２０１１年４月
第４３卷 ４月号
学术月刊
Ａｃａｄｅｍｉｃ Ｍｏｎｔｈｌｙ
Ａｐｒ．，２０１１
Ｖｏｌ．４３ Ｎｏ．４
第一作者近影
制度供给、财政分权与中国的农村治理
李慧中 李 明
（复旦大学 经济学院，上海 ２００４３３）
［摘 要 ］治理分为经济治理和政治治理两类项目。在中国自上
而下供给主导型制度变迁的基本模式下，有必要在一个统一的框架
内梳理新中国建立以来农村经济和政治治理的变迁情况。在供给
主导型制度变迁模式下，中央政府针对农村治理的制度安排，往往
受中央政府不同政策目标的权衡及地方政府激励相容条件的制约，
从这个意义上讲，人民公社时期和改革开放至今，中国农村经济治
理和政治治理的原则，都是内生于以财政收支为主要内容的国家建
构过程的。特别是由于治理的实施既有赖于中央政府不同政策目
标间的权衡，同时也取决于地方政府的支持和配合，因而蕴涵在不
同层级政府间财政收支安排中的政府收支责任及地方政府的激励
相容问题，对中国农村治理有重要影响。
［关 键 词 ］制度供给 财政分权 国家建构 农村治理
［作者简介］李慧中（１９５１— ），男，上海市人，经济学博士，复旦大学经济学院教授、博士生导
师，主要从事政治经济学和服务经济研究；
李 明（１９８４— ），男，安徽省阜阳市人，复旦大学经济系博士研究生，主要从事政
治经济学和财政与社会治理研究。
［中图分类号］Ｆ３２０ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］０４３９－８０４１（２０１１）０４－００６８－０９
一、研究问题的提出
继家庭联产承包责任制、乡镇企业被赞誉为中
国农民的伟大创举之后，中共十七大又进一步明确
包含村民自治在内的基层群众自治为中国特色民
主政治的重要组成部分之一。这一进程表明，农
村、农民已在为中国经济转型作出重大贡献的同
时，还将继续为推动中国特色民主政治发展准备经
验。尽管如此，对新中国建立以来农村治理的演进
过程、具体内容，目前仍鲜有比较统一的框架来进
行梳理，这对我们形成关于“构建一个怎样的农村
治理机制、如何构建这样一个农村治理机制”的科
学认识无疑是不利的。
要形成这样一种理论框架，必须要把中国特定
的制度变迁环境考虑进来。作为一个单一制国家，
建国至今中国在宪法层面都排除了地方政府合法
推动一些重大经济政治制度变革的权力。众多研
究对此进行了证实。王绍光就中国政策议程的设
置的一个跨期研究表明，改革开放以前中国政策议
程的设置基本上是封闭式的，极少数决策者决定着
政策变动的基本取向。① 即便是在改革开放后，针
·８６·
① 王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，载《开放时代》，２００８
（２）。
对中国经济转型绩效的一些比较研究仍发现，垂直
向上负责的政治结构是中国较俄罗斯等国家取得
如此成就的关键①，显示决策层仍掌握着控制制度
变迁进程的强大能力。诸如此类的证据表明，新中
国建立以来，众多全国范围内的制度变迁，走的主
要是一种自上而下的供给主导型变迁路径。相对
于由需求引发的制度变迁而言，制度供给推动的制
度变迁是在一定宪法秩序和道德规范下，由组织和
推动改革的权力中心作出一系列新的制度安排而
推动的制度变迁（杨瑞龙，１９９３）。
中国制度变迁的供给主导模式在新中国建立
后的农村治理演进过程中也有具体的体现。比
如，周其仁的分析表明，新中国建立伊始的土地改
革是由自上而下的政治运动推动的，并且农民对
其后土地所有权由均分向集体所有制的转变也极
少有发言权和选择权。② 林尚立在分析改革以后
中国农村何以采用村民自治这一治理机制时也指
出，国家构建需要是这一制度得以确立的重要依
据。③ 处于相似的制度变迁模式之下，为何不同
历史时期中国农村治理机制的安排既存在一些重
大差异，又呈现出一些共性？特别是改革前规范
农村治理的《人民公社六十条》、改革后规范村民
自治的《村委会选举法》等一系列法律、法规又何
以长期停留在文本上？本文拟在制度供给这一前
提下，在一个统一框架内对此予以解答。
二、财政分权与治理：概念辨析
在制度供给主导的制度变迁模式下，作为制
度供给主体的权力中心一般根据财政收入和政治
支持最大化推动，但往往要有赖地方政府负责监
督和实施，使得地方政府的配合意愿构成实际制
度供给水平的重要因素（杨瑞龙，１９９３），一旦中央
政府制度的意愿供给与地方政府利益不相容，实
际制度供给水平或者不足，或者仅停留在文本上。
基于这一逻辑，沿治理理论基本分析框架，本文分
别从分析中央及地方政府的目标函数入手，试讨
论中国农村治理的过去与未来。
（一）由统治到治理
与治理不同，统治常以暴力为后盾，与等级控
制和简约主义相联系，体现在专制社会政治经济
生活的诸多方面。近现代以统治为常态的国家
中，权力中心作为统治的主体，是生产的组织者和
社会财富的管理者，社会统计、税务、财政等学科
工具是统治得以顺利实施的技术支持。为便于计
