亚洲开发银行
6 ADB Avenue, Mandaluyong City
1550 Metro Manila, Philippines (菲律宾马尼拉)
亚洲开发银行驻中国代表处
北京朝阳区建国门外大街1号
国贸大厦（三期）17层
邮编: 100004
公私合作（PPP）基金：
国际经验观察意见
亚行东亚局
工作报告
NO. 6
2016年8月
公私合作（PPP）基金：
国际经验观察意见
为了改善公共服务的提供，很多国家都建立起了基金来为他们的公私合作项目（PPP）提供资金。本报告研
究了三种基金的国际经验：可行性缺口基金、贷款便利和担保基金。每一种都有其特定的目的，并且设计
用于解决PPP项目可融资性的具体限制因素。研究显示，这些基金必须有良好的设计，才能解决具体问题，
而专门的基金可以提供更好的激励，集中专家专长，并且促进PPP。基于这些认识，亚行正帮助中国研究这
些基金和其他便利的使用，以便为PPP提供政府金融支持。
关于亚洲开发银行
亚洲开发银行（亚行）的远景目标是实现没有贫困的亚洲和太平洋地区。亚行的工作旨在帮助其发展中成
员体减少贫困，改善亚太地区人民的福祉。尽管亚太地区发展迅速，但全世界大多数贫困人口仍然集中在
该地区。亚行致力于通过包容性经济增长、环境可持续发展和区域一体化来帮助减少亚太地区贫困。
亚行总部设在菲律宾首都马尼拉，现有67个成员体，其中亚太地区成员48个。亚行主要通过政策对话、贷
款、股本投资、担保、赠款以及技术援助等工具向成员体国家提供帮助。
东亚局系列工作报告
公私合作（PPP）基金：
国际经验观察意见
作者：迈克尔•舒尔（Michael Schur）
No. 6 | 2016 年 9 月
迈克尔•舒尔是卡斯塔利亚（Castalia）战略咨询
公司总裁。
感谢卡斯塔利亚（Castalia）战略咨询公司执行总
裁阿莱克斯·桑德科夫（Alex Sundakov）和顾问
凯利·怀恩特（Kelly Wyett），亚洲开发银行的
克雷格•萨格登（Craig Sugden）先生，以及在亚
洲开发银行的支持下，由中国国家发展和改革委
员会引领召开的研讨会中各与会者为本工作报告
做出的贡献。
亚 洲 开 发 银 行
1 08/29/17 6:01:25 PM
亚洲开发银行
6 ADB Avenue, Mandaluyong City
1550 Metro Manila, Philippines（菲律宾马尼拉）
网址：
©2016亚洲开发银行
2016年9月
出版物库存编号：WPS167950-2
本出版物中所述为作者的观点，并不代表亚洲开发银行（亚行）、亚行理事会或其代表的
政府的观点和政策。
亚行不担保本出版物中所含数据的准确性，而且对使用这些数据所产生的后果不承担任何
责任。
在本出版物中指称或引用某个特定版图或地理区域时，或使用“国家”一词时，不代表亚
行意图对该版图或区域的法律地位或其他地位做出任何评判。
注：在本出版物中，“$”表示美元。
亚行出版物的勘误表请访问：
东亚局系列工作报告为亚行东亚局的员工、顾问或专家提供了一个平台，鼓励大家对他们
当前正在进行及最近完成的调查和政策研究展开讨论并征求反馈意见。该系列报告聚焦重
要的经济和发展问题，以及与项目或计划的经济分析、统计数据和测量有关的概念、分析
和方法问题。该报告旨在增进对亚洲面临的发展与政策挑战的认识；提高亚行国别合作伙
伴关系战略、次区域业务和国家业务的严谨性和质量；以及提高用于监测发展成效的统计
数据和发展指标的质量和可获得性。
东亚局系列工作报告是一份传播快速的非正式出版物，其标题经后期修订可作为专业期刊
文章或书刊章节出版。该系列报告由东亚局负责供稿。
使 使用再生纸印刷
译文声明：
为扩大读者范围，特将本出版物由英文翻译为中文。亚洲开发银行（亚行）尽力确保 翻译的
准确性，但英语是亚行的官方语言，因此，本出版物的英文原版是唯一合法的（即官方的和经
授权的）文本。任何对本出版物内容的引用，必须以其英文原版内容为准。
2 08/29/17 6:01:25 PM
目录
图、表和专栏 iv
摘要 v
缩略语 vi
概述 vii
I. 简介 1
II. 可行性缺口补助 1
A. 可行性缺口补助的传统方法 2
B. 可行性缺口补助替代方法的分析框架 3
C. 可行性缺口补助的替代方法 5
D. 国际实践 6
E. 设计中的主要问题 11
III. 借贷机制 14
A. 借贷机制的分析框架 14
B. 国际实践 16
C. 关键设计问题 23
IV. 担保基金 27
A. 担保基金的分析框架 27
B. 国际实践 29
C. 关键设计问题 35
V. 结论 38
A. 基金应限于解决特定问题 38
B. 专项基金能够产生更好的激励作用，并聚集专业力量，推动 PPP 的发展 38
C. 设计不良的基金会产生不利的意外后果 39
D. 基金的设计要素应支持其目的 39
3 08/29/17 6:01:25 PM
图、表和专栏
图
图 1：可行性缺口支付 2
图 2：传统采购中的政府支出与基于可用性进行付款的 PPP 形式 4
图 3：国家基础设施基金（FONADIN）发放流程 7
图 4：印度 PPP 总投资 9
图 5：IIF 提供的投资产品 22
图 6：IIF 贷款拨付（单位为十亿卢比） 23
图 7：在受担保的 PPP 合同中，IIGF 与其他利益相关者之间的关系 30
图 8：获得担保的 PPP 项目中，FGP 与其他利益相关者之间的关系 32
图 9：担保发生流程 33
表
表 1：可行性缺口补助概况 10
表 2：借贷机制总括 23
表 3：资产与担保的匹配情况 32
表 4：担保基金总括 34
专栏
专栏 1：国家高速公路发展计划 8
专栏 2：IIFCL 主要贷款条款 19
专栏 3：付款延迟 31
4 08/29/17 6:01:25 PM
摘要
公共—私营部门合作伙伴关系（PPP）改变政府工作模式。它将竞争引入公共服务领域，调动更多专
业力量和经济资源，以结果为基础管理项目生命周期资产，将支付给服务提供者的付款建立在项目发
展状况之上，并能够使政府降低其承担的各项风险。这些创新有助于降低项目成本，提高公共服务供
应速度和质量。然而为了实现 PPP 带来的各项益处，需要确定合适的 PPP 项目，并且将其良好地开发
和实施。
许多国家都已经成立了 PPP 基金以便为 PPP 规划提供资金支持。该工作报告仔细研究了国际上三种形
式的 PPP 基金：可行性缺口补助、借贷机制和担保基金。每一种形式都带有一项具体目标，即解决在
开发银行可接受的 PPP 项目时面临的某种限制。
分析得出一些重要经验，包括基金应当为解决具体事项而设立；专项型基金能够产生更好的激励作
用，并能聚集专业力量，促进 PPP 的发展。同时分析指出，专项基金未必总是用以解决某一具体问
题；不良设计的基金会造成意外状况；基金的设计因素应支撑该基金设立的目的。
5 08/29/17 6:01:25 PM
缩略语
ADB 亚洲开发银行
BANOBRAS 墨西哥国家开发银行
CPEG 合同支付强化担保
FGP 巴西公私伙伴关系保障基金
FONADIN 国家基础设施建设基金会（墨西哥）
IIF 印度基础设施融资公司
IIFCL 印度基础设施融资有限公司
IIGF 印度尼西亚基础设施担保基金
IPDF 基础设施项目开发中心（巴基斯坦）
NHDP 国家高速公路发展规划（印度）
PPP 公私合作伙伴关系
SOE 国有企业
TIFIA 交通基础设施融资与创新法案（美国）
TIFU 财政部基础设施融资中心（英国）
VfM 资本价值（物有所值）
VGF 可行性缺口补助
VGP 可行性缺口支付
6 08/29/17 6:01:25 PM
概述
1. 亚洲开发银行（亚行）正在协助中华人民共和国（中国）对 PPP 中政府财政支持的基金以及其
他支持性工具的使用进行调研。亚行已聘请卡斯塔利亚（Castalia）公司考察国际上此类基金的设立经
验及其设计时的考虑因素。
2. 本报告考察以下三类基金：可行性缺口补助、贷款融资和担保基金。分析得出以下重要借鉴经
验。
基金应限于解决特定问题
3. 每种基金类型均有一个确切的目的。也就是说，所有基金均设计用于解决特定约束条件，以便
开发可融资性 PPP 项目。若一个国家没有明显的约束条件，则该国没有必要设立此类基金。
4. 无论是从行政管理还是财政支持的应用的角度来看，此类基金对政府而言成本较高。政府支持
可以是直接性的（例如可行性缺口补助或贷款），也可以是暂时性的（例如担保）。不论是哪种方
式，此类政府支持均会产生机会成本，因此，政府应衡量此类财政支持相比其他政府事项，轻重缓急
如何。只有当此类政府资助能够实现资本价值（VfM）或有助于政府实现其他重要政策目标时，政府
才应对 PPP 提供支持。
5. 这意味着政府在设立一项基金时，必须格外谨慎。其中很重要的一点是，基金应设计用于解决
PPP 项目开发过程中的主要约束条件，此类约束条件只能通过有针对性的政府行为予以消除。PPP 融
资未达到预期水平不是设立 PPP 基金的充分理由。
6. 本工作考察了一些已经成立但未确定具体问题的基金。例如，巴西设立的公私合作保障基金
(FGP)，它旨在解决投资者对政府履行 PPP 合同义务缺乏信心的问题。在巴西，缺乏这种信心的确是
个问题。巴西很多州政府已经设立自己的担保基金。这可能是 FGP 从 2004 年设立之日起至今仅收到
一份申请的原因。因此，FGP 20 亿美元的初始资产配置在很大程度上仍然闲置。
专项基金可产生更好的激励作用，集中专业力量，推动 PPP 发展
7. 一项独立的专项基金比政府各部门直接支持的替代性基金更具优势。尽管三类基金各具优势，
但它们之间也存在许多共同的优点。
8. 专项基金的形式可能是一家完全透明的商业化国有企业，也可能是现有商业实体的延伸：
(i) 预计将管理自己的资产负债表—— 提供更加明确的激励，并将降低政治压力下的融资
风险；
(ii) 将比政府机构支付更多的市场相关薪酬，因此能够更好地吸引具备必要技能的员
工；
(iii) 能够增强 PPP 项目的意识，并发出有关政府对 PPP 项目承诺的信号；
(iv) 能够通过将薪酬与绩效挂钩，完善员工绩效激励机制；以及
(v) 还能够提供 PPP 政策协调与集中支持，协助 IA 开发 PPP 项目。
7 08/29/17 6:01:25 PM
viii | 东亚局系列工作报告 No. 6
但是，问题的解决并非总是依赖专项基金
9. 政府并非必须设立专项基金解决 PPP 项目开发的每一个约束条件。专项基金的设立将耗费大量
时间与精力。因此，政府应寻找替代方案。
10. 例如，政府可通过借贷机制或通过商业借款担保、期限延期机制、再融资担保和汇率担保等方
式，增加 PPP 项目长期债务融资的可行性。
设计欠妥的基金会产生不利的意外后果
11. 基金需要进行精心设计才能实现其预期目的。基金设计欠妥不仅无法产生效益，而且可能产生
不利的意外后果。
12. 例如，所有经审查的可行性缺口补助均超过项目可用补助金金额。这将产生以下负面的意外后
果：
(i) 补助上限有可能导致项目设计欠佳——比如，为了降低补助的需求量而对项目进行精
心重组，但却减少了项目的经济收益。
(ii) 补助上限有可能会阻止财政能力欠佳的领域（例如卫生领域）开发 PPP 项目。
基金的设计要素应支持其目的
13. 各种设计要素应支持基金实现其目的。首先，基金应设计其产品，使其与待解决的具体问题相
适应。例如，印度基础设施融资有限公司（IIFCL）的设立旨在解决长期债务市场不发达的问题。因
此，IIFCL 将提供可弥补市场缺口的金融产品，包括贷款与商业借款担保。然而，此类产品可按照市场
价格供应。
14. 其次，大部分基金采用资格审定标准，以确保其仅在有助于基金实现其目的的情况下为项目提
供支持。例如，英国财政部基础设施融资中心（TIFU）的设立旨在通过向不再获得民间融资的 PPP 项
目提供贷款，以解决市场流动性匮乏的问题。因此，TIFU 将向无法获得足够民间融资以按时实现融资
到位的项目提供贷款。
15. 再次，基金的资金来源对于向投资者表明该基金的产品具有良好信誉而言，十分重要。例如，
对于即将生效的政府担保，投资者必须相信，若担保启动，则担保基金将具备足够的资金完成项目所
需付款。为了建立这种信心，担保基金必须拥有不受制于年度预算拨款的强大资产基础。
8 08/29/17 6:01:25 PM
I. 简介
1. 公共—私营部门合作（PPP）改变政府工作模式。它将竞争引入公共服务领域，调动更多专业力量
和经济资源，以结果为基础管理项目生命周期资产，将支付给服务提供者的付款建立在项目发展
状况之上，并能够使政府降低其承担的各项风险。这些创新有助于降低项目成本，提高公共服务
供应速度和质量。然而为了实现 PPP 带来的各项益处，需要确定合适的 PPP 项目，并且将其良好
地开发和实施。
2. 许多国家都已经成立了 PPP 基金以便为 PPP 规划提供资金支持。本工作报告按照《亚洲开发
银行（亚行）PPP 业务规划》支柱 4 编制，通过吸取其他国家和开发合作伙伴的经验确定了在东亚发
展中国家和地区使用 PPP 基金时需考虑的关键问题 1。
3. PPP 基金需建立在对政府合理角色的理解之上。国际实践已经表明，只有政府的支持能够实现
资本价值 VfM）或有助于政府实现其他重要政策目标时，政府才应当向 PPP 提供财政支持。例如，政
府支持可用于：
(i) 提高项目质量，这相应地会提高竞争力、降低项目成本、提高 PPP 项目成功几率。
(ii) 增加 PPP 的使用。PPP 项目的效益（高效采购、生命周期改进、精心计划的维护与
服务改善）可能无法被有关实施机构（IA）获得。那么，政府支持便可提供必要的
激励，促使 PPP 使用者（甚至是不情愿的使用者）开展良好的 PPP 项目。
(iii) 降低用户或政府的民间融资成本，这将相应地减少出资要求。
(iv) 增加各方（例如地方借款人与地方实体投资者、规模较小的投资者和新/贫穷消费
者）参与 PPP 项目的机会。
4. 政府支持可通过设立各种基金进行协调。本报告讨论以下三种基金与融资：
(i) 可行性缺口补助（第 2 部分）；
