第一节 行政改革概述
第二节 战后各国行政改革实践
第十章 行政改革
第三节 当代中国行政改革
第十章 行政改革
天不变，道亦不变。——董仲书（西汉）
穷则变，变则通，通则久。——《周易》
对于政府部门来讲，变革与其说是一种特例，
不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，
人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。
——【美】盖伊·彼得
斯
第一节 行政改革概述
指指政府为了适应行政管理外部生态环境的需要，有意政府为了适应行政管理外部生态环境的需要，有意
识从结构、功能、过程、行为方式等方面进行变革的活识从结构、功能、过程、行为方式等方面进行变革的活
动。动。
理解：理解：
第十章 行政改革
行政改革行政改革环 境
一、行政改革的定义：
第十章 行政改革
二、行政改革的模式：
1、以组织、技术为依据分类：
以组织为中心：着眼于行政组织的规模、结构、人员编
制，行政组织的合理化和科学化。
以技术为中心：着眼于行政方法和技术的改良，新科技
的运用，行政流程的简化和重建。如E-GOV等。
2、以外延、内涵为依据分类：
以外延为主：侧重外部规模和技术特征，包括行政规模、
行政机构的增减、合并，管理幅度、层次扩展和缩小，人员
补充和精简。
以内涵为主：侧重于行政职能调整，行政权力结构调整，
行政体制改革。
第十章 行政改革
三、行政改革的策略：
1、从改革的方式上：自上而下、 自下而上、上下结合。
2、从改革的步骤上：投石问路、一步到位、分步实施。
3、从改革的范围上：渐进式、集中式、适度进行。
第二节 当代西方行政改革
当代西方行政改革的总体特点
• 过程：持续而广泛
• 内容：全面而深刻
• 各国：趋同又有别
第十章 行政改革
动因趋同：
国际环境：全球化挑战
国内环境：信息化转型
政府自身困境：三大危机
• 改革取向趋同
市场化、企业化、社会化、分权化……
• 具体路径不尽相同
财 政 危 机
管 理 危 机
信 任 危 机
第二节 当代西方行政改革
（一）历史社会背景
二战后政治民主、经济社会大发展
凯恩斯主义与全能主义国家
新科技革命
官僚制成熟与行政国家
全球化趋势
第十章 行政改革
（二）理论背景
• 新自由主义
• 公共选择理论
• 新公共行政理论
• 新公共管理理论
• 治理理论
• 新公共服务理论
新自由主义
弗里德里克·A·哈
耶克
（1899-1992）
米尔顿·弗里德曼
（1912-2006）
经济上，强烈主张自由化、私有化、市场化
政治上，否定公有制、社会主义、反对国家
干预
国际关系上，主张以大国为主导的全球一体
化
文化上，价值观输出
公共选择理论
詹姆斯·布坎南
（1919—）
政府失灵及其原因：政府失灵及其原因：
低效：政府的垄断性和产出的难以测量低效：政府的垄断性和产出的难以测量
浪费：预算和政府规模的不断扩张浪费：预算和政府规模的不断扩张
腐败：规制引发的寻租腐败：规制引发的寻租
政策主张政策主张
引入竞争机制引入竞争机制
由私营企业承担公共事业由私营企业承担公共事业
放松规制，解放市场，减少寻租放松规制，解放市场，减少寻租
公
共
选
择
理
论
私有化
把国有企业的所有权转移到私人手中。英国
将水、电、煤、通讯、铁路、民航、钢铁等50
％以上的股权转让给私人投资者。
放松规制
引入竞争机制
合同出租制：英国的强制性竞争招标制等。
内部市场制：美国的教育券制度、英国的公
费医疗拨款制度改革等。
新公共行政理论
乔治·弗雷德里克森