划和管理，政府（特别是中央政府）常通过简约主
义方式对国家资源和公共事务进行统一管理，比
如苏维埃的集体化、坦桑尼亚的强制村庄化
（Ｓｃｏｔｔ，１９９７）。尽管常受到底层社会的日常反
抗，但由于暴力支持和集体行动问题的存在，统治
管理模式长期存在。
政治哲学史研究表明，治理概念很早以前就
已经被提出。在１７—１８世纪关于王权和议会权
力平衡的讨论中，治理作为规范王权运行的基本
原则，曾是重要的内容之一，并从中诞生了早期的
民众权利和市民社会理念。④ 蕴涵在古典治理概
念中的原则依然构成现代治理的基本内涵。现代
治理鼓励多中心的参与，提倡政府、国际组织、社
会团体和居民等多主体参与公共行为（Ｏｓｔｒｏｍ，
２０１０），并选择合意方式实现共同的目标或处理共
同的事务。不过从来源来说，现代治理概念的盛
行则主要是全球化逐步深入、现代福利国家压力
日趋加大的结果。在全球化过程中，社会政治经
济生活日趋开放、复杂，传统简约主义的计划管理
方式日益面对新的挑战；福利国家的再分配压力
也渐渐受到财政压力的束缚，而把风险和责任部
分地归于社会和个体，就构成否定传统统治模式
的直接动力。此外，在一些由传统计划经济体制
向现代市场经济体制转型的国家，受财政压力和
政治合法性的驱动，转移社会责任和加强政治参
与构成各方的现实选择。
从概念上来说，治理是由共同目标支持，有赖
多数同意和参与才能生效的规则体系（Ｒｏｓｅｎａｕ，
１９９２），是各种个人或公共机构管理其共同事务的
·９６·
◇ 经济学前沿
①
②
③
④
Ｂｌａｎｃｈａｒｄ，Ｏ．ａｎｄ Ａ．Ｓｈｌｅｉｆｅｒ，Ｆｅｄｅｒａｌｉｓｍ ｗｉｔｈ ａｎｄ ｗｉｔｈｏｕｔ
Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ：Ｃｈｉｎａ Ｖｅｒｓｕｓ Ｒｕｓｓｉａ，ＩＭＦ Ｓｔａ ｆｆ Ｐａ－
ｐｅｒ，Ｖｏｌ．４８（２０００），ｐｐ．１７１－１７９．
周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化（上）》，载
《管理世界》，１９９５（３）。
林尚立：《公民协商与中国基层民主发展》，载《学术月刊》，
２００７（９）。
让－皮埃尔·戈丹指出：“我们不能忽视政治哲学史。几项
最新的研究成果显示，在１７和１８世纪，治理是关于王权和
议会权力平衡的讨论所涉及的重要内容之一……而从这些
新原则中，诞生了民众权利和市民社会理念。”（［法］让－皮
埃尔·戈丹：《何谓治理？》，第４页，钟震宇译，北京，社会科
学文献出版社，２０１０）
诸多方式的总和，最终目标是达成善治，本质上是
国家权力向社会的回归。① 从治理的客体入手，
一般可把治理分为经济治理和政治治理两个类
别，其中经济治理包括公共品提供、收入增长和再
分配等范畴，政治治理则包括居民政治参与（其中
选举是政治参与的重要表现形式之一）、政治文化
以及政治问责等内容②。
历史地看，治理理论关注的焦点始终是政府与
社会的关系。只不过现代治理理论早期更侧重强
调公民社会的作用，存在去国家化的倾向。现实
中，随着国家职能削弱导致的政府能力的下降，及
其在更大范围内引发的治理实效，一些国际组织
（如世界银行）和学者开始强调国家能力建设起到
的在宏观上平衡和协调各种治理主体、设定规则，
以避免治理失效的“元治理”的作用。③ “元治理”概
念重申了政府在治理过程中的特殊治理主体的作
用，但并不支持它对其他治理主体的统治关系，尽
管如此，仍为国家建构提供了理论支持。④
（二）财政分权与治理
公共职能和财政资源在不同层级政府之间的
匹配关系是财政分权理论研究的重要内容。有研
究指出（Ｍａｒｔｉｎｅｚ－Ｖａｚｑｕｅｚ ａｎｄ ＭｃＮａｂ，１９９７），财
政分权理论主要涉及对财政分权与公共品供给、
经济增长、收入再分配、宏观经济稳定等经济与政
治治理关系的研究。据此，财政分权与治理理论
在研究对象上有相当大程度的耦合，以至于众多
文献混淆了两者之间的异同，并创造出了“分权治
理”诸如此类的概念。但恰如曼克罗（Ｍａｎｃｒｏ，
２００９）指出，两者之间存在显著的区别：良治不仅
有赖非政府组织、社区甚至个体与不同层级政府
的协商和配合，而且还要求这些协商与配合是基
于平等的政治过程来运行的，财政分权由于刻画
的是不同政府层级间职能和资源的匹配关系，遵
循的完全可能是一种等级制逻辑。
遵循这一逻辑，众多文献揭示了财政分权与
治理之间的关联。经济治理方面，弗格（Ｆａｇｕｅｔ，
２００４）发现，玻利维亚财政分权对其公共品投资
（比如教育、水利和卫生）有显著的促进作用，不过
罗森茨韦克（Ｒｏｓｅｎｚｗｅｉｇ ｅｔ ａｌ．，２００１）以印度为
对象的研究却表明，财政分权对地方公共品投入
及贫 困 缓 解 的 贡 献 并 不 显 著。德 缪 格 尔
（Ｄéｍｕｒｇｅｒ，２００１）分析了财政分权推动政府把更
多财政资金投向生产性用途，而忽视公共品投入
的可能性，表明财政分权对不同公共品的供给的
