成
本来看，2020 年 1 月至 2023 年 8 月，宁夏城投债加权平均发行利率呈波动上升趋势，2023
年 7 月达到区间最高点 %。区域利差上行趋势则更为明显，在 2022 年 12 月至 2023 年 2
月区间，区域信用利差一度走阔至 500BP 以上，2023 年 3 月至 2023 年 9 月仍维持高位。
图 6：2020 年以来宁夏自治区本级及各地市政府债务余额 图 7：2020 年以来宁夏各地市负债率
图 4：宁夏与甘肃、青海上市公司数量及区间市值情况 图 5：宁夏与甘肃、青海上市公司企业类型分布
个
35
30
25
20
15
10
5
0
甘肃 宁夏 青海
数量 区间日均总市值（右轴）
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
甘肃 宁夏 青海
民营企业 省属国资控股 央企国资控股 地方国资控股
注：市值统计区间为 2024 年 1 月 1 日至 2024 年 9 月 30 日
数据来源：IFinD，中诚信国际整理
数据来源：IFinD，中诚信国际整理
亿 900
元
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2020年末 2021年末 2022年末 2023年末
自治区本级 银川市 吴忠市 固原市 中卫市 石嘴山市
% 60
50
40
30
20
10
0
2020年 2021年 2022年 2023年
银川市 吴忠市 石嘴山市 中卫市 固原市
数据来源：IFinD，中诚信国际整理 数据来源：IFinD，中诚信国际整理
图 8：2020 年以来自治区本级城投企业有息债务及融资成本 图 9：：2020 年以来银川市城投企业有息债务及融资成本
亿 300 7 %
元
250
6
5
200
4
150
3
100
2
50 1
0 0
2020年 2021年 2022年 2023年
有息债务 融资成本
亿 350 9 %
元
8
300
7
250
6
200 5
150 4
3
100
2
50
1
0 0
2020年 2021年 2022年 2023年
有息债务 融资成本
注：融资成本=年度付息支出/期初及期末有息债务均值
数据来源：企业预警通，中诚信国际整理
注：融资成本=年度付息支出/期初及期末有息债务均值
数据来源：企业预警通，中诚信国际整理
图 10：2020 年以来宁夏全区及银川市城投债净融资额变动 图 11：2022 年末宁夏全区及银川市城投债到期分布
亿 60
元
50
40
30
20
10
0
2020 2021 2022 2023 ~9
(10)
(20)
(30)
(40)
宁夏 银川市
亿 180
元
160
140
120
100
80
60
40
20
0
≤1Y (1,3]Y (3,5]Y ＞10Y
宁夏 银川市
数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理
图 12：2020 年 1 月~2023 年 9 月
宁夏城投债加权平均发行利率走势
图 13：2020 年 1 月~2023 年 9 月宁夏城投债信用利差走势
% 8
7
6
5
4
3
2
1
0
2020年1月 2020年8月 2021年3月 2021年10月 2022年5月 2022年12月 2023年7月
BP
2020年1月 2021年1月 2022年1月 2023年1月
数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理
表 1：2020 年以来宁夏有存续债券的城投企业基本情况（单位：亿元）
宁夏国有资本运营集团
有限责任公司
宁夏国资 宁夏回族自治区人民政府 自治区本级 AAA/稳定
宁夏交通投资集团有限公
司
宁夏交投
宁夏回族自治区人民政府国有资产监
督管理委员会
自治区本级
AA+/稳定
--
（已终止）
银川通联资本投资运营
集团有限公司
银川城市建设发展投资
集团有限公司
银川滨河黄河大桥管理
有限责任公司
银川创新发展投资集团有
限公司
银川高新技术产业开发有
限责任公司
银川通联集团 银川市政府国有资产监督管理委员会 市级 AA+/稳定
银川城投 银川通联集团 市级 AA+/稳定
滨河黄河大桥 银川城投 市级 --
银川创投 银川市政府国有资产监督管理委员会 市级 AA+/稳定
银川高新 银川经济技术开发区管理委员会 市级 AA/稳定