强调将“社会公平”引入政府目的和运作机
制之中
倡导公共服务的平等性
行政官员的政治回应性
民主行政
社区自治
新公共管理理论
代表人物：
戴维·奥斯本、
特德·盖布勒
公、私营部门在管理上并无本质区别
私营部门的管理优于公共部门
借用私营部门的管理方法再造政府
新
管
理
主
义
顾客导向
19911991年英国梅杰政府发动的年英国梅杰政府发动的 “ “公民宪章公民宪章””运动。运动。“公民宪章”，就是用宪
章的形式，把政府公共服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监
督，实现提高服务水平和质量的目的。
1994年美国颁布《顾客至上：服务美国民众的标准》。
结果导向
1993年美国国会通过了《政府绩效与结果法案》，标志着议会对行政部门
的监督开始转向以绩效结果为导向的轨道上来
其它管理工具：
目标管理
全面质量管理
标杆管理
战略管理
流程再造等
起催化作用的政府：掌舵而不是划桨
社区拥有的政府：授权而不是服务
竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中
去
有使命感的政府：改变照章办事的组织
讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款
顾客驱使的政府：满足顾客的需要
有创业心的政府：收益而不浪费
有预见的政府：预防而不是治疗
分权的政府：从等级制到参与和协作
市场导向的政府：通过市场的力量进行变革
企
业
家
政
府
模
式
治理理论
埃莉诺·奥斯特罗姆詹姆斯．N罗西瑙
主体多元，包括政府、第三部门、私营企业
和公民等。
参与者之间是互动合作关系
善治是其理想状态，包括合理、透明、责任、
法治、回应、有效等基本要素。
治
理
理
论
公民社团（志愿者团体等）
社区(社区董事会、社区专门委员会）
合作网络（教育合作委员会、医疗保健合
作组织）
实
践
举
措
新公共服务理论
珍妮特·V·登哈特
（Janet ），
罗伯特·B·登哈特
（Robert
• 1、服务于公民，而不是服务于顾客；
• 2、追求公共利益；
• 3、重视公民权胜过重视企业家精神；
• 4、思考要具有战略性，行动要具有民主
性；
• 5、承认责任并不简单；
• 6、服务，而不是掌舵；
• 7、重视人，而不只是重视生产率。
• 英国
玛格丽特·希尔达·撒切尔
1979-1990任英国首相
托尼·布莱尔
1997-2007任英国首相
约翰·梅杰
1990-1997任英国首相
• 撒切尔夫人：雷纳评审、财务管理改革方
案、《下一步行动方案》 、私有化
• 梅杰：公民宪章运动、以竞争求质量运动
• 布莱尔：第三条道路、合作政府、整体性
治理
• 卡梅伦：大社会计划
美国
威廉·杰斐逊·克
林顿
（1993-2000
任美国总统）
罗纳德·威尔逊·里根
（1981-1988任美国总统）
艾伯特·戈尔
（1993-2000
美国副总统）
乔治·布什
（1989-1992
任美国总统）
乔治·沃克·布什
（2001-2008任美国总统）
贝拉克·奥巴马
（2009- 任美国总统）
• 里根（1981-1988）：以“新联邦主义”为施
政思想，进行人事制度改革和解除管制运动、
减税
• 克林顿、戈尔（1993-2000）：以放松规制和
重塑政府为目标，以结果和绩效为取向，联邦
政府的裁员方案实现了预期目标；废除联邦人
事管理手册，赋予用人单位更大的自主权；在
工资绩效、福利待遇和职位分类等环节完善公
务员激励机制；转变政府职能，由管制转向服
务，行政电子化.
