如何看待职工平均工资较快增长
国家统计局 5 月 29 日发布报告，2011 年全国城镇非私
营单位在岗职工年平均工资为 42452 元，扣除物价因素比上
年实际增长 %；城镇私营单位就业人员年平均工资为
24556 元，实际增长 %。国家统计局人口和就业统计司
司长冯乃林就此表示，职工工资较快增长的主要原因是国民
经济的平稳较快发展，工资制度的改革和完善，以及企业用
工成本的上升。
国民经济平稳较快发展为职工工资增长提供了坚实基
础。2011 年，面对复杂严峻的国内外环境，我国国民经济依
然保持了平稳较快发展。全年国内生产总值、财政收入、规
模以上工业企业实现利润、全国具有资质等级的总承包和专
业承包建筑业企业实现利润等都有较大增长，这些都为促进
工资增长，使全体劳动者共享经济发展成果，提供了坚实的
基础。
同时，进一步改革完善工资制度为职工工资提高创造了
条件。2011 年是“十二五”开局之年，一年来，共有 24 个省
份调整了最低工资标准，平均增幅达 22%。27 个省份发布
了 2011 年工资指导线，基准线提高幅度多在 14%以上。工
资制度的不断改进为工资的较快增长提供了坚强的政策依
据和制度保障。
此外，企业用工成本上升也助推了职工工资上涨。工资
作为劳动力的价格，是企业用工成本的重要组成部分。长期
以来，廉价、丰富的劳动力资源一直是我国参与国际产业分
工的比较优势。但近几年来，我国企业用工成本呈现出持续、
较大幅度的上升趋势。据统计，2011 年外出农民工月均收入
首次突破 2000 元大关，达到 2049 元，比 2010 年增加 359
元，增幅达 %。
冯乃林表示，2011 年的工资数据与相关收入数据和行政
记录是匹配的。
首先与城镇居民人均总收入增长相匹配。工资性收入是
居民收入的最主要来源，2011 年，城镇居民人均总收入
23979 元，其中，人均可支配收入 21810 元，比上年增加 2701
元，增长 %。在城镇居民人均总收入的四个构成要素中，
人均工资性收入 15412 元，增长 %。正是因为城镇居民
工资的较快增长，才有力带动了城镇居民总收入的提高。
其次与居民储蓄增长相匹配。收入是决定居民储蓄的最
主要因素，收入水平与储蓄存款增加额高度相关。据统计，
2011 年末全部金融机构本外币存贷款余额中住户存款余额
为 万亿元，比上年末增长 %，其中人民币存款
余额为 万亿元，比上年末增长 %。
第三，与个人所得税增长相匹配。工资薪金所得税是个
人所得税的重要组成部分。财政部税政司发布的数据显示，
2011 年全国个人所得税实现收入 亿元，同比增长
%。虽然受 2011 年 9 月 1 日起实施个人所得税改革的影
响，四季度工资薪金所得税同比下降 %，但全年工资薪
金所得税仍实现了 %的高增长。工资薪金所得税之所以
能实现这一高增长，工资收入的较快增长是主要因素。
需要指出的是，2011 年平均工资虽然保持了较快增长，
但工资水平的地区差距、行业差距、岗位差距仍然存在，有
的表现还比较突出。在城镇非私营单位在岗职工中，对占全
部就业人员 %的制造业和建筑业在岗职工而言，其年平
均工资远远低于金融业的 万元，同时，制造业在岗职
工也比在城镇非私营单位在岗职工平均工资水平低 5958 元，
而建筑业在岗职工比在城镇非私营单位在岗职工的平均工
资水平更是低 9795 元。因此，深化收入分配制度改革，努
力扭转收入差距扩大的趋势，任务艰巨而繁重。
如何实现核心价值体系的高效传播
党的十七届六中全会强调，社会主义核心价值体系是兴国之
魂，是社会主义先进文化的精髓，决定着中国特色社会主义
发展方向，必须把社会主义核心价值体系融入国民教育、精
神文明建设和党的建设全过程，贯穿改革开放和社会主义现
代化建设各领域，体现到精神文化产品创作生产传播各方面。
新闻媒介作为精神文化产品创作生产传播的主要载体，
作为社会主流意识形态建设的主要阵地，承担着增强社会主
义意识形态吸引力和凝聚力的主要任务。实现社会主义核心
价值体系的高效传播，新闻媒介必须拓宽传播途径，自觉积
极地传播社会主义核心价值体系，真正发挥其振奋民族精神、
激发斗志、凝聚人心的重大作用。
核心引领，壮大积极健康的主流舆论
在一个社会中，不同个体、不同阶层、不同族群，都会
有不同的价值诉求，自然也会形成不同的价值观念，这种不
同的价值诉求和价值观念的汇集，共同构成了一个社会的价
值体系。而在这个体系中居核心地位、起主导和统领作用的
就是其核心价值体系。在一个多变的时代中，价值体系往往
会发生相应的变化，但核心价值体系却总是基本不变的，它
始终居于社会的主流地位，引导着整个社会的价值取向。对
