公 路［中图分类号］［文献标识码］B［文章编号］1005-9016（2009）02-56-02公路收费权质押贷款有关问题探讨刘 峰（陕西省交通厅，陕西 西安 710075）［摘 要］依照国家有关法律和规章，在公路建设资金贷款实践中，最常用的担保方式是公路收费权质押。各省交通主管部门和部分银行出台了相关的制度，但由于公路收费权的特殊性，使得各方仍存在不同的看法和认识，本文对相关问题进行了探讨并提出一些建议。［关键词］公路建设资金 公路收费权 质押担保在国家大力发展基础设施的政策引导下，公路作动产物权而产生的债权。为适应社会经济发展的需为基础设施中很重要的部分近年来在我国得到了快要，项目收费权日益与项目物权本身相分离，成为速的发展，而如何筹措足够的资金成为实现我们建设一种可以独立转让的权利，这就为收费权的进一步目标的关键，“贷款修路、收费还贷”政策为我们引物权化——收费权的质押奠定了基础。随着社会经出了一个需要探讨的话题——公路收费权质押贷款。济的发展，法律赋予一些债权以某些物权的效力，收一、公路收费权质押的现实需要和法律依据费权质押的出现和产生也是一种债权物权化的过程。（一）公路收费权质押贷款是公路建设发展的2000年出台的《关于适用〈中华人民共和国担需要保法〉若干问题的解释》第97条规定：公路桥梁、公路等基础设施的建设一般应以国家财政投入公路隧道或者公路渡口等不动产收益权可以质押。资金为主，我国目前由于交通设施发展严重滞后，自此，公路收费权质押有了法律依据。需投入资金量大，而国家财政资金有限，地方政府《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》不允许发行地方建设债券，外国政府的贷款等总量（国函［1999］28号）规定：公路建设项目法人可以就少，能分给公路建设的资金更是杯水车薪。在这用收费公路收费权质押方式向国内银行申请抵押贷种情况下，银行贷款成为主要的融资方式。目前的公款，以省级人民政府批准的收费文件作为公路收费权路建设项目投资大，贷款期限长，而贷款主体多是为的权利证书，地市级以上交通主管部门作为公路收费公路建设而新设立的法人，这些单位难以找到合适的权质押的登记部门。具体管理办法由交通部、人民银抵、质押物和第三方保证人，而公路的收费权成为大行联合制订。至今国家有关部门并未出台详细规定。家理想的质押对象，也成为银行和贷款人双方的选择。二、公路收费权质押存在的问题及建议2001年起实施的《关于西部大开发若干政策措（一）《物权法》是否否定了公路收费权质押的施的实施意见》中提出：扩大以基础设施项目收益合法性权或收费权为质押发放贷款的范围，开展公路收费2007年10月1日起正式实施的《物权法》第权质押贷款业务。223条列举的可用于质押担保的权利种类没有将收（二）公路收费权质押的含义和法律依据费权明确列入其中。这使有些人怀疑是否意味着《物公路收费权质押贷款实际是公路建设贷款合同权法》不承认收费权质押的合法性。的一种担保形式，出质人以有权处分的公路收费权首先，依照我国法的适用原理，特别法应当优于为质权人的债务履行提供担保，债务人于债务履行一般法。就物权的全部内容看，质押权只是物权所包期届满未能履行债务的，质权人（主债务人）有权含的诸项权利中的一项；就质押权的相关立法而言《，物对质押的收费权进行处分。权法》属于一般法，《担保法》属于特别法，即使二者收费权是由大量特定的投资形成的、预期有较稳规定的法定质押范围冲突，也应遵照《担保法》而确定回报的财产权利，本质上是基于建设项目形成的不认公路收费权质押合法。其次，从理论上讲，可以有交通财会（总第259期）
