国有资产监督管理体制的完善
— — 从国有资产出资人特殊性的角度
◆侯士岭
(北京市中银律师事务所)
【摘要】国有资产监督管理体制改革关系到社会主义市场经济体制的
建立和运转。是深化经济体制改革的重要课题。国有企业与国有资产
之间是权利载体与权利 内容的关系．二者密不可分。本文试图从 国有
资产出资人特殊性的角度研究国有资产监督管理体制问题。并就如
何完善 国有资产监督管理体制提 出 自己的建议 。
【关键词】国有资产 国有资本 国有企业 监督管理体制
一
、国有资产监督管理体制研究的逻辑起点
(一 )国有资产相关的概念
资产(asset)是指可作 为生产要素投入生产经营过程 中。并 能带
来经济利益的财产。国有资产(state asset)指属于国家所有的一切财
产和财产权利的总和。狭义的国有资产特指经营性国有资产，即国
家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其收益。也就是企业中的
国有资本。资本是一种特殊性质的价值运动形式，以自身的增值为
目的。本文中的“国有资产”、“企业国有资产”、“国有资本”具有相同
的含义 。
(二 )国有资产监督管理体制
国有资产的监督管理是指国有资产监督管理机构以所有者或者
所有者代表身份，以产权为基础而对国有资产经营者即国有企业
(为论述方便 ，国有企业定义为使用国有资本的所有企业)的监督管
理活动，以及国家有关机构根据法律对行使国有资产所有者权利机
构的监督管理。
国有资产监督管理体制指国有资产监督和管理形式和制度的具
体化，是国家为了有效管理和监督国有资产而设置的一整套组织、管
理机构 、运行制度以及管理方法的总和 。
根据我国经济体制改革的目标以及国有企业改革在我国经济体
制改革中的重要地位。目前我国国有资产监督管理体制要解决的根
本问题应包括：①国家与国有企业的产权关系，使企业真正成为独立
的市场经济主体 ：②政府内部国有资产产权管理职能部门与行政管
理职能部门的关系，实现政府公共管理职能与出资人代表职能的分
离；③国有资产产权管理部门与履行国有资产监督职能的部门之间
的关系，实现国有资产出资人职能与国家国有资产监督部门的分离；
④国有资产布局与整个社会主义市场经济之间的关系，实现国有资
产的经济效益与社会效益的有效统一。
二、现行国有资产监督管理体制及存在的主要问题
(一)现行国有资产监督管理体制的特征
现行国有资产监督管理体制的基本特征包括：①统一所有，分别
代表；②权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合；③政
府的公共管理职能与所有者职能分开，政企分开。两权分离。
(二)现行国有资产监督管理体制存在的主要问题
现行的国有资产监督管理制度是经过了大量的实践探索和理论
作者简介：侯士岭．山东郓城人。法学学士．对外经济贸易大学经济学
在职研究生．北京市中银律师事务所律师。专注于并购法律服务。
研究基础上提出并建立的。但凡事皆有两面，该制度设计本身也存在
一 些问题 ，主要有 ：
(1)国有资产监督管理机构仍属行政机构，国有资产出资人问题
没有彻底解决。作为出资人的国家 即全体 国民，由于人格本身的虚
化而必然借助于国家机构而实现其人格的具化 ，通过设置一定的机
关代表其行使所有权。关键是。国家设置的国有资产出资人代表机
构具有什么的性质，是否与国家的其他职能相冲突。
中央政府或地方人民政府履行出资人职责、享有出资人权益，尽
管通 过设 立专 门的国有 资产监督 管理部 门并授权其代表本级 人民
政府履行出资人职责 ，但是政府社会管理职能与出资人职能交叉重
合；并且我国国有资产总规模庞大、布局分散，国有资产管理设置了
多重目标。因此，由政府履行出资人职责，国有资产出资人缺位或越
位的问题难 以根本克服。
(2)国有资产监督体系庞杂、多头负责，容易导致监管无效。我国
《企业国有资产法》第七章规定了本级人民代表大会常务委员会的执
法监督、本级人民政府的职责监督、审计机关的审计监督、社会监督
等国有资产监督体系，监督机关 多、监督对象多、监督方式多 ，监督体
系庞杂。监督效率值得怀疑。
(3)中央和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责、享有出
资人权益 ，不利于国有产权在全国范围内的合理配置和 国有经济布
局的合理调整。作为履行国有资产出资人职责的各级政府，为了各
自的财政利益而不愿意将营利性的国有资产转让 出去 ，甚至为了享
有更 多的出资人利益而动用行政力量发展国有企业 ，出现与民争利
的现象。地方政府推动建立的产权交易中心具有行政区域性，影响
了国有产权在全国范围内的合理流动和价值实现最大化。
(4)推行国有资本经营预算制度，政资难以真正分开，无法保证
经济公平。国有资本经营预算制度规定，让政府的公共财政部门负
责编制国有资本经营预算草案。容易混淆政府公共职能和出资人职
能：在目前国有企业广泛存在于经营性领域、竞争性领域的情况下，
其他的经济主体难以获得与国有企业平等的竞争机会，严重制约了
民营经济的活力和创造力的发挥，也不利于国民经济布局和结构的
调整和良性发展。 ’
三、完善国有资产监督管理体制的若干建议
从国有企业发展与改革的历史来看，现行的国有资产监督管理
体制带有明显的过渡性特征 。需要进一步的改革。笔者认为 ，改革现
行的国有资产监督管理体制。可从如下方面进行：