此，马克思曾有过经典论述：“新社会的诞生往往以核心价值
体系的形成为先导，社会的稳定和发展也往往以核心价值体
系的确立和完善为支撑。核心价值体系不仅作用于经济、政
治、文化和社会生活的各个方面，而且对每个社会成员的世
界观、人生观、价值观都施加着深刻的影响。”
正是因为核心价值体系是社会系统得以稳定运转、社会
秩序得以正常维持的基本精神依托，世界上大多数国家都会
重视和加强自己的核心价值体系建设。我们党根据时代发展
的现实需要，明确提出建设社会主义核心价值体系的战略目
标。这一战略目标的确立和推进，抓住了我国社会主义意识
形态建设的关键和根本。而社会主义核心价值体系要得到全
国人民更广泛的认同，在更广阔的范围内彰显其强大的生命
力，就必须更加高效地将社会主义核心价值体系传播开来。
新闻媒介作为社会主义核心价值体系传播的主要载体和重
要阵地，在推动社会主义核心价值体系大众化过程中起着中
流砥柱的作用。
舆论导向正确是党和人民之福，舆论导向错误是党和人
民之祸。当代社会，舆论的社会影响力越来越大，把握引导
得好，可以统一思想、凝聚力量；把握引导得不好，就可能
涣散人心、干扰大局。为此，新闻媒介应坚持马克思主义新
闻观，牢牢把握正确导向，积极做社会主义核心价值体系的
率先实践者和高效传播者；应坚持核心引领，用通俗易懂、
人民群众喜闻乐见的形式和语言，大力推进马克思主义的大
众化；应通过社会主义核心价值体系的高效传播，引领和帮
助人们树立正确的世界观、人生观和价值观，形成和发展积
极健康的主流舆论。
增强本领，提升传播核心价值体系的能力
社会主义核心价值体系由抽象到具体，由深奥到通俗，
由单一到立体，由被少数人掌握到被广大人民群众认同并自
觉践行的过程，就是社会主义核心价值体系大众化过程。这
一过程的实现，离不开新闻媒介的大力宣传和积极传播。从
传播学的视角看，社会主义核心价值体系的宣传和传播，其
实质是传播主体在一定条件下,选择一定的传播媒介和传播
方式，将社会主义核心价值体系的传播内容有目的、有计划
地向受众进行传播，受众接收传播内容后再通过一定的传播
媒介反馈给传播主体的社会实践活动。从中可以看出，社会
主义核心价值体系的传播实质上是传播主体或者传播者、传
播媒介和受众三方面协调互动的实践活动。实现社会主义核
心价值体系的高效传播，需要传播媒介的创新，需要受众的
良性互动，更需要传播主体增强传播能力，因为在整个传播
过程中，传播主体是传播的主导性因素。
正是由于传播主体是影响社会主义核心价值体系传播
效果的主导因素,因而增强传播主体的本领，建设一支高素质
的传播队伍是实现社会主义核心价值体系高效传播的首要
任务。为此，必须做到如下几个方面：一是传播主体应是践
行社会主义核心价值体系的表率。传播主体只有对社会主义
核心价值体系真学、真懂、真信、真坚持，做践行的表率，
才能生动形象地表现社会主义核心价值体系的深刻内涵和
精神实质，使核心价值体系为广大人民群众所感知、所认同、
所接受并自觉践行。二是传播主体应有扎实的马克思主义理
论功底。社会主义核心价值体系的传播是一项事关社会主义
意识形态建设的基础性工作，这就要求传播主体必须能自觉
运用马克思主义的立场、观点、方法认识问题，判断事物，
指导工作，能坚持“三贴近”，大力践行“走转改”，努力克服
理论与实际脱节、与群众脱节的现象，增强传播的针对性、
实效性。三是传播主体应具有较高的综合素质。要实现传播
的高效，传播主体除了必须具备扎实的马克思主义理论功底
外，还需要有丰富的传播学专业知识和其他必要的辅助知识，
认真研究受众的心理、心态和情绪，以公众乐于接受的方式
大力传播社会主义核心价值体系，以增强传播的社会效果。
典型示范，增强传播核心价值体系的实效
先进典型，是普通群众中的优秀人物，是先进思想的承
载者和社会主义核心价值体系的积极实践者，其爱岗敬业、
奉献社会的优秀品质和爱党爱国、奋力拼搏的模范行为，充
分体现了社会主义核心价值体系的内在要求，对其他社会群
体具有一定的激励和引领作用。一个先进典型，就是一本鲜
活的社会主义核心价值体系教科书。进入新世纪后的杨善洲、
郭明义等先进人物，他们的一言一行、一举一动，让抽象的
社会主义核心价值体系变得生动具体，使其可感可知、可学
可循。这些先进典型的英雄事迹及其成功传播也启示我们，
社会主义核心价值理念并不高高在上，更不玄妙深奥，它就
在我们的日常生活中，是普通人可以完全学、完全做到的。
积极传播社会主义核心价值体系，营造健康向上、团结
奋进的舆论氛围，是新闻媒介的重要使命。新闻媒介发现、
褒扬和宣传一个先进典型，就是在全社会弘扬一种主流价值