作用可能是不同的。当然，不同国家背景下的财
政分权对其经济增长的影响本身也显著不同。已
有研究认为，政治结构不同是引发这些差异的重
要原因。政治治理方面，哈瑟尔等（Ｈｕｔｈｅｒ ｅｔ
ａｌ．，１９９９）发现，财政分权不仅带来了公民积极
的政治参与，还推动了政府质量的提高。曼洛
（Ｍａｎｏｒ，１９９９）和弗格（Ｆａｇｕｅｔ，２００４）进一步发现
了分权有助提高政府对居民需求回应性的证据。
此外，弗希曼等人（Ｆｉｓｍａｎ ｅｔ ａｌ．，２０００）还为财政
分权有助缓解腐败提供了支持。
两代财政分权理论从不同的假设出发，对财
政分权作用治理的机制提供了一个初步的解释。
假设是仁善的，以Ｔｉｅｂｏｕｔ为代表的第一代财政
联邦主义理论认为，一方面由于地方较中央政府
在资源配置上有更充分的信息，另一方面在主要
由地方政府来提供公共品的情况下，只要居民迁
徙自由，它就可以通过用脚投票机制来显示其对
公共品的特定偏好，推动地方政府在以更低的成
本提供与居民偏好更加匹配的公共品，最终推动
经济增长。⑤ 这样，第一代财政联邦主义文献通
过对财政分权对居民政治参与、信息和政府公共
品提供关系的考察，较早也较为集中地讨论了财
政分权对治理的积极意义。而通过把财政分权与
地方政府官员激励相联系，第二代财政联邦主义
·０７·
学术月刊 ２０１１·４
①
③
④
⑤
② 俞可平主编：《治理与善治》，第９、３２６页，北京，社会科学文
献出版社，２０００。
福山对此进行了反思，并指出国家能力不足在众多欠发达国
家和地区引发了大规模的恐怖主义等治理实效事件（［美］弗朗
西斯·福山：《国家构建：２１世纪的国家治理与世界秩序》，第１
页，彭志华译，北京，中国社会科学出版社，２００７）。杰索普则首
先提出了“元治理”的概念，并指出“元治理”的主要作用是旨在
应对各种治理主体不能以合意方式达成共同目标或解决共同
事务的风险（［美］杰索普：《治理的兴起及其失败的风险》，见俞
可平编：《治理与善治》）。
郁建兴对治理与国家建构的关系进行比较细致的论证，详见
郁建兴：《治理与国家建构的张力》，载《马克思主义与现实》，
２００８（１）。
前一情形中地方政府拥有相对充分信息，使得相同支出能产
生更多数量或更高质量的服务和设施，被定义为生产者效
率；后者财政支出更符合消费者偏好，被定义为消费者效率。
见 Ｍａｒｔｉｎｅｚ－Ｖａｚｑｕｅｚ，Ｊ．ａｎｄ Ｒ．Ｍ．ＭｃＮａｂ，Ｆｉｓｃａｌ Ｄｅｃｅｎ－
ｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ，Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｇｒｏｗｔｈ ａｎｄ Ｄｅｍｏｃｒａｔｉｃ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，
Ｗｏｒｋｉｎｇ ｐａｐｅｒ９７－７（１９９７）．
文献也提供了财政分权影响治理水平的另一种思
路。其中，“标尺竞争”（Ｙａｒｄｓｔｉｃｋ Ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｏｎ）
是经常被提及的一个。具体来说，经典文献中的
财政分权保证了地方政府的向下负责，使得居民
尽管缺乏对所承担税负及政府行政成本的充分信
息，也可以参考其他地方政府的行为来评价当地
政府绩效。由于知道居民会以其它地方为标尺，
有自利动机的官员就不得不学习和制度创新，最
终在地方政府间形成标准的标尺竞争。
以上财政分权作用地方治理的机制中，要么
暗含政府是仁善的，要么假设一国或地区存在类
似选举的机制保证政府向下负责。而实际上这些
条件在众多国家是难以成立的。比如在中国，在
政治结构垂直向上负责的背景下，对地方官员的
问责是不完善的，但与此同时中国转型三十年来
的治理水平总体上却提高了。基于这一矛盾，通
过把财政分权、政治结构与经济增长相联系，以中
国逾三十年的转型为考察对象，以罗兰、温加斯特
及钱颖一等一批代表人物提出的“维持市场化的
财政联邦主义理论”，对财政分权作用治理水平的
机制提供了一套有别于传统框架的解释。根据这
一新的框架，张军（２００７）把财政分权作用中国经
济转型的内容概括为以下几点：（１）促进和维护了
不可逆转的市场机制的发展；（２）促进了乡镇企业
的发展；（３）促进了城市化和基础设施的建设；（４）
导致了改革实验的发生和模仿；（５）推动了外商直
接投资的流入。
不过由于治理理论强调多中心就共同目标或
任务在共识的基础上寻求实现的途径或解决的方
案，所以无论是在公共品提供、经济增长还是收入
再分配等方面，都需要社会团体或个体的参与，所
以目前文献针对中国转型的研究尚是宏观的，并
且主要考察的还是政府在公共品提供、经济增长
方面的主导作用，不仅缺乏多中心的参与，而且主
要涉及的是经济治理，并且还重点关注城市治理，
对农村治理也研究不足，因而严格来说尚不构成
一套系统的治理框架。
与上述财政分权作用于治理的一般机制不
