公共管理学院 陈俊星
公共行政学
第十五章 行政改革
深化行政管理体制改革的
总体目标是，到2020年建立起比较完
善的中国特色社会主义行政管理体制。
——中共中央《关于深化行政管理
体制改革的意见》
学习目标
教学目的和要求：通过本章学习，了解行政改革的
含义、当代中国行政改革的进程，理解行政改革的
目标取向、行政改革的阻力与动力，掌握西方发达
国家的行政改革、行政改革的对策，熟练掌握当代
中国行政改革的经验、难点和展望。
教学重点和难点：行政改革的阻力与动力、西方发
达国家的行政改革、当代中国行政改革的经验。
主要内容
行政改革概述
西方发达国家的行政改革
当代中国的行政改革
案例讨论
复习思考题
第一节 行政改革概述
一、行政改革的含义
二、行政改革的目标
三、行政改革的模式
四、行政改革的阻力、动力与对策
五、行政改革的必然性
一、行政改革的含义
行政改革是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处
理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权
力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。
具体从以下几方面理解行政改革的含义：
1. 行政改革是个政治过程；
2. 行政改革的目的是为了适应社会环境，提高行政效率，
高效公平地处理社会公共事务；
3. 行政改革必须改革内部体制和组织机构，重新配置行政
权力；
4. 行政改革须正确处理政府与社会、市场、社会组织和公
民之间的关系。
二、行政改革的目标
（一）以适应社会环境为目标
（二）以精简或调整组织结构为目标
（三）以调整权力关系为目标
（四）以人事制度改革为目标
（五）以技术革新为目标
三、行政改革的模式
（一）以组织为中心的改革和以技术为中心的改革
以组织为中心：着眼于行政组织的规模、结构、人员编制
和组织权力的集中和分散。
以技术为中心：着眼于行政方法和技术的改良，以提高行
政组织的效能。
（二）以外延为主的改革和以内涵为主的改革
以外延为主：侧重于行政组织的外部规模和技术特征。容
易推行，政治效应强，但成果不易巩固。
以内涵为主：侧重于行政职能的调整，行政权力结构的调
整，行政体制改革。能实质性推动行政的发展，但难度较
大，周期较长。
（三）基于设计的改革和基于调适的改革（改革思维）
基于设计：以理论为指导，以专家为主要设计者，在改革
之初制定“科学“而完备的方案，并付诸实施。
基于调适：以协商为基本机制，以政治家、专家和群众的
综合意见为依据，在实践中不断调整改革内容和方向。
（四）以理性为典范的改革和以民主为典范的改革（价值
取向）
以理性为典范：强调“效率”，调整和完善官僚体制，提
高官僚组织的能力。
以民主为典范：强调“民主”，限制官僚权力，增强官僚
职责，提高行政参与，加强行政监督，提升服务。
四、行政改革的阻力、动力与对策
（一）行政改革的阻力
1. 政治因素对行政改革的限制与制约
政治因素对行政改革起着决定、限制和制约的作
用。
2. 行政系统本身的组织阻力
组织阻力来自组织结构的惯性、权力和利益的调
整。
3. 保守的传统观念
历史的局限性、传统社会的保守性、用人唯亲与
家长制的负面影响。
（二）行政改革的动力
行政改革的内部动力常常是有限的，在很大程度
上是外部力量的推动。
1. 政治体制改革和政治权威的推动；
2. 经济基础的变化推动行政改革；
3. 社会变迁推动行政改革；
4. 科学技术发展推动行政改革。
（三）行政改革的对策
1. 行政改革必须有政治保障；
2. 行政改革必须确保社会稳定；
3. 制造引导公众的行政改革舆论；
4. 制定切实可行的行政改革政策；
5. 恰当地选择行政改革的突破点和改革时机；
6. 行政改革要尽快地取得效果，提高行政效率和公共
服务质量。
五、行政改革的必然性
（一）行政改革是适应时代发展和应对全球
化挑战的必然要求
和平与发展已成为时代的主题，国与国之间的竞
争已成为经济基础上的综合实力的竞争。
全球化、区域经济一体化的影响和要求。西方发
达国家行政改革的示范和影响。
（二）行政改革是促进社会经济发展和加
强政府自身建设的需要
随着信息社会的到来，传
统的“科层制”面临挑战。
革除弊端，重塑政府，提
