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我国人力资源管理制度亟待变革
内容提要：我国人力资源管理制度严重滞后。必须彻底地变革城乡分
割、区域封闭的多元户籍型人力资源管理制度，变革传统的国有领域
人员只进不出、国家承担无限责任的身份型人力资源管理制度，变革
传统的以所有制和行业作为标志的等级就业制度和传统的充满人身
依附关系的单位就业制度。
Abstract: The human resource management system lag behind a lot right
now. It is necessary to fundamentally reform the urban-village division an
d regional closed population register human resource management system.
It is urgent to change the traditional fact that the country take fully respon
sibility to the state-owned enterprise’s workers, and it is very important to
break the traditional view that ownership and vocation are the sign of hie
rarchy employment system.
关键词： 人力资源 管理制度 变革
Key words: human resource management system reform
一、我国人力资源供求矛盾与目前人力资源管理制度滞后高度关联
目前，我国的劳动力总量约为 76000 万人。其中，城镇就业人员约
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为 26000 万人，占全国应就业人数的 34·2%；城镇实际失业人员约为
2000 万人，占全国应就业人数的 2·6%；农村劳动力占全国总劳动力
人数的 63·2%；在农村总劳动力中减去在第二和第三产业就业的劳动
力，仍有约 36500 万人附着在农村第一产业，占总劳动力人数的
48%。【1】而我国仅有耕地 19 亿亩，若每人耕种 10 亩，仅需 1·9 亿
个劳力；即使减去部分牧渔民，农村的过剩劳动力也应在 1·5 亿个以
上。如果加上城镇登记和未登记失业人员以及下岗人员，我国的过剩
劳动力至少在 1·7 亿个以上。尖锐的人力资源的供求矛盾构成了我国
人力资源管理上的最大挑战。
如何解决我国人力资源供求上的矛盾进而迎接新时期人力资源管理
上的挑战？本文认为必须从变革我国人力资源管理制度入手来增强
社会对人力资源的吸纳力。从目前情况看，变革人力资源管理制度不
仅是我国经济与政治体制改革的一个有机组成部分，而且也是解决日
益严重的失业问题的迫切需要。为什么如此说？因为失业问题已经深
深地触及到了国家制度层面，人力资源管理制度已经到了非改不可的
地步。面对严峻的就业形势，我国过去和现在的人力资源管理理论和
实践的主流是主张大力推动经济增长，以积极的就业政策鼓励发展劳
动密集性产业和非公有制经济等等来吸纳更多的劳动力。从过来的实
践看，我国确实在这方面取得了巨大的成就。但是，实践证明，这种
手段在我国的作用已经有限，经济增长对就业的推动作用近二十年来
呈现出边际递减的趋势。就业对 GDP 的弹性值从 1978-1989 年间的
0·311 下降到 1990-1996 年间的 0·107， 1997 年为 0·13，目前仅为 0·1
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左右。按此值计算，我国的 GDP 每增长一个百分点，可吸纳的新增
就业量为 100 万人，即使每年 GDP 增长率达到 2004 年 %的水平,
年新增就业量也只有 950 万人。而今后 20 多年中，我国每年新增的
劳动力数量就超过 1500 万人。这就是说，高速增长的经济并不能从
根本上解决我国的人力资源供求矛盾。有关数据显示，1978-2000 年，
全国城镇新增的劳动就业总量达到 11760 万人；到 2003 年，这个数
字接近 1·4 亿人。【2】如此显著的就业成绩却使失业问题越来越突出
了！问题出在哪里？人们习惯的回答是中国劳动力因经济不发达而
过剩！其实，我国劳动力的过剩是相对的。过剩原因除经济不发达引
致之外，其更深层次的原因是我国人力资源管理制度的滞后。正是人