注：1、债券余额为截至 2024 年 9 月 30 日本部口径；2、银川住房保障投资有限公司存续债券已于 2023 年 5 月由银川城投承
接，故未在此列示。
资料来源：企业预警通，中诚信国际整理
二、一揽子化债前后宁夏化债举措分析
在一揽子化债政策推出前后，宁夏均采取了一系列的化债措施，既有延续也有拓展。一揽子
化债开启前，宁夏逐步建立起全口径、常态化的政府债务监控机制，省市联动成立信保基金， 开
展常态化的“政银企”融资对接会以调度区域内金融资源，以及进行国企改革、盘活存量资产
以缓解重点企业到期压力。一揽子化债开启后，宁夏在原有化债举措基础上，多地市推出地
方版一揽子化债方案，并积极向上争取特殊再融资债券支持，同时向下统筹协调金融资源置
换存量债务，化债进程明显提速。
（一）一揽子化债开启前
在一揽子化债政策推出前，宁夏自治区及地市政府在债务监控、预算管理、防范重点企
业债务风险等方面采取了一系列措施，总体而言，重点在于遏制债务新增，缓释重点企业风
企业名称 企业简称 控股股东
所属行政层 债券
主体评级
级 余额
险，但存量债务化解仍然缺乏有力的资金支持。具体来看包括以下措施：
1、强化债务监控，建制县试点争取化债资金。从官方文件来看，宁夏主要的化债措施包
括建立债务监测平台、完善债务监控机制、加强预算管理、实施 PPP 项目整改、将公路收费
权移交城投企业，以及通过申请建制县隐债化解试点争取化债资金等。
表 2：一揽子化债政策出台前，宁夏官方文件披露的主要化债措施
《关于 2022 年全区及区本级预算
执行情况和 2023 年全区及区本级
预算草案的报告》
《提升积极的财政政策效能，助推
2023 年1 月 自治区财政厅
坚决遏制新增隐性债务，规范全区融资平台管理；
安排风险应对资金 30 亿元；硬化预算刚性约束；
推进政府隐性债务和法定债务合并监管；加强专项
债券投后管理
在全国率先开设隐性债务监测平台，创建了动态监
经济社会高质量发展》
2022 年8 月 自治区财政厅
《关于 2021 年全区及区本级预算
执行情况和 2022 年全区及区本级 2022 年1 月 自治区财政厅
预算草案的报告》
测、风险预警、重点监控、通报约谈、应急处置、
激励约束、监督问责七项工作机制
推进银川市 PPP 规范化债及交投集团隐性债务剥
离工作
《关于 2020 年全区及区本级财政
决算草案的报告》
《2021 年宁夏回族自治区政府工
作报告》
《关于 2020 年全区及区本级预算
建立常态化监控机制，健全以债务率为主的风险评
2021 年7 月 自治区财政厅
估和预警指标体系
2021 年1 月 自治区政府 在全国率先建立政府债务监测平台
实施政府债务全口径动态监测；成功争取永宁县建
执行情况和 2021 年全区及区本级
预算草案的报告》
《自治区交通运输厅关于深化公
2021 年1 月 自治区财政厅
自治区交通运
制县隐性债务风险化解全国试点，获得风险化解再
融资债券 55 亿元
将全区收费公路“投融建管养运”事权职责移交宁
路交通投融资建设和管理体制改
革工作分工方案》
《关于 2022 年银川市及市本级预
2019 年 4 月
输厅 夏交投承担
主动强监督，定期向人大汇报政府债务管理情况；
积极去存量，统筹安排到期债务偿债资金 亿
算执行情况和 2023 年银川市及市
本级预算草案的报告》
《银川市人民政府关于 2021 年银
2022 年12 月 银川市财政局 元。坚决遏增量，对资金来源不落实、不闭合的项
目一律“亮红灯”；稳慎控变量，建立国资国企债务
风险动态监测机制
川市及市本级财政决算草案和
2022 年上半年预算执行情况的报
告》
《关于 2021 年银川市及市本级预
2022 年9 月 银川市财政局
2021 年，地下综合管廊 PPP 项目整改退出债务监
测平台，化解隐性债务 亿元
将到期政府债务全口径纳入预算管理；对部分政府
算执行情况和 2022 年银川市及市
本级预算草案的报告》
《银川市人民政府关于 2020 年银
川市及市本级财政决算和 2021 年
上半年预算执行情况的报告》
《关于 2020 年银川市及市本级预
算执行情况和 2021 年银川市及市
本级预算草案的报告》
《关于 2022 年吴忠市本级决算和
2023 年上半年全市及市本级预算
执行情况的报告》
2022 年1 月 银川市财政局
2021 年9 月 银川市财政局
2021 年3 月 银川市财政局