同，财政分权之所以与中国农村治理相关，与中国
供给主导型的制度变迁模式存在密切的关系。在
制度供给的前提下，中央政府的制度供给必须有
赖地方政府来负责实施和监督，而一旦中央政府
后继的政策目标与初始制度供给不符，或者中央
政府对制度的意愿供给与地方政府利益不相容，
则中央政府总会扭曲所供给制度的实施过程，或
者地方政府总能通过一些管制措施使中央政府的
意愿制度供给与实际供给水平不符。基于以上两
点考虑和已有研究①，也考虑到政治制度结构差
异可能对财政分权、进而对治理水平构成的影响，
本文把财政分权对治理作用的研究框架总结在
图１中，结合新中国建立以来的经验，在一个统一
的框架内重点研究中国农村治理演进的逻辑。
图１ 财政分权与治理研究框架
三、制度供给、财政分权与
中国农村治理：经验解释
现代化是中国近现代革命的逻辑起点，②而
现代化建设所追求的经济增长以及民主化与治理
目标之间又存在天然的联系。边区政府时期，中
国共产党就不仅通过基层政权支持、村民互助等
形式进行过卓有成效的农村经济治理，还通过农
民协会、苏维埃代表会议、人民代表会议和三三制
组织原则取得了高度民主化的政治治理。建国初
期，在土改的基础上，通过采取村民互助等方式，
农村经济治理继续发展，政治上根据《中华人民共
和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会
选举法》和一系列指示，实现了县以下的普选。这
·１７·
◇ 经济学前沿
①
②
在已有的研究中，我们把中国综合社会调查（ＣＧＳＳ２００５）的
农村数据部分与２００４年《全国地、市、县财政统计资料数据》
相结合，采用嵌套数据模型实证研究了财政分权对中国农村
基层政治治理的影响，并在其中就财政分权与治理水平关系
进行一个初步的讨论（李明、李慧中：《财政分权、制度供给与
中国农村基层政治治理》，复旦大学经济学院２０１０年工作论
文）。
林尚立：《革命与乡村：中国的逻辑》，载《中共党史研究》，
２００８（１）。
一切都表明，中国共产党建党、建立新中国伊始在
农村主观上应是以治理而非统治为建政目标的。
已有的研究认为，局面之所以迅速发生变化，
根源在于党领导下的一系列服务于快速工业化的
国家建构。工业化是现代化的核心内容，而拥有较
高的国家能力以跨地区、跨部门、跨阶层配置资源，
则是实现快速工业化的重要保障。在第一个五年
计划和过渡时期，总路线确定重工业优先发展战略
后，尽可能多地增加工业资本积累、为工业品准备
广阔的市场、为工业生产准备充足的劳动力、为工
人准备必需的生活资料，是摆在党和政府面前的一
项重大任务。人民公社通过政社合一的管理体制，
在生产资料集体所有制基础上统一安排生产和生
活，便于了对资源的集中调配，因而是内生于重工
业优先发展战略的一种微观经营机制。①
（一）人民公社时期中国的农村治理
表１ 人民公社时期中国农村的经济和政治治理
经济治理项目 筹资渠道与分配原则
农田水利建设
大、中型农田水利工程由中央与省政府投资，社
队出劳动力可得一定补助；社办小型工程原则有
社队筹资，国家对苦难社队酌情补助
农、林、水、
气象事业
国家投资为主，工资支出中干部身份工资支出由
国家财政支出，农村身份由社队支出
卫生医疗
公社卫生院主要靠公社集体经济力量，国家予以
一定补助；大队卫生所基本靠集体经济投资支
持；农村合作医疗费用由生产大队统筹，医务人
员培训经费、困难队办合作医疗由国家财政补助
中小学教育
教育部门办农村中小学国家财政支出为主；社队
集体办学以社为主，国家给予一定补贴
文化广播事业 社自有资金为主，国家预算给予适当补助
抚恤与
社会救济
国家预算安排一定资金，社根据社区内情况统筹
安排（主要由公益金支付）
收入与再分配 实施平均主义的工分制
政治治理项目 实施原则
党组织建设 自上而下深入生产小队，领导一切事务
社、队负责人
选任
公社、大队指派和任命为主，小队部分选举
经济治理项目资料来源：《人民公社财政与财务管理》，杭州，
浙江人民出版社，１９８１；黄丽华：《中国农村公共品供给制度变迁
与制度创新》，吉林大学２００８年博士论文。政治治理项目资料来
源：根据于建嵘《转型期中国乡村政治结构的变迁》（华中师范大
学２００１年博士论文）和黄宗智《长江三角洲小农家庭与乡村发
展》（北京，中华书局，２０００）的调查和观点综述。
表１综述了人民公社时期中国农村治理机制
安排的主要情况。根据图１的分析框架，表１中
把治理项目分为经济治理和政治治理两类。除收
入增长和分配外，经济治理项目还包括农田水利
建设等硬公共品提供，以及教育、文化、卫生和抚
恤和社会救济等软公共服务供给。政治治理项目
则主要考察基层党组织的建设以及公社、生产大
队和生产队主要负责人的选任情况。
由于财政能力有限，还需要把大量的农业积累
向工业部门转移，特别是在人民公社财政转向“统
收统支”以后，制度内支出对农村基本公共品和服
务的覆盖比较有限。以基本建设为例，根据曲延春