高政府绩效，以推动社会
经济发展，成为各国政府
的一致选择。
（三）公共行政改革是
实现行政管理科学化
和现代化的需要
行政改革是促进和实现行
政管理科学化和现代化的
基本途径和重要手段。
第二节 西方发达国家的行
政改革
一、西方发达国家行政改革的推动力
二、西方发达国家行政改革的主题
三、西方发达国家行政改革的主要特点
四、西方发达国家行政改革的理论基础
一、西方发达国家行政改革的推
动力
（一）财政压力是当代西方公共管理改革的原动力
（二）信息技术的日渐成熟是当代西方公共管理改革
的内在推动力
（三）经济全球化的新发展是西方发达国家公共管理
创新的外在动力
三大推动力决定了西方公共行政改革的
三大目标：
减轻财政压力——最直接目标；
提高政府能力，满足社会需求——过程目
标；
探索适应信息社会需要的新的公共管理模
式——最终目标。
二、西方发达国家行政改革的主题
（一）政府职能定位的市场化取向
内涵：重新检讨政府的社会福利职能、经济职能，将原来
由政府承担的部分社会职能、经济职能推向社会、推向市
场，从而减少政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。
体现：压缩福利项目，收缩政府的社会职能；放松政府对
工商企业的规制；推行国有企业的私有化，收缩政府的经
济职能。
思路：在公共服务供给领域引进市场机制，将政府权威与
市场交换的优势进行“杂交”，从而提高政府职能输出的
能力。
形式：合同出租、公私合作、用者付费等。
（二）政府内部关系调整的分权化取向
分权化改革包括三项内容：
1. 行政系统内纵向分权；
2. 决策权与执行权相对分离；
3. 向政府雇员授权。
（三）政府管理行为的绩效化取向
重视把企业管理的技术和方法引入政府管理，努力改
善政策和规制的质量，由规制驱动转变为绩效和任务
驱动，强调政府要像企业注重产品质量那样重视公共
服务的质量。
（四）政府组织机构的“去科层化”取
向
所谓“去科层化”，就是摒弃科层制度下机构庞大、
刻板僵化和效率低下等弊端，建立精干、合理、高
效的政府机构。
内容：
1. 缩小政府规模；
2. 放松政府规制（主要指内部规制）；
3. 弱化等级关系；
4. 改革公务员制度。
当代西方发达国家行政改革的主要内容
非官僚化 分权化
市场化
绩效化
职能定位的市场化
公共服务的市场化
财权、事权与用人权的调整
决策与执行分开
确立综合协调中心
绩效评估
三、西方发达国家行政改革的
主要特点
（一）坚持持续、渐进式的行政改革，使行政改革稳步
推进
（二）坚持依法改革，重视配套立法
（三）注重政府管理内涵的改革，追求政府管理的效益
（四）组建精干的改革工作班子，重视发挥参谋咨询机
构的作用
（五）强化监督，形成立体的政府绩效评估机制
四、西方发达国家行政改革的理
论基础
（一）新公共管理理论
胡德1991年最早提出。新公共管理理论主张：
1.政府的政策职能与管理职能分离；
2.将私营部门的管理方式引入公共部门；
3.营造“顾客导向”的行政文化；
4.采用授权或分权的方式进行管理；
5.公务员不必保持中立；
6.放松严格的内部规制，实施绩效目标控制。
（二）政府再造
政府再造就是用企业化体制取代官僚体制，即创造具有创
新习惯和持续改进质量能力的公共组织和公共体制，而不
必靠外力驱使。
企业型政府是政府再造的重要内容。企业型政府是指具有
企业家精神的公共管理者，用企业的管理方式，以低成本
高产出为目标，敢于冒风险，敢于创新，敢于打破僵化的
官僚体制，取得高绩效的政府。
政府再造的十条原则
1. 起催化作用的政府-“掌舵
”而不是“划桨”；
2. 社区拥有的政府-授权而不
是服务；
3. 竞争型政府-将竞争机制引
进服务当中去；
4. 有使命感的政府--转变规
则导向型组织；
5. 结果导向型政府--按结果
而不是按投入进行拨款；
6. 顾客驱使的政府--满足顾
客而不是官僚制度的需要；
7. 企业家政府--挣钱而不是
花钱；
8. 预防型政府--预防而不是
治疗；
9. 分权的政府--从等级制到
参与和协作；
10. 市场导向型政府--通过市
场力量进行改革。
政府再造的五项战略
1. 核心战略：明确组织目标；
2. 后果战略：创设绩效后果；
3. 顾客战略：将顾客置于“驾驶员”的位置上；
4. 控制战略：将控制从高层和中央移走；