(ii) 借贷机制（第 3 部分）；以及
(iii) 担保基金（第 4 部分）。
5. 项目开发基金（PDF）是另一种常见的基金类型。有关 PDF 的国际实践与关键实施问题将在另
一份单独的亚行文件中进行探讨。2因此，本报告不涉及此类基金。
6. 对于上述三种基金类型，本报告将讨论以下内容：
(i) 用于确定基金计划解决的特定问题（即基金设立目的）的分析框架；
(ii) 国际经验；以及
(iii) 设计时考虑的核心问题，包括相比其他选择，基金如何解决具体某项问题。
II. 可行性缺口补助
7. 本节先对可行性缺口补助（VGF）广泛的，或者说“传统的”使用方式进行描述，然后提出一
份分析框架，用以生成有别于以往的可行性缺口补助实施方式。
1 本报告由亚行资助。2014.《对中华人民共和国公司合作融资的技术援助》。马尼拉（TA 8869-PRC）。
2 克雷格.萨格登(Craig Sugden)，2016 年.《中国：公司伙伴关系项目开发基金》。东亚局系列工作报告 2.马尼拉：
亚行。
9 08/29/17 6:01:25 PM
2 | 东亚局系列工作报告 No. 6
A. 可行性缺口补助的传统方法
8. VGF 传统方法建立在一个前提上，即：当无法通过使用费完全收回项目成本（包括融资成本）
时，项目将存在可行性缺口，而政府可能通过补贴的方式出资，以填补缺口并确保 PPP 项目对私人投
资者具有吸引力，见图 1。
9. 政府补贴的目的是确保可产生纯经济或社会收益的项目在财政上具有可行性。为什么经济上合
理的项目在财政上不具备可行性呢？这主要有以下两个原因：
(i) 首先，基础设施项目创造的公共效益更加广泛，可能并未被用户直接获得，因此它
未体现在用户愿意支付的服务价格上。例如，铁路项目用户不愿意为项目的环保效
益（例如较低的车辆排放量）付费。
(ii) 其次，使用费可有意设置一个低于消费者愿意支付的水平，以保持使用费位于社会
可接受的水平。
10. PPP 项目补贴有多种方式。其中之一是政府为项目前期垫资。以这种方式提供的补贴通常称为
可行性缺口支付（VGP）。或者，政府可根据合同，基于服务是否供应以及供应质量，对私营公司进
行定期付款。第三种方式是政府为每位用户支付一笔费用，例如按收费公路上的车辆数量进行支付费
用。
11. 很多国家已经为可行性缺口支付设立专项基金对其管理并提供补贴，这些补贴称为可行性缺口
补助（VGF）。
图 1：可行性缺口支付
PV=现值
来源：作者
10 08/29/17 6:01:25 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 3
B. 可行性缺口补助替代方法的分析框架
12. 可行性缺口补助（VGF）的国际经验被相互借鉴。虽然已有很多成功的案例，但多数情况下，
VGF 并未产生可持续的、实质性的 PPP 项目。有时，虽然 VGF 在基金发放上可谓已取得成功，但其
是否被分配到了有必要予以分配的项目上，使项目产生最佳经济效益，存有争议。此类情形的出现很
可能是因为 VGF 在设立时，没有明确意识到基金设立要解决的具体问题。
13. 本节提出了一个分析框架，可产生有别于以往的 VGF，框架突出如何确认基金设计要克服的核
心制约因素。其主要依据是下列原则，即需要用有别于常规的方式看待 VGF 的原因：
(i) 出资和融资之间的差异；以及
(ii) 区别“投资”决策与“采购”决策 的需要。
14. 然后，本部分讨论传统方法的限制。
1. 出资与融资之间的差异
15. 很多国家继续将 PPP 视为一种能够提供出政府无法提供的公共基础设施的方法，而不是一种可
实现资本价值（VfM）的方法。这种观点使 PPP 出资与融资混淆起来：
(i) “出资” 是指如何随着时间推移为项目成本付费。项目成本（包括融资成本在内）必
须始终由政府（即纳税人）或用户承担。
(ii) “融资” 则是指在前期开发成本与未来收益不匹配时，需要及时填补资金缺口。融资
可包含债务或权益。融资与出资之间的不同在于，融资必须偿还。
16. PPP 不提供“额外基金”，因此其主要目的不是解决预算不足或政府无力支付公共服务的问
题。PPP 的确可通过调动额外的融资渠道，协助有关方及时克服特定时间点上政府借款的财政束缚。
但这种融资效益也只是暂时的，因为 PPP 只能推迟履行财政义务，不能彻底免除这种义务。一些努力
吸引到足够基础设施发展资金的国家往往会设立一些“出资”与“融资”相混淆的政策，试图通过不
同的融资结构来解决资金短缺的问题。
17. 与之相反，基础设施政策完善的国家往往重视出资与融资间的重要关联。只有当项目的出资完
备时，它才能进行融资。可预测且可持续的出资模式不但可以降低融资风险，还能确保 PPP 规划不会
在经济上产生系统性的金融风险。反过来说，有效的融资也是最小化出资需求、让更多的 PPP 项目达
到投资标准的关键。金融市场上的无效行为会增加融资成本，而该成本不是由政府，便是由使用者买
单，势必加重项目出资负担。
2. 投资决策需要先于采购决策
18. 所有基础设施项目都会涉及某种形式的财政支持，这种支持有的是显而易见的（例如补贴或补
助金）有的则是含蓄隐藏着的（例如土地特殊使用而产生的机会成本）。提供明显性的财政支持，有
以下原因：
(i) 后全球金融危机（GFC）下的 PPP 安排中，许多政府正采取一种更加务实的风险分
配方式，他们意识到让私营部门承担太多风险可能会适得其反。例如，许多新建收
费公路的 PPP，在交通数据稳定前，都会实行交通风险共担，或是由政府承担这一
风险。
11 08/29/17 6:01:25 PM
4 | 东亚局系列工作报告 No. 6
(ii) 随着一国 PPP 规划不断成熟，该国政府通常会着手更加复杂和政治上更为敏感的项
目（例如公共交通项目），并在新的领域中（例如在项目不产生收益的健康领域）
寻找 PPP 安排。
19. 由于所有项目（包括 PPP 或其他项目）必须在其展开融资前获得全额出资，并且纳税人在 PPP
出资中扮演越来越重要的角色，所以理应确保只有最佳项目（可向社会创造最大利益）才能获得资
助。这是“投资”决策，它完全独立于“采购”决策，并且必须比采购决策先行一步做出，以权衡如
何使项目实现最大化的资金价值（VfM）。
20. 理解上述观点的国家（包括澳大利亚）已经为所有基础设施项目建立起“预算规则”，以确保
投资决策不与采购决策混淆。它通常包含以下内容：
(i) 政府，一般是通过其金融或财政部设定一项具体条件，要求实施机构（IA）必须为
其提议的基础设施项目提供一份带有成本收益分析的商业计划书。
(ii) 政府对商业计划书进行审核，决定是否有能力且愿意提供项目所需资助。
(iii) 实施机构将在其预期资本以及运营预算中，对该项目做出完备的预算安排，确保：
(a) 所有潜在项目（无论采用何种采购方法）就这个共同且有限的基金展开竞争，保证
项目无论从战略意义上，还是最大经济净收入上而言，都是合适的； 以及
(b) 人们不会因为预估到 PPP 采购方式对预算会产生影响而对这种采购形式产生偏
见，也就是说，政府要消除人们这一误解，即人们通常认为 PPP 只是变相的政
府借款行为。
21. 一旦项目获得足够的资助，政府将仔细检查可实现资本价值的交付方式，并以此做出最终的采
购决策。只有当项目首先是值得投资的，这种政府决策才有意义。因此，决定以 PPP 的形式展开某一
项目往往就是一种采购决策，它建立在实现资本价值的考量之上，且必须在采购决策前首先完成投资
决策。
22. 若发现 PPP 采购方式可实现最佳的资本价值，则项目实施机构在传统采购模式中的项目原始资
本和经营预算将转换成依据 PPP 支付机制向私营合作伙伴提供一系列政府付款。例如，运营期间政府
依据可用性原则每年向私营部门进行付款，如图 2 所示。这一系列付款要足以覆盖所有预期的运营和
资本上的、以及民间融资上的成本，这一点至关重要。PPP 采购中结余的资本（扣除采购资本后）可
以留在项目实施机构的预算中，以激励 PPP 采购的实施。
图 2：传统采购中的政府支出与基于可用性进行付款的 PPP 形式
PPP=公私合作
来源：作者
12 08/29/17 6:01:25 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 5
23. 若发现 PPP 采购方式无法使项目实现最佳资本价值，则该项目大可采用其他采购方式。
3. 可行性缺口补助传统方法的限制
24. 传统方式的可行性缺口支付（VGP）是假定可行性缺口补助（VGF）的主要目的是对使用者的
付费与项目成本（包括融资成本）之间的差额进行补贴。但是，混合型的使用者付款和/或纳税人付款
应真正独立于项目的融资与交付。例如，鉴于与道路拥堵相关的各种溢出效应，公路的资助通常完全
来自纳税人的付款。同理，公共基础设施（例如学校与医院）则对使用者的付款依赖程度很低。因
此，这些政策不应仅仅因为项目由民间融资就改变。
25. 在某些情况下，由于项目为民间融资，使用者的付费与纳税人付款之间的平衡便不可能改变。
以新建公路为例，在没有任何可靠数据的情况下，很难预测交通需求的增加。此时，期待私营部门承
担所有交通风险是不可能的—— 项目便不具备可融资性。采用其他公共资助方法也不会有差别，因为
不可能总是完全依赖使用者的付费对项目进行资助。对于可行性缺口支付的替代性方法，人们认识到
项目必须在得到完全的资助后才能够展开融资，并且资助方式与融资方式彼此独立，互不干涉。
26. 如下文所述，这一点是可行性缺口补助传统方式中的一个缺陷。规定可行性缺口支付的上限是
以税款和使用费的最佳混合为先决条件的。它因项目的不同而不同，要求人们正确理解出资与融资间
的各种差异。
27. 传统的可行性缺口补助也可能会对 PPP 规划造成不利影响，因为它们可能会引发平行的 PPP
资助体系，以规避预算的环节，使各个项目—— 无论它们采用了何种采购安排—— 不再为了那个相同
而有限的资助而展开竞争。
28. 一旦各个不同的项目为获得独立的政府资助而展开竞争，政府对所有项目进行优先排序并确保
最合适的项目获得资助的能力便会受限。实际上，这样的项目等于越过了投资决策环节，直接进入了
采购决策的层面。
29. 最坏时，上述情形会对 PPP 实施机构产生负动力，使实施机构把不适合采用 PPP、或者相对而
言不会产生良好经济收益的项目，也规划成 PPP 项目。也就是说，若实施结构无法确定项目在财政预
算中获得足够资助，那么它便可能会将项目重新设计成 PPP 的形式，以获取到额外的资金支持。
C. 可行性缺口补助的替代方法
30. 在可行性缺口补助的替代方法中，人们假设所有项目均依据其对经济发展的贡献率而进行优先
顺序的排列，并且项目出资与项目融资互不干涉。对于优先项目，实施机构在预算中获得的资助是不
包含任何预期使用者付款的。获得出资的具体优先项目只有在其可实现资本价值时，才会采用 PPP 形
式的采购安排。
31. 在这种环境下，在考虑是否作为 PPP 项目获取一个项目时，实施机构可能会按照当前的价值水
平对 PPP 采购和传统采购所需的资助状况进行比较。从实施机构的角度看，PPP 采购所需资助可能更
高，因为民间融资成本要高于政府借款成本。这可能会使得那些预算紧缩的实施机构趋于采用传统的
采购方式。
32. 当然，从整个政府的角度来看，政府借款成本之所以较低，仅仅是因为政府可以使用税收偿还
贷款。由于政府具有征税的权利，政府的贷款方会认为政府不可能违约，因此贷款利率较低。但这绝
不可能完全消除项目的风险。事实上，一旦发生风险，承担风险的恰恰是纳税人。如果不是这样的
话，理论上其结果将是政府将对所有项目进行融资，并取代商业融资来源。但是这并不是人们想要的
13 08/29/17 6:01:26 PM
6 | 东亚局系列工作报告 No. 6
结果，所以决定资本成本的是项目预期收益及其相关风险，而不是公共或私营融资机构的债务成本。
对于政府而言，将风险分配给私营部门具有重要价值，因为向私营部门转移此类风险可刺激风险管
理，并在实施过程中可实现更好的成本与时间上的确定性结果。这部分价值被称为“可转移风险”。
33. PPP 项目成本表面上可能高于传统项目的成本，但当把可转移风险计算在内时，PPP 形式的项
目成本实际上要低于传统形式的项目成本。在这种情况下，鼓励实施机构使用 PPP 采购变得有意义。
34. 这可通过使用可行性缺口补助实现—— 即前文所述的有别于传统基金的 VGF。此类基金可向实
施机构提供额外资助，确保项目以 PPP 的形式展开。可行性缺口支付不应覆盖项目的全部成本，因为
它只是实施机构以传统方式采购项目时预算分配的补充。正是这种额外补充使 PPP 变得可行。
35. 传统意义上，可行性缺口补助（VGF）的目的在于促使 PPP 项目在财务上具有可行性。可行性
缺口支付（VGP）用于填补项目收益与成本之间的资助缺口。替代模式下，VGF 的目的在于鼓励实施
机构在合适的项目中使用 PPP 采购，同时确保 PPP 项目在融资上具有可行性。VGF 替代模式能够使
VGP 填补实施机构预算分配与 PPP 项目采购成本之间的缺口。
D. 国际实践
36. 很多国家已经实施传统的 VGF。但是，VGF 替代模式尚未付诸实践。
37. 本节对一系列传统 VGF 进行了考察，以找出此类基金的主要特征和实践上的经验教训，包
括：
(i) 墨西哥基础设施基金（FONADIN）；
(ii) 印度基础设施 PPP 项目财政支持计划（通常称为可行性缺口补助计划）；以及
(iii) 巴基斯坦基础项目发展促进基金（IPDF）。
38. 每一项将在下文详述，表中对它们进行了全面的对比。分析显示，VGF 在许多方面存在差异，
包括：
(i) 目的；
(ii) 资金来源；
(iii) 资格标准的使用；
(iv) 运营程序；以及
(v) 成效。
1. 墨西哥基础设施基金（FONADIN）
a. 目的
39. 在卡尔德隆政府（2006 年）之前，墨西哥有过两项以失败告终的基础设施基金：公路特许经
营援助基金（FARAC）与基础设施投资基金（FINFRA）。在卡尔德隆总统领导下的国家基础设施规划