的统计，人民公社时期每年农业基本建设支出占对
应国家基本建设总投资的比重仅为６％－７％②；与
之相对应，国家年均征收的农业各税都在１４０亿元
以上③，通过剪刀差抽取的累积剩余甚至高达２８００
亿元④。但正如表１显示的，除了一些大型农田水
利设施和必须由国家提供公共服务外，教育、卫生、
文化和抚恤与社会救济等子项目，公社、生产大队
甚至生产队都有明确的筹资、酬劳责任，特别是大
队卫生所及合作医疗等公共服务项目被直接明确
由生产队自筹支出。一般而言，社队主要通过集体
经济收益和劳动力来覆盖相关投入要求。其中，生
产队和大队公积金用于农田水利建设、购买农机具
和牲畜、修建仓库等固定资产投资，公益金用于抚
恤与社会救济、集体福利和文教卫生事业支出；公
社收入则主要来源于社办企业及其折旧基金上缴、
社办事业收入、生产大队部分公积金上缴等，用于
承担对应的支出责任。⑤
客观上来讲，尽管包含制度内和制度外的负
担是沉重的，但人民公社时期农村的经济治理还
是取得了比较好的效果，农业基础设施、科技推广
和一些基本公共服务都得到了基本的保障。与经
·２７·
学术月刊 ２０１１·４
①
②
③
④
⑤
林毅夫、蔡昉和李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上
海人民出版社，１９９４。
曲延春：《我国农村公共产品供给体制变迁研究》，第６６页，山
东大学２００８年博士论文。
根据楼继伟主编：《新中国财政５０年统计》第７０页提供数据计
算，北京，经济科学出版社，２０００。
武力：《１９４９－１９７８年中国“剪刀差”辨正》，载《中国经济史研
究》，２００１（４）。
《人民公社财政与财务管理》，第５６－７７页，杭州，浙江人民出
版社，１９８１。
济治理相比，根据一些规定（如《农村人民公社工
作条例（草案）》），人民公社时期村民的政治生活
更应该丰富多彩。根据规定，人民公社实施“三级
所有，队为基础”的组织结构，并且：
人民公社的各级权力机关是对应的社员
代表大会，管理机关是各级管理委员会，监察
机关是各级监察委员会……各级社员代表大
会代表、包括社长在的管理委员会委员、监察
委员都需要由投票选举产生，不合格的可予
以罢免；一些重大事项必须由社员代表大会
讨论通过方可执行。
可实际上，不仅上述有关各级负责干部民主选举的
规定并未得到切实落实，各级代表大会的召开也鲜
有严格执行。根据我们对有关文献的梳理，公社主
要领导干部作为国家工作人员主要由上级任命；生
产大队主要负责干部由公社任命，一些甚至还被赋
予干部身份而被纳入到了正规的科层体系中；仅在
生产队一级还部分存在选举。与之相对应的，是党
组织自上而下对农村生产队的逐步深入，以及国家
通过大规模下放干部对农村基层组织的严厉重组。
在合作化运动中把党的支部延伸到村庄和生产单
位后，人民公社进一步确立了党组织的领导核心地
位①，直接把党的意志和方针贯彻到农村生活的最
底层。同时，从合作化运动开始，国家还开始下派
干部。据统计，１９５７—１９５８年初，下放干部规模至
少在１００万人以上，其中大部分流向了农村②，作为
国家干部，他们的存在便于以命令的方式把党和国
家的意志直接贯彻下去。党组织向农村基层的深
入以及大规模的干部下放，直接改变了人民公社早
期中国农村政治治理的基本格局。
人民公社时期有关农村政治治理的规定之所
以未能得以切实执行，一个重要的原因，是工业化
对以财政能力为主要内容的国家建构的迫切需
要。由于实施的主要是“统收统支”的财政制度，
且在１９５２—１９７７年间绝大部分时间内，中央财政
支出都大于地方财政支出，从而该阶段总体属于
财政集权阶段，并且所筹集收入的绝大部分转向
了城市部门工业。除此以外，农村工业化以及服
务农村工业化的农田水利等大规模固定资产投
资，也都需要农村被广泛组织和动员起来。由于
《农村人民公社工作条例（草案）》等法规、文件规
定的民主治理极有可能影响对农村的组织和动
员，妨碍对农业剩余的汲取，所以中央政府不仅默
认其对农村民主治理的制度供给停留在文本上，
且还同地方政府一道通过加强对农村社会的直接
控制来搁置治理目标，由治理转向统治，使治理逻
辑让位于国家建构逻辑。正是在此意义上，薄一
波才指出，人民公社是事出有因，势有必至的。③
（二）改革开放以来中国的农村治理
随着家庭联产承包责任制的推行，新分配方
式已无法维持社队的传统职能，对农田水利、治安
等基本公共品和服务的需求，在广西等地催生了
最早的村民自治实践。④ 并且自它一诞生，就被
决策层所关注、总结和推广，展示出制度供给的特
征，比如，彭真等一些党和国家领导人发挥的作用
就常为研究所提及。
１９８２年在《宪法》明确农村社会自治原则的
基础上，１９８７年通过的《中华人民共和国村民委
员会组织法（试行）》规定，村民委员会为村民自治
机构，成员经选举产生，主要职责包括办理本村公
共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会