5. 文化战略：创造企业家文化 。
（三）彼得斯提出的四种新的政府模式
1. 市场政府模式
市场政府模式就是运用市场的竞争机制改革政府，
以达到以较少的施政成本缔造一个良好的政府的目的。
2. 参与政府模式
参与政府模式强调正确处理国家与社会之间的关系
以及广大公众参与决策的机会。
3. 解制式政府模式
解制式政府模式是通过解除政府规制的方式来发挥
政府的潜力与创造力。
4. 弹性化政府模式
弹性化政府模式是指政府有应变能力，能够有效地
回应新的挑战。
彼得斯四种管理模式的主要特征
模式
角度
市场政府 参与政府 弹性化政府 解制式政府
主要的诊断 垄断 层级节制 永久性 内部管制
结构 分权 扁平组织 虚拟组织
没有特别
建议
管理
按劳取酬；其
他私人部门管
理技术
全面质量管理；
团队
管理临时
雇员
更大的管理自
由
政策制定 内部市场 协商；谈判 试验 企业型政府
公共利益 低成本 参与；协商
低成本；
协调
创造力；
能动性
第三节 当代中国的行政改
革
一、当代中国行政改革的
进程
二、当代中国行政改革的
经验及难点
三、当代中国行政改革的
展望
一、当代中国行政改革的进程
三大主题：打破高度集中的计划经济管理体制，转变
政府职能，建立健全宏观调控体系。
四条主线：机构改革，干部人事制度改革，中央与地
方权限的调整与划分，加强行政法治。
六次大规模的改革：改革开放以来，我国先后进行了
六次大的公共行政改革，分别是1982年改革、1988年
改革、1993年改革、1998年改革、2003年改革、
2008年以来的改革。这六次行政改革都是围绕下放权
力、转变职能这个重点进行的。
二、当代中国行政改革的经验及
难点
（一）当代中国行政改革的经验
1. 立足中国国情，坚持因地制宜，区别对待；
2. 坚持以发展经济为中心，与经济体制改革相配套；
3. 树立和落实科学发展观，正确处理改革、发展和稳
定的辩证关系；
4. 坚持对外开放，广泛吸收和借鉴国外发达国家的行
政改革经验及我国传统的行政精华；
5. 坚持分步实施、逐步到位的渐进改革方式。
（二）当代中国行政改革的难点
1. 观念和利益问题；
2. 职能转变，政企、政资、政事、政中分开问题；
3. 改革的配套、平衡问题；
4. 人员分流问题；
5. 行政法制建设问题。
三、当代中国行政改革的展望
中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：
深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立
起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。
通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供
优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现
政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化
的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规
范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民
满意的政府。
（一）建设服务型政府
1. 强化社会管理和公共服务职能；
2. 树立以人为本的理念，培育公务员的服务意识；
3. 深化行政审批制度改革。
（二）建设责任政府
1. 建立以行政首长为重点的行政
问责制度；
2. 建立政府绩效管理制度。
（三）建设效能政府
1. 提高政府管理效能；
2. 增强政府的执行力和公信力。
（四）建设法治政府
1. 加强行政立法
2. 加强行政执法及检查
课堂讨论
1. 西方发达国家的行政改革对我国
有何启示？
2.你对新一轮的地方行政改革有何
对策建议？
案例讨论
1.中国的撤乡并镇改革
2.深圳市的政府机构改革
复习思考题
1.什么是行政改革？行政改革以什么为目标？
2.简述行政改革的动力与阻力。
3.论述推进行政改革的对策。
4.西方发达国家行政改革的主要特点有哪些？
5.当代中国行政改革的基本经验是什么？
6.当代中国行政改革的过程中存在哪些难点问
题？如何克服？