• 乔治·沃克·布什政府时期的行政改革（2001—
—2008）大幅减税以解决剩余的预算，支持宗教
慈善团体参与联邦政府筹备的慈善计划。教育方
面，签属了“不让任何孩子落后”教育法案；社
会福利和医疗方面，提倡对于社会福利机制进行
逐步的撤销管制，并主张将社会福利民营化以提
供人们更多元的选择。
• 贝拉克·奥巴马政府时期的行政改革（2009——
）
奥巴马的主张基本延续民主党传统政策，扩大政
府干预经济的职能，缓和贫富矛盾，创造共同繁
荣。推行金融监管改革，签署了医疗保险改革法
案，出台《美国清洁能源安全法案》，推出住房
救助计划，支持低住房抵押贷款利率，并帮助中
低收入者购买住房或负担租房费用。
欧洲大陆
弗朗索瓦·密特朗
（1981-1995任法国总统）
赫尔穆特·科尔
（1982-1998任德国总理）
• 法国：地方分权化改革、公务员制度改革
• 德国：采取了非连续性渐进主义模式，即改革具
有非连续性、渐进性和零碎性特点，但其改革的
基本内容一调整公共事业、“给国家减肥”(或“
苗条国家”)、削减公共服务人员、压缩公共人事
开支、转变公共组织结构等——在某种程度上是
以管理主义取向的。
创新型国家的行政改革（英美等）
借鉴型国家的行政改革（法德等）
适应型行政改革（西方发达工业化国家）
转轨型行政改革 （原苏东社会主义国家、中国）
发展型行政改革（比较落后的第三世界国家）
全球
西方
以创新型国家为例
20世纪80年代中期以前，精简政府规模、优
化政府职能；
80年代后期，90年代初期以来，引入竞
争机制和企业管理方法；
90年代后期以来，加强综合协调和战略
管理。
普遍趋势
如果说改革前一阶段意识形态色彩较浓的话，
那么后一阶段至今明显体现出一种超越意
识形态的普遍趋势：
• 行政权力分散化
• 行政服务市场化、社会化
• 行政组织效能化
• 行政信息电子化
当代西方行政改革的效果和趋势
• 四种模式
[美]盖伊·彼得
斯
市场化政府
参与式政府
弹性化政府
解制型政府
政
府
未
来
的
治
理
模
式
问题：垄断。对策：组织结
构上实行分权，管理上实行
绩效工资制，通过降低成本，
实现公共利益。
问题：等级制。对策：
组织结构上扁平化，管
理上实行全面质量管理
和团队管理，通过让低
级员工参与管理决策实
现公共利益。
问题：永久性。对策：组
织结构上实行虚拟组织，
管理上雇佣临时雇员，通
过降低行政成本和协调优
势实现公共利益。
问题：内部规制过多。
对策：组织结构上没有
特别建议，管理上给管
理者更大的自由，通过
解放管理者的创造力和
能动性实现公共利益。
市场式 参与式 弹性化 解制型
主要的诊
断
垄断 层级节制 永久性 内部管制
结构 分权 扁平结构 虚拟组
织
无建议
管理 按劳取酬；
私人部门
管理技术
全面质量
管理；
团队
管理临
时雇
员
更多的管
理自由
决策 内部市场；
市场刺激
协商；谈
判
试验 企业型政
府
公共利益 低成本 参与；协
商
低成本；
协调
创造力；
能动性
市场式 参与式 弹性化 解制型
协调
看不见的
手
自下而上 改变组织
管理者的
自我利
益
错误的发
现和改
正
市场信号 政治信号
错误无法
制度化
接受更多
的错误
公务员制
度
市场机制
取代之
减少层级
节制
采用临时
任用制
度
解除管制
职责 通过市场
通过顾客
的抱怨
没有明确
的建议
通过事后
控制
共同点：
• 以提高行政效率为根本
• 以重建民众对政府的信任为目的
• 以鼓励竞争为基本途径
政府管理（行政）模式的变迁
专制型模式
管理型模式
服务型模式
专制型模式（统治行政模式）
（与农业社会相适应的前官僚制模式）：君
主本位；人治、经验管理
• 服务于阶级的政治统治
• 管理与统治一体化
• 强制性的特征
管理型模式（管理行政模式）
• （与工业社会相适应的官僚制模式）
• (1)政府是公共管理的主体；
• (2)政府的公共管理无所不在；
• (3)政府公共管理的职能迅速分化为许多专
门的领域；
• (4)政府机构膨胀的趋势不可遏制；
• (5)在担负公共管理职能时往往有着公共预
算总额最大化倾向，造成高成本、低效率。
• “管理型政府”模式中最为核心的是它的
韦伯式官僚制，其特征总结为：
• 权力集中，层级分明；
• 官员照章办事、循规而行；
• 官员行为标准化、非人格化；
• 运用相对固定的行政程序来实现既定目标。
服务型模式（服务行政模式）
(一)在政民关系上。服务型政府摒弃管制型政府的官
本位、政府本位、权力本位理念,而向公民本位、社会
本位、权利本位回归。
(二)在公民权利上。服务型政府强调以人为本,因此，
保障和实现公民权利就是这种新的政民关系的内在要
求。
(三)在政府职能上。服务型政府是一切从服务出发的
政府,决定了其职能与管制型政府有着原则区别。
(四)在法制保障上。无论是从保护公民权利方面看,还
是从规范政府行为方面看,服务型政府都需要以法治作
基础 。
（与信息社会相适应的后官僚制模式）：公民、社会本位；
顾客为中心，市场为基础，结果为导向，多元合作治理
对我国行政改革的启示
加快行政管理体制改革，建设服务型政府
行政管理体制改革是深化改革的重要环节。
要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高
效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、
执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
-------中共中央十七大报
告
2020年目标
建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，
要通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供
优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。
（中共十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》）
讨论：
需不需要借鉴？
能不能借鉴？
借鉴什么？
怎么借鉴?