2023 年8 月 吴忠市财政局
购买服务、棚改项目到期贷款本金 亿元实施
债务重组；推进地下管廊 PPP 项目整改退库工作；
大力清理工程欠款
2020 年，制定《银川市本级隐性债务化解实施方
案》，将债务化解资金全额纳入预算；2021 年上半
年，印发实施《银川市地方政府隐性债务应急处置预
案》，市本级到期政府债务全口径纳入预算管理， 拨
付债务化解资金 亿元；通过借新还旧对
亿元到期贷款本金实施债务重组；聘请专业
咨询机构对 PPP 项目进行合规性审查
积极争取债券资金；动态监控、重点监管，拨付永
宁县 8 亿元资金；加强外债项目管理
建立健全政府债务动态监测、风险评估等制度。强
化债务数据变动审核。组建工作专班，加大增收节
支、资产变现力度，优先还本付息压存量，严格项
目合规性审核控增量
《关于 2022 年全市及市本级预算
执行情况和 2023 年全市及市本级
2022 年12 月 吴忠市财政局 加强政银企对接，争取再融资债券 18 亿元
文件 时间 发文单位 主要化债措施
预算草案的报告》
《关于 2021 年全市及市本级预算
执行情况和 2022 年全市及市本级
预算草案的报告》
《关于 2020 年吴忠市本级决算和
2021 年上半年全市及市本级预算
执行情况的报告》
《关于 2020 年全市及市本级预算
执行情况和 2021 年全市及市本级
预算草案的报告》
《关于 2022 年全市及市本级财政
决算（草案）和 2023 年上半年财
政预算执行情况的报告》
《关于 2021 年全市及市本级财政
决算（草案）和 2022 年上半年财
政预算执行情况的报告》
《关于 2020 年全市及市本级财政
决算（草案）和 2021 年上半年财
政预算执行情况的报告》
《关于 2022 年全市和市本级财政
2021 年12 月 吴忠市财政局
2021 年7 月 吴忠市财政局
2021 年1 月 吴忠市财政局
2023 年9 月 中卫市财政局
2022 年9 月 中卫市财政局
2021 年9 月 中卫市财政局
实施政府债务全口径动态监测，做实做细隐性债务
数据变动核查，全市争取到再融资债券 亿元
全面实施预算绩效管理，预算管理一体化全面上线
运行；强化政府隐性债务变动统计和核查工作
通过预算安排、调整支出结构、盘活存量资金等方
式，妥善化解债务存量 亿元；建立政府法定
债务风险通报和政府债券还本付息预算审核机制；
严格落实隐性债务管理问责办法
紧盯“借、用、管、还”关键环节，实施债务动态监控；
优化项目决策审批程序，将财政承受能力论证作为
政府投资项目审批的前置和必要条件
按照“八个一批”化债要求和“一地一债一策” 思路，
多渠道筹资 亿元
通过处置资产、利用金融便利类工具等化解隐性债
务 亿元
盘活在用资产资源、加强财政预算管理、利用好金
决算草案的报告》
2023 年8 月 固原市财政局 融工具等综合措施；加强项目源头管理，实行项目
资金闭合审批制度
资料来源：公开资料，中诚信国际整理
2、防范重点企业债务风险，省市联动成立信保基金。2023 年 5 月 16 日，宁夏国有企业信
用保障基金正式设立。该基金由宁夏国资、宁夏农垦集团有限公司、宁夏交投等自治区重
点国有企业及银川通联集团、银川金融资本投资集团有限公司等银川市属国有企业共同出资
发起设立，总规模 30 亿元，首期 10 亿元，宁夏国有资产投资控股集团有限公司担任管理人。
结合实际情况来看，上述信保基金主要用于保障银川通联集团 2023 年到期债务的顺利兑付，
对维护区域融资环境、稳定债权人信心起到了一定作用。
3、加强“政银企”沟通合作，调度区域金融资源。近年来，宁夏各级地方政府多次召开
“政银企”融资对接会，从自治区层面要求将这一模式常态化1，为自治区企业争取金融机构资
源提供了契机，并取得了一定成效。如 2022 年 12 月，银川市召开“同心携手 共赢未来” 为主题
的金融工作恳谈会，31 家在银川市的金融机构主要负责人应邀出席，会上国家开发银行宁夏
分行与银川通联集团签订《加强银企合作助力高质量发展框架协议》。
4、进行国企改革，盘活国有资产，统筹存量债务管理。此类化债方式主要体现在银川市
的化债实践中，并围绕着银川市最主要的平台，亦即债务压力最大的平台银川通联集团来进
行。银川通联集团早年在发展中积累了不少债务，且存在部分历史债务包袱，同时，其直融
占比高且债券面临集中到期的风险。为缓释银川通联集团的债务压力，银川市政府采取了以
