实施贸易特保原因及应对措施
一、“中国特保”的起源与特殊性
特别保障措施是只针对一个国家出口实施的贸易限制措施,属于保障措施的“特例”,最早起源于 1942
年美国的《罗斯福议案》中的免责条款,1943年美国与墨西哥签定的《互惠贸易协定》第一次对特别保
障措施进行了法律界定[1]。2001年中国加入 WTO后,美国开始依据《中美正常贸易关系法案》(2000)
中的“421”条款和《中华人民共和国加入议定书》第 16条规定的特定产品过渡性保障机制,对中国实
施特别保障措施。由于它是目前 WTO框架内唯一允许存在的歧视性措施且专门针对中国,因而被称为
“中国特保”。在“中国特保”的影响下,21世纪初美国先后对来自中国的纺织品、钢管、手套等商品
的进口发起过特保调查。美国青睐“中国特保”,是因为它与反倾销、反补贴、经济制裁等措施相比有
其自身特殊性[2]。具体体现在以下三方面。
1.“中国特保”使实施方受到的政策限制较少,实施更为便利。20世纪末,为了与美国达成入世协议,中
国在《中华人民共和国加入议定书》第 16条中同意 WTO成员方可以对中国采取特别保障措施(杨仕
辉,2006)。由于这一协议,特保措施开始作为 WTO的例外条款存在,实施方可以不受 WTO争端解决机制的
约束任意对中国实施特保。同时,从美国政府决策实施特保的过程看,特保也比其他贸易救济措施的决策
更为便利。美国是一个“三权分立”的国家,具体的对外政策制定既可以由以总统为代表的美国行政当
局发布命令实施,也可以由国会通过议案实施。但是,21世纪初美国国会热衷于与总统争夺对外政策主
导权的事实,使美国对外政策的制定或实施常需要较长时间[3]。而在特保政策制定中,美国总统可以不
受美国国会的影响直接发布命令实施,决策过程较为便利。
2.“中国特保”更易达到实施方的政策目标。首先,特保措施是针对一国特定行业的特定产品实施的限
制性措施。它不针对目标方的所有商品实施出口限制,也不会对与贸易争端无关的第三方实施“连锁限
制”,且其要实现的主要是经济目标,而不会涉及复杂的政治因素。其次,一旦发起方对目标方的特保政
策付诸实施,其他国家或地区有权在不经过与目标方磋商的情况下,发起对目标方的同类特保。如美国对
中国提出轮胎特保调查后,印度也在 2009年 5月 18日对中国客车轮胎发起特保调查。因此,从理论上
讲,更多国家或地区参与实施对目标方的特保,使其相比其他限制性经济措施更易成功。
3.“中国特保”持续时间较短,实施方遭受的消极影响相对较小。特保措施多数是因为实施方国内市场
受到目标国产品出口的影响或威胁实施的一种临时限制措施,其持续时间相对较短,与之不同,其他限制
性经济行为则持续时间较长,如美国的经济制裁,成功案例平均持续 年,失败案例平均持续 年,耗
时最长的达 年(Huf-bauer,1999)。不仅如此,“中国特保”的实施门槛较低,只要实施方能确定目
标方出口对其国内市场造成“市场扰乱”,就可以实施特保,同时,实施方又不需要像其他限制性经济行
为那样担心目标方上诉 WTO争端解决机制,不用担心 WTO主导的全球贸易报复和对目标方的贸易补偿,也
不需要像出口补贴那样增加政府预算,更不会涉及双边政治谈判,因此。从这些因素分析,特保实施方承
担的政治与经济成本相比其他限制性措施要低得多。
二、美国实施“中国特保”的原因分析
1.美国对中国实施轮胎特保与近年来中美轮胎贸易顺差的持续扩大间接有关。自改革开放以来,包括美
国在内的许多国家对中国的 FDI日益增多,美国十大轮胎生产商中有九家在中国投资建厂。随着 FDI的
增加,在包括轮胎业在内的许多行业,都出现了“外资引致美中贸易逆差”的现象[4]。而 FDI带来的对
华产业转移也使美国国内开始抱怨中美贸易顺差中的利益分配不均。目前,国内外学术界对中美贸易顺
