民营经济政策有效执行分析
摘要:
通过分别召开的政府部门官员、行业协会领导和民营企业家座谈会、走访安徽省内外民营企业及分别向
政府官员和民营企业家发放问卷调查，了解鼓励民营经济发展政策的落实情况及存在的问题，研究和分
析了民营经济发展的体制和政策障碍。得出基本结论:民营经济政策执行存在着“三低”现象，即政策
知晓率低、满意度低、有效性低;影响民营经济政策有效执行的主要因素归结为 6个方面:管理部门独
立、政策制定科学、信息有效传递、政务环境优化、协会作用发挥、企业素质提升;政策执行效率提高
的核心在于破除影响政策执行的体制机制障碍。
关键词:
民营经济;民营经济政策;政策执行有效性
2014年 6月和 10月课题组先后两次分别对民营企业家和政府官员进行了民营经济政策贯彻落实情况的
问卷调查;7月至 8月重点在蚌埠按照产业、行业分布情况，先后召开了蚌埠市政府有关部门、三县政
府有关部门及部分民营企业家代表，以及行业协会、商会座谈会，还深入部分民营企业进行实地察看、
座谈;8月至 9月先后到淮南、芜湖、亳州等市对政府相关部门和企业做调研;9月下旬，我们还赴浙江
的温州、台州等地学习取经;在此基础之上撰写了调研报告，12月经过征求有关部门意见，进一步研
讨、修改、完善，最终形成了这个调研报告及政策建议。
1民营经济政策落实情况的问卷分析
1．1民营企业家问卷调查分析为深入了解《意见》的贯彻落实情况，2014年 6月采用抽样方式对蚌埠
市 300名民营企业业家开展了一次问卷调查，共收到有效问卷 283份，回收有效率 %。样本在蚌埠
的空间分布和产业分布上合理，调查结果具有一定的代表性。
1．1．1政策知晓率对是否知道出台的《意见》这个文件，%的被调查者知道并熟知该文件，%
的人回答知道但不清楚具体内容，回答不知道这个文件的为 %。知晓率超过 80%，说明对文件的宣
传有一定的作用。但不清楚文件条文和根本不知道该文件的仍有三分之二，说明仍需要进一步地通过各
种途径加以宣传。
1．1．2政策获取渠道关于了解文件的渠道，%是通过会议，%是通过网络，16．8%通过广播电
视，通过报纸或杂志的占 %，其它渠道占 %。可见，包括广播电视和报刊在内的传统媒体仍然占
有较大比重(%)，而网络等新兴媒体渠道和传统的会议渠道仍发挥着积极的作用。另外，也应当充
分发挥商会和行业协会的信息传递功能，通过下发文件、召开行业协会会议等宣传、传递有关政府的政
策文件。
1．1．3对政策针对性和作用的评价总共有 81%的被调查者回答了这一问题，其中超过一半的人认为该
文件针对性强，但认为对民营经济发展具有重要促进作用的只占 %，而 %的回答者指出文件落
实有困难，需要进一步细化文件，以增强可操作性。认为文件针对性不强和一般，作用不明显和没有什
么作用的比例为 %。可见，增强民营企业对《意见》重要性的认知，不仅仅要深入宣传，更重要的
是要细化政策，强化条文的可操作性，提高政策执行的力度和效果。
1．1．4对政策内容全面性的评价被调查的民营企业对影响其发展最重要的外部因素依次选择为:融资
渠道堵塞(%)、行业垄断没有真正打破(%)、劳动力成本较高(%)、政府官僚主义严重
(%)、税费负担重(%)以及土地约束(%);最重要的内部因素依次选择为:管理水平不高
(%)、缺少科技创新能力(%)、产品市场竞争力不强(%)、高端层次管理和科技人才缺乏
(%)以及员工素质较低(%)。但是，对于企业目前生产经营中遇到的最大外部困难的选择，
%的企业将缺资金排在首位，其次是缺土地(占 %)，再次是缺有技能的劳动力(占 30%)。被调查
者普遍反映，《意见》中的 20条对以上影响民营经济发展的内外因素都做了政策支持的安排，具有很
强的全面性。
1．1．5被调查民营企业对政府部门的服务整体满意度除政法、质监、安监略低于 50%外，其余部门都
高于 50%。满意度最高的 5个部门分别是税务部门(%)、工商局(%)、发改委(%)、金融机
构(%)和财政局(%);但是，对服务表示不满意和很不满意较高的 5个部门分别是国土局
(%)、财政局(%)、发改委(%)、环保局(%)和工商局(%)。说明企业对财政局、发改委和