1 《自治区人民政府办公厅关于印发金融服务实体经济质效提升年活动实施方案的通知》（宁政办规发〔2023〕2 号）提出，深化政银企常态
化合作，推动区、市、县三级开展“线上+线下”常态化政银企对接活动，进一步强化基础设施、民生项目、战略新兴产业、“六新六特六优”等产业
融资对接，组织召开不同层次、不同行业、不同领域专场对接活动；加大宁夏企业融资服务平台功能宣传推介力度，引导企业注册并填报融资需求信
息，平台注册企业及融资额度实现“双增”。
通过预算安排、清理终止开发区基础设施建设和
《关于 2021 年全市及市本级财政
2022 年9 月 固原市财政局
2017 年社会事业 PPP 项目、合规性整改海绵城市
决算草案的报告》 建设 PPP 项目依法退出债务系统等方式化解存量
政府债务
下措施：第一步，为其剥离存在历史债务问题的子公司银川滨河新区投资发展（集团）有限
公司和银川综合保税区投资开发有限公司等，减轻银川通联集团的债务压力和负面舆情。第
二步，进行重组整合，改善其业务可持续性。2022 年，银川市进行了新一轮的国企改革，在
此次重组整合中，银川通联集团被装入多家子公司，所辖子公司形成以银川城投、银川文化
旅游发展集团有限公司、银川人才发展集团有限公司以及银川产业投资发展集团有限公司四
大集团为首的格局，并因合并范围的扩大新增部分基础设施和城市更新项目，业务可持续性
得到一定改善，并因此能提取项目授信，流动性增强。第三步，注入优质资产，增加其融资
空间。2022 年，银川市政府为银川通联集团无偿划转账面价值约 42 亿元的市本级保障性住
房资产，银川通联集团资本实力因此得以提升，资产质量有所改善，同时其将这部分有稳定
现金流入的资产转让给银川市其他平台，并形成超过 10 亿元的转让价款，为其改善流动性提
供了空间。
此外，为统筹解决平台存量债务，银川市政府于 35 号文发布前使用“统借统还”工具。
2023 年，银川市政府发文，由银川城投承继银川住房保障投资有限公司（以下简称“房投公
司”）的存续债务融资工具，故由房投公司作为发行人的“20 银川房投 PPN001”和“20 银川房
投 PPN002”的清偿义务全部转移至银川城投，并于 2023 年 5 月完成全部债务承继手续。房投公
司原为银川市保障房唯一建设运营主体，负责银川市（包括滨河新区和经济开发区） 范围
内的保障房、安置房的建设、开发及运营，或因主要资产被剥离而存在偿债困难。由资质较
好的银川城投承接其债务融资工具，保障了债券的刚兑，减少了信用风险的尾部暴露， 体现
了银川市政府统筹化债的思路。
（二）一揽子化债开启后
自中央提出一揽子化债政策后，宁夏自治区及地市政府亦进一步完善化债监管机制，并
推出地方政府配套的一揽子化债方案。同时，2023 年以来，宁夏积极向上争取财政资金，获
得了相对可观的特殊再融资债券额度，并进一步向下统筹协调金融资源置换存量债务，化债
进程明显提速。具体来看：
1、延续债务强监管态势，推出地方版一揽子化债方案。一揽子化债开启之后，宁夏自治
区政府进一步完善化债的监管机制，地市政府亦提出落实一揽子化债方案，如银川市本级和
固原市“1+4+3”一揽子化债方案2，吴忠市和中卫市“1+5+3”一揽子化债方案，通过“借、用、
管、还”全流程、穿透式监管债务，化债力度和紧迫度明显增强。
表 3：一揽子化债政策出台后，宁夏官方文件披露的主要化债措施
《关于 2023 年全区及区本级
预算执行情况和 2024 年全区
及区本级预算草案的报告》
2024 年1 月 自治区财政厅
将法定债务还本付息支出全部纳入预算，足额予以保障；
强化专项资金“借、用、管、还”穿透式监管；完善化债
工作“月通报、季调度”制度；严格融资平台管理，杜绝
借道融资平台违规举债，压减融资平台数量； 保持监
管高压态势加强对各类违法违规举债行为的追责问责力
度；推动建立全口径地方债务监测体系，健全
2 “1”指债务总体化债方案，“4”分别指法定债务化解方案、隐性债务化解方案、清理拖欠工程款方案、融资平台债务化解方案，“3”分别指政府投
资项目管理配套措施、过“紧日子”配套措施、“砸锅卖铁”处置资产配套措施。
文件 时间 发文单位 主要化债措施
化债长效机制
《固原市 2024 年政府工作报 2024 年1 月 固原市政府 落实“1+4+3”一揽子化债方案和配套措施
资料来源：公开资料，中诚信国际整理
2、向上争取中央特殊再融资债券支持。2023 年以来，宁夏累计发行特殊再融资债券 141