力资源管理制度滞后于社会的进程，导致了我国生产力发展的落后和
就业问题的日益突出。我们要充分认识到,严峻的就业形势与滞后的
人力资源管理制度之间存在着高度关联关系：在同样的经济增长速度
下，先进与落后的人力资源管理制度可以产生不同的就业率。
二、我国人力资源管理制度滞后的主要表现
（一）城乡隔离与区域封闭的多元户籍型人力资源管理制度
自 1958 年开始实行并在 1982 年得到宪法肯定的户籍管理制度把公
民从户籍上划分为农业人口和非农业人口，即占全国人口绝大多数的
农村居民被限制在农业土地上，非经审批不得迁入城市。中国的劳动
者被分成两大完全孤立的群体，即农村就业者和城市就业者，并由此
构成了沿袭几十年的二元户籍型人力资源管理制度。虽然，改革开放
以后已有数以千万计的农村剩余劳动力自发进入城市或自我开发了
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农村新城，实现了在第二、三产业的就业，近几年，各地区在户籍上
也作了一些改革，但是，政策和法律上的根本性限制仍然没有使城乡
分割的传统人力资源管理制度得到突破，大量进城务工的劳动者仍然
过着奇居城市的生活或呈候鸟迁徙状态，其基本权利得不到有效保障。
与城乡二元人力资源管理制度相配套的是区域封闭的人力资源管理
制度，即城市居民也只能在户籍所在地就业，城市居民的迁徙同样要
经过严格的审批。
（二）国有领域人员只进不出和国家承担无限责任的身份型人力资
源管理制度
国有领域人员只进不出和国家承担无限责任的身份型人力资源管理
制度可以说是传统人力资源管理制度的核心。一方面，国有企业虽然
自改革开放以来推进了多项劳动人事改革措施，如合同制、聘用制等
等，并有 5000 万左右的国企职工失去了工作岗位，但国家迄今未能
推出具有全局意义的人力资源管理制度改革措施，数以千万计的国企
职工仍然具有国家职工身份；另一方面，国有事业单位的就业制度还
不曾有任何触动，具有国家职工身份的事业单位职工仍然处在与国家
公务员类似的状态。事实上，国有领域的职工是国家的终身雇员，国
家承担着具有国家职工身份的雇员的无限责任。这就是身份型人力资
源管理制度的实质，它使国家面临着巨大的财政风险。
（三）以所有制和行业作为标志的等级型人力资源管理制度
以所有制和行业作为标志的等级型人力资源管理制度是前两种人力
资源管理制度的进一步细分，即在最宽泛的范围内将从业者分为农村
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籍和城市籍两大等级，然后又将城市籍人员按从业的所有制和行业的
不同分为若干等级，从低级到高级依次为：个体和私营企业、集体企
业、各种混合所有制企业、国有企业、国有事业、国家机关从业人员
等。其中，在国有企业因行业不同而划分为若干等级，如竞争性国企、
垄断性国企、准公共领域和公共领域国企；在国有事业单位又因经费
来源的不同而分为一般经费自筹、具有特许权的经费自筹、差额拨款、
全额拨款等各种类型。各等级形成了一个相互分割、自我循环的就业
体系，即各等级从业人员及其后代在等级内部具有从业优先权，若要
跨等级特别是从低等级向高等级就业则存在制度障碍，进入成本高昂。
（四）充满人身依附关系的单位型人力资源管理制度
充满人身依附关系的单位型人力资源管理制度是前三种制度的极化，
即在城镇公有制领域，一个人一旦就业就很难变更工作单位。因为单
位雇佣制是建立在低货币新酬与高社会福利保障基础之上的，就业者
只从工作中获取较少部分的劳动力价值的货币收入，较多的一部分劳
动力价值则以社会福利保障的形式隐形地进入了单位这个不可分割
的共同体中，如果一个人退出了就业单位，他所享受的这种福利保障
就失去了。在这种情况下，如果他进入一个更好的单位，譬如从一家
竞争性国企进入了一家垄断性国企，他就会获得更大的社会福利保障
收入。但这种情况是较少的，因为制度利润较高的单位具有较高的进
入门槛。所以，一个人一旦就业之后就很难再次选择单位，并不得不
依附于单位。正是这种单位制将我国的传统就业制度推向了极至。
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三、人力资源管理制度滞后造成了社会资源的大规模损失
（一）人力资源管理制度滞后引致了大规模的失业
自建国以来，我国先后出现了六次失业的高峰，这六次失业高峰都紧
紧地与人力资源管理中的就业制度联系在一起。第一次失业高峰是
1950 年—1952 年。城镇公开失业人员分别是 万、 万和
万人。第二次失业出现在 60 年代初，这是“大跃进”直接产生的