能不能借鉴？
局限性方面：
社会发展阶段不同
改革任务不同
政治制度框架不同
适应性方面：
基本具备市场化条件和私营企业基础，个别发达地区具备一
定的公民社会基础
法治状况有明显改善
新公共管理因素已经存在并不断增强
西方的条件
• 民主的政治环境
• 成熟的市场环境
• 健全的法治环境
• 开放的文化环境
• 创新的理论环境
中国的约束性条件
• 1．建设中的韦伯式官僚体制
• 2．中国古代官文化依旧蔓延
• 3、政府主导下的市场体制
• 4．有“法”无“治”的法制体系
中西行政改革有不同侧重点
• 西方行政改革更强调建设一个少花钱多办事的“
企业化政府”，因而其内容更多的是将政府卸下
来的职能市场化或社会化，形式非常多样，目标
就是要降低行政成本和提高效率。
• 中国行政改革要与经济社会的科学发展与和谐相
联系，要解决转型社会的诸多现实问题，行政改
革的内容更多是注重以人为本，注重民生，注重
社会公平。
• 西方国家的问题在于“福利国家”的负面效应，政府
财政承受不起过量的公共服务，因此西方国家侧重于
职能优化，主要是削减政府的社会服务职能和改变职
能履行的方式，要么干脆取消一些项目，要么交给私
营部门或第三部门。
• 中国面临的问题是要从计划经济时代的全能政府转变
到适应市场经济的有限政府，一方面政府管了许多不
该管的事（越位），另一方面该管的事政府却没有管
（缺位，教育医疗卫生市场化）。因此中国侧重于职
能转变，既要放松对企业、市场和社会的管制，又要
强化政府的社会管理和公共服务职能。
• 西方国家的市场经济有几百年的历史，市场体制非常
完备，市民社会相当成熟，无论是市场主体还是社会
主体都比较强大和活跃。因此，西方国家在政府职能
调整时，可以很容易地把一些公共服务交给企业或社
会组织。
• 中国是一个由计划经济向市场经济转型的国家，市场
体制还很不完善，市场主体受到较多的政府干预，公
民社会正在形成之中，各种社会组织包括非营利组织
的力量还比较薄弱。因此，中国的服务型政府建设的
首要任务是政企分开，政事分开、政社分开、减少管
制，中国政府要先大力扶持分出去的企业、培育市场、
培育和扶持各类社会组织包括非营利组织。
• 西方国家具有长期的法治传统、成熟的民
主制和官僚制，所以西方服务型政府建设
侧重于改革官僚制，简化程序和增加灵活
性。
• 中国的法治建设刚刚起步，人治传统和官
本位思想又及其顽固，所以中国行政改革
更强调依法行政、规范化和监督的重要性。
思考：
怎么借鉴?