亿元，在全国发行特殊再融资债券的 27 个省（市、自治区）中排名第 20 位，但以特殊再融
资债券发行量/2023 年末地方政府法定债务余额与城投债余额合计数的相对指标来看，宁夏排
名第 7 位，其所获得的特殊再融资债券支持力度已较为可观。
3、向下统筹协调金融资源置换存量债务。公开资料显示，在多方协调下，2024 年 3 月
15 日，中国银行宁夏分行、农业银行宁夏分行组成银团，用低息长期贷款置换银川市公共交
通有限公司（银川城投子公司）1 支 亿元非标债务；3 月 20 日，国开行宁夏分行置换银
川城投 2 支债券和 4 支非标债务合计 亿元贷款。此为宁夏首批银行贷款置换存量债券
和非标债务案例，规模共 亿元。股权穿透后，两家企业的母公司均为银川通联集团，此轮
金融机构债务置换的成功落地，为宁夏城投企业后续的债务置换工作积累了有益经验。2024 年
9 月 18 日，银川通联集团官微推文显示，银川通联集团全力推动明珠债“G23 通联集团01”3的
置换工作，目前已取得牵头行国开行的内部评审批复。
3 于 2023 年 6 月发行，发行利率为 %，发行规模为 亿元，发行期限为 2+1 年，并在发行时质押了等额的银行存单。
《2023 年度政府债务化解工作方案》，足额安排化债资
金 亿元，研究制定银川市本级“1+4+3”一揽子化
债方案，争取财政部隐性债务风险化解试点债券
亿元
银川市财政局2024 年 1 月
争取新增债券及外债 亿元、再融资债券 亿
元；紧盯“借、用、管、还”四个关键环节，研究制定《关于 2023 年银川市及市本
级预算执行情况和 2024 年银
川市及市本级预算草案的报
告》
图 14：全国特殊再融资债券发行统计（截至 2024 年 9 月 30 日）
亿
3,500 20
%
元
18
3,000
16
2,500 14
2,000
12
10
1,500
8
1,000 6
4
500
2
0 0
贵 天 云 湖 内 吉 辽 重 广 安 河 黑 山 福 四 河 江 甘 江 宁 陕 青 湖 新 浙 山 海
州 津 南 南 蒙 林 宁 庆 西 徽 南 龙 东 建 川 北 苏 肃 西 夏 西 海 北 疆 江 西 南古 江
特殊再融资债发行量 特殊再融资债发行量/（地方政府债务余额+城投债余额）（右轴）
注：地方政府债务余额和城投债余额为 2023 年末数据。
数据来源：DM，中诚信国际整理
告》
《关于 2023 年吴忠市本级决
算和 2024 年上半年全市及市 2024 年 9 月 吴忠市财政局
制定“1+5+3”一揽子化债方案，争取专项债券 12 亿元， 采
取预算安排、资产处置、核销核减等方式，超额完成
本级预算执行情况的报告》 当年化债任务
《2023 年全市及市本级财政
决算(案)和 2024 年上半年财政
预算执行情况的报告》
2024 年 9 月 中卫市财政局
严格落实“1+5+3”一揽子化债方案，通过预算安排、收回
结余结转资金、盘活处置闲置资产资源等方式，化解债
务 亿元
平台企业 数据节点 总授信额度 政策行授信额度 政策行授信占比
三、宁夏化债的特殊优势
宁夏具有债务绝对体量较小、受国开行等金融机构支持力度较大、自身对风险重视程度高等
特点，因而在化债时对金融资源的调度上具有相对优势。具体表现为，一是平台企业未出现
过风险事件，信用修复相对容易，因而化债开启以来，金融机构参与化债的意愿相对更强；
二是受金融机构支持的力度较大，且作为债务体量最小的重点省份，易被作为化债试点而优
先获得化债资源，因此首笔城投债务置换落地时间早、参与银行数量最多。
各省根据自身的经济发展水平及资源禀赋的不同，在化债实践中所能使用的方式和手段
不一，而宁夏具有债务绝对体量较小、国开行等金融机构支持力度较大、自身对风险重视程
度高等特点，因而在化债时对金融资源的调度上具有相对优势，一揽子化债以来，宁夏首笔
城投债务置换落地时间仅次于重庆市，且参与的银行数量更多。宁夏在本轮化债时的具体优
势如下：
1、平台企业未出现过风险事件，信用修复相对容易。西北地区的信用风险具有很强的关
联性，尤其是新疆、青海、甘肃及宁夏四省。西北地区发债主体相对较少，且受地理位置限
制，投资人获取信息的成本较东中部地区高，加之近年来曾出现过兰州市平台技术性违约等
风险事件，导致投资者对西北地区的投资态度偏冷淡。但相对于其他三省，宁夏平台企业至
今未发生过任何公开债务逾期，牢牢守住了信用风险的底线，向市场传递了地方政府和平台