理念。正因为如此，世界各国都极为重视树立和宣传先进典
型，都极为注重发挥先进典型的引领作用。胡锦涛总书记就
强调：“榜样蕴藏无穷力量，精神激发奋斗意志。爱岗敬业、
争创一流，艰苦奋斗、勇于创新，淡泊名利、甘于奉献的伟
大劳模精神，是中国工人阶级崇高品格的生动体现，是我们
时代的宝贵财富，是激励全国各族人民团结奋斗、勇往直前
的强大精神力量。”当前,社会主义核心价值体系建设正在如
火如荼地进行,新闻媒介应该大力发现、褒扬和宣传各行各业
的先进典型，通过他们的先进事迹，促进社会主义核心价值
体系的大众认同，让社会主义核心价值体系从理念走入生活，
真正接上“地气”，变得可亲、可信、可学，从而带动广大民
众对社会主义核心价值体系产生认同并积极践行。
究竟何为“中等收入陷阱”？哪些原因导致了“中等收入陷阱”？
中国能否超越“中等收入陷阱”？请看学者关于——
“中等收入陷阱”诸观点述评
“中等收入陷阱”是世界银行总结拉美一些国家经济发展经验
时提出的概念，以警惕那些人均 GDP 突破低收入陷阱以后，
长期不能进入发达国家行列的一些中等收入国家。研究“中等
收入陷阱”对于人均 GDP 刚刚跨入中等收入国家行列的中国
来说，具有极为重要的现实意义。自 2007 年以来，中外学
者对于正处于发展陷阱的拉美与东南亚一些国家出口增长
乏力、贫富差距扩大、消费与投资需求不振以及经济增长停
滞的原因进行了讨论，特别是中国学者对于中国经济保持持
续增长所面临的机遇和挑战进行了比较深入的分析，其中不
乏真知灼见。
关于“中等收入陷阱”的实质的三种看法
关于“中等收入陷阱”的实质主要有三种不同的看法：
第一，认为“中等收入陷阱”实质上是关于经济增长问题。
如世界银行 2006 年的《东亚经济发展报告》中将“中等收入
陷阱”明确定义为“进一步的经济增长被原有的增长机制锁定，
人均国民收入难以突破 10000 美元的上限，一国很容易进入
经济增长阶段的停滞徘徊期”。因此，“中等收入陷阱”的实质
其实是形象地描述一些中等收入国家经济增长长期停滞不
前的问题。有学者认为“中等收入陷阱”是经济增长的“负效应”，
是生产要素成本上升、投入边际报酬递减、劳动密集型比较
优势不断减少等经济增长因素变化，导致经济增长失去新的
动力。
第二，认为“中等收入陷阱”是关于经济发展问题。有学
者指出，“中等收入陷阱”是指一些国家或地区在人均收入达
到世界中等水平后，经济发展仍然过分依赖外在因素，不能
顺利实现发展方式转变，导致新的增长动力特别是内生动力
不足，经济因此停滞徘徊。有学者认为，所谓的“中等收入陷
阱”不过是在经济发展的不同阶段要求结合外部环境（如贸易
环境）采取适当的发展战略以实现经济的可持续发展而已。
学者也认为，“中等收入陷阱”含义之一是当人均收入达到一
定水平时，由于收入分配不公等现象引起社会动荡，造成经
济发展停滞、长期徘徊不前。
第三，认为社会经济发展有自身的规律，不存在所谓的
“中等收入陷阱”。持这种观点的学者认为，“中等收入陷阱”
概念含糊不清，如世界银行在提出这个问题时，对于哪些原
因造成中等收入国家经济增长停滞时经常使用“可能”的字眼。
有学者认为“中等收入陷阱”是一个伪命题，是人们对于“现代
化陷阱”的一种错觉。所谓“现代化陷阱”，就是把经济增长当
作发展，以破坏自然环境和摧残劳动力为代价，开展现代化
的达标运动。其实，任何国家社会平均收入水平都必然要经
历一个或长或短的中等收入阶段。学者指出，这不是什么陷
阱，而是经济社会发展的正常规律。推动全社会整体收入水
平冲上一个新台阶的制度变迁、技术革命，都需要相当长的
时间积聚能量。
关于导致发展中国家跌入“中等收入陷阱”原因的观点分
歧
有鉴于拉美和东南亚国家陷入“中等收入陷阱”的现实，
一些学者从这些国家的发展历程出发，对于陷入“中等收入陷
阱”的主要原因进行了讨论。由于视角不同，学者们的意见存
在着较大的分歧：
1.社会建设滞后论。这种观点认为导致发展中国家陷入
“中等收入陷阱”而不能自拔的主要原因在于社会建设滞后。
许多现在正苦苦挣扎于“中等收入陷阱”的泥潭而无法自拔的
国家，如拉美的巴西、阿根廷、墨西哥等国以及亚洲的马来
西亚等国，它们的经验在很大程度上说明了社会建设的滞后
将会导致发展中国家步入“中等收入陷阱”。虽然这些国家在
20 世纪 70 年代均进入了中等收入国家的行列，但直到最近，
这些国家仍然挣扎在人均 GDP3000 美元到 5000 美元之间
的发展阶段。主要原因就在于这些国家长期以来只注重增长
速度和经济建设而忽视社会建设。社会建设滞后最显著的特
征就是收入差距过大，中间阶层“夹心化”，在城市化进程中