后果。从 1961 年 1 月开始到 1963 年 6 月，在两年半的时间里共精简
城市职工 1940 万人，如扣除新安排就业的大中专学生等，净减职工
1744 万人，其中回乡务工者达 1300 万人。同期减少城镇人口 2600
万人。第三次失业发生在“文化大革”时期，由于城市新生劳动力就业
无门，全国开展了持续 7 年的城镇知识青年上山下乡运动。据统计，
“文革”时间，全国共有 1600 多万城镇知识青年上山下乡，年均 200
多万。第四次失业出现在改革开放初期。1979 年，城镇积累的待业
人员总数达到 1500 万人，实际失业率高达 %。第五次失业出现
在 1989—1991 年。1989 年需要安置的城镇就业人员为 1050 万人，
1990 年需要安置的人数为 1200—1250 万人。【3】第六次失业始于
1996 年，至今仍在延续。自 1996 年以来，城镇登记失业率分别为：
1996 年 3%、1997 年 %，1998 年 %，1999 年 %，2000 年
%，2001 年 %，2002 年 4%，2003 年 %，2004 年为 %，
但这个数字仅仅是失业人数的一部分。据有关专家估算，城镇实际失
业率 1996 年为 —%，人数为 909—1088 万人；1997 年为 %，
人数为 1721 万人；1998 年为 %，人数为 1651 万人；1999 年为
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% ，人数为 1754 万人；2000 年为 % ，人数为 1800 万人。
2003-2004 年，城镇失业人员年均超过 2000 万人，大约相当于城镇经
济活动人口的 10%。，这个数字还未包括未能找到工作的新生劳动力。
【4】
（二）人力资源管理制度滞后造成了大规模的经济损失
据有关专家估计【5】，城乡隔绝的人力资源管理制度使 40%以上的劳
动力处于闲置状态，造成了巨大的机会成本。目前，这种劳动力闲置
对我国经济产出造成的机会成本相当于我国 GDP 的 20—33%，造成
的消费机会成本相当 GDP 的 2%--10%。反过来说，如果人力资源管
理制度能够有效促进城乡间劳动力的流动，将给我国带来巨大的经济
利益。自 20 世纪 90 年代以来，有限制的劳动力流动已经使我国农业
剩余劳动下降了 2000 多万人，带来的经济收益相当于 GDP 的
5%--12%。目前，我国城镇就业人员比重提高一个百分点就能使 GDP
增加近 个百分点，1%的农村劳动力转移到非农产业，将使 GDP
增加 — 个百分点，每 1%的农村人口转移到城镇，将使我国居
民消费总额提高 — 个百分点。
人力资源管理制度滞后所造成的人力资源流失进而产出的经济损失
还可以从其他方面得到证实。譬如，城镇职工下岗失业问题就造成了
宏观面上巨大的经济损失。【6】根据奥肯模型的估计，我国城镇失业
所引起的实际经济产出与潜在产出之间的缺口占 GDP 的比重在不断
上升，如 1997-2000 年，下岗失业问题造成的经济损失占 GDP 比重
分别为 %、%、%、%。【7】
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四、必须彻底地变革我国现存的人力资源管理制度
(一)必须彻底地变革传统的城乡分割、区域封闭的多元户籍型人力资
源管理制度
城乡分割的二元户籍型人力资源管理制度和区域封闭的多元户籍型
人力资源管理制度到底对目前日益严重的失业问题有多大的推动力？
户籍型人力资源管理制度至少有这样几个方面的副作用：第一，户籍
制度严重阻碍了市场经济条件下劳动力市场的统一性和流动性。一方
面，它阻碍了农村剩余劳动力向其它产业的转移，延缓了我国工业化、
城市化和农业产业化、现代化以及全社会文明化的进程，加剧了农村
居民的失业。另一方面，它又阻碍了区域间特别是各地城市间劳动力
的合理配置，导致了区域间的劳动力供求失衡，加剧了区域性总量失
业和摩察失业。第二，户籍的藩篱加剧了农村本来十分突出的人地矛
盾，收入增长缓慢的农村居民将加速掠夺日益贫瘠的土地，整个国家
的自然生态将进一步恶化，失业的进一步严重也将不可避免。第三，
城市的发展受到城乡间和区域间户籍壁垒的限制，生产要素难以合理
流动，城市劳动力结构难以适应产业升级的需要，导致了结构性失业
的日益膨胀。近几年，每年超过 2000 万人的城镇失业者正是结构性
失业的结果。因为在传统体制下，长期的户籍就业使大量的城镇劳动
力停留在没有竞争的低技术性岗位上，随着产业的升级和市场自发的
对户籍就业制度的突破，传统行业的相当一部分国有企业退出了，原