企业维护区域信用的决心，因此在化债开启以来，信用修复相对容易，金融机构参与化债的
意愿相对更强。
2、受金融机构支持的力度较大，且作为债务体量最小的重点省份，易被作为化债试点而
优先获得化债资源。首先，作为少数民族自治区，并兼具优越的地理位置及特色产业基础，
宁夏获得了国开行等政策性银行的大力支持。从发债平台企业获得的金融机构授信额度来看，
政策性银行授信占比普遍较高，在单个平台中的授信占比均超过 20%，个别甚至达到 70%以上，
明显高于其他省份，可见政策性银行对宁夏的支持力度。以国开行为例，根据公开信息， 截至 2024
年 5 月，国开行宁夏分行在“十四五”以来在宁夏共发放贷款逾 950 亿元，当期末在宁夏贷款余额
为 1, 亿元，占宁夏本外币贷款余额的比重为 %。其次，作为债务体量最小的重点化
债省份，各金融机构尤其是承担着政策任务的政策性银行和国有大行易将宁夏作为化债试点省
而优先倾斜化债资源。从公开信息来看，宁夏在一揽子化债以来完成首笔债券和非标债务置换
的时间为 2024 年 3 月，早于除重庆以外的其他重点省份置换落地的时间4，且参与的银行包括国
开行、中国银行和农业银行，参与的金融机构数量和层级高于其他已落地案例。
表 4：宁夏发债平台获得政策性银行授信情况（单位：亿元）
4 重庆首笔城投债务置换落地时间为 2023 年 12 月，由农行渝北支行牵头、中行渝北支行参团，共为重庆空港经济开发建设有限公司（以下
简称“重庆空港经开”）批准银团贷款 亿元，首笔 5,000 万元于 2023 年 12 月落地，用于置换重庆空港经开的非标债务。此外，广西和四川
首笔城投债务置换落地时间分别为 2024 年 4 月、2024 年 7 月。
宁夏国资 2024/3/31 %
宁夏交投 2020/6/30 %
银川通联集团 2023/9/30 %
银川创投 2024/3/31 %
银川高新 2020/12/31 %
注：1、此表仅列示有公开授信数据的平台，其中银川城投与母公司银川通联集团统一使用集团授信，故不再单独统计其授
信情况；2、政策行的统计口径除国内三大政策行外，还包括国开基金、农发基金、亚洲开发银行、世界银行等。
资料来源：公开资料，中诚信国际整理
四、宁夏化债效果审视
宁夏的化债效果究竟如何？首先，从地方政府文件对化债工作进展的相关表述来看，2023 年
宁夏整体的化债力度和额度为历年最大，平台数量和债务规模实现“双下降”；其次，从地方
政府和发债城投企业债务增量及期限结构分布来看，2023 年以来，宁夏地方债务总体呈现出
隐性债务显性化的特征，但债务总量并未下降；城投有息债务及城投债期限结构则有所拉长，
但 3 年内到期的城投债比重仍偏高，后续面临的集中到期压力仍有待释放；最后，从城投债
发行成本来看，一揽子化债开启后，宁夏城投债发行成本显著下降、利差快速收敛，直融层
面化债成效显著。
本文从地方政府化债工作进展、债务增量及期限结构分布、城投债发行成本及利差走势
等视角来审视一揽子化债开启以来宁夏化债的效果。首先，地方政府化债工作进展方面，从
自治区和地市政府相关文件披露信息来看，宁夏 2023 年整体化债工作取得了突出成绩，实现
债务规模、债务率、债务风险等级“三个下降”，化债力度和额度为历年最大。地市政府中银川市
获得的化债资金同比往年大幅增加，吴忠市超额完成年度化债任务，固原市实现“只减不增”
的目标，中卫市在化债进度、压缩平台债务和数量方面取得明显进展。
表 5：一揽子化债政策出台后，宁夏官方文件披露的化债工作成效
《2024 年宁夏回族自治
2024 年1 月 自治区政府
区政府工作报告》
《宁夏回族自治区 2023
重点企业风险处置工作取得突破性进展；圆满完成年度政府
化债任务，实现债务规模、债务率、债务风险等级“三个下
降”，化债力度和额度为历年最大
2023 年，法定债务本息按期足额偿还；存量隐性债务稳步
年全区及区本级政府决
算报告及报表》
《关于 2023 年银川市及
市本级预算执行情况和
2024 年银川市及市本级
预算草案的报告》
《关于 2023 年吴忠市本
2024 年8 月 自治区财政厅
2024 年1 月 银川市财政局
化解，超额完成年度计划任务；提前清零拖欠企业账款；扎
实化解融资平台债务风险，到期债券和非标债务全部如期兑
付，平台数量和债务规模实现“双下降”
2023 年，银川市争取新增债券及外债 亿元、再融资债
券 亿元，争取财政部隐性债务风险化解试点债券