差扩大中的利益分配问题已作了初步研究,如 Griswold等就提出中美贸易顺差的最大得益者是美国的企
业和消费者。而更多中国学者则认为中国从对美贸易顺差中获得的实际收益只是全球生产网络中加工生
产工序的低附加收益,其核心收益则被外资在华直接投资企业获得[5]。从中美贸易的整体情况看,这种
观点具有一定的正确性。但是,从美国政府的视角及中美轮胎行业内贸易的实际看,美方从中美轮胎贸易
中的实际获益偏少是其发起对华轮胎特保的重要驱动力之一。
中国国内轮胎业竞争激烈使美国在华企业实际获益相对偏低。目前,由于以法国的米其林、日本的普利
斯通和美国的固特异为首的外资轮胎企业对中国的 FDI日益增多,使中国的轮胎行业竞争日益激烈,企业
实际收益不断降低。尤其是在附加值较高的轻卡与轿车轮胎领域,美国在华轮胎企业的生产、出口和实
际获益相比其他外资企业和中国本土企业并不占绝对优势,因此,一旦美国对中国实施特保,将使外资企
业生产环节外移,国内企业贴牌生产减少,而且由于中国本土企业普遍生产实力与研发能力较弱,难以迅
速通过产业外移或扩大内需,降低对美轮胎出口减少的损失,因而这一措施将最终保护和增加美国企业的
全球利益,使中国企业实际受损。
2.美国国内利益集团对政府决策的影响。自 2009年开始,美国政府的执政党从共和党转变为民主党,而
长期以来,在美国最支持民主党的利益集团就是其国内工会组织,民主党也成为美国工会的“代言人”,
为美国劳工的工作条件、安全保障和工资水平提供支持。美中轮胎特保案最初就是起源于美国的钢铁工
人联合会,该组织是美国最强大的工会之一,钢铁、橡胶、伐木、能源等行业的工人都是其成员,而其凝
聚利益集团内部力量的重要手段之一是为这些行业的工人谋求更多岗位和更高工资。2009年美国钢铁
工人联合会的杰勒德明确提出,2004―2009 年美国共有 5家轮胎企业倒闭,8100名工人失业。而该集团
也将轮胎行业的失业恶化归因于中国对美轮胎的长期贸易顺差,开始采取手段游说美国政府实施能够弥
补集团成员利益的经济政策。而以奥巴马为首的民主党政府为了继续获得美国工会利益集团的支持,也
就顺理成章地做出对中国的轮胎特保决策。
3.金融危机对美国实体经济的不利影响。2007年 3月美国次贷危机爆发,在次贷危机影响下,世界经济
气候指数、美国经济咨商局的消费者信心指数及欧元区经济信心指数都降到了历史新低,国际资本市场
也随之出现流动性不足与信贷条件紧缩。而与轮胎行业密切相关的美国汽车业也陷入危机:一方面银行
信贷能力的下降直接限制了人们的汽车消费能力;另一方面金融危机造成的企业利润下降,使美国汽车企
业的投资与生产规模大幅减少,失业人数大幅增加,美国三大汽车生产商中的通用公司和克莱斯勒公司一
度曾陷入破产清算的边缘。
美国汽车业危机使汽车的主要零部件―――轮胎的需求也大幅减少,美国轮胎市场的竞争日趋激烈。由
于中国产轮胎在国际市场上素有“物美价廉”的优势,导致中国对美轮胎出口逐年快速递增,因此,“中
国特保”能帮助美国轮胎企业获得更多的市场份额,使其逐步走出金融危机“阴影”。正是基于这一考
虑,美国政府做出了对中国轮胎特保的决策。
三、应对“中国特保”的具体措施
针对中美轮胎特保案,中国政府相继提出了一系列措施,尤其是提出了希望与美国在 WTO争端解决机制框
架下进行双边磋商,以尽快解决贸易争端。然而,“中国特保”是 WTO框架下合法的贸易救济措施,美国
完全不担心或理会中国上诉 WTO争端解决机制。在未来四年,美国等发达国家仍可依据《中华人民共和
国加入议定书》第 16条,对中国商品实施特保。因此,中国急需找出新的有效措施以应对日益增多的中
国特保。
1.注重双边磋商,逐步合理调整中美贸易利益分配。积极举证,找出美国在决策和实施特保过程中,哪些