有的劳动力一方面因素质偏低难以在较高层次的岗位上就业，一方面
又因就业观念落后不愿从事低层次的体力劳动和进行自主创业，以至
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于不得不加入失业队伍。所以，目前的失业问题实际上是二元户籍型
人力资源管理制度下产生的劳动力相对过剩和结构性失业，是多年来
政府以制度规定城镇居民就业特权使然。这表明，二元户籍就业制度
不但剥夺了农民的自由就业权利，同时也反压了城镇居民的进步精神，
并最终使一部分人遭到了市场力量的淘汰。
如何变革户籍型人力资源管理制度？一是取消农业户籍与非农业户
籍的管理制度，代之以城乡统一的居民户籍制度，允许城乡居民以平
等自由的身份自由迁徙与择业；二是取消区域性户籍管理制度，代之
以全国统一的居民户籍管理制度，允许各地居民在全国范围内自由迁
徙与择业；三是取消传统户籍制度附加的各种权利和限制，彻底淡化
户籍的政治、经济和社会功能，代之以与世界接轨的人口管理制度，
使户籍不再成为居住和就业的障碍。可以预见，户籍制度的变革将从
根本上扭转我国在失业问题上的被动局面。
（二）必须彻底地变革传统的国有领域人员只进不出和国家承担无
限责任的身份型人力资源管理制度
国有领域身份型人力资源管理制度对失业问题的日益严重有着巨大
的推动力。它一方面使国有领域形成了既定社会群体的就业垄断，降
低了对劳动要素的吸纳力和配置效率，推动了失业人员的不断增加；
另一方面，国有领域因为身份制的存在，国家又不得不以制度的形式
容纳越来越多的各种隐性的和公开的失业人员。从前者的实践中我们
可以看到电信、电力、铁路、航空、盐业、石油、供水等等国有垄断
行业、公共部门、准公部门的工作岗位被特定的人群特别是行业内部
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人垄断，外部人只能望之兴叹的现象；从后者的实践中我们可以看到
国有事业单位的严重超员和国企下岗职工的社会保障日益膨胀的现
象。这说明，国有领域的身份型人力资源管理制度使一部分特定的社
会群体享受了身份收益和制度利润即国家管制下产生的垄断权利。这
些社会群体耗费了大量的社会资源，其人均就业资源占有量大大超过
了社会人均就业资源的占有量，从而激化了社会其他领域的就业矛盾。
如果这种利益格局继续在市场经济条件下巩固下来，国有身份领域人
均占有的边际就业资源递增趋势和非国有身份领域人均占有的边际
就业资源递减趋势将会加速推延，社会就业问题也只会越来越严重。
如何变革身份型人力资源管理制度？一是从增量就业的角度取消国
有领域职工的国家职工身份，变国家与职工间的制度性雇佣为就业单
位与就业职工之间的契约性雇佣，将国家对国有领域职工所负的责任
限制在法律法规所规范的框架内，建立起国有单位与所雇职工间的有
限责任制度；二是从就业存量角度实施国有领域职工的“国家职工”身
份的退出工程，系统地对现有国家职工实施身份退出的成本补偿，解
除国家对职工承担的无限责任；三是建设国有领域职工身份退出的成
本补偿机制，保证退出工程的顺利实施；四是国家不再充当国有领域
雇佣关系的主体，而是以授权主体资格委托社会中介机构与职工签订
雇佣契约，将劳动雇佣权真正交给市场。
（三）必须彻底地变革传统的以所有制和行业作为标志的等级型人
力资源管理制度
等级型人力资源管理制度是如何推动失业问题逐步严重化的？等级
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就业制度不但使社会劳动力市场割据为若干壁垒森严的的诸侯国，阻
碍统一的市场体系的建立，而且会使各等级就业市场的内部同时并存
劳动力供过于求和供不应求的矛盾，从而加剧全社会的结构性失业。
等级型人力资源管理制度对劳动者划分为若干人群的依据如下：一是
以户籍制为基础将劳动者划分为城市人、乡村人两大等级和区域人多
个等级；二是以所有制为基础将劳动者划分为国家人、集体人、个体
人等三大等级；三是以领域性质为基础将劳动者划分为行政人、事业
人、企业人等三大等级；四是以行业性质为基础将劳动者划分为公共
人、垄断人、特许人、竞争人等若干等级，即公共行业、垄断行业、
特许行业、竞争行业等若干等次的劳动者。以上这些等级形成了各自
独立、自我循环的就业体系，使整个劳动市场处于诸侯割据的非开放
均衡状态。在这种状态下，一些等级获取了超额制度利润，而一些等
级则失去了自由竞争条件下的市场平均利润，出现了劳动力价值的外
溢即正外部效应，本等级的财富创造力受到抑制。所以，等级型人力
资源管理制度加剧了贫富分化和劳动市场的非均衡状态：一方面是各
个等级的制度属性要求本等级人群实现等级内就业，而另一方面又要