形成新的二元结构，以及教育和人力资本投入不足，造成产
业结构失衡和粗放型经济增长。
2.转型失败论。这种观点认为经济发展模式转型和政治
转型的失败都将导致发展中国家步入“中等收入陷阱”。经济
发展模式转型，主要是指产业升级，以及消费者需求结构的
转变，实现升级的必要前提条件是国民收入的中产化。经济
发展模式转型失败将会导致消费不足，进而无法实现消费需
求和产业结构的升级。而所谓的民主政治转型则是指许多发
展中国家在经济起飞阶段都始于威权政府阶段，而经济持续
的增长进入中等收入的行列后，国民利益诉求比较强烈，由
于没有及时发展出独立的法律体系和透明的政府机构，就会
导致“街头民主”诉求无序膨胀，就会出现“民主乱象”，其结
果可能就是落入“中等收入陷阱”。
3.社会流动性不足论。这种观点认为发展中国家步入“中
等收入陷阱”在于社会流动性不足。学者认为，决定一国 GDP
长期增长的一个重要因素是社会流动性。并且社会流动性比
其他任何结构性变量如通货膨胀、投资比例、进出口比例等
与“中等收入陷阱”有着更为显著的相关关系。同时学者认为，
事实上政府规模过大、劳动收入比例低和收入分配不均，都
只是静态的不平等，并不是最可怕的。最可怕的是社会流动
性低、社会利益结构被固化，从而造成动态的不平等，必将
导致长期经济增长的停滞。因此，避免“中等收入陷阱”的关
键，不是人们通常关注的某些结构性因素，而是保持一个合
理的高社会流动性。
4.发展模式缺陷论。这种观点认为，一些在突破低收入
陷阱时成功的模式具有与生俱来的缺陷，这些缺陷会导致发
展中国家陷入“中等收入陷阱”。学者通过对超越“贫困陷阱”
的经济发展模式，在一国后续经济发展中的“锁定”机制的分
析认为，从经济“起飞”到实现早期的经济增长，需要的是提
高储蓄率和资本积累。在经济增长的早期阶段，增加资本投
资，就可以促进经济的快速增长。但如果在进入中等收入阶
段以后还继续依靠资本投资驱动经济发展的话，就会带来一
系列的不良后果，造成经济发展的不可持续性。
还有学者则从“比较优势理论的困境”这一角度证明了这
种发展模式会导致发展中国家陷入“中等收入陷阱”而无法自
拔。如一些发展中国家在发展初期主要是按照“比较优势理论”
发展经济，如利用劳动力、土地等自然资源禀赋搞进口替代
和加强出口等。但是这样将使得发展中国家陷入技术“引进
——落后——再引进——再落后”的恶性循环，核心技术多为
国外发达国家掌控，成为技术的追随者；同时，发展中国家
的产业链出现木桶效应，整体竞争力难以提升，抑制产业升
级换代与经济发展方式的转变。在这样一种机制下，发展中
国家将步入“中等收入陷阱”而无法自拔。
关于中国是否能越过“中等收入陷阱”的争论
对于中国是否能越过“中等收入陷阱”，学界也有较大的
争论。
1.中国能越过“中等收入陷阱”。有学者认为所谓的“中等
收入陷阱”其实质是“现代化陷阱”，如果按照“中等收入陷阱”
来对我国的改革开出药方，其结果肯定是在“现代化陷阱”的
泥沼中越陷越深而无法自拔。还有一种观点认为，中国具备
一些深陷陷阱中的发展中国家所不具备的优势，所以一定能
够越过“中等收入陷阱”。这一观点首先认可“中等收入陷阱”
是中国必须面对的一个现实问题和艰巨挑战，但是即便如此
中国也能顺利跨越这一陷阱。持这种观点的学者认为虽然“中
等收入陷阱”日益迫近中国，但是“中国与其他中等收入国家
最大的不同之处，同时也是最大的优势，就在于社会主义优
势”。在面临“中等收入陷阱”挑战的时候，中国具有其他发展
中国家所不具有的三个有利条件，即独立自主的国家决策能
力、国家领导的忧患意识和危机意识以及相关问题的高度重
视、集中力量办大事的制度优势。这三个方面的优势将最终
一定会使得中国顺利越过“中等收入陷阱”。
2.中国很难规避“中等收入陷阱”。与上面的观点相反，
不少学者认为中国最终会掉入“中等收入陷阱”，或者说至少
在很大程度上可能会掉进这一陷阱。学者认为，由于“中等收
入陷阱”这一问题本身的复杂性、中国经济发展方式转变迄今
为止收效甚微，以及三十年来中国宏观调控政策的经济增长
导向，都将导致中国很难规避其陷入“中等收入陷阱”。还有
学者意识到中国进入中等收入阶段以后将会面对一系列的
问题，如高储蓄率趋于调整、劳动力成本趋于上升、创新难
度增大、工业规模扩张难以持续、外需拉动作用减弱、资源
环境硬约束强化以及收入分配差距扩大等诸多挑战，使得转
变经济增长方式变得极其困难，因而中国非常有可能掉入“中
等收入陷阱”中去。
3.无法确定中国是否会跌入“中等收入陷阱”。最后一种
关于中国是否会掉入“中等收入陷阱”的观点，则没有明确表