环节与其国内法及《WTO保障措施协议》抵触,并以此为基础进行谈判。磋商过程中应注意主动调整中
美贸易利益分配,在“以我为主”的互利共赢战略指导下做出适当让步,利用其他行业扩大开放、减免关
税等弥补美国轮胎行业损失。加强与贸易摩擦无关的第三方进行双边磋商。特保对中国的不利影响将随
“第三方”的连锁特保而扩大,一旦对中国的特保成立,中国需要加强与特保实施后进口剧增的目标国沟
通,努力保持与他们正常的政治与经贸关系,争取其不要行使对“中国特保”的自动实施权。
2.强调政治游说,以利益集团制约美国政府决策。利益集团对美国特保决策的影响并不会因为特保的实
施而消失,在特保措施的初始阶段、中间阶段和结束阶段的决策过程中,都将充斥着利益集团间的竞争,
不同阶段利益集团对美国政府压力的汇总和均衡,直接影响美国对中国特保的决策结果。在实施对中国
轮胎特保的初级阶段,美国主要受工会利益集团的影响。而特保政策主要涉及的汽车和轮胎行业的企业
利益集团,并未直接支持甚至反对美国的政策。随着美国特保措施的持续,中国实施的对美国汽车业及其
他行业的反倾销调查,使美国许多利益集团利益受损。而且随着时间延长,美国工会利益集团的收益将持
续增加,按照经济学中的边际收益递减规律,其为特保持续实施愿意付出的代价将逐渐减少,而以美国汽
车业为首的其他利益集团的损失将因为特保而持续增加。一旦反对特保的利益集团对美国政府的游说力
度大于支持特保的利益集团,则美国将很可能迅速停止中国特保。因此,当前中国应发挥政府部门(主要
是商务部)、行业组织和企业的三方合作,想尽办法对美国国内反对特保的利益集团进行游说,加强对中
美两国共同利益的宣传,使其作为中国利益的代言人,游说美国行政当局,使其按照中国需要中止特保。
3.加快实施“走出去”,改变中国企业的“原产地”身份。当前为减少对中国的轮胎特保,中国应积极实
施“走出去”战略,具体可以从两个方面入手:一是在强化磋商的基础上实施出口多元化战略。在暂时失
去美国轮胎市场后,中国应努力开拓欧盟、日本等发达国家及发展中国家市场,但这种贸易转移将可能引
致这些国家或地区对中国实施连锁特保或其他贸易救济,因而必须在加强与这些国家或地区间的双边磋
商,保持良好经贸关系的基础上,逐步实施出口多元化战略。二是加快扩大中国轮胎业的对外直接投资。
虽然近年来中国对外 FDI增长迅速,但与中国吸引 FDI的规模相比则小得多,而中国国内轮胎企业多数规
模较小,对外 FDI更为不足。因此,从长期角度看,中国轮胎企业应扩大对外 FDI,改变中国轮胎出口企业
的“原产地”身份,将中国对美轮胎贸易顺差转变为其他国家或地区对美贸易顺差,使中国在真正获益的
基础上减少与美国间的贸易摩擦。
4.扩大内需,增强中国对美国的影响力。在中美轮胎双边贸易上,美国对中国橡胶及相关轮胎产品的进口
增速要远快于出口增速,正是因为美国对中国国内市场的依赖性较低,使“中国特保”对美国的影响较
小,美国可以毫无顾忌地对中国实施特保。因此,从长期来看,要逐步扩大中国对美国的经济影响力,减少
美国对中国实施特保的可能性。要扩大中国的影响力,根本途径是扩大国内需求:一是强调国内轮胎品牌
塑造,扩大对国内民族轮胎行业的产品需求。扩大内需不仅可以提高外资企业对中国经济的依赖性,而且
对国内民族轮胎企业也是一种利益补偿,但出口转内销只能对少数大型品牌的轮胎外贸企业有利,国内市
场竞争的日益激烈将使那些缺乏自有品牌和国内营销网络的“贴牌加工”轮胎企业难以享受扩大内需的
收益。因此,要使扩大内需真正对国内企业有利,关键是要培养更多的民族轮胎品牌,而这是一个长期过
程。二是强调“以我为主”扩大进口,提高中国对美国的影响力。在解决“中国特保”过程中,应适当扩
大国内部分行业对美进口,尤其是扩大高技术及服务类商品进口,以提高美国对中国的贸易依存度。