中，FARAC 与 FINFRA 被纳入国家基础设施基金（FONADIN）。
40. 国家基础设施基金的目标是采购新的、由公路特许经营援助基金提供资金的高速公路特许经营
合同，并通过调动其他领域中的民间投资，为 PPP 提供拨款，以便使 PPP 项目在财政上具有可行性。
国家基础设施基金受墨西哥国家开发银行（BANOBRAS）的管理。
14 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 7
b. 资金来源
41. 墨西哥国家基础设施基金无法从财政部获取任何年度补助。该基金在 2008 年从公路特许经营
援助基金（FARAC）与基础设施投资基金（FINFRA）这两项基金的资产解散与转移中获得 33 亿美元
的原始注资。国家基础设施基金还从现有的公共收费公路中获取收益。
42. 国家基础设施基金可提供有偿服务（风险资本、次级债务、担保）和无偿支持（项目研究补
贴、可行性缺口补助）。其中，前者的收益用于提供后者。
c. 运营程序与资格标准
43. 当选择接收补助金的项目时，墨西哥国家基础设施基金采用以下标准：
(i) 项目必须通过使用者付款获得收入。
(ii) 补助不可超过总投资的 50%。
(iii) 私人投资者的股权比例必须至少占总投资的 20%。
(iv) 项目必须属于以下部门：电信、交通、水与卫生、环境或旅游。
(v) 墨西哥国家基础设施基金不包括电力与碳氢化合物两大部门，因为它们由两家大型
国有垄断企业控制：墨西哥石油公司（PEMEX）和墨西哥联邦电力委员会
（CFE）。
44. 符合标准的项目将按照下图 3 所述流程获得补助。
图 3：国家基础设施基金（FONADIN）发放流程
资料来源：国家基础设施基金（FONADIN）
15 08/29/17 6:01:26 PM
8 | 东亚局系列工作报告 No. 6
d. 成效
45. 墨西哥国家基础设施基金已对 PPP 项目提供了许多资助，尤其是在交通运输领域。在 2010—
2012 年期间，该基金一美元补贴促生了基础设施领域七美元的私人投资 3。
46. 但是，由于 PPP 规划整体上面临许多政治和金融上的困难，该基金的成功开展受到了诸多限
制，比如：
(i) 地方政府官员对私营部门在基础设施中的投资仍持怀疑态度，他们倾向继续掌控现
有的由公共资金支撑的项目，不太愿意让这些项目面向私营领域的投资。
(ii) PPP 项目复杂、严苛，快速获得审批的政治压力导致项目出现考虑不周或失败。
(iii) 不合理的风险分配通常导致实施机构承担较高的信用风险，致使 PPP 投标失败（脚
注 3）。
2. 印度可行性缺口补助计划
a. 目的
47. 2004 年，印度政府推行基础设施 PPP 项目财政支持计划（现通常称为可行性缺口补助计
划）。该计划的目的在于以向 PPP 项目拨款的方式为其提供财政支持，使其在商业上具有可行性。
48. 印度的国家高速公路发展规划为其可行性缺口补助计划的制定进一步提供了动力，如专栏 1 所
述。
专栏 1：国家高速公路发展计划
国家高速公路发展计划（NHDP）根据以下三个原则设立：
(i) 为了协助收回 NHDP 总投资的部分成本，对一些路段进行收费。
(ii) 收费费率应按“全面包容的方法”进行设置，让收费价格维持在社会可接受的水平，即
便是对于某些项目而言，这意味着所得收费收入不能覆盖所有的项目成本。
(iii) PPP 项目应为路网开发的首选模式。
总的来说，上述原则意味着 NHPD 的一大部分将按 PPP 实施，但很多路段将不具备财政可行
性。因此，为项目提供补贴能够使得州际公路网的建设不以地理或人口因素而发生改变，即“全
面包容原则”。这将允许经济落后和边远的地区—— 支付能力较弱，而建设成本较高的地区，能
够获得补助，确保当地公路项目的投资在财政上具有可行性。
换句话说，印度的国家公路已成为当前补贴的主要接受者，并成为印度可行性缺口支付规划有
效的实践案例。
资料来源：世界银行研究院，2012 年，《拉丁美洲公私合作伙伴融资最佳实践：补贴机制的角色》，华盛顿特
区。
3 世界银行研究院，2012 年，“拉丁美洲公私合作融资最佳实践：补贴机制的角色”，华盛顿。
16 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 9
b. 补助来源
49. 该计划由财政部 PPP 办公室管理。，该计划的资金在国家预算中逐年拨付。每年，该计划可审
批通过的项目累计价值最高是其所获年度拨款的十倍，以确保该计划的各项承诺不会超出预期的预算
分配。此外，财政部可向该计划提供 4,400 万美元的循环基金，以为项目垫付资金，这些资金随后将
由财政部进行补充。这笔预算每年由政府不满。循环基金和可审批的年度限额有效地表明项目具备可
垫付的资金，为投资者提供了保障。
c. 运营程序
50. 在建设阶段，该计划可提供前期建设拨款。此类拨款不可超过项目成本的 20%，且必须要在私
营企业做出相应的股权注资后，才能予以发放。实施机构或州政府可提供额外的补助金，但此类补助
金不可超过项目成本的 20%。它不需要进行经济成本收益评估，而是依靠对该行业领域的管制和竞争
性采购来确定是否需要政府的资助。
51. 采购过程将政府的资助是不是最低的作为确定特许经营者能否中标的关键标准。在某些情况
下，招标的会是负补贴，也就是说政府不需要对项目进行补贴，反而可以从项目的特许经营合同中获
利。
d. 成效
52. 印度当前实施的 PPP 政策（包括可行性缺口补助计划在内）促使私人投资大幅上涨，如图 4 所
示。
图 4：印度 PPP 总投资
PPP=公私合作
资料来源：世界银行民间参与公共建设（PPI）项目数据库
17 08/29/17 6:01:26 PM
10 | 东亚局系列工作报告 No. 6
53. 2005 至 2009 年期间，23 个 PPP 项目获得了补助金，总投资金额达 35 亿美元，平均补助金幅
度为项目总金额的 20%。而这仅占主要基础设施中私人投资总金额（1158 亿美元）的 3%。若将总投资
归因于可行性缺口补助计划，则可以说 1 美元的补助金撬动了 170 美元的民间融资。这还仅仅是指由
可行性缺口补助计划提供的政府补贴，若算上其他形式的政府补贴，则补贴撬动的民间融资会更大。
3. 巴基斯坦基础设施项目发展基金（IPDF）
a. 目的
54. 巴基斯坦基础设施项目发展基金（IPDF）设计用于弥补预期收入与 PPP 项目成本之间的缺口，
从而使此类项目在财政上具有可行性。基金旨在通过这种方式，促使该国大多数在社会经济中处于弱
势的群体有能力享有基础设施服务。
b. 资格评定标准
55. 基础设施项目发展基金仅向符合以下标准的项目提供拨款补助：
(i) 补助金不可超过当下项目成本总额的 20%。
(ii) 补助金的支付必须与私营部门可测量的交付成果挂钩。
(iii) 项目必须属于以下领域：交通与物流、城市公共交通、市政服务和能源项目。
(iv) 服务使用者必须是无力承担税费，或实施机构的预算必须无力负担整个项目。
(v) 补助金仅用于减少向在社会和经济中处于弱势的用户群体征收的各项税款。
56. 其中最后两项标准确保了该基金实现弱势群体有能力享有基础设施服务的目的。
c. 成效
57. 自 2006 年该项基金设立以来，PPP 规划在联邦层面的进展甚微。主要原因包括：政府变化、
官僚主义盛行、公共部门缺乏对 PPP 项目的理解、无标准化文档或记载、因地域问题很难获得高质量
项目、因巴基斯坦政治不稳定导致的投资者缺乏信心、以及利率高且波动等 4。
58. 但是，省级 PPP 项目的成功表明展开大范围的项目是有潜力的。自 PPP 法案于 2010 年生效
后，信德（Sindh）省已完成多项 PPP 项目，累计总额达 亿美元，同时还有更多项目等待启动。
表 1：可行性缺口补助概况
FONADIN（墨西哥） 可行性缺口补助计划（印度） IPDF（巴基斯坦）
目标
通过向投资者提供补助金使 PPP 项目
在商业上具有可行性，从而调动民间
投资参与 PPP 项目。
通过提供补助金使 PPP 项目在商业
上具有可行性，调动民间投资与专
业知识，使其符合印度的基础设施
需求。
通过补贴 PPP 项目应对基础设
施补助中的巨大赤字，使在社会
经济中的弱势使用者有能力享有
基础设施服务。
接下页
4 Shukla, S., Ahmad, A., Shahneel, M. (2015) “巴基斯坦 PPP：前方的道路”，2015 年 8 月 25 日，http://einstitute.
18 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 11
表 1接上页
FONADIN（墨西哥） 可行性缺口补助计划（印度） IPDF（巴基斯坦）
治理 由墨西哥国家开发银行
（BANOBRAS）进行管理。
财政部 PPP 办公室。 由财政部设立的 VGF 公司进行
管理。
补助来源 FARAC 与 FINFRA 的资产解散与转
移。
政府预算的一部分；4400 万美元循
环基金。
政府预算的一部分；从财政部
进行的转移。
提供的产品 补助金、有偿服务（风险资本、次级
债务、担保）和无偿支持（项目研究
补贴、一般性补贴）。
前期 VGP 与基于绩效的 VGP。 基于成果的 VGP，用于资本和
/或运营
运营程序 实施机构提交项目建议书；业务单位
评估建议书，并准备财务建议书；研
究与技术评估单位审核财务建议书，
并出具技术报告；技术委员会审查项
目，并批准或否决项目。
实施机构提交建议书，该建议书由
PPP 办公室进行审核；获授权机构
（跨部门委员会）批准建议书并分配
补助金。
机构将为特定项目从 VGF 获取审
批；私营方将进入竞争选择过
程；机构、VGF 公司与私营方之
间签订三方协议。
领域 电信、交通运输、水与卫生、环境、
旅游等。
交通运输、水与卫生、电力、电信
等。
交通与物流、城市公共交通、
市政服务、能源项目等。
资格评定标准 补贴不可超过总投资的 50%；私募投
资者股权必须至少为总投资的 20%；
收益必须从使用者付费中产生。
VGP 不可超过项目总成本的 20%，
即便是另一 政府机构的 VGP 可能
再提高 20%。
净经济效益≥ 0；VGP 现值与
实际成本之间的比率≤ ；基
金必须用于减少社会经济中弱
势群体的负担；基金的发放与
可测量的交付成果挂钩。
面临的困难 2008 年的全球金融危机导致私营部
门对基础设施的投入下降了 22%；地
方官员不愿意加入 PPP 项目；因强大
的政治压力而无法获得快速审批导致
项目准备不佳；私人投资者与商业贷
方希望 FONADIN 承担更多风险；技
术能力的欠缺；PPP 法律比较繁琐。
因能力欠缺、建议书筹备困难和公
共资助项目缺乏管控，州政府最初
持反对意见；40%的 VGP 上限可能
导致项目设计欠佳，束缚了成本不
断变化的领域中 PPP 项目的资格评
定。
官僚主义盛行；缺乏标准化文
档；PPP 专业知识处于较低水
平；因政治不稳定导致投资者缺
乏信心；管辖权与地域问题。
有效性 2008—2009 年的 PPI/VGP 比率 = 7
（每一美元补贴可带动 7 美元民间融
资）；在已收到直接补贴的项目中，
60%的总资本成本来自私营部门的投
资（>目标水平 58%）。
2005 年至 2009 年，基础设施投资
增幅超过 400%； 2005—2009 年的
PPI/VGP 比率 = 170；循环基金与政
府年度承诺的限制确保不会超出预
算分配金额。
在省级获得成功；信德省迄今
基础设施部门的总投资金额为
亿美元。
PPI=民间参与公共建设 PPP=公私合作伙伴关系 VGF=可行性缺口补助 VGP=可行性缺口支付
资料来源：世界银行研究院，2012 年，《拉丁美洲公私合作伙伴融资最佳实践：补贴机制的角色》，华盛顿特区；世界银行研究院，
巴基斯坦政府，2010 年，《项目开发基金和可行性缺口补助操作指南》，由剑桥经济政策协会编写，华盛顿特区；世界银行。
E. 设计中的主要问题
59. 本节讨论可行性缺口补助（VGF）在设计时需考虑的关键问题，同时也揭示了 VGF 的国际实
践并未遵循前文中可替代性 VGF 分析框架的原则——出资有别于融资，并且投资决策要与采购决策互
不干涉。
19 08/29/17 6:01:26 PM
12 | 东亚局系列工作报告 No. 6
60. 这并不意味着这个国家不可以采用传统形式的 VGF。虽然一个运作良好的预算体系应当消除额
外补贴来源的需要，但实际情况是，发展中国家的预算系统通常比较低效。在这种情况下，传统 VGF
便可弥补预算系统中的缺口。
61. 但是，在设置传统 VGF 时必须格外小心。若设置不当，则此类基金可产生很多不利的意外后
果。本节将讨论如何避免出现此类问题。
62. 在考虑若需要 VGF 时会有以下典型问题：
(i) 是否有资本出资（如果有，何时）使承包商可能为此投标，并承担未来年度付款的
风险高于或低于预估？
(ii) 还是每年有缺口补贴？ 如果是，基于价格还是容量，还是两者都是？
(iii) 解决方案显然因部门（例如，电力，运输或其他）及国家经济和政治背景而有所不
同。
(iv) 如果有资本出资，存在付款时间问题（即，支付预付款会使承包商承担建筑风险，
但又需要过渡贷款。
63. 这些问题将会在下文详细讨论。最后，本节还讨论了设置专项VGF的益处。
1. 基金不应为预算过程创造平行的补助系统
64. 如上所述，传统 VGF 有潜力打造一个平行于标准预算过程的 PPP 项目补助系统。但风险是，
基金可能会变成一个为劣质项目提供补助的系统。例如，实施机构可能会依赖传统 VGF 资助他们预算
无法覆盖的“宠物项目”。
65. VGF 可通过制定政策限制此类不利影响。最重要的一点是，基金只能考虑资助那些已经确定为
政府优先发展的项目，以及政府已经对项目补助做出承诺的项目。例如，已经获得政府预算或某一项
政府投资战略—— 如实施机构的远期计划或某一领域的战略规划—— 批准的项目。在各个被考察的
VGF 中，并未见它们都相应地具有此类政策的支持。
a. 可行性缺口支付不应设定上限