工商局的评价出现了一定的差异。这种差异可能与具体办事人员的政策水平和服务意识有关，这也导致
不同的企业对政府部门的服务有不同的看法。例如，对目前政府部门对民营企业的乱摊派、乱检查、乱
处罚现象，与过去相比，%的被调查者认为有明显改善，%感到有所改善，同时也有 6%的人认
为没有改善;对政府的审批流程及办事效率，有 %比较满意，65%认为一般，%不满意。
1．1．6被忽视的影响因素需要政策上引导被调查的民营企业对影响其发展最重要的外部因素进行选择
时，对影响企业长期发展的几个重要外部因素的认识不足，例如，行业协会的作用未充分发挥
(%)、中介服务机构满足不了需求(%)。被调查的民营企业对影响其发展最重要的内部因素进行
选择时，对影响企业长期发展的几个重要内部因素的认知较低，例如，选择市场开拓意识较弱
(%)、企业发展战略模糊(%)、企业文化缺乏(%)等所占比例较低。一方面，这些因素在短
期内没有其它因素作用更直接、更见效地影响企业的生存;另一方面，也反映了民营企业家需要提升水
平、注重深层次问题和长远问题的解决。因此，在细化政策时，要充分考虑这些被忽视的因素，在政策
上加以引导［1－3］。
1．2政府官员问卷调查分析为深入了解《意见》的贯彻落实情况，2014年 10月我们对在蚌埠市委党校
学习的县处级班、科级干部班及青干班学员开展了一次问卷调查，共发放了 114份《关于蚌埠市民营企
业经济发展情况的调查问卷》，收到有效问卷 98份，回收有效率 86%。下面对调查所得数据做如下几
个方面的基本分析。
1．2．1政策知晓率对于是否了解出台的《意见》文件，仅有 %的被调查对象非常了解，%的
人回答了解，不太了解的人占 %，而完全不了解的有 %之多。知晓率仅超过 30%，说明政策的
宣传在政府部门没有取得太大的效果，超过三分之二的人不了解则表明需要进一步加强对政府官员的宣
传力度。
1．2．2宣传及公开程度有 %的被调查对象认为政府在民营经济政策的宣传上，虽然政策公开，但
企业反映滞后，其次有 %的人认为宣传不到位、没完全公开，认为宣传到位且公开的只占总人数
的 13．49%。再次表明了政府对政策的宣传及公开力度不够，要加强政策的宣传力度，使大多数政府官
员和企业及时得到最新的政策资讯。
1．2．3政策落实的评价 %的被调查者对政策落实的评价是“一般”，“较好”的评价占
32．65%，在机关工作人员中没有人觉得政策落实“很好”。同时“较差”的评价占 8．16%，“不清
楚”的有 4．08%。同时，在对政策落实不到位的原因调查中，以下原因较突出:政策过于笼统缺乏可操
作性(%)、部门利益(%)、政策宣传不到位(%)、垄断行业利益阻碍(%)及政策执行
人员素质(%)。可见，《意见》的落实除了需要进一步加强宣传以外，还要细化操作步骤，加强针
对性，以便增强有效性，这样才能提高执行效果。
1．2．4对政务环境的评价总体看来，被调查者对政府部门的工作服务呈较满意态度。而在不满意的原
因上追究时，被调查者的顺序排列如下:多头管理(%)、材料繁琐(%)、互相推诿(%)、
程序复杂(%)以及办事拖拉(%)。对于安徽民营经济发展环境的总体评价，有 %的被调查
者非常满意，比较满意的则占 %，一般满意的人有 %，而不满意和非常不满意的则分别占总
人数的 %和 %。虽然数据显示不满意的人数较少，但加起来也接近 10%，表明安徽省民企发展
环境仍待提升。
1．2．5对内外部因素的看法被调查者对影响民营企业生存和发展的外部因素依次选择是:融资渠道
(18%)、执法环境(16%)、行业准入(14%)、税负负担(14%)、土地政策(11%)、权益保护(10%)、政府沟通
(8%)、地方保护(7%)以及舆论环境(2%)。对目前企业遇到的内部问题的选择，%的机关工作人员将
融资难、融资贵排在首位，其次是招工难、留人难(%)，再次是市场竞争压力加大(%)和企业
缺乏长期战略规划(%)。
1．2．6对具体问题的看法对于待遇公平方面如何，被调查的机关工作人员中有 %的人觉得目前在
落实公平待遇方面“很好”，“较好”的有 25%，“一般”的占总人数的 %，但其中也有 %
的人对此感觉“较差”。被调查对象中约有一半人(%)对政府部门行政审批流程和公共服务效率呈