示出中国是否会最终跌入该陷阱，只是就可能导致“中等收入
陷阱”的原因进行了分析，并给出了相应的政策建议。有学者
指出，收入分配不均是导致拉美国家陷入“中等收入陷阱”的
主要原因,但就中国目前情况而言，虽然当前基尼系数已经较
高，但收入分配的不平等问题并未伤害中国经济的可持续发
展能力。换句话说，现在还不能判断中国是否会跌入“中等收
入陷阱”。但学者同时也指出，解决收入差距过大的问题是中
国迈进高收入国家门槛的必修功课。
还有学者认为，历史上有许多国家和地区通过增长动力
机制的转换和经济发展体制的改革，跨越了“中等收入陷阱”，
实现了经济发展方式的转变。韩国、日本、新加坡和中国台
湾地区与中国大陆文化相似、国情、区情相近，其经济发展
方式转变的经验对中国具有尤为重要的借鉴意义。但学者并
没有明确判断中国是否会跌入“中等收入陷阱”。只是通过对
这些典型亚洲国家和地区经济发展方式转变经验的总结，得
出了四条基本启示：一是转变经济发展方式包含经济与社会
自然和谐发展；二是经济发展方式转变要坚持市场导向与政
府干预相结合；三是经济结构调整是转变经济发展方式的重
点方向；四是自主创新是转变经济发展方式的重要支撑。通
过这些途径，中国就能够进入高收入国家行列。
中国铁路改革顶层设计构想
中国铁路：改革重启正当时
铁路系统的诸多体制弊端由于一连串发生的铁路新闻
事件暴露无遗，重启铁路管理体制改革的呼声再度高涨。处
在新十字路口的中国铁路，何去何从？是继续在计划体制内
留存，做一些改良，小打小闹，隔靴搔痒，还是痛快淋漓地
打碎长期桎梏的体制框架，改头换面？这不仅是普通百姓所
要关心的问题，更是决策高层必须面对和需要认真解决的重
大问题。铁路管理体制改革无疑成为“十二五”时期中国改革
的重要任务之一，必须要有一个重大的实质性突破。从某种
意义上看，这或许会成为重启中国新一轮整体改革的发动者。
铁路管理体制多年来备受责难，权力高度集中，存在政
企不分、政事不分、政资不分，半军事化、全封闭式的管理
模式，等等，这些鲜明的特征俨然使铁路成为一个相对独立
的“铁道王国”，而与中国市场经济的氛围格格不入。相对于
中国的整体改革和其他垄断性行业改革，铁路改革已大大滞
后，中国铁路亦被称为计划经济的“最后一块堡垒”。加快铁
路管理体制改革的步伐，几乎已成国人共识，难的是如何加
快改革、何时正式启动改革、怎样持续进行改革，至少目前
为止还没有形成共识，加上铁路改革的复杂性、艰巨性和高
风险性，更加大了铁路改革的不确定性。正是由于这些不确
定性因素，使得既往的许多铁路改革举措始终游离于市场化
的边缘和铁路现有体制的外围，改革收效甚微；同时，也使
得曾经尝试的深度改革和“攻坚战”如网运分离无疾而终。“铁
老大”已成为中国体制改革的一个“老大难”问题。显然，在重
启铁路管理体制改革之时，要攻破计划体制筑就的“铜墙铁壁”，
必须要有攻坚的锐器，常规武器很难奏效。
笔者认为，只有坚定地从中国铁路改革的顶层设计入手，
才能真正实现铁路政企的初步分离直至完全分离，在此前提
下，进一步推动其他层次的改革。国外铁路改革是在理顺顶
层关系的基础上遵循一定的模式展开企业重组，而我国过去
的铁路改革试图跨越这一重要阶段，借鉴某种模式或者综合
几种模式，通过引入竞争机制来解决铁路体制、管理模式和
成长性等问题，在改革路径选择上无疑是本末倒置的。在中
国铁路运输资源仍处于短缺的背景下，任何超越铁路发展阶
段的重组方案必然会使铁路改革走入迷途，而使改革变得步
履维艰。
（一）改革应坚持的原则
由于中国铁路所具有的特殊复杂性，中国铁路改革应采
取积极稳妥、渐进式改革的方针。在改革中应把握以下原则：
1.在充分考虑铁路运营安全的基础上，兼顾铁路的社会
公益性和运输企业经营效应性，认真权衡改革的风险和收益，
构建适应中国国情的铁路管理体制。
2.借鉴世界各国铁路改革的经验和教训，综合各种改革
方法和措施，形成富有弹性和分步走的改革方案。先期改革
方案设计应相对简单且容易操作，不宜过于复杂，以迅速形
成共识，避免陷入无休止的争论，影响改革的启动。
（二）改革的目标取向
中国铁路改革具有多重目标，因此，需要分解，以适应
每一个改革阶段的要求。大致可分为两个层次的目标：
第一层次，通过改革，实现政企分离，厘清国家与铁路
的关系，解决铁路更好更快的发展问题；
第二层次，通过改革，厘清铁路内部利益主体之间的关
系，建立适应市场竞争需要的运输服务管理体制。
最终的目标取向是要形成政府引导、行业监管、运输企
业自主经营、社会参与评价的铁路运输经营服务管理体制。
（三）改革的突破口
针对第一阶段的改革目标，铁路改革突破口的选择要从