治安、管理集体所有土地和其他资产，以及向政府
反映村民意见、要求和提出建议等；经费来源上，
规定经村民会议议定后面向集体筹措。在总结近
十年实践经验的基础上，１９９８年通过的《村委会
组织法》进一步尝试规范村民自治过程中存在的
一些问题，调整了权力机构，规范了选举程序。但
总体而言，这些规定都仅仅只对村公共事务和公
益事业的筹资方式作了原则的说明，对各级政府
的职责未作规定，在财政支农投入下降的同时，也
引发了一些社会问题。
与筹资机制缺乏相对应的，是农村居民对如农
田水利、交通和医疗等一些基本公共品需求的持续
·３７·
◇ 经济学前沿
①
②
③
④
徐勇：《“政党下乡”：现代国家对乡土的整合》，载《学术月刊》，
２００７（８）；根据于建嵘对湖南衡山县的统计，１９５２年该县计有
党员７５９人，到１９５６年，已增至２３３０人，其中农村党员１８１５
人，但到人民公社建立的１９５８年，该县农村党员已突增到
６７８０人（于建嵘：《转型时期乡村政治结构的变迁：以岳村为表
述对象的实证研究》，第１３４－１３５页，华中师范大学２００１年博
士论文）。
李若建：《社会流动模式的改变与大跃进》，载《中山大学学报》，
２００２（５）。
薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（下），第７４０页，北
京，中共中央党校出版社，１９９１。
有研究指出，广西的合寨村是中国农村自治第一村。
增加。数据显示，从１９８０年开始，财政支农支出总
体上就一直在下降。从１９７９年占财政总支出的
１３．６％下降到１９８８年８．５９％①，且还不能及时完
全到位，而居民对水利设施、交通运输和邮电通讯、
农业生产资料设施、农业教育和科研等的需求却是
紧迫的；②不仅如此，随着社队医疗机构的解体，农
村合作医疗覆盖的范围大幅度下降，但财政对医疗
卫生投资也大幅度减少，居民个人医疗卫生支出比
例迅速攀升。③ 农村居民公共品需求与供给间的
不均衡迫使政府通过各种非制度渠道来解决问题。
其中，乡镇企业承担的以工补农、以工建农、办学、
办卫生和搞福利的支出，年均就达３００亿元以上。④
表２ 现代分配者体系的层级及其合法性来源
经济治理项目 法定筹资渠道
农田水利、植
树造林、农业
综合开发有关
土地治理等
税改前：一般财政支出、乡镇统筹款、村公积金提
留、村义务工和劳动累积工
税改后：一般财政支出、“一事一议”的筹资、酬劳
和针对“一事一议”的财政奖补
教育事业费与
基本建设
税改前：财政拨款为主；教育附加费以及经批准
的乡镇、村集资款项
税改后：中央、地市专项转移资金；县（市）筹措资
金，且责任较大
教师工资
税改前：国家办学教师工资由政府支出，社会力
量办学教师工资由举办者负责
税改后：省与财力较好的地市安排工资性转移支
付；县与乡镇筹资，以县为主
农村最低生活
保障
税改前：不详
税改后：地方财政为主，省级政府要加大投入
农村合作医疗
税改前：自愿互助，个人缴纳
税改后：财政补助为主，个人缴纳为辅
农民工基本医
疗保险
税改前：无
税改后：试行阶段。与企业建立稳定劳动关系职
工，纳入城镇职工基本医疗保险；其他参加户籍
所在地新型农村合作医疗或务工所在地城镇居
民基本医疗保险
政治治理项目 实施原则
党组织负责
人选任
任命或指定
村委会负责
人选任
自《村组法（试行）》颁布始要求选举，截至目前
半竞争、竞争性选举基本实现
资料来源：《农民承担费用和劳务管理条例》，《国务院办公厅
关于转发〈农业部村民一事一议筹资酬劳管理办法〉的通知》，《中
共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农
村发展基础的若干意见》，《义务教育法》，《教师法》，《教育法》，
《国务院关于在全国农村建立最低生活保障制度的通知》；顾昕、
方黎明：《自愿与强制之间：中国农村合作医疗的制度嵌入性与可
持续发展分析》，载《社会学研究》，２００４（５）；《中共中央、国务院关
于深化医药卫生体制改革的意见》。
除以上乡镇企业负担外，在相当长的时间内，
有关法规（比如卫生相关法规）都明确了居民筹措
的责任。表２提供了改革开放至农村税费改革前
农村经济治理部分项目构成情况及其筹资渠道，
从中可以看出居民应承担的义务。根据国务院
１９９１年颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》，
上表中包括基础设施建设、社会保障、医疗卫生等
众多支出项目明确由乡镇统筹、村提留的公积金、
公益金和管理费以及义务工、劳动累积工来支出，
国家财政覆盖的支出项目仅集中在一些大型基础
设施建设和教育相关的支出中。即便是在教育相
关支出中，现有数据也显示，居民对农村义务教育
的直接负担率在一些年份甚至高达５０％以上。⑤
改革开放至税费改革前中国农村经济治理水
平总体上是滞后的，并且由于筹资渠道中财政投
入缺乏必要的制度保障，对农村的汲取就成为诸
多经济治理项目的直接来源，也使得人民公社时