一般满意，有 %的人比较满意，不满意(%)和非常不满意(%)的加起来仅占总人数的
%。被调查者认为政府职能转变不到位，协会职能不健全(%)是制约行业协会、商会正常发挥
作用的最大因素，其次是官办色彩浓厚，难以代表行业的利益(%)，再次是缺少对协会的评估机制
和优胜劣汰的退出机制(%)，协会自身治理结构不健全(%)和对协会的管理体制限制了行业组
织发展的活力也被认为是制约因素。
1．3两次调查的比较分析及调研结论由于两次问卷的调查对象不一样，问卷内容的设计有所侧重。但
在一些方面还是具有一定的可比性。
1．3．1两次调查的比较分析政策知晓率的差异。在对民营企业家的调查中，有超过 80%的企业家了解
政策出台的情况;但是政府机关工作人员中仅有 30%左右的人清楚此政策。两者相比差距较大，表明政
府工作人员作为政策的具体执行者应该加强了解政策、学习政策。同时调查数据都显示应该加强政策的
宣传力度，拓宽获取公开信息的途径，使网络等新兴媒体发挥出应有的积极作用。对政府服务满意度评
价悬殊。从政府机关工作人员的视角看，约有 85%的被调查者对政府部门服务呈满意态度，当然此数据
不能排除其主观因素。从民营企业家的视角出发，对各部门的满意度呈两极分化趋势，对税务部门、工
商局、发改委、金融机构和财政局的满意度均达到 50%以上(最高位 %)，而其余部门如国土局、财
政局、发改委、环保局、工商局的满意程度却均低于 10%(最低为 %)。出现这种差异除了与具体办事
人员的服务态度有关外，还可能受被调查对象的主观感受影响。对政策落实情况的评价相似。民营企业
家中有 42%的人对《意见》的落实呈消极态度，认为落实有困难且作用不大。政府机关工作人员中持
“一般”和“较差”评价的也占 %之多。可见在政策是否有针对性和有效性的问题上，两者观点
基本一致，需切实强化政策的可操作性。
1．3．2调研结论第一，民营经济政策在执行过程中不同程度地存在着“三低”现象。通过以上分析，
形成了强烈的反差。一方面，政府发展民营经济的愿望十分强烈，出台了针对性强、含金量高、兼顾短
期问题和长期问题解决的好政策;同时，又采取了各种促进政策落实的具体的、全面的措施。政府动用
的资源和成本不可谓不大，但是仍不同程度地存在民营经济政策知晓率低、满意度低、有效性低的问
题。第二，影响民营经济政策有效执行有六个主要因素。通过问卷和座谈，我们将影响民营经济政策有
效执行的主要因素归结为六个方面:管理部门独立、政策制定科学、信息有效传递、政务环境优化、协
会作用发挥和企业素质提升。而政策有效执行的核心在于破除影响政策执行因素的五大体制、机制障
碍。具体看，制约安徽省民营经济政策有效落实的主要原因有:扶持体系不完善、政策制定的机制缺
陷、行政管理体制不完善、行业协会组织作用没有发挥、民营企业自身的素质和管理体制有缺陷。第
三，政策执行效率提高的核心在于破除影响政策执行的体制、机制障碍。民营经济政策执行中的“三
低”现象背后深层的原因还在于民营经济政策形成机制、民营经济扶持体系、民营经济管理体制、政府
行政管理体制、金融体制、民营企业管理体制等。比如，《意见》中许多政策需要由多个部门共同贯彻
执行，虽然明确了牵头部门，但仍然存在没有牵头或牵头不力的问题，部门之间的协调配合严重不足，
这影响到一些鼓励扶持政策发挥应有的效用。如果有一个专门的民营经济管理机构，它就有落实民营经
济政策的责任心，各部门之间的协调就易于解决，政策信息的有效传递和有效执行就能在制度上得到保
障。这些机制、体制的制约如不能得到解决，民营经济政策就很难得到真正的落实，民营经济的快速、
健康发展就不能实现。
2制约民营经济政策有效落实的主要问题
通过调研，认为制约安徽省民营经济政策有效落实的问题主要有以下几个方面。
2．1民营经济管理机构设置欠科学设置专门的、统一的民营经济(在国外主要指中小企业)管理机构是
各国通常的做法。比如美国的小企业管理局、法国的中小企业管理局、英国的中小企业局、日本的中小
企业厅等。安徽省的民营经济政策在政府扶持方面依然没有形成一个有效的体系，突出表现在管理机构
不统一。目前安徽省的中小企业管理机构主要有设在经信委的中小企业局(负责工业企业)、工商行政管