求突破等级实现跨等级就业。因为各个等级能够提供的工作岗位是多
层次的，且各等级内人群的劳动素质也参差不齐，这就很容易造成一
些工作岗位无人就业和一些岗位就业竞争主体太多的情况。等级制的
失业人员从各个局部推动了社会整体的就业供求矛盾。这种矛盾可能
在实践中表现为多种形式，如国有领域的较高等级的企事业单位往往
在大量雇佣所谓的体制外临时工的同时又将一些等级内人员闲置起
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来甚至推向社会，非公有制领域较低等级的单位在本等级劳动力供给
过剩的情况下却需要雇用更多的高等级领域的劳动力。表面看起来，
各等级人员似乎是可以自由流动的。实际情况是，目前的这种流动是
市场力量的自发推动，并没有得到制度性的认可，如农民在城市就业
多年仍然是农民身份和农业人口，他们除了在农村缴纳税费外，还得
在居住工作的城镇缴纳名目繁多的税费，所谓的“农民工”，“流动人
口”就是他们的代名词；许多国有企事业单位甚至国家机关的人员已
经“下海”多年，他们仍然是原单位的“干部职工”，如果要与原单位彻
底脱钩，他们还可以领到一笔可观的“买断费”。而且，这种市场流动
一旦遇到大的政策变故，很快就会复归原态，市场力量只是缓解等级
型人力资源管理制度下的劳动力供求矛盾的“镇痛剂”。
如何变革等级型人力资源管理制度？一是取消户籍等级，使人的地域
身份不再成为就业等级的依据；二是取消所有制等级，使物质资本的
所有权形态不再成为划分人力资本等级的依据；三是取消行业和领域
等级，国家对各种领域和行业的职工一视同仁，并对领域和行业的制
度利润进行市场化调节，确保全社会的劳动力价格围绕劳动力价值波
动，规范人力资源管理制度。
（四）必须彻底地变革传统的充满人身依附关系的单位型人力资源
管理制度
单位型人力资源管理制度是如何成为就业矛盾推动力的？单位型人
力资源管理制度激化了国有领域隐性失业矛盾，并为社会整体失业队
伍的扩大提供了来源，其与劳动市场的自由竞争特性形成了严重对立：
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一是单位不仅是工作场所，它更是城市公有制的细胞，是国家对城市
进行控制的权力单元；二是单位不仅是人力资源管理制度的载体，它
更是一种社会保障制度，单位人离开了单位将面临巨大的成本；三是
单位不仅是一个组织，它更是一个契约，一个人进入了单位，就等于
签订了一个失去了自由权利的共同体合约。这三方面全面否定了自由
竞争的劳动市场存在的可能性。虽然，正在发育的劳动市场部分地触
动了这种单位制，但是它仍然在城市的政治、经济和社会生活中享有
广泛的被普遍认同的制度性效力。如果这一制度不予以变革，不但自
由竞争的以劳动者自由签约为核心的人力资源管理制度不可能发育
成熟，而且更为重要的是，国有领域单位的就业拥挤成本将越来越大，
累进增长的冗员将以隐性失业的形式逐渐地拖垮这些单位，使其成为
社会失业队伍的重要来源地，从而进一步放大失业问题的危险度。如
果国家以制度形式干预这种潜在的失业，政府的财政将难以承受并危
及整个社会利益的有效实现。有关国有事业单位的改革已经酝酿多年，
但要打破这样一个重要的利益群体的资源分配格局无疑会面临重大
困难，故改革一直没有多大进展。
变革单位型人力资源管理制度应从这样几个方面入手：一是取消单位
的政治职能，使单位不再成为对职工进行超经济强制的手段；二是取
消单位的社会职能，使单位不再充当对职工进行社会保障和管理的社
区组织；三是取消单位拥有的制度性特权，使单位提供给职工的收入
完全货币化和明晰化；四是将单位建设成一个只有工作职能的劳动场
所，使职工解除对单位的任何依附。
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综上所述，我国亟待建设一个非户籍制、非身份制、非等级制和非单
位制的自由签约型的现代人力资源管理制度。这一制度将真正使我国
的人力资源市场具备统一性、流动性、开放性和自由竞争性等诸多功
能，充分体现市场经济体制下的劳动要素优化配置的高效率，并在总
体上扭转人力资源总量供求矛盾不断恶化的态势，从根本上解决我国
的失业问题。当然，制度的变革充满了风险，这种风险主要来自于既
得利益格局的惯性势力反弹。可以相信：新型人力资源管理制度的推
进是社会的必然选择。因为一套新制度代替一套旧制度的推动力是：
新制度的推行可以获得在旧制度下不能获得的潜在收益。
注释：
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