66. 所有被考察的国家均设定可行性缺口补助（VGF）的基金上限。在墨西哥，上限设为 50%，但
具有最高优先级的项目可例外。在巴基斯坦，上限设为 20%。这意味着使用费或其他政府付款必须能
够提供剩余补助（墨西哥为 50%，巴基斯坦为 80%）。
67. 设定 VGF 上限通常是出于下列目的：
(i) 限制可行性缺口支付（VGP）上限能够产生强大的动员效果，因为限定额度的财政
资源会带动更大量的民间融资，从而使更多基础设施项目得到开发。
(ii) 既然财政可行性不能完全代表经济可行性，即经济效益与付款的需求和意愿有关，
进而与项目的潜在收入关联在一起，那么 VGP 上限就有助于遴选更多经济上可行的
项目。
68. 但是，上述两个观点与前文所述的分析框架相左。首先，设定政府补助上限不会动员民间资
本。的确，如果项目未完全获得政府或使用者付款的资助，则它在经济上是不可行的，也不会吸引到
民间融资。一旦确认需要对项目进行完全资助，政府便需要在政策上做出选择，确定 VGP 或整体补贴
水平。也就是说，政府需要确定项目的成本有多少来自使用者付款，有多少来自政府补贴。明白了这
一点，你便发现对补贴设定上限是荒谬的。
20 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 13
69. 其次，VGP 上限并不是项目遴选的有效工具。比方说，人们根本不清楚为什么对于具有较高
净收入、但从设用者付费中获得的收入却不足以完全偿还成本（包括投资者的资本回报）的项目却要
设定政府补助的上限？若政府还同时对用户的税款—— 决定着从使用者付费中获得的收入，以及税率
设定限制，就更让人摸不着头脑了。
70. 因此，设定 VGP 上限不仅无法实现既定目标，而且还会产生不利后果：
(i) VGP 上限有可能导致项目设计欠佳—— 比如，为了降低 VGP 的需求量而对项目进行
精心重组，但却减少了项目的经济收益。
(ii) 另外，上限有可能会阻止财政能力欠佳的领域（例如水、卫生、城市交通等领域）
开发 PPP 项目。举例来说，假设政府正在考虑投资可产生较高净收入的饮用水项
目，那么政府将毫不犹豫地为之提供资助，资助比例甚至可高达项目本金和持续成
本的 100%，尤其是对于社区居民支付能力很低的情况。如果该项目采用 PPP 采购模
式，而 VGP 被设定的上限低于项目所需要的政府资助额度，那么这一项目很可能流
产。
b. 可行性缺口补助不应存在行业领域歧视
71. 所有基金应按照资格评定标准选定优先资助的行业领域。但问题又来了，这需要人们认识到投
资决策必须先于采购决策。
72. 政府很是希望能将其基础设施补助资金用在优先资助的行业领域。然而，这必须在投资决策环
节确定下来，也就是在政府只考虑哪些项目应当予以资助，而不论这些项目将来会采用何种采购方式
的时候确定下来。也就是说，申请获得 VGP（无论是传统型还是可替代型）的一系列项目已经反映了
政府的优先发展领域。所以说，VGF 没必要再指定具体的优先发展领域。
c. 可行性缺口补助不应改变预期的风险分配
73. 在构建 VGP 时，应努力确保所需的风险分配不变。 减少分配给私营部门的风险不利于管理这
些风险，威胁 VfM。 增加分配给私营部门的风险会增加其融资成本，甚至可能使项目无法使用。
74. 例如，在施工期开始之前要求 VGP，可以降低分配给私营部门的施工风险水平，因此可能影
响项目的 VfM。 相反，在特许期间以后应用 VGP 将意味着特许经营者需要寻求额外融资（例如过渡
贷款），因此将增加整体融资成本。
d. 专项可行性缺口补助的效益
75. 传统 VGF 的目的在于提供必要的 VGP，使项目在财政上具有可行性。替代性 VGF 的目的在于
提供必要的 VGP，促使实施机构在合适的项目上使用 PPP 采购。
76. 但是，政府没有必要设立专项基金实现任何上述目标。如上文所述，可通过实施某种预算制度
确保实施机构获得远期预算，以全部偿还政府将来向 PPP 项目付款的成本。很多国家都采用了这种政
策，包括澳大利亚、南非、英国和新西兰。
77. 专项基金的设立将耗费大量时间与精力。因此，专项基金应具有比预算拨款更大更强的优势，
以此证明设立专项基金的合理性。此类优势列举如下。
21 08/29/17 6:01:26 PM
14 | 东亚局系列工作报告 No. 6
e. 专项可行性缺口补助可提供集中支持，以协助实施机构开发高质量的 PPP
项目
78. VGP 的拨付要求具备专业技能的人员对项目、成本和资本价值（VfM）进行评估和分析。专项
基金可以促生信息透明、运作商业化的国有企业，或是在现有商业实体内部额外成立办事中心，它们
更能以市场经济原则向员工发放薪酬，因此能更有能力吸引具备专业技能的人员。
79. 鉴于专项基金能够聚集宝贵的专业力量，基金的设立应带有更宏大的目标，而不仅仅是用于拨
款。基金还可用于协助实施机构规划 PPP 构架，以确保风险分配合理，实现补助的资本价值。对于那
些不再有中央机构—— 如 PPP 中心—— 负责此类辅助事宜的国家而言，专项基金的这项功能着实有
用。
f. 专项可行性缺口补助可增强人们的 PPP 意识，彰显政府为 PPP 做出的努力
80. 该专项基金进一步使实施机构意识到 PPP 带来的诸多益处。这种意识的增强会源源不断地创造
新的 PPP 项目，进而不断壮大基金运营。
81. 专项基金还可提高潜在投资者对 PPP 的意识。大量的前期资本能够吸引投资者的注意，就像把
钱放在桌面上展示给投资者们看一样，向他们表明政府已经承诺要为 PPP 提供资助。
III. 借贷机制
82. 本节讨论在对合理定过价格且用本地货币收支的 PPP 进行长期融资时面临的各项挑战，而后讨论
如何通过一种借贷机制发行公共债务，以应对这类挑战。
A. 借贷机制的分析框架
1. PPP 融资的挑战
83. PPP 债务融资主要来源于银行或资本市场。但在发展中国家，银行可能不愿意向其认为风险高
的基础设施项目提供贷款。此外，那里的金融市场通常不完善，而且不存在以本币为基础的项目债券
市场。当金融市场不完善或存在高风险时，贷款人的利率就不能仅由项目风险确定。
84. PPP 特许经营者也可能寻求外币形式的融资，但他们不得不因此承担外币汇率变化产生的风
险。在很多发展中国家，长期汇率风险无法避免，因为那些国家只有短期的汇率对冲方法。
85. 即使是在金融市场发达的国家，银行贷款的期限也通常比项目偿还期或大部分基础设施项目的
经济周期短。
86. 这将产生以下四种不具吸引力的 PPP 融资方式：
(i) 在特许经营结束之前偿还短期债务—— 这可防止融资超出资产有效使用期限而造成项
目失去效力。
(ii) 对短期债务进行再融资—— 这带来的风险是未来融资成本更高。
(iii) 国际借款—— 特许经营者会因此承担汇率风险，这种风险会很难掌控，或者是成本高
昂。
22 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 15
(iv) 使用内部企业融资的PPP融资 —— 这种方式一般只适用于能够在公司债券市场的资产
负债表上借款的大型企业。 由于较小的公司无法获得这样的融资，他们不太可能竞
标PPP项目。 这减少了对PPP项目的竞争。 此外，在对单一借款人限额进行审慎监管
的国家，这种方式不可能持续适用。 当只有少数大型企业能够赢得PPP合同时，银
行很快就达到了允许借给单一借款人的限度。
87. 上述四种方式都将增加融资成本，这最终会反馈到项目获得资助的条件上。在国家层面，这种
“反馈循环”意味着弥补金融市场缺陷的努力将能够降低政府的资助负担，并促生更多符合投资标准
的项目。
2. 借贷机制的目的
88. 当金融市场不愿意或没有能力提供公共债务融资时，政府提供公共债务融资（利率合理、以当
地货币交易，并设定合理期限和贷款宽限期）便是弥补金融市场缺陷的一种方法。
89. 人们通常担心公共债务会削弱私人投资者采取的尽职调查和项目监控所带来的各项益处——尽
职调查和项目监控是为了促进项目实现优良的成本和时间上的确定性结果。但是，当私人投资者参与
项目、分担项目风险时—— 即通过股权形式对项目进行投资，应当鼓励进行尽职调查评估和项目监
控。这样有助于确保资本价值（VfM）的实现：
(i) 应激励私人开发商在约定的预算范围内按时设计与建设。
(ii) 应激励私人运营商提供高质量的基础设施服务，实现资产最大化利用。
90. PPP 是否需要私人债务融资来实现必要的激励效应，这一点更富有争议。理论上，私人放贷方
应被鼓励在 PPP 中严格执行尽职调查评估与监控。民间融资还可以转移风险。但如果政府必须提供债
务担保以吸引私人放贷方，那么风险又将转回给政府。
91. 这表明公营和私营性债务相混合通常是更为可取的融资方式。公共部门信誉评级较高，所以可
获得时限更长、利率更低的债务。此外，若政府通过次级债务提供一部分必要的融资，则可降低其他
放贷方的风险，并促进获取其他民间融资。
92. 政府可能为 PPP 项目选择债务融资的原因包括：
(i) 提高可行性或降低融资成本—— 当民间资本市场欠发达、混乱或存在高风险时，长期融
资的可行性可能受到限制，各国政府便会主动提供资助，以使融资可行。此类融资仍
可按商业费率进行。不同之处在于，由于信用评级高、公共资产负债表更好，相比私
营部门，政府承担的风险较低，且愿意承担私营部门不愿意承担的风险。
(ii) 利用官方发展援助—— 政府通常可以按特许经营的方式获得官方发展援助（ODA）
资金，而后再将这种特许经营权授予其他部门，从而降低基础设施项目的成本。
(iii) 改善经济效益，提升代际公平—— 实行长期债务能够让债务偿还义务扩展至标的资
产的整个生命周期。这增加了经济效益。当基础设施依照其使用情况不断收费时，
经济效益便可实现最大化，况且，如果资产的使用在未来是稳步增加的话，未来能
够收到的付款自然会更多。当用户与纳税人均具备良好的经济状况时，短期债务迫
使补助提前发放，那么假设当下和未来的纳税人经济实力相当，这便意味着付款的
是当今纳税人，而受益者却是未来的纳税人。除非政府自身使用长期融资为项目前
期支持付款，否则此类提前发放的补助效率较低，且容易导致代际不公平。
23 08/29/17 6:01:26 PM
16 | 东亚局系列工作报告 No. 6
(iv) 避免过度的风险溢价—— 政府可能会考虑私营部门收取相对于实际风险而言，过多的
风险溢价。这做起来很困难，因为金融市场通常比政府能更好地对风险作出评估，
尤其是对新项目或新市场而言，或在金融市场混乱期间。
(v) 降低政府风险—— 若项目收益依赖于政府的定期付款，则私营方将承担风险，这将反
映在项目成本中。若政府付款的可靠性存在不确定因素，那么以贷款或拨款的方式
为项目提供的前期的补贴或付款—— 而不是在项目执行过程中付款——便可提升项目
的可融资性，并降低项目成本。
93. 当然，当使用公共资金对 PPP 项目进行融资时，必须确保政府仅向可创造净经济效益的项目提
供借款。此外，考虑是否使用公共基金为 PPP 项目进行融资时，需要同时权衡政府其他优先事项。
B. 国际实践
94. 本节讨论一些国际上为 PPP 提供债务的公共借贷机制，包括：
(i) 美国交通基础设施融资与创新法案（TIFIA）项目；
(ii) 印度基础设施融资有限公司（IIFCL）；
(iii) 英国财政部基础设施融资中心（TIFU）；以及
(iv) 印度尼西亚基础设施融资公司（PT IIF）。
95. 下文将对上述各项逐一描述，完整的对比见下表。分析显示，各个借贷机制在以下各方面存在
差异：
(i) 目的；
(ii) 提供的产品；
(iii) 资格标准的使用；
(iv) 补助与融资来源；以及
(v) 成效。
1. TIFIA 项目
a. 目的 5
96. 美国交通基础设施融资与创新法案（TIFIA）计划的目标在于吸引大量民间与非联邦联合投
资，用于这个国家地面交通运输系统的重大改善上，填补市场缺口，实现低成本公共借款的杠杆效
应。
97. 创立该项目的原因是，州或地方政府以使用费或其他形式的使用者付费为大型交通项目进行融
资时，由于上述渠道获得的资金存在不确定性，州或地方政府通常难以按照合理的利率获得融资。使
用费以及其他形式的项目收入很难预测，对于新建项目而言尤为如此。
98. TIFIA 信贷援助通常比通过金融市场融资更具优势。在项目使用其他方式无法获得融资时，它
依然能够为项目提供融资。
99. TIFIA 项目由美国交通运输部（DOT）负责实施。
5 美国交通运输部。政策倡议:// （2015 年 5 月 14 日更新）
24 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 17
b. 提供的产品
100. TIFIA 项目提供三种截然不同的融资援助，可在项目周期内满足各种不同要求：
(i) 担保（直接）贷款。提供灵活的还款条款，允许联合建设以及资本成本的永久性融资。
最长期限是 TIFIA 援助项目实质竣工后 35 年，或是项目的使用生命周期，最短时限不
限。还款可在实质竣工五年后开始，以留出设施的建设和扩建时间。
(ii) 贷款担保。提供联邦政府“完全信任型”的担保，并为借款人向非联邦贷款机构的还款
提供担保。对贷款机构进行的还款必须在项目实质竣工后五年内开始。
(iii) 备用信用额度。这是指在项目运营头十年里，在必要情形下，作为第二渠道，以联邦紧
急贷款的形式为项目提供额外的资金补充。这一方法仅在项目实质竣工十年内有效。
101. 在出现破产、清算或资不抵债时，TIFIA 信贷必须拥有与先受偿还债权人同等的资产扣押权；
若无此类情形，则归属于现金流。联邦信贷援助金额不可超过 TIFIA 担保贷款下所有预期合格项目总
成本的 49%，以及 TIFIA 备用信用额度的 33%6。
c. 补助来源
102. TIFIA 项目由 1990 年《联邦信贷改革法案》（FCRA）监管，该法案要求美国交通运输部
（DOT）建立资本储备，以便在其可提供 TIFIA 信贷援助前，弥补预期信贷损失。每年可用的补贴金
额由美国国会确定。