顶层设计入手，重点设计铁路高层管理体制模式，对铁道部
进行重组或分拆，才能真正实现政企分开，进而推动铁路综
合性改革。
以往的改革在突破口的选择上犯了致命的错误。首先，
试图以投融资体制改革为切入点，通过产权的改造实现铁路
系统“公司化”，让行政部门解体，或回归到相关监管部门，
实际上很难奏效。铁路投融资体制的改革虽然取得了一定的
成效，初步实现了融资渠道的多元化，但在高度集中的体制
背景下，社会资本的进入显然很难触动铁路过于庞大的垄断
势力，无法形成以所有权变动倒逼铁路体制改革的局面；其
次，以转变企业经营方式为突破口只能使政府适度放松对企
业的干预，无法撼动政企合一的体制框架。
（四）改革的重点
从短期看，中国铁路改革的重点是政企分开，解决铁路
发展问题。政企分开的重点是要解决铁路建设、铁路运营、
铁路监管“三合一”的体制，形成相对独立、相互协作的体制
框架。同时，铁路运营要解决国家政策性补贴和铁路运输企
业经营性亏损之间的关系。
从长远来看，铁路改革的重点才是网运分离或合一的模
式对铁路运输企业进行重组，打破垄断，形成铁路公司之间
的有效竞争。只有当铁路运输资源从短缺型转为过剩型时，
这时候引入竞争机制，打破垄断，才能成为铁路改革的重点，
这也是国外铁路改革所证明了的。
（五）改革时机的选择
铁路管理体制攻坚改革一直未曾启动，有多方面的原因，
其中之一是对选择时机没有绝对的把握。在运力不足的情况
进行改革，可能会因谈判交易成本的加大而导致运力的进一
步下降，进而导致运输效率下降，影响货运和民众出行，招
致国民不满。经过近几年大规模的铁路建设，估计到 2013
年，铁路中长期路网规划中的主要干线基本上已接近完工，
一旦这些干线正式投入，将会释放数倍的运力，从而会大大
缓解客运“一票难求”、货运“一车难求”的局面。届时铁路总
里程将达到 11 万公里左右。铁路运输市场的形势将发生根
本性的改变，由铁路绝对的买方市场转向卖方市场。而这一
年也正是政府换届之年，新一届政府正好履新，这时正是对
铁道部进行政企分开的恰好时机，不容错过。
（六）改革的发动
铁路改革必须由国家主持和干预，实行自上而下的改革，
这已经是世界各国的共识。因此，中国铁路改革需要中央政
府高层来推动，“政企分开、政资分开、政监分开”方案设计
是对中央政府智慧的考验，绝不能指望铁道部会主动进行政
企分开的改革。不管是改革力度最大时期的网运分离，还是
后来以发展替代改革时期的主辅分离，都没有触动改革的重
点和根本性问题，因而铁路改革也很难收到实际性的效果。
这也说明中国铁路改革不可能像中国农村改革一样，可以从
下而上进行。原因在于：首先，在绝对的卖方市场条件下，
铁路并没有因为亏损而运营不下去，因此，只要能维持一天，
这个系统就没有改革的紧迫感、积极性和动力；其次，铁路
是独家垄断性经营，尽管没有其他行业收获的可观利润，但
当权者仍可借此获得各种灰色收入，而铁路职工仍可享受低
工资基础上的相对高的福利。而当时中国农村改革不同，不
改革，农民就会饱受饥饿，就会永远没有出路。因此，农民
有积极性进行改革。
中国铁路改革主要内容
由于长期受计划经济的影响，中国铁路改革是综合性的
全面改革。从整体来看，铁路改革的内容主要包括：
（一）行政管理体制改革。从世界各国铁路行政管理体
制来看，除了铁路十分落后的印度仍然保留了铁道部，政企
高度合一之外，其他国家都早已实现了政企分开，并在这一
前提下进行企业重组的。因此，中国铁路改革所面临的首要
问题是实现政企分开，明晰国家与铁路部门之间的关系，以
及铁路内部各利益主体的权责利关系。
首先，对铁道部进行改组，将其拆分为副部级建制的“铁
道管理局”（或称为“铁路管理委员会”、“铁路监督管理委员
会”）和铁路运输总公司，构成铁路管理体制框架的第一层级。
前者隶属国务院，可以先不考虑将其纳入交通部管理，待条
件成熟时再行并入。其主要职能承担行业规划、法规制定、
安全管理、市场监管和公共服务。后者归口国资委管理，按
照现代企业制度的要求，改制成为集团公司，建立董事会、
监事会等相应机构。
其次，对铁道部下属单位进行归并，作为铁路运输系统
的二级管理单位。目前铁道部直管下属单位分为部机关、事
业单位和企业单位三大类。其中部机关单位 18 个、企业 24
家（包括 17 个铁路局和一个铁路集团公司，共 18 家）和事
业单位 22 家。部机关单位按照职能分工分别归并铁道管理
局和铁路运输总公司管理。企业和事业单位先按照运输主业
和辅业分离的原则进行剥离，运输主业按照职能要求分别划
入铁道管理局和铁道运输总公司。剥离出去的单位借鉴其他