中国行政体制的突出问题
• 政府职能层面的突出问题
– 基本职能
– 运行职能
• 政府结构层面的突出问题
– 基本行政结构随着经济社会发展出现新问题
– 主体结构有老问题，也有新问题
• 政府行为层面的主要问题
– 重管理、轻服务
– 习惯于主观决策、经验决策和微观决策
– 行政运作上还存在许多不规范、不妥当
政府职能层面的突出问题
• 改革取得的成就
– 经济职能已经发生了根本转变
– 社会、文化职能也发生了重要转变
• 基本职能
– 经济职能的界定与落实没有最充分着眼于整个政府管理的科学性、系统
性和协调性
– 社会管理还远远没有到位，存在许多弱项甚至空白
– 危机事务受重视较晚，而且转化为政府管理职能较慢，也不系统、科学
– 公共服务职能薄弱，有的地方和部门还存在认识和导向上的严重欠缺与
偏差，中央、地方职责不清
• 运行职能
– 搞“行政三分”，不成功
– 实行行政督察，势欲强化行政控制和行政监督，但有很多理论和实践问
题没有解决
– 推行政府绩效管理和行政问责制还不够专业、科学，实践比较毛糙，局
限性大
– 改革头痛医头，脚痛医脚，没有抓住实质问题和深层次问题
经济职能存在的问题
• 将地方政府作为“宏观调控”的对象，使
地方政府想方设法钻宏观政策的空子（地
方保护）
• 行政审批制度改革落后，不适应经济发展
需要
• 部门职能交叉重叠、缝隙空白严重（食品
安全监管）
社会职能存在的问题
• 涵盖的问题——公平问题
– 公共基础设施和公益事业、公共义务教育、公共疾病防治、公共环境治
理、完善各种社会保障制度
• 政府的社会职能界定不明确
– 由不同阶层、群体组成的现实社会到底是怎样互动的，彼此之间的利益
合作、协同与博弈存在什么样的规律？
– 有多少社会冲突根源超于利益而起自其它方面？（内部矛盾？外部矛盾
？）
• 原因
– 原来对社会管理的重视程度不够，缺乏服务观念
– 人口基数大，区域发展不平衡，推行任何一项公共服务都存在巨大困难
（春运、医改）
– 对于社会发展变化及其对政府管理的影响敏感度不够，视野不够宽，认
识不够深
– 对于这些情况和问题没有及时上升为重大的科学研究，特别是政府科学
管理应用研究来加以对待，所以没有答案，也没有对策
危机管理中存在的问题
• 2003年以前，危机管理根本没有进入行政
管理视野
• 概念不清,重应对轻预防 ：突发事件与渐发
事件，应急管理与常规管理
• 互相抄袭而来的应急预案体系是否有效？
民众教育、应急文化建设欠缺、应急管理
缺乏通盘考虑，力量分散，资源浪费，效
果堪忧
行政三分
• 2001-2003年，深圳率先提出并试行行政三分，即决策、
执行、监督三权分立；2007-2009年，湖南省在全国率先
将“行政三分”纳入省级行政管理
• 英国的行政三分：
– 公共服务可以委托甚至外包
– 部分管理职能也可以在决策与执行之间分开
– 行政领导部门就是行政决策部门；行政下属就是执行部门，从原
行政机构中，将行政执行部门分立出去，成立多个执行局
– 单独设立监督局
• 行政督察没有彻底解决问题
• 我国行政三分的缺陷
– 认识不足、没有文化底蕴
– 不细化，缝隙、空白多
绩效管理
• 大多数绩效指标和标准体系是部门领导凭
经验、凭感觉、凭偏好、凭领导意志而定，
基本没有经过仔细的科学研究和验证，实
质上仍然是传统的考核模式
• 绩效信息来源不明确，真实性、完整性均
不高
• 绩效评估结果运用不得当，未能与财政预
算和行政管理成本挂钩
改革头痛医头，脚痛医脚
• 运行职能是一个庞大的权能体系，具体操作上则
是众多的基本行政环节，没有一个环节不与政府
自身建设的水平直接相关。
• 在强调加强政府自身建设时，只看到某些环节的
问题，例如行政决策、行政执行方面的问题，于
是只抓住这些已出现的问题进行治理。
– 城管
– 拆迁
– 食品安全
– 卫生防疫
– 腐败问题
二、政府结构层面的问题
• 基本结构
– 行政区划分
– 政府层级
• 主体结构
– 政府的组成
– 行政机构的组成
– 行政机构内部结构
结构层面存在的问题
• 基本结构
– “市管县”与“省管县”
– 第五级政府的去留
– 城市寻求升向副省级
• 主体结构
– 政府组成人员过多，行政机构领导职数设置过多
– 经济职能与行政运作职能切割过细：商务、工商、质检、卫生、
价格、公安、城管对市场都有管理权
– 政治职能和社会职能切割也存在类似问题：特警、法警、交警、
巡警、片警、督警、法警、海警、边防警、消防警、户籍警、机
关警、网络警、森林警、铁路警。
– 其他领域也存在类似的问题：航空、铁路、水路、海路、陆路等
交通运输在行政职能上是一样的。
三、政府行为层面
• 重管理、轻服务
• 寻租牟利，公开与民争利
• 行政执法不当
• 行政收费仍然过多
怎么借鉴?