103. 该项目于 2013 年与 2014 年分别从公路信托基金中获得 亿美元和 10 亿美元拨款。获授权在
第一财年无需履行义务的任何预算管理局，需在第二年起履行相关义务 7。
d. 成效
104. TIFIA 项目非常成功。DOT 数据表明，每一美元联邦基金可提供最多 10 美元的 TIFIA 信贷援
助（包括贷款与担保），并支持最高 30 美元的交通运输基础设施投资。
105. 仅在贷款方面，DOT 已批准超过 50 项 TIFIA 贷款，总金额达 220 多亿美元。获得 TIFIA 贷款
的项目私人投资为 780 亿美元，这意味着 TIFIA 与民间融资之间的比率为 1:。
106. 由于它如此成功，国会每年向 TIFIA 增资 10 亿美元。有关 TIFIA 向小型项目（例如自行车与行
人项目）提供融资的立法也已准备就绪。同样，未来很可能向水和公园基础设施项目提供类似的融
资。
2. 印度基础设施融资有限公司
a. 目的
107. 印度长期债务市场尚未发展完善，无法获得吸引私人投资所需的经济适用长期基金。原因包括
以下限制：
6 美国交通运输部，2015 年，“TIFIA 计划指南”，华盛顿特区。
7 美国交通运输部。政策倡议://
8 美国交通运输部。由 TIFIA 资助的项目。
25 08/29/17 6:01:26 PM
18 | 东亚局系列工作报告 No. 6
(i) 从市场筹集长期债务无基准利率；
(ii) 由于大多数金融机构可提供的债务为短期期限，资产负债不相匹配；以及
(iii) 长期债务的高成本 9。
108. 因此，IIFCL 寻求方法填补印度贷款机构长期贷款能力与长期基础设施项目要求之间的缺口。
b. 融资渠道
109. IIFCL 获得融资的方式包括：
(i) 以卢比计价的债务—— 通过融资工具（例如人寿保险公司与国家小额储蓄基金的应税
债券、免税债券与长期融资）从国内市场获得。这种债务的期限一般为 10 年或更
长。这种债务直接由 IIFCL 产生，但通常带有政府担保。
(ii) 在双边或多边机构（例如世界银行和亚洲开发银行）产生的债务。
(iii) 外币债务—— 以政府审批为准。
(iv) 在银行/金融机构产生的用于管理任何资产负债错配的短期债务(脚注9）。
c. 提供的产品与运营程序
110. IIFCL 通过长期债务、次级债务、外销债务以及对商业银行与公共金融机构进行再融资的方
式，向 PPP 项目提供融资援助。
111. 此类产品由项目的“牵头银行”——私营部门主要贷款机构进行管理。也就是说，牵头银行负
责 IIFCL 垫付贷款的发放与恢复。这有助于降低管理成本，确保 IIFCL 债务执行民间融资条款（除非选
择提供次级债务）10。
112. IIFCL 贷款面向许多领域，其中包括：交通运输、电力、城市基础设施、燃气管道、经济特区
基础设施项目以及国际会议中心与其他旅游基础设施项目。
113. IIFCL 贷款也受具体贷款条款的约束，如以下专栏 2 所述。这些限定条件有助于确保 IIFCL 保
持经济可持续性。
9 亚行，2011 年， “印度基础设施融资有限公司的任务：通过特殊目的公司 IIFCL 进行的可行性基础设施项目融资计划
和外销金融计划”，促进印度基础设施投资融资。马尼拉。
10 印度政府，2009 年，“通过印度基础设施融资有限公司（IIFCL）对基础设施项目进行融资”，基础设施委员会秘书
处，规划委员会。
26 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 19
d. 成效
114. 截至 2015 年 3 月，IIFCL 已批准 342 个项目，发放 120 亿美元贷款，由此带动了 1,100 亿美元的
私人投资。
115. 世界银行公共私营基础设施咨询中心（PPIAF）数据显示，除了推动许多其他项目的实施和政
策的改革之外，IIFCL 快速地推动了印度 PPP 项目的发展，使印度在 2008 至 2012 年间成为全球 PPP 投
资最大的国家。
116. 的确，在过去两个国家规划期间（2002—2007 年和 2007—2012 年），基础设施总投资从 GDP
的 5%增加至 7%。尤为突出的是，同一时期基础设施总投资中的私人投资从 22%上升至 37%，绝对数值
增加了三倍 11。
11 , 2015, “创新融资：以印度基础设施融资公司为例”，PPIAF PPP 短文竞赛总冠军。
专栏 2：IIFCL 主要贷款条款
项目债务
有关项目公司获取长期债务的各项条件不可低于项目公司债务再融资的各项条件。
IIFCL 向项目公司提供的贷款总额不可超过项目总成本的 20%。贷款将按金融机构债务发放的比
例进行发放。
IIFCL 执行的利率需覆盖所有提供资助时产生的成本，包括管理成本与担保成本（若有）。
IIFCL 贷款的偿还应如同项目债务（而不是次级债务）一样进行处理，直至牵头银行与金融机构
财团 80%的项目债务（不是次级债务，且包含到期利息在内）得到偿还。从那以后，牵头银行或
金融机构财团将从该阶段起，作为 IIFCL 贷款的担保人承担支付风险。
次级债务
特许经营协议应提供一个托管账户，确保次级债务的年度付款在股权收益发放前予以偿还。次
级债务不可超过项目总成本的 10%，且必须构成最大限额（20%）的一部分。
项目公司的次级债务无论是从何种渠道获得，它都不可以超过项目公私实缴和认购的股权的一
半。
项目次级债务的利息须高出贷款机构中任何银行最高利息的 2%~3%。对于次级债务，到期利息的
偿还可享有 4-5 年的延期偿付。
本金的偿必须在项目商业运作日期（COD）6~7 年后开始，且可延长至 COD 后 12~15 年。
来源：印度政府，2009 年，《通过印度基础设施融资有限公司（IIFCL）对基础设施项目进行融资》，基础
设施委员会秘书处，规划委员会。印度新德里。
27 08/29/17 6:01:26 PM
20 | 东亚局系列工作报告 No. 6
3. 英国财政部基础设施融资中心（TIFU）
a. 目的
117. TIFU 于全球金融危机产生后设立，大大限制了 PPP 的融资能力。市场上的私营贷款机构的数
量已急剧减少，而留存下来的也设置了较高的贷款利率。TIFU 的设立旨在向无法再获得民间融资的
PPP 项目提供贷款，以解决市场缺乏流动性的问题 12。
118. 目的是树立商业贷款机构的信心，恢复对基础设施项目的贷款。由此目标可见，它不需要补贴
性贷款。它提供的是长期贷款，可采用固定利率或浮动利率，并参照商业贷款机构的贷款条件实施。
119. 2010 年，政府确定市场已恢复，于是撤销了 TIFU。
b. 资格评定标准
120. TIFU 有能力为所需债务提供 100%融资。但是，TIFU 更希望私营部门承担全部或部分项目债
务，由持股人承担大多数主要风险。因此，TIFU 仅考虑在以下情况下向项目提供贷款：
(i) 项目无法获得足够民间融资，无法按时实现资金到位；
(ii) 计划的私营领域融资不同于市场上常见的条款与条件；或
(iii) 项目的确缺乏投资者参与，面临延期风险。
121. 设计措施是为了确保：
(i) 私营贷款机构不出现井喷；
(ii) 市场不出现扭曲；
(iii) TIFU 可退出其贷款职能；以及
(iv) 让公共部门即作为贷款结构又作为项目合约方，以解决各种利益冲突。
c. 运营
122. 尽管 TIFU 是一个对部长负责的财政部下属单位，且完全由财政部提供资金，但其贷款活动类
似于任何商业银行的贷款活动。TIFU 人员组成中，共有 7 名具有私营领域项目融资经验的专业人员。
跟银行一样，他们对 PPP 项目的贷款申请进行审查，就任何此类商业贷款的条款展开谈判，并对贷款
组合进行监督与管理。TIFU 设有自己的尽职调查程序与内部信贷委员会，该委员会由财政部官员与独
立银行专业人士组成。
d. 成效
123. TIFU 仅在 2009 年向一个大型项目——大曼彻斯特水利项目提供过融资。但是，这足以使私人
融资为 PPP 敞开大门 13。
124. 英国国家审计署报告显示，财政部的贷款意愿重振了市场信心；截至 2010 年 7 月，35 个新增
项目在无公共贷款的情况下完成签约 14。
12 本节和下节来自 Ed Farquharson 和 Javier Encinas, 2010, “英国财政部基础设施融资中心：在全球金融危机期间支持
PPP 融资，PPP 解决方案”，3 月。
13 英国下议院公共账目委员会，2011 年，“在信贷危机时向 PFI 项目融资与财政部回应”，第九次会议报告，2010–2011 年。
14 英国国家审计署，2010 年，“在信贷危机时向 PFI 项目融资与财政部回应”，审计官与审计长报告。
28 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 21
125. 由于 TIFU 的成功，财政部于 2012 年开始直接向 PPP 项目提供贷款。与 TIFU 项目一样，此举
目的让这种贷款举措临时存在一段时期，让各项按照市场利率定价的贷款能够随着市场条件的改善，
重新获得融资。但与 TIFU 不同的是，这种贷款只能与商业贷款机构一起提供，且仅能满足少数优先
债务的需求 15。
4. 印度尼西亚基础设施建设融资公司
a. 目的 16
126. IIF 由印度尼西亚财政部于 2010 年设立，是一个以商业为主并实行专业管理的私人性质非银行
类金融机构。IIF 意在成为基础设施融资领域的催化剂，其目标是发展成为“一站式”基础设施融资实
体。
b. 补助与融资来源
127. IIF 由印尼政府、亚行、国际金融公司与两家地方银行共同设立。
128. IIF 从世界银行与亚洲开发银行获得 25 年期次级贷款。此外，IIF 通过其良好的信用评级，从寻
求高风险利差（高出主权与大型企业产品的利差）长期存款的国内机构投资者与银行获取融资。
c. 提供的产品
129. 该融资被用于生成基金型的长期产品，例如优先贷款、夹层贷款和股权投资，以及非基金型的
产品，例如担保与收费服务等，详见以下图 5。此类产品按市场费率与价格进行收费。鉴于其宗旨，
IIF 还向 PPP 项目的实施机构提供事务性咨询服务。
15 Hellowell 与 Vecchi，2012 年，“基础设施融资的信贷紧缩：评估最新政策行动的经济优势”，请访问 2015 年 9 月
2 日
16 本节和下节指 IIF。概要
29 08/29/17 6:01:26 PM
22 | 东亚局系列工作报告 No. 6
d. 成效
130. 近年来，IIF 已经为基础设施项目提供了大量贷款（图 6），但尚未向 PPP 项目提供贷款。这
反映出印度尼西亚 PPP 市场发展滞后。
图 5：IIF 提供的投资产品
资料来源：印度尼西亚基础设施融资公司，2013 年，《推进印度尼西亚基础设施 PPP 项目建设》，印度尼西亚基础设施 PPP 项目
发展与机会投资者论坛，日本东京，2013 年 1 月 22 日。
30 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 23
C. 关键设计问题
131. 本节讨论如何设计贷款机构才能更好地实现其改善 PPP 项目长期债务融资的目的。
表 2：借贷机制总括
融资 TIFIA（美国） IIFCL（印度） TIFU（英国） IIF 公司（印度尼西亚）
目标
为了按优于市场费率的费
率向大型交通运输项目提
供信贷援助。主要目标是
通过吸引民间联合投资撬
动政府基金。
为了鼓励向基础设施项
目（包括交通运输、能
源、水卫生项目以及社
会、商业基础设施项
目）提供长期民间融
资。IIFCL 寻求方法填补
印度贷款机构长期贷款
能力与长期基础设施项
目要求之间的缺口。
作为大型 PPP 项目
（私营部门无法满足
全部融资要求）的联
合贷款机构设立。主
要目标是向商业贷款
机构灌输信心，为基
础设施项目恢复贷
款。
进一步促进印度尼西亚私
营部门对商业可行的基础
设施项目提供融资。目标
是通过改善长期债务市
场，促进 PPP 的发展
IIF 公司还作为政府的战
略咨询机构。
接下页
图 6：IIF 贷款拨付（单位为十亿卢比）
资料来源：IIF，2015，2014 年度报告
31 08/29/17 6:01:26 PM
24 | 东亚局系列工作报告 No. 6
表 2接上页
融资 TIFIA（美国） IIFCL（印度） TIFU（英国） IIF 公司（印度尼西亚）
治理
DOT 信用委员会提供政
策方向，并向秘书处提供
有关选择信贷援助项目的
建议。信用委员会由交通
运输部副秘书（担任主
席）与交通运输部门其他
机构中的管理人员组成。
牵头银行将对项目进行
初步评估，然后将其提
交 IIFCL 进行补助的审
批。IIFCL 无需进行任何
独立评估。牵头银行还
负责对项目进行定期评
价，考察 IIFCL 基金接
收的进度和成效。
财政部下属机构，对
部长负责，完全由财
政部提供资金。员工
由财政部官员与独立
银行家组成。贷款过
程与投资组合管理按
商业银行方式进行。
由印度尼西亚财政部设立
与管理。IIF 公司由印尼
政府、亚行、国际金融公
司、德国投资与开发银行
和日本三井住友
（Sumitomo Mitsui）银行
共同设立。
资格评定
标准
资格评定标准因项目类型
不同而不同，但最小规模
与信贷程度必须符合交通
运输基础设施的补助规
定。项目签约过程应能够
在 90 天内开启。
为了通过资格评定，PPP
项目必须在商业上具备
可行性，必须是在规范
化管理的行业，或必须
签署政府协议。PPP 项
目还必须是获得批准的
领域。
TIFU 仅考虑在以下情
况下向项目提供贷
款：（1）项目无法获
得足够民间融资，无
法按时实现资金到
位；（2）所提议的私
营部门融资有别于市
场上常见的融资条款
与条件；或（3）项目
因真正缺乏投资者参
与而面临延期风险。
专注于商业上具有可行性
的基础设施项目。
补助性质 对于 PPP 项目，TIFIA 可
提供担保型直接贷款、贷
款担保和备用信用额度。
贷款定价大致相当于美国
财政部国债，最多可补助