期村民的隐性负担显性化。特别是在１９９４的分
税制改革后，县乡财政体制的压力性特征愈发凸
显，税费收取逐步取代计划生育成为村委会的首
要工作任务。⑥ 农村负担以及由之引发的干群关
系紧张等一系列问题日益严峻，对党的执政能力
形成挑战。为缓解这一困境，中央政府从２０世纪
８０年代即屡次下发通知，要求切实减轻农民负
担，并寻求根据新颁布的《中华人民共和国村民委
员会组织法》，通过加强农村基层民主建设切实解
决农村治理问题。然而在分税制财政体制下，农
业税费逐渐成为县乡财政的主要收入来源，在财
政转移支付尚不能覆盖县乡财政支出的情况下，
·４７·
学术月刊 ２０１１·４
①
②
③
④
⑤
⑥
楼继伟主编：《新中国财政５０年统计》，第１４０页。
林后春：《农业基础设施的供给与需求》，载《中国社会科学》，
１９９５（４）。
王绍光：《大转型：１９８０年代以来中国的双向运动》，载《中国社
会科学》，２００８（１）。
田纪云：《乡镇企业是新农村建设的重要力量》，载《中国农村经
济》，２００７（３）。
武恒光、王爱华：《我国农村义务教育融资分担体制研究》，载
《经济问题探索》，２００４（１１）。
徐勇：《乡村治理与中国政治》，第６５页，北京，中国社会科学
出版社，２００３。
为了确保对农村社会的汲取和控制，各地基层政
府一般都对村委会施以从选举到干部考核、工资
发放、财务等诸多环节的控制①，使得中央政府对
农村基层自治的制度供给遭到挑战。章奇、刘明
兴和单伟（２００４）等人的分析还进一步表明，由于
中央政府也有计划生育等管制目标有赖地方实
施，自治又能弱化管制能力，所以也默认地方政府
对基层政治治理的控制。
税费改革是改变农村综合治理水平新的举
措。根据与税费改革相配套的一系列安排，不仅
农村经济治理项目本身有所扩张，如逐步增加了
新型合作医疗、最低生活保障和农民工基本医疗
保险等事项，还逐步落实了中央、省和市县财政在
包括农村基础设施建设、医疗卫生、教育等方面的
责任，表２一并报告了部分事项及融资渠道。以
教育为例，除增加了中央、省、市的专项转移外，地
方筹资的主要责任也由之前的以乡镇为主变为以
县（市）为主。此外，在通过“一事一议”为农村公
共事务和公益事业筹资、酬劳的基础上，又开始了
针对“一事一议”的财政奖补试点，以期望进一步
推动农村经济治理水平的提高。最后，由于实施
了费改税和最终取消农业税的改革，各级政府对
农村汲取的渠道也彻底消失了。这样，即便向地
方政府下移支出责任，只要也能赋予其对等的收
入能力，形成制度化的财政分权体制，理论上地方
政府就将缺乏进一步限制农村基层民主自治的激
励，农村基层政治治理水平也就将有可能以更大
的概率得以发展。②
四、研究结论与讨论
在供给主导型制度变迁模式背景下，结合经
典治理理论，本文梳理了新中国建立以来农村治
理的演进情况。分析表明，中国农村走出了一条
由治理到统治，再由统治逐步迈向治理的发展道
路。表现在经济治理上，尽管人民公社时期的收
入分配相对公平，公共品供给也取得了一些成绩，
特别是治理融资渠道中制度外筹资还占据了较大
的比例，但由于供给决策主要是自上而下进行的，
居民也缺乏生产、生活的基本决策权，因而并不符
合良治的标准；在改革开放至税费改革前的一段
时间里，尽管居民筹资也占经济治理融资的较大
比例，但由于财政支持缺乏保障，以汲取为主要目
标的管制始终存在，治理效果也并不理想。
进一步的分析表明，以财政能力为主要内容
的国家建构是理解中国农村基层治理演进逻辑的
基本线索。由于自治可能弱化政府控制能力，所
以尽管文本上的民主制度供给始终存在，但由于
可能妨碍中央政府国家建构目标的实现，或者与
地方政府实施激励不相容，因而引发地方政府实
际供给不足，并甚至还能取得中央政府的默认，造
成法律意义上的软约束，造成政治治理也不合良
治标准。近年来，通过农村税费改革以来的一系
列举措，不仅中国农村经济治理的项目得以逐步
扩大，对应的融资渠道也发生了有利治理水平提
高的变化。不过伴随分税制改革带来的财政支出
责任的下移，以及中国式分权引发的地方财政支
出偏重资本性投入的结构性偏向③，农村治理水
平的提高还须有赖完善的省以下政府间的财政分
权安排，使得地方政府的支出责任与其收入能力
相匹配。
不过也应注意到，即便是现有的财政分权体制
更加完善，但由制度供给推动的农村基层治理水平
的提高也面临一些天然的挑战。首先，制度供给背
景下治理的发展与国家建构存在天然的张力。一
方面，治理水平的提高要求国家具备相应的财政及
控制能力；另一方面，国家建构压力又极易引发中
央政府对农村基层自治制度供给的软约束，造成农
村治理水平的下降。其次，在通过财政直接转移支
付配合“一事一议”满足基本经济治理需求之后，随
着村民对公共品需求异质性的增强，而单个村庄范
围内资源又有限，村民在参与村庄范围内政治治理
激励不足的同时，反而对更大范围内的政治参与有
较为强烈的需求，不仅会形成更大的财政转移支付