(一）适度借鉴：加快政府职能转变
政府职能转变还不到位，
对微观经济运行干预过多（越位），
社会管理和公共服务仍比较薄弱（缺位），
部门职责交叉、权责脱节的问题仍比较突出（错
位）。
1982年——大幅度精简机构，减少领导指数，实
行干部队伍年轻化
• 1988年——首次提出“改革的关键是转变政府职
能”
• 1993年——首次提出“改革的目的是适应建设社
会主义市场经济的需要 ”
• 1998年——力度最大的一次改革，撤消了几乎全
部工业专业经济管理部门
• 2003年——改组宏观调控部门，健全市场监管部
门
• 2008年----改善宏观调控，加强与整合社会管理
和公共服务部门，理顺部门职责关系
， （二）积极借鉴：运用市场化、企业化、社
会化机制、方法优化公共服务
• 其一，有效引入竞争机制，提高公共服务
效益。
• 其二，真正吸纳顾客导向等企业化管理精
髓优化公共服务质量。
• 其三，大力培育、利用公民社会力量，充
实政府公共服务能力。
（三）慎重借鉴：政府内部管理制度改革
1、探索实行决策、执行与监督既相互制约
又相互协调的大部门体制
大部制：就是在政府的部门设置中，将那
些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，
由一个部门统一进行管理的管理体制。
2、充分论证、理性运用工商企业内部管理
工具
3、强化规范化、制度化管理与放松内部管
理规制改革
4、中央与地方的分权化改革
总之：
• 分权为条件
• 顾客为中心
• 市场与社会为基础
• 结果为导向
当代西方行政改革经验对于中国服务型
政府建设具有重要的借鉴价值，但一定要
从国情出发，切忌照搬照抄。
1、从效率行政到民主行政：
追求公共利益，而不是特殊利益；公共服务的公平性；决策的开放性，
公众参与；共赢思维，而不是零和思维。
2、从统治型管理到服务型管理：
强调服务，顾客满意;权威规则转向顾客认同。
3、从政府本位到亲市场的政府：
以市场为本，审慎干预;权力配置走向市场配置资源。
4、从强势国家单独治理到国家与社会共同治理：
公共管理主体的多元化;政府和社会、民众共同治理,比如，民营化，公
私伙伴关系;“小政府”。
5、从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制：
国有企业从竞争性领域退出;放松管制，引入竞争。
6、从权力集中到适度地方分权：
7、从机械式的官僚组织到有机式的适应性组织：
双重挑战：韦伯化和去韦伯化;规制与放松规制。
我国行政改革的战略选择：
案例分析：深圳行政三分制改革
（一）案例描述：
• 2002年11月底，深圳市根据十六大报告 “按照精简、统一、效能的原则和
决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”
• 2003年3月4日十届全国人大一次会议新闻发言人姜恩柱：目前，深圳等试
点城市正在按照精简统一效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，
抓紧进行调查研究，拟定改革方案。试点城市主要是研究解决政府自身管
理体制改革的问题，并不涉及到地方人大、法院、检察院等其他机构的改
革。行政三分制不是三权分立，不是政治改革。
• 2005年，温家宝考察深圳：要继续为全国改革探路不断深化改革，在体
制创新中更好地发挥“试验田”作用。继续发扬敢为天下先的精神，锐意
进取，在改革的重点、难点上率先突破，为全国的改革探索路子，积累经
验。
（二）改革方案：
• 行政三分制主要内容，是将行政管理职能分为决策、执行、监督三
部分，在相对分离的基础上，三者相辅相成、相互制约、相互协调。
• 决策权在决策局，决策局只管决策，决策权以追求民主为其主要价