理局(负责个体私营经济)、科委(负责民营科技企业)、商务局(负责商贸流通企业)以及工商联(负责政
府与民企的沟通)等，他们分别从行业类型上对民营企业进行管理，而没有作为一类需要扶持的企业加
以管理。这种多头分散的管理模式造成了政出多门、管理效率低下、资源浪费严重的弊端，给政策的有
效执行也带来了障碍。由于缺少统一的民营经济管理机构，民营经济政策的制定、宣传、落实等就缺少
了有效的责任主体。
2．2政策制定的机制缺陷调查发现，民营经济政策执行不到位，首先表现为政策本身的科学性、合理
性和可操作性问题。这就要求要有明确的政策目标、政策手段和政策对象，并在此基础上，对政策条文
的表述要准确而不抽象、清晰而不含糊、政策间不冲突、条款可操作。其次，还包括有无实质的政策执
行评价和考核机制问题。当前政策制定中“拍胸脯、拍脑袋、拍屁股”严重地影响了政策制定的科学
化、民主化、程序化，虽然“三拍”现象基本不存在了，但是在有些地方的民营经济政策制定过程中，
只注重程序形式而忽视内容条款科学性的现象仍然较为严重的存在。这种重程序轻实体、重输血轻造
血、重移植轻创新、重表面现象轻机制体制、重手段轻目标、重零星办法轻系统思考的现象是导致政策
条文的拼凑、上级文件的直接下移等使政策“碎片化”和“不接地气”，进而导致政策执行难的主要原
因之一。而这一点人们往往忽略或回避。安徽省民营经济政策在制定过程中主要存在两个问题。
2．2．1程序上的形式主义从了解到的情况看，部分地区民营经济政策的制定存在着程序上的形式主
义。例如，在出台民营经济政策时，是由经信委参考中央、省相关文件，学习借鉴兄弟省市的经验，摘
选该市已有的相关文件条文，不加详细分析地汇总、柔和而成，然后交与民营经济政策相关的政府部门
充实、修改，并分别征求专家学者、商会协会、民营企业家及其它利益相关者、人大代表、政协委员等
意见，修改形成了最终文件。这种看似有广泛的公众参与、几易其稿的文件，由于文件的起草者对政策
的价值取向、政策的目标定位等基本问题很模糊;同时，相关单位和个人在极短的时间内也很难或不愿
花费太多的精力去修改、充实内容。使得政策的科学性、可行性大打折扣，甚至成为专家、公众彰显
“公开化”“民主化”的工具，为部门领导的主观决策提供论据。当然，该部门之所以这样做，除了程
序上的形式主义外，还在于:一方面根据上级政府或兄弟省市已有的政策制定相应的实施细则和配套措
施较为容易，另一方面创新政策可能风险较大。
2．2．2政策的目标和重点不清晰民营经济在消除贫困、拉动就业、技术创新、经济增长等方面都能发
挥重要作用。如果政策的目标是为了减少贫困、提高就业，政策就应该针对某些领域的民营企业，比如
第一和第三产业的企业来达到目标。如果目标是为了技术创新、经济增长，那么就应该研究哪些领域的
民营企业创新能力最强、贡献最大。所以，要通过相关部门的调研，确定政策目标和重点。各省扶持民
营经济体系的建设过程、基本框架、政策手段等大体相同，但却在扶持目标和重点上表现出细微的区
别。例如，吉林省重点扶持千户成长型民营企业，以解决汽车、冶金、石化、建材、纺织等成长型行业
受 2008年金融危机冲击较大的问题。贵州省扶持民营企业倾向于纳税额高、销售收入高、安排就业量
大的“龙头”企业。新疆重点扶持在解决下岗职工再就业过程中起重要作用的中小民营企业，对于成长
型企业数量不多的新疆，投入的资源也较少。广东省民营企业发展阶段高、创新能力强，在融资方面相
比国有企业仍然处于弱势，政策对于这一部分有发展潜力和扩大规模要求的民营企业融资给与了重点扶
持［4－5］。由此，安徽省部分城市的民营经济政策存在着扶持目标模糊化、扶持手段单一化、扶持对
象笼统化等问题;也缺少针对民营企业发展不同阶段、不同产业类型、实现不同的政策目标而制定的差
异化的扶持政策;强调政策的制定而较为忽视政策的执行及其评价。
2．2．3行政管理体制有待不断完善政策执行者的素质和态度是实现政策预期目标的保证。其中对政策
本身和政策施用方的认同、对政策执行的投入以及较强的沟通、协调能力是政策有效执行的重要条件。
而这些又在一定程度上取决于行政管理体制。经过政府行政管理体制的改革和效能建设，政府部门的服