亿元，帮助市属国企稳妥化解 2023 年到期债务 亿元
级决算和 2024 年上半年
全市及市本级预算执行
情况的报告》，
《关于 2024 年全市和市
2024 年9 月 吴忠市财政局
争取专项债券 12 亿元，并采取预算安排、资产处置、核销
核减等方式，超额完成当年化债任务
上半年，市本级统筹资金 亿元，偿还到期债务本息，
本级预算上半年执行情
况的报告》
2024 年8 月 固原市财政局
实现“只减不增”的目标
《2023 年全市及市本级 2024 年9 月 中卫市财政局 2023 年化解债务 亿元；2024 年上半年，统筹各类资
文件 时间 发文单位 主要化债效果
财政决算(案)和 2024 年
上半年财政预算执行情
况的报告》
资料来源：公开资料，中诚信国际整理
金化解存量债务 亿元，完成年度目标任务的 %；
不断规范融资平台公司建设，压缩平台数量，中卫市交通物
流投资发展有限责任公司隐性债务和经营性金融债务实现
“双清零”，有序推进宁夏沙坡头旅游产业集团有限责任公司市
场化转型退出工作
其次，从地方政府及发债城投企业的债务增量及期限结构分布来看，2023 年末，宁夏自
治区本级和各地市地方政府债务余额同比均保持增长，且自治区本级和银川市地方政府债务
增速均创近三年新高。同期末，发债城投企业有息债务规模继续增长，债务类型以银行贷款
和债券为主，非标债务占比同比基本持平，控制在 10%以内。城投债方面，银川市城投债余
额在 2023 年末和 2024 年 9 月末分别同比增长 %和下降 %，自治区本级城投债规
模则持续下降。在发行特殊再融资债券和严控隐性债务新增等一揽子化债措施下，宁夏总体
呈现出隐性债务显性化的特征，但债务总量并未下降。发债城投企业有息债务及城投债期限
结构则有一定改善。一方面，2023 年末宁夏发债城投企业有息债务的期限结构同比有所好转，
短期债务占比较 2022 年末下降约 12 个百分点；另一方面，2023 年以来宁夏全区及银川市城
投债到期分布拉长，主要体现在 1 年内到期城投债占比的显著下降，但 1 年内到期、1~3 年
内到期的比重仍偏高，后续面临的集中到期压力仍有待释放。
图 15：近年来自治区本级及各地市地方政府债务余额增速 图 16：近年来宁夏发债城投企业有息债务及增速情况
20%
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
2020年末 2021年末 2022年末 2023年末
-2%
自治区本级 银川市 吴忠市 固原市 中卫市 石嘴山市
亿 700 10 %
元
9
600
8
500 7
400
6
5
300
4
200 3
2
100
1
0 0
2020年末 2021年末 2022年末 2023年末
短期债务 长期债务 有息债务增速（右轴）
数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理
图 17：近年来宁夏发债城投企业有息债务结构情况 图 18：近年来自治区本级及银川市城投债余额增速情况
% 100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2021年末 2022年末 2023年末
银行及其他融资 债券融资 非标融资
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2020年末 2021年末 2022年末 2023年末 2024年9月末
-10%
-20%
-30%
-40%
自治区本级 银川市
数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理
图 19：2023 年末宁夏全区及银川市城投债到期分布 图 20：2024 年 9 月末宁夏全区及银川市城投债到期分布
亿 120
元
100
80
60
40
20
0
≤1Y (1,3]Y (3,5]Y ＞10Y
宁夏 银川市
亿 100
元
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理
最后，从城投债发行成本及利差走势来看，一揽子化债开启后，宁夏城投债发行利率快
速走低，发行利差持续收窄。2023 年 7 月，宁夏城投债发行利率仍高达 %，2023 年 11 月
已降至 %；区域信用利差则在 1 年之内由最高 553BP 左右降至最低 52BP 左右。将西北五