值取向。在事务分析、职能分析的基础上，以大行业、大系统的方
式设立决策部门，深圳每个决策局将设立两类咨询机构：一是服务
于决策局长的咨询机构；二是制约局长权力的咨询机构。
• 执行权、审批权在执行局，执行局是单一的执行。执行权是以追求
效率为其内在本质属性。每个决策部门关联的业务设若干个执行局，
决策局与执行局之间的关系由原来的命令与执行关系改变为合同关
系，通过绩效合同把二者联系在一起。
• 监督部门主要包括行政监察和会计检查(审计)机构。他们属于相对
独立的监督部门，主要进行法纪监督、政策评价、会计检查和绩效
监督。监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。
• 与此相配套的是建立三至五个公共行政管理系统平台，作为所有政
府部门共享的内务管理和服务系统，其职责是为所有政府机构提供
有效的管理和服务，如公共财政、综合法制、公共人力资源、公共
信息等。
（三）改革的目标：
• 通过合理分解权力，实现权力的有效制约，使决策更民主、科学；执行
更透明、公正；监督更有效、有力，避免权力过于集中在某一部门、某一环
节而导致失范的现象。规范决策权、执行权和监督权，使职能部门各司其责，
形成整体合力和制衡效应，从而达到防止公职人员滥用权力的目的。
• 实行“行政三分制”解决公共管理的主体多元化问题，低成本、高效率的服务
型政府才有可能。广泛的公民参与，行政管理的民主化、科学化成为现实。
• 领导人拍脑袋、从各部门利益出发的决策方式将被改变，通过听证、议政、
民意调查、专家咨询、市民参与等行政参与新方式，广泛吸纳民意，在充分
论证的基础上，形成决策方案，从而减少决策失误，提高决策质量和决策水
平。
• 政府从“全知全能”转变为“有限责任”，从权威命令转变为科学决策，从人治
管理转变为依法行政，从“传统部门利益型政府”转变为“现代公共服务型政
府”。
（四）革除传统行政体制的弊端：
• 中国政府机构沿袭的是前苏联的权力集中模式，在这
种模式下，政府部门融决策、执行、监督为一体，自
定规则、自己执行、自我监督，事实上形成“权力垄
断”，往往造成“弱政府、强部门”的格局。
• 政府权力部门化，部门权力利益化，利益获得审批化，
审批方式复杂化。权力部门化，部门利益化，利益合
法化（法律、法规化）”的权力怪圈。
• 拍脑袋决策，是传统行政体制的另一个痼疾。这种重
执行轻决策的做法，往往带来巨大的社会成本付出。
（五）改革面临的体制与法律困境：
• 遇到的最大困境是，既要对深圳政府进行创新性改革，又不
能涉及深圳的政治体制。改革不涉及地方政治体制改革，而政
府体制创新，在中国必然涉及到政府与党、政府与人大、党与
人大的关系问题。
• 现有行政体制尽管存在诸多弊端，但它却大多都有诸多与
之相配套的法律及规章相支撑。深圳若真的对许多专业的政府
部门动大手术，就不光得不到这些部门的上级部门的支持，甚
至会与许多现行专业法律法规相抵触甚至相违背。
担忧：从上至下，从中央到地方，行业与行业之间，部门与
部门之间，都因现行政体制的存在而有千丝万缕的联系，形成
了许多“利益共同体”。任何局部改革，都会牵一发而动全身，
孤掌难鸣”，遭致现行政体制的排斥，甚至被固有的“大环境”所
孤立。在全国现有的行政体制改革之前，不会有任何地方主动
与深圳的变革保持互动关系。做得再好，也只是行政权内部的
自我约束和规范，并不能取代更高层次的政治改革。大制度决
定小制度，大环境决定小环境。没更高层次的政治改革，如宪
法层确定中央和地方政府的关系，及中央和地方的组织人事关
系等，大环境未变，小环境的变革必然受制约。
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