项目成本的 49%（原为
33%）。
IIFCL 通过长期债务、次
级债务、长期抵押性融
资以及对商业银行与公
共金融机构进行再融资
的方式，向 PPP 项目提
供融资援助。向项目公
司提供的贷款总额不可
超过项目总成本的
20%。关于长期抵押性
融资，向项目提供的直
接贷款不可超过贷款总
额的 10%，并且长期抵
押性融资不可超过项目
总成本的 30%。
TIFU 工具可为所需债
务提供 100%债务。
TIFU 更希望私营部门
承担全部或部分项目
债务，由持股人承担
大多数主要风险。提
供的长期贷款采用固
定利率或浮动利率，
按商业贷款机构的条
款。
IIF 公司可提供有限债
务、次级债务/夹层融
资、过渡融资、外销融资
和/或再融资。
PPP=公私合作
资料来源： 亚行，2011 年， “印度基础设施融资有限公司的任务：通过特殊目的公司 IIFCL 进行的可行性基础设施项目融资计划和外
销金融计划”，促进印度基础设施投资融资；IIF，2013 年，“印尼基建融资公司：推进印度尼西亚基础设施 PPP 项目建设”，印度尼西
亚基础设施 PPP 项目发展与机会投资者论坛介绍，普华永道，2014 年，“印度尼西亚基础设施景观”，见 2015 年 2 月 9 日，
Ed Farquharson and Javier Encinas, 2010 年, “英国财政部
基础设施融资中心：在全球金融危机期间支持 PPP 融资，公私合作解决方案”, PPP 解决方案；美国交通运输部，2011 年，“TIFIA 项目
监督和信贷监督指”；美国交通运输部；2015 年，“TIFIA 计划指南”，见 2015 年 2 月 9 日
年，“在信贷危机时向 PFI 项目融资
与财政部回应”，第九次会议报告，2010–2011 年。
a. 贷款机构应承担主要由私营贷款机构提供的项目尽职调查
132. 民间融资的主要作用是提供一层额外的项目尽职调查，因为贷款机构希望确保项目可在生命周
期内偿还债务。私营贷款机构进行的尽职调查意味着，资本结构优化，风险分配细化，且股本回报率
真正与激励和个人绩效挂钩。因此，当公共债务取代私人债务时，制定确保尽职调查持续进行的程序
与制度安排非常重要。这是规划成立公共贷款机构过程中的关键挑战。
32 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 25
133. 相比其他被考察的机构，TIFU 在努力按照商业银行模式运营上非常成功。例如，TIFU 聘用具
有私营领域项目融资经验的专业人士，制定自己的尽职调查程序，并设立由独立银行专业人士组成的
内部信用委员会。
b. 将借贷机制设立为独立的政府实体有诸多好处
134. 政府不是非要设立独立的实体才能为 PPP 项目提供公共债务。总体上，有以下两种选择：
(i) 专门的长期借贷机制。此类机构可设为透明、商业化的国有企业（SOE）—— 由财
政部控制的独立法定组织—— 或现有商业实体内的额外机构，可对独立于政府的贷款
申请进行评估。此类机构将从政府和/或捐赠者处获得初始股权投资，然后对其财务
可持续性负责。也就是说，此类机构必须通过从其贷款中获得利息来维持基础资本
的可持续性。此类机构还可以用于盈利。
IIFCL（特殊目的公司）与 IIF（私营非银行金融机构）均为政府部门以外的独立实体。
(ii) 转贷政府债务或 ODA 融资的机构。发达国家的政府与很多发展中国家的政府均在
国际资本市场上发行本币计价的长期债券。大部分发展中国家的政府还以优惠条款
从捐助性机构（例如亚洲开发银行）借款。政府可将债务“转贷”给 PPP 项目。政府
可就此类债务按商业利率收取利息，或希望通过向贷款机构提供较低利率的方式对
项目进行补贴。
TIFIA 计划（隶属于美国交通运输部）与 TIFU（隶属于英国财政部）均为转贷机构。
135. 虽然设立专门的长期借贷机制需要很多时间与精力，但此类机构相比转贷，具有更强的优势，
尤其是在金融市场欠发达且政府能力可能较弱的情况下。此类优势列举如下。
c. 更明确的激励措施
136. 作为一家国有企业，借贷机制还需对其自有基金进行管理。这将产生更好的激励效果，且能够
降低该借贷机制政治压力上的风险。也就是说，该机构会努力正确评估各项贷款的风险，从而确保其
不会做出任何不利于财务可行性的决定。
137. 相比之下，在转贷安排中，公共基金被用于实现某一个公共目的——即向 PPP 项目提供支持。
项目贷款决定是政治决定，由财政部进行管理。
138. 这种安排会产生复杂的目的性和问责情况。政府想要支持某一 PPP 项目的原因可能有很多，从
更客观性的原因到纯粹的政治原因都有可能。对任一具体项目而言，都没有“先验的”规则可决定政
府转贷须承担多大的风险。在这种情况下，很难监控具体贷款决策的质量，也很难追究相关人员就此
类决策应承担的责任。
d. 降低汇率风险
139. 根据转贷安排，政府可能从捐赠者处接受官方发展援助（ODA）融资。此类融资带有汇率风
险。由于转贷的目的是提供以本地货币计的长期债务，这种风险无法转移，而必须由政府承担。
140. 相比之下，借贷机制可从捐赠者和/或政府处获得股权资助。作为机构的持股人，捐赠者将承
担所有汇率风险。
33 08/29/17 6:01:26 PM
26 | 东亚局系列工作报告 No. 6
e. 有限的政府风险敞口
141. 根据转贷安排，政府的风险敞口（政府有可能损失的资金）贯穿整个转贷过程。
142. 相比之下，在借贷机制中，政府的风险敞口仅限于该借贷机制的股权。当然，了解这种敞口的
上限下限十分重要。理论上，若借贷机制出现过多不良贷款，政府可以关闭该机制。但现实中，它在
政治上是行不通的。
f. 吸引必要的技能
143. 公共债务要求相关人员具备项目评估技能，这不是政府人员通常具备的技能。相反，项目融资
尽职调查的相关经验常常存在于民间融资领域。
144. 相比政府机构，以国有企业形式设立的借贷机制更能以市场原则发放员工薪酬，因此能够更好
地吸引具备必要技能的员工；另外，通过与信誉良好的金融机构签署管理合同，此类机构可将薪酬与
绩效挂钩，以完善员工绩效激励机制。通常，公共部门是不可能按这种绩效的方式支付薪酬的。
g. 协调 PPP 政策
145. 通过设定明确的融资时间规则与要求，这些借贷机制还可帮助 PPP 政策的协调与实施。当为服
务 PPP 项目而设立专门的金融机构时，这一点尤为明显。
h. 借贷机制还可提供改善长期融资获取渠道的其他产品
146. 除了本身可提供贷款以外，贷款机构可支持私营贷款机构提供更长期的贷款。
商业借贷担保
147. 政府还可提供商业借贷担保，以此鼓励更长期的借贷。也就是说，政府可能对 PPP 项目债务的
偿还进行担保。TIFIA 计划、IIFCL 与 IIF 均可提供此类担保。
148. 理论上，商业贷款的担保同政府为 PPP 项目借款或直接提供贷款的结果是一样的——政府与商
业贷款机构将承担同样级别的风险，且 PPP 项目融资的期限与金额相同。
149. 但是，在大多数发展中国家，企业债券市场很小，且没有以项目融资为目的的债券市场。这意
味着，即使向 PPP 项目发行长期债务具备可行性，并且获得政府的担保，这样做成本也会很高。相比
之下，国债市场更具流动性。在这种情况下，政府贷款很可能比担保型私人债务具备更好的贷款条
款。
150. 出于其他一些原因，发展中国家的政府仍希望提供担保。例如，IIF 致力于推动私营基础设施
金融市场的发展。因此，IIF 仍提供担保，以丰富私营部门在项目融资方面的经验。
期限延期机制
151. 政府可使用期限延期机制（TEF），通过向放贷者提供预先安排好的贷款退出途径，鼓励私营
领域发放更长期的贷款。TEF 用于当商业放贷者在预设期限内退出贷款时，接管这些商业放贷者发放
的长期贷款。商业放贷者退出贷款的条款将在其贷款发放前订立。若放贷者选择退出贷款，则 TEF 将
用于支付放贷者贷款中未还清的本金。TEF 管理当局将接管这些贷款的管理事宜。借款人将向 TEF 管
理当局偿还贷款的剩余部分。所有其他借贷条款保持不变。
34 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 27
152. TEF 应设立在拥有贷款管理经验的政府部门里，例如一个国家的开发银行。
153. 本文考察的所有机构均未提供 TEF。不过，IIFCL 提供了与之类似的服务，IIFCL 对商业贷款进
行再融资，还提供长期抵押性融资，即承诺随着项目的建设而提供永久性的融资服务。
IV. 担保基金
A. 担保基金的分析框架
154. 本节讨论担保基金如何树立投资者信心，即政府将履行其在 PPP 合同中的各项义务，特别是在
各种风险下承担的担保义务。
155. 随后，本节讨论风险担保可用及不可用的原因。
1. 担保基金的目的
156. 担保基金的主要目的是向私营部门提供有关实施机构履行 PPP 合同义务的担保。此类义务可以
是“或有负债”（即“CL”，例如风险担保），也可以是直接债务（例如可行性付款）。
157. 如上所述，在后全球金融危机（GFC）PPP 环境中，很多政府都意识到让私营部门承担太多风
险可能会适得其反，因而政府采取更加务实的风险分担方法。此外，随着 PPP 项目的演变，以及一些
相对而言低风险、高回报 PPP 项目开始招标，孕育中的 PPP 不断转向更加复杂、更具政治敏感性的合
作模式。此类项目也可能是新建项目——即创造一种新的资产。新建项目具有高风险，因为欠缺需求
评估方面的信息。政府也有可能在新的领域寻求 PPP 项目，其中包括无法产生项目收益的领域，例如
健康与教育部门。
158. 在这些情况下，政府需要承担更多的风险才能使项目具有可融资性。为应对风险而采取的举措
便会为政府带来“或有负债”（CL）。因此，可以预见的是，政府的或有负债将随着时间的推移而不
断增加。由于政府承担了更多的风险，投资者可能要求更大的保障，以确保风险分配得到落实，并且
政府能够履行其合同中的义务。
159. PPP 合同通常会显示出不同的“信用加强”级别，用于确保在政府违约不履行义务时，私人投
资者可获得保护。若违约无法弥补，则此类合同通常将增加收购条款，即政府接受项目债务并以违约
补偿金的形式向投资者付款。
160. 若这种做法仍无法满足投资者，则担保基金可向投资者提供合同中信用增级机制之外的担保。
当政府交易对手为次级主权实体（例如地方政府或区域供水机构）时，这种担保基金显得尤为重要。
担保基金是在一定程度上独立于政府运转的公共实体，它具有单独的资产负债表，能够保证该基金不
受财政政策年度变化的影响而发生变化。政府可通过对特定风险进行担保，从而改善项目的可融资
性。
161. 此外，政府还可通过提供重大风险担保—— 包括需求风险和各类融资风险，降低民间融资成
本，提高项目可融资性。
35 08/29/17 6:01:26 PM
28 | 东亚局系列工作报告 No. 6
2. 需求风险担保
162. 若私营方认为项目不能始终拥有足够的资金满足融资需求，则项目不具备可融资性。政府可通
过以最低收入担保（MRG），重新平衡风险分配并增强资助的可靠性，以改善项目可融资性。MRG
可将需求风险从特许经营者那里转移至政府手中。根据最低收入担保（MRG），政府将在特许经营期
内，向特许经营者拨付最低限度的收入。在每个时期（通常为每年），政府将支付 MRG 与实际收入
之间的任何差额。MRG 是政府的一种或有负债，是针对需求量达不到预期水平的状况向私营方提供的
一种保险。MRG 可降低补助风险，使 PPP 项目对投资者更具吸引力。
3. 财务担保
163. 如上述所述，大部分发展中国家面临的一个核心问题是如何获取长期的项目融资。公共债务的
替代解决方案是让政府将提供财务风险担保，包括：
(i) 再融资风险担保。“再融资”表示通过新贷款偿还旧贷款。“再融资风险”是指在从取得
初始债务到需要再融资的这段时间里，所产生的债务风险。若 PPP 特许经营者无法
获得与项目周期长度相称的一揽子长期融资，则需对债务进行再融资。因此，若私
营方愿意完全承担再融资风险，则私营方不仅会在其项目建议书中留出大量因利率
上扬导致的风险边际，还会因此而增加项目成本，削弱政府补助的资本价值
（VfM）。 17政府可通过提供担保，降低特许经营者的再融资风险（上行与下行风
险），其担保形式包括：
(a) 承担所有再融资风险。原因是这样的：既然风险事件几乎完全超出融资方的掌
控，所以融资方既不应当遭受过多的损失，也不应当从中获益。
(b) 特许经营者与用户共担风险——实现方法是：在 PPP 合同或规定中设立具体条
款，保证再融资引发的收益或损失与项目产品或服务的价格挂钩。
(c) 特许经营者与政府共担风险。例如，英国规定政府与投资者分别承担再融资风
险的 70%和 30%。
(ii) 汇率风险担保。获取国外融资可增加特许经营者的融资途径。相比国内融资，国外
融资可能具有低成本和长周期的优势。但是，国外融资涉及汇率风险，于是会增加
融资风险。对于这种情况引发的融资风险，由于 PPP 特许经营者无法控制汇率的变
化，所以没有理由让特许经营者们承担这部分风险。相反，政府可全部承担或与特
许经营者共同承担这项风险，以便降低融资成本。
4. 风险担保的使用必须有正当理由
164. 让政府提供风险担保和承担或有债务必须出于正当的理由，如：
(i) 政府能更好地管理风险。
(ii) 需要降低私营部门的风险，以改善项目可融资性。
165. 风险担保的一个错误理由是规避落实政府补助的过程中所涉及的审查。也就是说，实施机构试
图将政府补助掩盖成政府的或有债务，而后据此要求政府为这笔“或有债务”提供风险担保。这种
“假”或有债务不是“或有”的性质，因为这笔债务实际上注定会产生。也就是说，试图让这种
“假”或有债务仍像政府补助一样获得付款。然而，“假”或有债务也会产生其他成本——预算不确
定性增加。这会抹掉 PPP 项目的一个重要优势—— 成本确定性。
17 除具有风险外，再融资可使特许经营者有机会取得条件更好的债务。出借方常常为有显示记录及已改变过去初始风
险（如建筑）的项目提供更好的融资条件。