部委撤并办法进行归口管理，如中国铁路文工团可参照原煤
炭部的中国煤矿文工团的归口办法，等等。
政企分离后，国家把铁路经营权完全交给运输企业，使
运输企业能够顺利成为市场主体，从而实现政府管理与企业
经营分离的目标。然后由国资委组成相关机构对铁路运输总
公司下属未改制企业进行清产核资，明晰产权，之后这些企
业按照现代企业制度要求转制为集团总公司的子公司，拥有
一定的定价权、调度权和管理权，自负盈亏、自我发展。
为了保证铁路的运营安全，现行调度权限在改革初期可
维持不变，以保持效率，降低交易成本。
第三，在现有中国铁路建设投资公司的基础上成立国家
铁路建设投资公司，负责国家铁路的投资建设。世界铁路发
展史证明，“铁路根本就是国家的产物”，尤其是在现有的投
融资环境条件下，国家应承担起加快建设铁路的重要职责。
未来国家铁路投资主要资金构成应该是国家投资、地方政府
投资和铁路运输总公司投资的集合，形成国家建设、企业运
营、行业监管分离的管理框架
（二）运价改革。运价改革关系到铁路运输企业的根本利
益。考虑到铁路运价改革涉及面广、社会关注度高，初期改
革完全放开，实行市场定价，存在比较大的难度和社会抵触
情绪。但可在确定铁路运输经营“保本、微利、负税、还贷”
原则的基础上，允许铁道运输总公司对部分价格开放的产品
运输和已经形成多种运输工具充分竞争地区的铁路运输，实
行国家确定基准运价、在一定幅度内浮动的办法。对于一些
政策性定价和特殊票价如学生票价等，国家财政应给予铁路
运输相应补贴。
（三）清算体制改革。改革和完善运输收入清算办法。
设想有两种方法：一种是“分区运价、管直清算”，即在国家
批准铁路实行区域运价的条件下，管内收入全部归本局所有，
直通收入局间按区域运价清算；另一种是“模拟分区运价，管
直按票清算”，即在国家仍对铁路实行统一运价的条件下，以
各局标准成本为基础，制定各企业的运价修正系数，以确定
路内模拟分区运价，计算各局的管直清算收入。
（四）投融资体制改革。铁路投资体制经过几轮改革后，
初步形成了铁路投资主体多元化。目前资本进入铁路系统的
政策性限制已基本清除，但融资效果并不理想，无法满足大
规模铁路建设所需资金的需求。目前铁路很多线路停工，部
分原因是遇到资金缺口难以持续。投资决策分层化、资金来
源多渠道、投资方式多样化、投资管理规范化、投资收益制
度化，特别是发展合资铁路，发展股份制，吸纳社会资金以
及积极合理有效地利用外资。
（五）科研体制改革。铁路系统涉及多个专业领域，技
术性强，因此，提升铁路技术的研发能力和基础理论研究水
平十分重要和关键。必须改革现行的行政干预强烈、以经济
效益为导向的科研体制，建立以学术评价为基础、以经济效
益和社会效益为导向的科研管理体制，既实现科研单位的经
济效益，又确保科研单位的研究能力和学术水平。主要改革
内容包括：科研机构“去行政化”改革、改革高尖端人才推荐
和评选制度、改革科研成果评价制度、改革职称评定制度、
改革课题招投标制度、人事制度改革、企业内部产权制度改
革。
对现阶段“公平正义”的理解
公平正义是人类社会孜孜以求的目标，但在不同时代所追
求的内涵是有区别的。社会主义初级阶段的公平正义可以从
以下几方面看。
从内涵来看，包括权利公平、机会公平、规则公平、分
配公平等方面
胡锦涛总书记 2005 年 2 月指出，要依法逐步建立以“权
利公平、机会公平、规则公平、分配公平”为主要内容的社会
公平保障体系。这实际上指出了社会公平正义的主要内涵。
权利公平，指全体公民不分性别、年龄、出身、地位、职业、
财产、种族等方面的差别，在政治、经济、文化、社会等方
面享有平等的、相同的生存和发展权利，它包括公民合法的
生存权、居住权、迁移权、受教育权、劳动权、财产权、质
询权、诉讼权等，都能平等地得到国家法律的尊重和保障。
它是整个社会公平的逻辑起点，也是社会公平的核心。权利
公平还必须体现在起点、过程、结果和原则的平等上。机会
公平即“机会均等原则”，是指生存与发展机会起点的平等、
机会实现过程本身的平等，它强调人们在创造社会财富过程
中的平等权利。机会公平使人人享有同等的机遇和权利，使
进入市场的主体不因家庭背景、自然禀赋、特权等因素而少
得到或多得到某种竞争机会。规则公平也称形式公平、市场
公平，意即在规则面前人人平等，没有区别对待，每个人都
在同一规则下平等竞争。在我国，规则公平主要指党和国家
制定的法律、制度的安排及其执行的公平。规则公平为社会
公平提供了制度保障。结果公平主要是指分配结果的公平，
有时也称分配公平。
从外延上看，包括政治、经济、文化、生态等全方位的
公平
人们最初比较多地关注经济分配的公正，而忽视了其他