(1)国有资产管理机构独立于政府，设立于全国人民大会之下，
作为全国人大的专 门委员会 。国有企业存在政企不分、政资不分的
问题。是由于从体制上承担公共管理职能的政府同时履行了国有资
产出资人职责，无法真正将国有资产出资人职责与公共管理职责区
分开。中国经济研究中心宁向东曾提出，应该在全国人大下面设立
专门的国有资产管理委员会．行使国家经营性国有资产的权能。针
对原来国有资产“多头管理”造成国有资产“所有者”缺位的问题。张
维迎认为，国有资产监督管理机构属于国务 (下转第152页)
、49 |《崤
师教育体系。在管理体制的改革上 ，加强政府部门的领 导和监督 。为
协调教师继续教育各部门的关系而建立一个专门的管理机构 ．形成
多元一体化的管理体制与机制 。教师继续教育管理的一体化．必然
伴随着教师继续教育培训基地 的一体化程度提高 ．只有这样才能为
管理体制创新带来更好的基础设施条件。在这个理念指导下。尝试
性的提出创新措施。要以上级行政部门对教师进修学校和各种培训
机构进行办学水平评估为契机 。
(三)重视教育行政领导
校长是学校精神的代表，是学校思想的引领者。校长的眼界决
定学校的境界，校长的思想高度决定学校发展可能达到的高度。
“人不率则不从 ，身不先则不信 ”，校长身不正 ，学校则政不通、令不
行 ，学校管理就会一团糟。教育思想领导能促使校长把所有的管理
行为作为一个研究问题、解决问题的过程，促使校长对教育问题思考
得比较深刻 ，可以站在教育思想和理念的前沿领导和管理学校 ，成为
学校发展的航标 。
(四)注重依法管理
无论在学校的内部管理，还是在学校的外部保障中，法治都将发
挥重要作用 。为了使中国教育 的发展跟得上世界的潮流，目前 当务
之急就是要确立一种新的学校管理理念一借鉴发达国家学校管理
中依法管理的先进经验。学校管理需要规范化 ，因为只有科学的管
理机制才能更加有活力、有效率 、做到公平公正 。情感是学校管理的
核心之一 ，是人与人之间和谐交往的润滑剂 。追求和谐 ，但是又不能
丧失学校管理 的原则。因此，在学校管理中，学校管理者能否树立明
确的法治观念 ，认清依法治校必要性和迫切性 ，是学校实施法制化管
理 的前提和基础
三、总结
综上所述 ，由于诸多因素造成了我 国学校教育所存在的问题 ，它
不可能通过一朝一夕就能解决 的，而是要通过我们长期 的努力才会
改善。如何通过强化学校管理来提高教学质量，有许多方法 、技巧 ，有
待我们去思考、总结 ，我们必须勤学 习并重实践。传统的学校管理存
在许多问题 ，新形势下的学校管理必须转变观念 ，以人本思想为主，
构建一体化管理机构 ，重视教育行政领导，依法管理 。创造性的开展
工作，才能更加有效地提高学校教育教学质量和办学水平。
参考文献
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(上接第 149页) 院还是全 国人大并不是原则性问题 ，只要其具
有法律上的独立地位、不承担社会行政管理职能 ，专职于国有资产管
理即可。但笔者认为 ，解决国有资产“所有者越位”问题与解决 国有资
产“所有者缺位”问题同等重要。现行体制下国资委作为本级人民政
府的国有资产出资人代表存在着多重身份的疑惑。在全国人大下面
设立独立于政府的国有资产管理委员会 ．可以实现政府公共管理职
能与国家 国有资产出资人代表职能的有效分离。
(2)国有资产监督管理机构根据国有资产的布局，设立若干分支
机构。实现国有资本的全国性流动。设置于全国人大之下的国有资
产管理委员会 。可 以根据全国人大或其常委会关于国有资产布局调
整的决定，摆脱行政区划的束缚，灵活设置若干分支机构，在全国范
围内调整国有企业布局，实现国有资产的全国性流动 ，实现民营资
本人股国有企业完成国有企业的公司制、股份制改造，从而为建立
完善的法人治理结构创造资本结构条件。
(3)国有资产逐步退出经营性、竞争性领域，严格限制垄断性国
有企业。目前国有资产数额庞大，广泛分布于经营性、竞争性领域，
与党提出的社会主义市场经济条件下国有资产集中于关系国计民
生 的重要行业的要求不符 ，因此 ，布局调整势在必行 。
国有企业还垄断着许多行业，这些垄断企业的经济效益是以牺
牲整个社会的效益和公平为代价的。垄断企业的超额利润造成了巨
额的社会福利损失。因此。国有资产布局要调整，有进有退，逐步退
出：退出国有中小企业之后再从国有大型企业退出，直到从一切竞
争性领域退 出。
裔 。152
(4)深化国有企业公 司制改造 ，完善法 人治理结构 ，实现 国有资
产国家机关监督与社会化监督有效结合。国家作为对国有企业的出
资人。要弱化国家“超级股东”的色彩，将国家对于国有企业的出资人
权利限制在我国现行《公司法》及国有企业公司章程规定的股东权利
范围之内，还原其民事权利的本色。国家机关，包括行政机关和司法
机关，根据法律规定的职责，保护国家对于国有企业的出资人权利。
继续进行国有企业 的改制，真正建立完善的法人 治理结构 ，构建
公司、股东、债权人、国家机关之间的约束机制，才能实现国有资产的
真正的社会监督。
四、结束语
国有资产出资人不同于纯粹民事主体的特殊性，决定了国有资
产监督管理体制改革的重要内容之一要将国家出资人地位民事化，
限制国家出资人作为“超级股东”的权利，维护公司制度的应有价值
和市场经济的内在价值。
参考文献
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