36 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 29
166. 例如，政府希望在交通流量不大的地区建造一条收费公路，若要使这条公路具有可行性，那么
政府需对公路收费进行补贴。但是，明显的补贴通常会在政治上遭受阻碍。项目发起人还有另一个选
择：他们可进行过度乐观的交通预测，然后请求政府提供最低收入担保。此类担保由于其确定性，因
此其效果通常如同补贴一样。
167. 将补贴掩盖为或有债务的动机是，或有债务的政治可行性较低，无需反映在年度预算中，且很
容易获得审批。实施机构将补贴掩盖为或有债务还有另一个动机，因为补贴通常来源于预算，而或有
债务则出现在政府或担保基金的资产负债表上。
B. 国际实践
168. 本节讨论有关担保基金的国际实践，包括：
(i) 印度尼西亚基础设施担保基金（IIGF）；
(ii) 巴西公私合作担保基金 (FGP)；以及
(iii) 由墨西哥开发银行（BANOBRAS）提供的增强合同支付担保（CPEG）
169. 下文将对每一项进行描述，完整的对比见下表 3。分析显示，担保基金在以下各方面存在差
异：
(i) 目的；
(ii) 补助与融资来源；
(iii) 制度结构；
(iv) 运营程序；
(v) 资格标准的使用；以及
(vi) 成效。
1. 印度尼西亚基础设施担保基金（IIGF）
a. 目的
170. 印度尼西亚政府将吸引私营部门的投资和专业力量、发挥私营领域的效率作为政府优先事项，
以满足该国不断增长的基础设施需求。
171. 因此，政府于 2009 年设立印度尼西亚基础设施担保基金（IIGF），作为一个“唯一的窗
口”，为降低政府 PPP 合同违约时私营部门承担的风险而提供担保。
b. 补助来源
172. IIGF 是财政部下属的一家国有企业，依照印度尼西亚法律经营运转。IIGF 获得政府预算出资，
总额约达 10 亿美元。IIGF 还可获得世界银行提供的 IIGF 项目（IGFP）金融援助。IIGF 提供的担保由
其自身资本和 IGFP 金融援助为支撑。IIGF 就其提供的服务收取服务费。服务费价格的设定必须确保
财务可持续性。
c. 运营程序
173. 实施机构就各 PPP 项目向 IIGF 申请担保。IIGF 随后对项目的可行性进行评估。若项目有资格
获得支持，则 IIGF 须将担保设为 IIGF 提供的单一担保或 IIGF 与其他机构（例如多边发展机构）提供
37 08/29/17 6:01:26 PM
30 | 东亚局系列工作报告 No. 6
的联合担保。IIGF 随后出具一份“原则上批准”函。这些内容以及中标者需支付的保费将一并写在招
标文件中，展示给投资者。图 7 显示的是担保中 IIGF 与其他利益相关者之间的关系。
d. 成效
174. IIGF 迄今为止仅提供过一次担保，但目前有几项担保申请正在考虑当中。IIGF 在运营的第一年
便向中爪哇发电厂（CJPP）项目提供担保。CJPP 是一个投资三十亿美元的火力发电厂，设计用于向
750 万人提供电力。
175. 该担保进展缓慢主要有以下原因：
(i) 规划中的 PPP 项目整体数量不足。
(ii) 这些规划中的 PPP 项目又进展延迟。的确，当前 IIGF 计划中的四个项目都存在严重
拖延。IIGF 迄今为止尚未拒绝任何担保申请。
(iii) 实施机构与投资者缺乏对 IIGF 担保潜在效益的认识。例如，近期一位私人投资方参
投一个收费公路的项目，无论该项目具不具有 IIGF 担保，这位投资方投出的标书都
是一样的。尽管 IIGF 已经批准了对项目的担保，实施机构最终也并未在该项目中使
用 IIGF 担保。
2. 巴西公私合作担保基金 (FGP)
a. 目的
176. 2004 年，巴西立法机构制定一部有关 PPP 监管的法律—— 法律编号
金（FGP）成为该改革的组成部分。FGP 的目的在于向 PPP 缔约实施机构的货币债务提供付款担保。
图 7：在受担保的 PPP 合同中，IIGF 与其他利益相关者之间的关系
IIGF=印度尼西亚基础设施担保基金，PPP=公私合作
注：“B”仅在“A”存在的情况下存在，即，当“A”成为向投资者提供的担保结构的一部分时存在。
资料来源：IIGF
38 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 31
FGP 以该基金的资产作保，担保政府对私人投资者的付款。FGP 的引入旨在保护投资者避免遭受“巴
西风险”。担保条款与这个国家的历史相关：
(i) 巴西政府有许多未如期履约的合同；
(ii) 外债违约（特别是在 20 世纪 80 年代）；
(iii) 政治不稳定性；以及
(iv) 巴西司法系统做出的判决一直受到政治与意识形态观点的影响 18。
177. 此外，政府供应商和承包商付款延迟与解除合同的情形屡见不鲜，如以下专栏 3 所述。
专栏 3：付款延迟
供应商和承包商付款延迟与解除合同的情形在巴西屡见不鲜。除去其他原因外，此类延迟由预
算过程的以下缺陷所导致：
(i) 长期规划不够全面；以及
(ii) 收入指定用途过宽，自由支配支出比例较小，导致任何财政调整都要严重依赖削减投
资。
此外，针对政府违约的诉讼收效甚微。巴西政府具有法律特权，使得诉讼常常持续多年才能得
到法院的最终裁决。况且，司法命令无权剥夺公共资产。
鉴于上述问题，两到三年即可完工的大型公共项目—— 例如道路、灌溉水渠等，已受到基金不可
预测的影响。由此引发的合同罚款以及其他赔偿性质的付款，常常导致投资人和政府双双遭受
损失。
政府付款结果的不确定性致使承包商提高投标价格。
相比传统的公共项目量入为出型合同，PPP 项目的金融结构为投资者带来更多挑战。在 PPP 项
目中，私人投资者依托未来预期的投资回报，对项目前期的所有成本进行融资。因此，PPP 项
目的可融资性关键在于对未来政府付款的预测，特别是当用户使用费占总收入的比例较小时。
任何与政府付款相关的不确定性都将导致私营部门提高投标价格。这相应地将降低政府资助的
资本价值（VfM）。
资料来源：世界银行研究院，2012 年，《拉丁美洲公私合作融资最佳实践：担保的作用》，华盛顿特区。
b. 补助来源
178. FGP 由公共资产（包括现金、公共债券、房地产和股票）的信托基金提供资金，其初始资金包
括价值 20 亿美元的股票和价值 5,000 万美元的公共债券。
179. FGP 制定相应的机制与政策，可向投资者提供稳定、可靠的担保。此类机制与政策包括：
(i) 专业管理：FGP 由获得国家安全委员会许可的、专门从事第三方基金管理的联邦金
融机构—— 巴西银行—— 负责管理。
(ii) 去杠杆化：当所有已提供担保的现值超出所有资产的价值时，FGP 将禁止提供担保。
(iii) 担保质量：根据流动性，私人合作伙伴可获得的担保类型，将依据资产的流动性对
应 FGP 产品组合中的具体资产类型（表 3）。这种预防措施确保 FGP 所做出的承诺
易于实现和偿付。
18 Amauri Machado - 巴西问题研究所（密涅瓦计划），2007 年：公私合作与巴西银行角色。
39 08/29/17 6:01:26 PM
32 | 东亚局系列工作报告 No. 6
表 3：资产与担保的匹配情况
金融产品 资产
担保
现金、公共债券、股票和贷款
债券 公共债券、资产和信贷权
信托转移/抵押 房地产、个人财产
抵押 动产
资料来源：世界银行研究院，2012 年，《拉丁美洲公私合作融资最佳实践：担保的作用》，华盛顿特区。
c. 结构和运营程序
180. FGP 结构有很多优势：
(i) FGP 在法律上属于私营实体，因此公共部门的法律特权不适用。
(ii) FGP 的资产不在预算范围内，因此预算过程不完善引发的资金流不可预测不会对其
造成影响。
(iii) 向 FGP 进行的资产转移不产生财政影响。
(iv) 类似的结构已经得到验证。例如，出口担保基金于 1997 年设立，随后一直在有效地
运营。
(v) 该体制受到私营部门的广泛接受。
181. FGP 仅资助联邦 PPP 项目，不向州或城市提供担保。这可能是因为很多州政府已经设立了自
己的担保基金。
182. 私营合作伙伴无需支付担保费。
183. 图 8 显示获得担保的 PPP 合同中，FGP 与其他利益相关者之间的关系。
图 8：获得担保的 PPP 项目中，FGP 与其它利益相关者之间的关系
FGP=公私合作担保基金 PPP=公私合作
资料来源：规划部，2008 年，公司合作伙伴与 FGP
40 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 33
184. 若出现违约，则 FGP 在到期 45 天后付款；若公共机构不拿到官方证明文件就不承认该项债
务，则在到期 90 天后付款。图 9 显示担保发生的流程。
d. 成效
185. 尽管 FGP 有上述优势，但政府还是在 2011 年大幅度削减其预算，从 20 亿美元降至 2 亿美元。
186. 这是因为缺乏 PPP 项目导致 FGP 资产闲置。FGP 担保申请只有一次——蓬塔尔（Pontal）灌溉
项目。
187. 担保基金的使用率较低主要有以下几个原因：
(i) 投资者认为 FGP 有很强的官僚主义色彩和很繁杂的管理程序。因此，他们认为
FGP 的付款审批将很耗时。
(ii) 巴西各州已经制定强有力的 PPP 体系和可靠的担保安排，这些可替代 FGP 的作
用。
3. 增强合同支付担保（CPEG）—— 墨西哥
a. 目的
188. 传统上，墨西哥 PPP 项目由墨西哥开发银行的标准长期信贷融资提供资金。2007 年，墨西哥
开发银行推出一项被称为“增强合同支付担保”（CPEG）的担保。CPEG 的目标是帮助地方实体（州
或城市，其信用评级较低）为 PPP 项目吸引私人投资。
图 9：担保发生流程
FGP=公私合作担保基金
资料来源：世界银行研究院，2012 年，《拉丁美洲公私合作融资最佳实践：担保的作用》，华盛顿特区。
41 08/29/17 6:01:26 PM
34 | 东亚局系列工作报告 No. 6
b. 补助来源
189. 不同于世界上其他的担保基金，CPEG 不提供独立或专项的担保资金。CPEG 的资金来自墨西
哥开发银行的资产负债表。另外，CPEG 还获得联邦政府针对墨西哥开发银行所作承诺进行的反担
保。
c. 成效
190. 自 2007 年起，墨西哥开发银行仅提供过一次 CPEG。该 CPEG 面向州政府，旨在吸引私人投
资者对四个州级 PPP 项目（一个文化中心、一家医院和两条公路）进行投标。墨开行将担保限额设为
10 亿比索（6,000 万美元），将担保期限设为 30 年。
191. 该担保的缺点主要是它未覆盖建设风险。也就是说，该担保只覆盖在建设周期结束后开始的可
行性付款。相比之下，墨西哥开发银行提供的贷款可在项目建设期内提供。这将鼓励实施机构寻求债
务，而不是担保。从实施机构的角度看，墨西哥开发银行提供的长期贷款还将协助他们提高项目可融
资性。但是，补贴性贷款并不能在实际上解决那个核心问题，即人们缺乏对政府能够按照 PPP 合同履
行承诺的信心，因此相比担保，补贴性贷款并不能实现政府补助的资本价值（VfM）。
192. 此外，财务性担保在墨西哥并不为人所熟知。墨西哥开发银行被人们视为贷款机构而非担保机
构，而且它也在提供担保方面缺少经验。
193. 整体上，墨西哥开发银行的贷款活动似乎与提供担保相冲突。曾经有报道，当实施机构向墨西
哥开发银行申请担保时，却被给予了贷款。融资工具的自身之间的竞争将进一步让人们认为墨西哥开
发银行是贷款机构而不是担保机构 19。
表 4：担保基金总括
IIGF（印度尼西亚） FGP（巴西） CPEG（墨西哥）
目标 为 PPP 项目提供担保；提高信用
度，特别是 PPP 项目的可融资
性；促进担保拥有良好的管理，
以及统一性与透明性；最小化来
自州级预算的突然冲击，并控制
政府的或有债务。
向 PPP 协议中缔约的实施机构承担的
货币债务提供付款担保。FGP 以基金的
资产为基础，向私人投资者提供政府付
款的担保。
帮助州或市级信用评级较
低的地方实体吸引 PPP 项
目私人投资。
治理 由财政部管理，根据印度尼西亚
法律进行经营运转。
由巴西银行进行管理，适用联邦 PPP
法律、法规与法令、巴西证券委员会规
定以及巴西央行的所有适用规定。
由墨西哥开发银行管理。
资金来源 IIGF 获得政府预算的一次性出
资，还可获得世界银行提供的
IGFP 金融援助。
FGP 由公共资产（包括现金、公共债
券、房地产和股票）的信托基金提供资
金。
资金源自墨西哥开发银行
资产负债表。
推出的产品 IIGF 担保由 IIGF 自有资金提供支
持，以及由 IGFP 融资支持提供资
金。
次级担保；质押与收费（浮动性与固定
性）；基金资产的抵押；对由 FGP 完
全所有并设立的特殊信托财产的担保。
信用额度
接下页
19 世界银行研究院，2012 年，《拉丁美洲公私合作最佳融资实践》：担保的作用》，华盛顿特区
42 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 35
表 4接上页
IIGF（印度尼西亚） FGP（巴西） CPEG（墨西哥）
运营程序 CA 将向 IIGF 咨询有关 PPP 项目
潜在担保覆盖范围的信息；IIGF
将向 CA 提供资格评定标准、申
请包的详细清单、以及环境与社
会保障要求；CA 将提交申请；
IIGF 进行可行性评估；进行担保
构建；发行 IPA。
面向所有联邦机构批准的 PPP 项目。 墨西哥开发银行考察申请
担保的地方实体的财务状
况、适用法律、立法审批
和监管框架。此外，墨西
哥开发银行将考察现金流
来源，以便进行 PPS 付
款。
部门 交通运输、收费公路/公路、灌
溉、水利、废弃物、电信与信
息、电力、传输和/或油气分布。
市际公路、乡村公路、机场；近期的医
院、综合监狱、行政中心、运动场。
所有部门。
资格评定标
准
对于 IIGF 提供担保的 PPP 项目而
言，项目的私营合作伙伴必须符
合第 13/2010 号总统令。
FGP 仅资助联邦 PPP 项目，不向州或