务态度和效率总体在不断提高，但仍有民营企业家反映较多的问题。思想解放的不彻底。对民营经济的
认识还不到位，对如何促进民营经济发展办法不多，对为发展民营经济营造环境还不主动。从政府层面
来看，习惯按条条框框办事，存在教条主义、官僚主义、本位主义的现象，没有真正树立管理就是服务
的理念;从社会层面来看，有的人认为发展民营经济是企业家自己的事情，看不到民营经济发展对经济
社会发展的促进作用，看不到民营经济与社会共生共荣的关系。服务意识较为淡薄。个别部门办事人员
在办理民营经济审批等事项时，不进行告知，甚至人为拖延办事时限，借审批、登记、年检、验证之机
搭车收费，吃拿卡要的现象依然存在。有的在服务民营企业时缺乏主动性，敷衍塞责，遇事推诿;有的
不注重学习，对民营经济有关知识、政策一知半解。一些行政执法部门背离执法目的。有的进行选择性
执法，对自身有利的执法“乐此不疲”，对自身无利的“置若罔闻”;有的随意性执法，滥用自由裁量
权，处罚畸轻畸重;有的突袭式执法，不事先宣传有关法律法规，对民营企业执法搞“突然袭击”，使
之无所适从，产生一定的对立情绪。
2．2．4金融体制严重制约民营经济发展通过座谈和问卷调查显示，“融资难”依然是中小型企业反映
最强烈的问题。《意见》中也出台了有关解决融资难、融资贵的规定，但政策的执行效果并不理想。主
要原因之一是现行的金融体制制约了这些政策的落实，比如在金融结构不合理、实体经济“空心化”的
背景下，单独的民营经济融资政策就难以发挥应有的作用;再比如，政府政策的愿望在金融体制的冲突
下被迫让位于金融体制。为此，应通过深化金融体制加以解决。
2．2．5民营企业自身的素质和管理体制民营经济政策最终要落实在民营企业上。因此，民营企业政策
的获取能力、政策理解和执行能力就成为了政策执行中的关键环节。但是，在民营企业中有相当一部分
的经营者在知识水平、管理能力、发展战略、社会责任、诚信守法等方面都存在着或多或少的不足。使
得很多好的政策因为民营企业达不到政策要求而享受不到。目前民营企业的素质和管理体制是不利于政
策有效执行的。
3提高政策执行有效性的建议
民营经济在国民经济中的不可或缺性及规模和所有制性质上的特殊性决定了政府应该大力扶持民营经济
健康、快速地发展。根据以上分析，提出以下建议供参考:建立统一的民营经济(或中小企业)管理机
构。针对目前我省民营经济管理存在的机构重叠、多头管理的现象，结合我国机构大部制改革的进程，
把分散在经信委、商务厅、农委、工商局、工商联、科技厅等部门的民营经济管理职能部门归并，明确
管理主体，降低各部门的协调成本，使政府运作更有效率，使政策执行更有效率。建议将民营经济(或
中小企业)管理的职责统一到一个部门，如称作为“民营经济发展局”或“中小企业管理局”。
提高政策制定的科学性。由于目前广泛存在着政策制定程序上的形式主义，某些城市和部门的民营经济
政策往往存在政策目标模糊化、政策手段单一化、政策对象笼统化等政策本身的问题，这导致了政策执
行效果不尽如意的问题，而这一点人们往往忽略或回避。建议建立政策出台前的预评价机制，提高政策
的科学性、合理性和可操作性;在政策执行后建立政策执行效果的第三方评估机制，以促进执行的有效
性和为政策的修改、完善提供依据。充分发挥商会和行业协会在民营经济发展中的作用。尤其是政策制
定、信息传递和政策执行中的作用，为此，要正确处理好政府与商会、行业协会之间的关系，健全商
会、行业协会的内部管理机制，扩大商会、行业协会的覆盖面，整合部分民间商会和行业协会。
考虑组建由地方财政出资或担保融资的地方性民营经济(或中小企业)政策性银行。解决民营经济融资
难、融资贵的问题，除了要打通金融通向实体经济的渠道，建立地方金融体系建设，大力发展民营中小
金融机构，缩短企业融资链条、探索扩大有效抵押物范围等手段外，建议建立地方性民营经济(或中小
企业)政策性银行，以弥补目前四大政策性银行不能惠及民营经济的问题。
参考文献:
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作者：张会恒 王长双 单位：安徽财经大学 安徽经济社会发展研究院 蚌埠市委党校