领域的公正。随着经济和社会的发展，人们对社会公正的要
求也从经济领域扩展到其他领域。社会公平正义是指社会的
政治、经济和文化权益在全体公民之间公平而合理的分配。
社会公正的外延已不限于财富的公平分配，还包括政治、社
会、文化、道德、教育、司法等其他方面的公正。生态文明
所理解的公正在此基础上又进了一步，它不仅包括政治公正、
经济公正、法律公正，还包括代际公正。所谓公正的政治，
包括公正、公平、公开的政治参与和政治决策，也包括权力
公正；所谓经济公正是指建立公正的经济运行机制，实施公
平竞争原则，还包括利用社会资源的权利平等、收入分配公
正等；所谓法律公正，是指建立法律面前人人平等的法治，
维护司法公正；所谓代际公正，是指为了实现可持续发展，
在当代与后代之间维持一种公正的代际关系。胡锦涛总书记
在十七大报告中对社会公正在政治、经济、文化、社会等层
面进行了全方位的解读：在政治上，“扩大社会主义民主，更
好保障人民权益和社会公平正义。”在经济上，“初次分配和
再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公
平。”在文化上，“加强公民意识教育，树立社会主义民主法
治、自由平等、公平正义理念。”在社会建设上，“促进社会
公平正义”。这些新的提法大大拓展了社会公平正义的外延。
从实质上看，是形式与内容的统一
西方资产阶级公正观所强调的形式公平，是指规则公平
（如等价交换的规则）和程序的公正（侧重于形式上的“纯粹”
规则意义上的公正）。当代自由主义的代表人物哈耶克提倡“程
序正义”和“行为正义”，不承认“分配公正”的存在。他认为公
正只有成为人类行为规则时才有意义。“自由主义关心的是交
换的公正，而不是所谓的分配公正，或现在经常谈论的‘社会’
公正。”换句话说，自由主义讲规则平等、程序平等，不讲起
点不平等。实质公平也指结果公平，是指人们实际社会处境
的平等化。新中国建立后，我国在理论层面主要是马克思主
义的实质正义和分配正义理论占据主流地位。改革开放之后
情况有所变化。实质正义理论的特点是重视内容和结果的平
等，而轻视程序和形式的平等。然而，完整意义上的社会公
正应该由实质公正与形式公正共同构成，二者不可偏废。仅
有形式上的公正是不够的，最终必须落实到实质公正上来，
因为社会主义最终目标是共同富裕。同样，仅仅强调实质公
正也是不够的，因为我们还处在社会主义初级阶段，实现实
质公正需要一个过程。既重视公正的程序和形式，又重视公
正的内容和结果，努力追求形式公正和实质公正的统一，是
新一代党中央领导集体的一大创新。胡锦涛指出，“要从法律
上、制度上、政策上努力营造公平的社会环境，从收入分配、
利益调节、社会保障、公民权利保障、政府施政、执法司法
等方面采取切实措施”。这里强调的实际上是规则公平。这是
因为，社会公平正义总是与一定的规则（包括政策法律制度
等规则）相联系，只有从一定的公平正义价值原则出发设计
的社会制度、法律才能保障公平正义的实现。当然，政策法
律制度执行的过程和程序也要体现社会公正的价值导向。
从范畴来看，是历史的、具体的、相对的
马克思主义创始人早就论证过，世界上不存在“永恒的公
平”、“抽象的公平”和“绝对的公平”，西方资产阶级抽象的公
正观不过是一定历史条件下经济关系的观念化的反映。以胡
锦涛为总书记的党中央继承了马克思主义公正观，认为社会
公平正义是一个历史的范畴。因受到一定历史时期生产力发
展水平和社会制度的制约，它有一个逐步实现的历史过程，
不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。没有生产力的发展就
不可能有社会主义本质所要求的公平正义。在社会主义不同
发展阶段，社会公正实现的程度是不一样的。在社会主义初
级阶段，对社会公正的要求也只能是基本的,必须从基本国情
出发，同现阶段的生产力发展水平和社会发展水平相适应，
而不能脱离具体的历史条件去追求绝对的、抽象的公平，搞
超越社会发展阶段的急于求成。我们所能够实现的公平又是
现实的、适度的公平，它既要反映社会成员的要求，又必须
是在现阶段条件下能够逐步达到的公平，既尽力而为，又量
力而行。由于人们天赋、发展潜力方面的自然差异，结果的
公平只能是相对的。社会主义初级阶段的公正观承认差别并
容许一定程度上的结果不公平。正如胡锦涛所说：社会主义
初级阶段的公平正义，“就是社会各方面的利益关系得到妥善
协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公
平和正义得到切实维护和实现。”