省城投债信用利差对比来看，一揽子化债开启前分化明显，青海、甘肃和宁夏三省利差较高，
一揽子化债开启后，上述三省城投债信用利差快速收窄，逐步与陕西和新疆利差趋同。可见，
一揽子化债政策对宁夏城投债效果十分显著。
图 21：2023 年以来宁夏城投债加权平均发行利率走势 图 22：2023 年以来宁夏城投债信用利差走势
% 8
7
6
5
4
3
2
1
0
2023年1月 2023年5月 2023年9月 2024年1月 2024年5月
BP
2023年1月 2023年5月 2023年9月 2024年1月 2024年5月 2024年9月
数据来源：企业预警通，中诚信国际整理 数据来源：企业预警通，中诚信国际整理
图 23：2023 年以来西北五省利差变化趋势
五、宁夏化债总结与风险展望
一揽子化债以来，宁夏整体化债节奏明显加快，并取得了较明显的阶段性效果，但化债进程
亦存在普遍问题及特定问题的掣肘。对其而言，短期内通过债务置换降低债券占比、拉长城
投债期限是解决燃眉之急的关键，而长期则需充分利用资源禀赋为地方发展助力以及城投转
型提升实力，以此降低债务率。虽然宁夏地方政府法定债务规模较小，风险亦较为可控，但
应对城投债务风险仍需谨慎。需关注现阶段城投自身造血能力不足且债务期限结构配置不当
带来的风险，以及西北地区信用风险绑定较深，局部区域债务压力仍大且债务风险持续发生
对宁夏融资环境以及城投化债进程造成的影响。
一揽子化债政策实施以来，宁夏整体化债节奏明显加快，区域信用得以逐步修复，城投
债发行利率快速下行和信用利差显著收窄，阶段性效果较明显。总结宁夏此轮化债中的经验，
本文认为主要有以下两点可供借鉴：一是自上而下统筹化债，守住信用风险底线，争取金融
机构支持。全省一盘棋统筹化债，最大限度地降低尾部信用风险，同时坚守底线，不发生任
何债务违约，也向市场证明了政府和城投信用，有利于争取金融机构在化债时的支持。二是
多管齐下，探索化债新方式。在一揽子化债前，银川市采取的国企重组改革、资产盘活、统
借统还等方式的化债，改善了银川市平台企业的流动性，在偿债高峰期到来前增强了其抵御
风险的能力。
但宁夏化债亦存在地方债增速仍较快、直融占比仍高且城投债期限结构仍偏短等问题，
且从长期来看，较弱的经济财政实力以及城投部分历史债务问题未解决、转型面临压力、自
身造血能力仍不足等其他省份化债时普遍存在的问题亦会对宁夏化债存在掣肘。尤其是化债
前，宁夏债务化解最急迫之点在于银川市的城投债集中到期，债券刚性兑付压力大。一揽子
化债开启后，政策利好下，城投债利率和利差双降的市场行情为宁夏城投债化解提供了机遇，
但市场行情也会存在波动，城投债利率和利差不会永远维持低位。短期而言，通过债务置换
降低债券占比，拉长城投债期限是解决化债燃眉之急的关键；长期而言，通过地方产业发展
数据来源：企业预警通，中诚信国际整理
2023/1 2023/2 2023/3 2023/4 2023/5 2023/6 2023/7 2023/8 2023/9 2023/102023/112023/12 2024/1 2024/2 2024/3 2024/4 2024/5 2024/6 2024/7 2024/8 2024/9
()
宁夏 新疆 青海省 甘肃省 陕西省
BP
1,
提振经济以及城投市场化转型提升造血能力，在发展中降低债务率才是化债的最终目标。如
前所言，宁夏有能源等特色产业资源，但对外部投资较为依赖，自身对产业资源的控制力不
强，同时城投的转型发展与当地产业未得到充分结合，目前大部分城投的主营业务与当地产
业发展关联度低，未来在谋划如何充分利用资源禀赋为地方经济发展和城投转型赋能上还有
很大的空间。
展望宁夏未来的债务风险，本文认为宁夏地方政府法定债务规模较小，风险亦较为可控，
但应对城投债务风险仍需谨慎。一方面，现阶段城投企业自身造血能力仍不足，通过债务置
换等方式可缓解短期的流动性压力，但对于债务规模较大的城投企业如银川通联集团，若未
来债务期限配置不当，仍面临较高的债务风险。另一方面，受地缘因素影响，西北地区信用
风险绑定程度较深，若西北地区其他省份融资环境恶化，宁夏难以独善其身，尤其是 2021 年以
来兰州市城投债务风险逐步释放后，宁夏城投债利差快速抬升。纵观当前西北地区化债进程，
虽然整体债务风险有所缓释，但局部区域债务压力仍大，且债务风险仍持续发生，需警惕黑
天鹅事件的发生对西北地区整体融资环境的影响，进而影响宁夏化债进程及城投企业的再融
资能力。