压力，也不利于在既有的制度供给框架内实现基层
民主治理，反而还有可能推动制度供给模式本身的
·５７·
◇ 经济学前沿
①
②
③
赵树凯：《乡村关系：在控制中脱节》，载《华中师范大学学报
（人文社会科学版）》，２００５（９）。
在最近的一项研究中，李明和李慧中通过全国４００个村庄的
微观调查数据和对应县（市）分权财政分权指标相匹配的实
证研究证实，地市面向县（市）的财政分权对农村基层政治治
理水平有显著正向贡献（李明、李慧中：《财政分权、制度供给
与中国农村基层政治治理》，复旦大学经济学院２０１０年工作
论文）。
相关研究见傅勇、张晏：《中国式分权与财政支出的结构偏
向》，载《管理世界》，２００７（３）。
转变。正因如此，在近期通过完善财政分权体制来
推动农村基层治理水平提高的同时，还应积极探索
未来的政治发展道路。
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ｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ”，Ｔｈｅ Ｗｏｒｌｄ Ｂａｎｋ Ｒｅｓｅａｒｃｈ Ｗｏｒｋｉｎｇ Ｐａｐｅｒ Ｓｅ－
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Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｅｄｉｔ Ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｌｏｃａｌ Ｄｅｍｏｃｒａｃｙ ｉｎ ｔｈｅ
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Ｓｃｈｅｍｅｓ ｔｏ Ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ Ｈｕｍａｎ Ｃｏｎｄｉｔｉｏｎ Ｈａｖｅ Ｆａｉｌｅｄ．
ＮＨ：Ｙａｌｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ，１９９７．
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（责任编辑：沈敏）
Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ Ｓｕｐｐｌｙ，Ｆｉｓｃａｌ Ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｒｕｒａｌ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｉｎ Ｃｈｉｎａ．
Ｌｉ Ｈｕｉｚｈｏｎｇ ＆Ｌｉ Ｍｉｎｇ
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ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｏｖｅｒ ｔｈｅ ｐｅｒｉｏｄ ｏｆ ｔｈｅ Ｐｅｏｐｌｅ＇ｓ Ｃｏｍｍｕｎｅ ａｎｄ ｔｈｅ Ｒｅｆｏｒｍ ａｎｄ Ｏｐｅｎｉｎｇ－ｕｐ ａｒｅ ｅｎｄｏｇ－
ｅｎｏｕｓ ｗｉｔｈｉｎ ｔｈｅ ｓｔａｔｅ－ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｐｒｏｃｅｓｓ，ｉｎ ｗｈｉｃｈ ｆｉｓｃａｌ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ｉｓ ｔｈｅ ｍａｉｎ ｃｏｎｔｅｎｔ．Ｓｐｅｃｉｆｉｃａｌｌｙ，ｔｈｅ ｉｎｃｅｎ－
ｔｉｖｅ ｃｏｍｐａｔｉｂｉｌｉｔｙ ｐｒｏｂｌｅｍ ｆｏｒ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｍｕｌｔｉ－ｔａｓｋｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｃｅｎｔｒａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｒｅ ｃｒｕｃｉａｌ
ｆｏｒ Ｃｈｉｎａ’ｓ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ．
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ｐｒｏｖｉｓｉｏｎ，ｆｉｓｃａｌ ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ，ｓｔａｔｅ－ｂｕｉｌｄｉｎｇ，ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｉｎ Ｃｈｉｎａ’
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学术月刊 ２０１１·４