城市提供担保。这可能是因为巴西很多
州政府已经设立自己的担保基金。
该担保适用于 PPS 项目。
成效 仅提供过一次担保。很多 PPP 项
目已进行评估，但未能实现资金
到位，这意味着此项担保尚未发
出。这主要是由于 IIGF 以外的其
他一些因素致使项目无法推进。
FGP 自设立以来仅提供过一次担保。 自 2007 年起，墨西哥开发
银行仅提供过一次 CPEG。
该 CPEG 面向州政府，旨
在吸引私人投资者对四个
州级 PPP 项目进行投标，
包括一个文化中心、一家
医院和两条公路。
挑战 处理 IIGF 以外的问题，如政治问
题。
官僚主义与行政程序导致付款延迟；交
易成本高昂；巴西各州已经制定了良好
的 PPP 系统和可靠的担保安排，这些
可替代 FGP 的作用。
担保不覆盖建设风险；财
务担保在墨西哥并不为人
熟知，墨西哥开发银行常
被认为是贷款机构，而不
是担保机构；墨西哥开发
银行在实施机构寻求担保
时提供贷款。
资料来源： 巴西政府规划部，2008 年，公私合作与 FGP；世界银行研究院，2012 年，《拉丁美洲公私合作最佳融资实践》：担保的
作用”，华盛顿特区；IIGF，见 2015 年 8 月 9 日，
C. 关键设计问题
194. 本节讨论如何设立担保基金以更好地提升投资者信心，即相信政府会按照 PPP 合同履行其义
务。
1. 按独立政府实体模式设立担保基金有诸多好处
195. 设立担保基金有许多机构性的选择，但担保基金的关键特征是它在一定程度上独立于政府运
转，具有独立的资产负债表，不受每年财政政策变化的影响。
196. 在确定是否有必要设立担保基金时，政府需要考虑这种机构的独立性能产生哪些益处，并将其
益处与通过政府部门（如财政部）提供政府担保所带来的益处相对比。
197. IIGF 与 FGP 均为专项担保基金，而 CPEG 由墨西哥发展银行进行管理。
43 08/29/17 6:01:26 PM
36 | 东亚局系列工作报告 No. 6
2. 降低 PPP 成本
198. 将担保的付款与政府自由行使其职权分离开来，并在信贷风险增加时，提供救助，这些由独立
基金提供的担保增强了政府履行 PPP 合同义务的能力。投资者风险下降减少了 PPP 项目融资成本，这
相应地降低了资金补助的需求，减少用户付款，并（或）使政府补助下降。
199. 为确保其成功实施，担保基金提供的担保必须比财政部提供的担保具有更高的信用价值。如上
所述，当担保基金获得更大的资产底数，并且不受年度预算拨款影响时，这一点是可以实现的。
200. 从 PPP 项目主办方的角度看，信用价值的另一方面是付款的时效性以及与履行合同义务相关的
冲突风险。独立担保基金因为不需要盯住年度预算拨款，因而能够更及时地处理各项义务—— 专项基
金的拨付不再需要通过国会。特许经营者还会体会到，相比与政府产生的纠纷，这种基金产生的纠纷
或法律诉讼风险较小。
3. 政府获得更大的确定性
201. PPP 项目会给政府带来财政风险。将 PPP 债务转移到有限责任的独立实体可确保政府账户中不
出现潜在风险。政府的风险敞口会因其在基金中的股本而受到控制。然而对于借贷机制而言，政府的
风险敞口在现实中则会更大，因为让担保基金倒闭在政治上是行不通的。
202. 但是，若担保基金治理正确、运转稳健，政府将获得更大的确定性（尽管不尽完美）。随着时
间的推移，若私人投资者进入该基金，则政府与基金的分离会进一步加强，政府因此会获得更大的确
定性。
4. 改善 PPP 激励措施
203. 政府在实施 PPP 项目时面临的重大风险之一，是发起 PPP 项目的原因可能是错误的。错误原
因之一便是转移成本。若政府在合同下的义务并非来自其预算，而是来自财政部独立的预算拨款，实
施机构就会努力推动 PPP 项目的发展。另一个错误原因（正如前文所述）是将政府补助掩盖为“假”
或有债务。
204. 政府可通过内部审核程序解决这种问题。但在实践中，此类内部审核程序通常效果不佳，并受
制于政治压力。
205. 担保基金还可成为政府用来保障 PPP 项目质量的举措之一。采用商业治理模式并拥有资产基础
（且努力保护这种资产基础）的独立实体，将会更愿意去辨别项目的真实风险。例如，若担保基金与
某一享有盛名的公司签署项目管理协议，则该公司便会在审核项目的过程中努力保护其自身声誉，并
较少受到政治压力或国家部委利益的束缚。
5. 吸引必要的技能
206. 相对于其他类型的基金，以国有企业形式设立的担保基金会比政府机构更能按照市场原则支付
员工薪酬，因此能够更好地吸引具备必要技能的员工；此外，它还能将薪酬与绩效关联起来。
6. 促进 PPP 发展并传播经验
207. 负责向 PPP 项目提供担保的各组织机构会面临相互冲突的目标：一方面，这些组织机构必须小
心翼翼，确保不会承担不必要的风险。另一方面，它们又要努力让没有机会采用 PPP 安排的项目成为
44 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 37
切实可行的 PPP 项目。比方说，财政部会陷入两难：它的首要任务是监管财政状况，但它自身又有可
能被视为 PPP 项目发展的制约因素。
208. 专项担保基金或许会更有力地解决这种冲突。比如，可以准备一份管理合同，保证管理团队如
果妥善平衡了各项风险，并帮助相关方达成交易，就能获得最好的报酬。如果绩效工资既取决于交易
的达成，又取决于是否满足各项严谨的要求，这种结果就能够实现。
209. 依据这一管理合同，专项基金会努力提升人们对担保益处的认识，并更好地为实施机构提供技
术援助。这一点对于新成立的担保基金尤其有帮助。IIGF 与 CPEG 的经验表明，即使它们已开始运营
五年多，但对它们的需求依然有限，因为实施机构和投资者对担保可带来的潜在益处，认识不足。
7. 避免内部竞争
210. 当金融机构既提供担保又提供其他形式的金融产品时，内部竞争便会出现。这意味着政府在做
出资助决策时，依据的将会是一种内部竞争，而不是哪种产品能够最有效地提升项目可融资性并实现
政府资助的资本价值。
211. 这一点对于墨西哥开发银行而言尤为突出，因为它既提供贷款、担保，还提供其他金融服务。
导致 CPEG 与墨西哥开发银行中范围更广、经验更丰富的贷款领域相互竞争的原因在于担保需求不
足。
212. 以只提供担保服务为核心的专项基金是不大可能出现此类冲突的。
8. 担保基金需要强大且稳定的资助基础
213. 要取得成功，担保基金提供的担保必须具有信用价值。也就是说，投资者必须相信，若担保的
情形果真发生，担保基金将具备足够的资金完成所需兑付。为了树立这种信心，担保基金应：
(i) 拥有可产生稳定收入的强大资产基础（例如债券）；
(ii) 制定程序确保债务的预期价值与其资产的预期价值相匹配；以及
(iii) 不受制于年度预算拨款。
214. IIGF 与 FGP 均符合上述标准（尽管 FGP 的资金基础已经削减）。CPEG 作为墨西哥开发银行
的子公司也符合这些标准（虽然非自愿）。
215. 另外，提高担保信用价值的方法还包括：
(i) 担保基金可获得 3A 级机构（例如多边开发银行）的支持。此类支持可以是“或有贷
款”的形式——当需要提供现金流满足担保要求时，该“或有贷款”能够予以拨付。
(ii) 担保基金可为其提供的担保收费。担保费的收取能够扩充担保基金的收入基础。担
保费可设计高于、低于或等于担保支出的预期价值，具体取决于担保基金是否以盈
利为导向。担保费低或无则意味着对其他收益流或政府拨款的依赖程度较高。
216. 本文考察的基金中，只有 IIGF 设有此类额外机制。
45 08/29/17 6:01:26 PM
38 | 东亚局系列工作报告 No. 6
V. 结论
217. 本工作报告分析了其他国家与开发合作伙伴的经验，指出中国使用 PPP 时需考虑的关键问题。
本工作报告对以下三类基金进行考察：可行性缺口补助、贷款机制和担保基金。通过分析，本工作报
告得出以下几个重要结论。
A. 基金应限于解决特定问题
218. 每种基金类型均有一个非常明确的目的。换而言之，所有基金均应用于解决开发可融资性 PPP
时遇到的某种特定约束。若一个国家并没有这种明显的约束，则没有必要设立此类基金。
219. 对政府而言，无论是在行政管理上，还是在 PPP 项目财政支持的应用上，此类基金成本都很
高。政府支持可以是直接性的（例如可行性缺口补助或贷款），也可以是临时性的（例如担保）。不
论是哪种方式，此类政府支持均会产生机会成本，因此应与其他政府优先考虑事项一并权衡轻重；只
有当此类政府资助的资本价值（VfM）得以实现，或有助于政府实现其他重要政策目标时，政府才应
当对 PPP 提供资助。
220. 这意味着政府在设立一项基金时须格外谨慎。基金应设计用于解决 PPP 项目开发过程中只能通
过有针对性的政府行为才能予以消除的关键性约束问题，这一点很重要。PPP 融资未达到预期水平不
是设立 PPP 基金的充分理由。
221. 本工作考察了一些已经成立但未确定具体问题的基金进行了考察。例如，巴西设立的公私合作
保障基金（FGP），它旨在解决投资者对政府履行 PPP 合同义务缺乏信心的问题。在巴西，缺乏这种
信心的确是个问题。巴西很多州政府已经设立自己的担保基金。这可能是 FGP 从 2004 年设立之日起
至今仅收到一份申请的原因。因此，FGP 20 亿美元的初始资产配置在很大程度上仍然闲置。
B. 专项基金能够产生更好的激励作用，并聚集专业力量，推动 PPP 的发展
222. 从政府部门直接提供政府性支持，独立的专项基金更具优势。尽管三类基金各具优势，但它们
之间也存在许多共同的优点。
223. 专项基金的形式可能是一家完全透明的商业化国有企业，也可能是现有商业实体的延伸。它具
有以下特点：
(i) 预计将管理自己的资产负债表——提供更加明确的激励措施，并将降低政治压力下的
融资风险；
(ii) 相比政府机构，能够更好地依照市场规则支付薪酬，因此能更有力地吸引具备必要
技能的员工；
(iii) 能够增强 PPP 规划的意识，表明政府为发展 PPP 所做出的努力；
(iv) 能够通过将薪酬与绩效挂钩，完善员工绩效激励机制；以及
(v) 还能够协调 PPP 政策，集中力量协助实施机构开发 PPP 项目。
224. 但是，问题的解决并非总是依赖专项基金。
225. 政府并不需要针对每一个制约 PPP 开发的羁绊而设立一个专项基金。设立专项基金将耗费大量
时间与精力。因此，政府应探索替代性的解决办法。
46 08/29/17 6:01:26 PM
公私合作（PPP）基金：国际经验观察意见 | 39
226. 例如，政府可通过借贷机制或通过商业借款担保、期限延期机制、再融资担保和汇率担保等方
式，扩大长期限 PPP 债务融资的途径。
C. 设计不良的基金会产生不利的意外后果
227. 基金的设立需要精心设计才能实现预期目的。基金设计不良不仅无法产生效益，而且还可能产
生不利的意外后果。
228. 例如，本文考察的可行性缺口补助均对项目的可用补助金额设定了上限。这将产生以下负面的
意外后果：
(i) 补助上限有可能导致项目设计欠佳—— 比如，为了降低补助的需求量而对项目进行精
心重组，但却减少了项目的经济收益。
(ii) 补助上限有可能会阻止财政能力欠佳的领域（例如卫生领域）开发 PPP 项目。
D. 基金的设计要素应支持其目的
229. 各种设计要素应支持基金实现其目的。首先，基金应设计其产品，使其与待解决的具体问题相
适应。例如，印度基础设施融资有限公司（IIFCL）的设立旨在解决长期债务市场不发达的问题。因
此，IIFCL 将提供可弥补市场缺口的金融产品，包括贷款与商业借款担保。然而，此类产品可按照市场
价格供应。
230. 其次，大部分基金采用资格审定标准，以确保其仅在有助于实现其目的的情况下为项目提供支
持。例如，英国财政部基础设施融资中心（TIFU）的设立旨在通过向不再获得民间融资的 PPP 项目提
供贷款，以解决市场流动性匮乏的问题。因此，TIFU 将向无法获得足够民间融资以按时实现融资到位
的项目提供贷款。
231. 再次，基金的资金来源对于向投资者表明该基金的产品具有良好信誉而言，十分重要。例如，
对于即将生效的政府担保，投资者必须相信，若担保启动，则担保基金将具备足够的资金完成项目所
需付款。为了建立这种信心，担保基金必须拥有不受制于年度预算拨款的强大资产基础。
47 08/29/17 6:01:26 PM
亚洲开发银行
6 ADB Avenue, Mandaluyong City
1550 Metro Manila, Philippines (菲律宾马尼拉)
亚洲开发银行驻中国代表处
北京朝阳区建国门外大街1号
国贸大厦（三期）17层
邮编: 100004
公私合作（PPP）基金：
国际经验观察意见
亚行东亚局
工作报告
NO. 6
2016年8月
公私合作（PPP）基金：
国际经验观察意见
为了改善公共服务的提供，很多国家都建立起了基金来为他们的公私合作项目（PPP）提供资金。本报告研
究了三种基金的国际经验：可行性缺口基金、贷款便利和担保基金。每一种都有其特定的目的，并且设计
用于解决PPP项目可融资性的具体限制因素。研究显示，这些基金必须有良好的设计，才能解决具体问题，
而专门的基金可以提供更好的激励，集中专家专长，并且促进PPP。基于这些认识，亚行正帮助中国研究这
些基金和其他便利的使用，以便为PPP提供政府金融支持。
关于亚洲开发银行
亚洲开发银行（亚行）的远景目标是实现没有贫困的亚洲和太平洋地区。亚行的工作旨在帮助其发展中成
员体减少贫困，改善亚太地区人民的福祉。尽管亚太地区发展迅速，但全世界大多数贫困人口仍然集中在
该地区。亚行致力于通过包容性经济增长、环境可持续发展和区域一体化来帮助减少亚太地区贫困。
亚行总部设在菲律宾首都马尼拉，现有67个成员体，其中亚太地区成员48个。亚行主要通过政策对话、贷
款、股本投资、担保、赠款以及技术援助等工具向成员体国家提供帮助。
图、表和专栏
摘要
缩略语
概述
I. 简介
II. 可行性缺口补助
III. 借贷机制
IV. 担保基金
V. 结论