公 路效地起到担保作用的用于质押的权利应当具备三个基贷的所有资金，那么公路收费权可以分割质押，具本条件：一是权利本身有一定经济价值，并且可以以体质押比例可以按照几家贷款银行所占公路项目债货币形式被量化；二是可以通过一定的合法渠道实现务的比例确定。其价值；三是用于质押的权利允许被依法转让。公路（四）“行政事业性收费权”能否质押收费权具备这三个基本条件。因此，被用于质押担保我国的收费经营公路和收费还贷公路同时存后可以有效地起到担保作用，在理论上不成问题。最后，在，收费经营公路是由国内外经济组织投资建设或与《物权法》规定的“应收账款”等其他一些权利相依据《公路法》规定受让政府还贷公路收费权的收比较，公路收费权质押对质权人来说可控性更强一些，费公路，其收费权是经政府同意的一种特许经营权，风险更小一些，担保效果也会更好一些。基于这些情况，其质押不存在任何问题。收费还贷公路是由县级以加之大量实际工作中公路收费权质押被各方普遍接受上地方人民政府交通主管部门利用贷款或集资建设的现实，笔者认为公路收费权质押的合法性毋庸质疑。的收费公路。收费还贷公路在西部大量存在，即便（二）公路收费权质押生效的依据是由政府部门设立专门建设、经营和管理公路的企《担保法》和国务院国函［1999］28号文等只是业或其他法人组织，其实际在收费时都是使用由财明确：公路收费权可以质押和是否具有收费权的依据政部门印（监）制的票据，更多的是一种行政事业和登记的部门，但未明确公路收费权质押合同自什性收费。部分收费项目效益差，政策变化也较大，么时候起生效。具体执行过程中，部分单位认为以未来预期特别不确定，如果这种公路收费权可以质有权部门同意并由借款双方签订质押合同之日起质押，也应该制订相关的配套政策。押就成立；而部分单位则认为公路收费权质押必须登（五）公路收费权能否重复质押记并以登记机关登记生效时质押才成立。这一理解上从法律经济学的角度来看，法律不仅仅是一种的不一致，为一旦出现的权利质押纠纷处理形成难题。经济手段，更是一种重要的资源配置方式，担保物动产质押是质押合同以质物移交于质权人占有权法律制度也不例外。如果在物权领域内过多地约时生效；以汇票、支票等出质的，质押合同自权利束法律主体的行为，限制法律主体权利的行使，会凭证交付之日起生效；著作权中的财产权出质的，造成资源的闲置和浪费。从这个角度讲，在收费权质押合同自登记之日起生效。笔者认为公路收费权质押法律规定较为完善、公示登记制度完备的情况是由省级以上人民政府批准的一种权利，公路的属下，应当允许收费权进行重复质押，由法律主体自性决定了其政策性很强，完全按市场经营的空间很行判断是否接受在一个收费权上设定多个质权。多小，而且我国纯粹意义上的收费经营公路并不占主个质权的受偿，按照质权登记先后顺序清偿；顺序体，在这种情况下，公路收费权质押必须要在省级相同的，按照债权比例清偿。以上交通主管部门登记，合同应以登记之日起生效。在目前的法律环境下，笔者认为收费权的重复质（三）公路收费权能否分割质押押应当谨慎进行。《担保法》中虽然规定了公路收费公路建设所需资金量大，一般都出现同一个权可以用于质押，但仍不够清晰，建议待法律对收费建设项目由两家以上的银行提供贷款的情况。如果权质押的成立、生效、登记、公示、实现等做出详尽两家银行均要求利用公路收费权质押贷款，那么就的规定后，方可实施公路收费权的重复质押事宜。出现公路收费权能否分割质押的问题。有些银行认公路收费权质押贷款是交通事业大发展带给我为不能分割，这就为借贷双方的具体操作造成困们的一个新的经济问题，部分省市的交通主管部门难——一家银行不能（或不愿）提供足额的建设资和商业银行适应经济发展的需要出台了一些公路收金，而两家以上银行又无法运作；有些银行认为一费权质押管理办法，但都不尽相同，为实际工作造个建设项目要设立两个以上收费站，两家以上银行成诸多不便，也容易产生经济纠纷。因此，相关部可以分配收费站，将某个收费站分别全额质押。公门依照国务院的规定抓紧制订有关收费权质押的详路建设按项目批复，公路收费权也是按公路建设项细规定成为当务之急。目批复（即：该建设项目是否具有收费权，收费站参考文献只是收费权的具体物化形式），将一个收费项目的数个收费站分别质押，实质就是将收费权分割质押。［1］张要伟.收费公路收费权质押问题浅谈[D].笔者认为在目前这种实际情况下，如果一个收［2］最高人民法院.关于适用〈中华人民共和国担费项目的预期收费效益可以偿还为建设该项目而借保法〉若干问题的解释[S].2000.交通财会总第259期）（
