2006年 l0月
总第 151期 第10期
学 术 交 流 Oct．，2006
Academic Exchange Serial No．1 5 1 No．10
论国有资产监督管理运行机制的建立与完善
刘 莉
(中国长城资产管理公司哈尔滨办事处，哈尔滨 150001)
[摘 要]党的十六大以来，我国加快了国有资产管理体制改革的步伐，并取得了显著成绩。
但是，国有资产运营效率低下，政企职责不明、政资机构不分的现象在某些企业和部门仍存在着。
鉴于此，必须加强法律法规体系、现代企业制度、选人用人新机制、经营责任制度、国有资产监督机
制建设，不断深化国有资产管理体制改革，促进国有资产监督管理运行机制的建立与完善，最大限
度地 实现 国有资产的保值增值。
[关键词]国有资产；保值增值；监督管理机制
[中图分类号]F123．7 [文献标志码]A [文章编号]1000—8284【2006l10—0128一o3
江泽民同志在党的十六大报告中指出：“改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任
务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府
和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、
管事相结合的国有资产管理体制。”⋯在党的十六大精神指引下，2003年国务院成立了国有资产监督管
理委员会，地方国有资产监督委员会亦纷纷建立，这标志着国有资产管理体制的基本框架设计已经比较
明确，由“中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统
一
，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制”已经形成。从几年来的运行实际看，成绩十分显
著，具体表现为：目前基本形成了中央和地方两级监管体系以及国有资产监管机构与被监管企业的两级
国有资产运营机制，并推进了政府公共管理职能和国有资产出资人职能、政府和企业、国有资产经营与
企业生产经营的“三分离”。这对完善出资人职责，调整国有经济布局与结构，确保国有经济的控制力、
影响力与带动力以及深化国有企业改革都具有直接的推进作用。
但是，我们也必须看到：国有资产运营效率低下，盲目重复建设现象在一些地方仍普遍存在；政企职
责不明、政资机构不分，一些政府部门仍然兼国有资产出资人职责和社会管理者职责；出资人职责由多
个部门分割行使，管人、管事与管资产相脱节，“无人负责”与“行政干预”的问题仍不同程度地存在着。
由此可见，国有资产管理体制改革是一项长期艰巨的任务，不可能在较短时间内达到尽善尽美的程度。
笔者认为，为确保国有资产的保值增值，应在法律法规体系建设、现代企业制度建设、选人用人新机制建
设、经营责任制度建设、国有资产监督体系建设等五个方面探索创新，在深化改革的进程中，使国有资产
监督管理运行机制不断得以完善。
1．完善法律法规体系建设，不断优化国有资产管理的法制环境。市场经济的标志之一是法制经济，
国有资产管理体制改革的过程，也是不断完善法制建设的过程。1988年以来，我国颁布了一系列有关
国有资产管理的法律法规及规范性文件，主要有《全民所有制工业企业法》、《全民所有制工业企业转换
经营机制条例》、《公司法》、《国有资产评估管理办法》、《企业国有资产产权登记管理办法》、《国有企业
财产监督管理条例》、《国有企业监事会暂行条例》等。数量虽多，但这些相关的法律法规之间缺少有机
的联系和协调，尚不能构成完整的法律体系。更突出的不足是，多数法律法规侧重于国有资产行政管理
[收稿日期]2006—08—30
[作者简介]刘莉(1973一)，女，黑龙江齐齐哈尔人，经济师，从事企业管理研究。
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中的基础管理，从国有资产出资人的角度对国有资产管理、监督和运营进行系统完整规范的法律法规则
不多见，尤其缺少一部综合性的基本法。
2003年，国务院公布实施了《企业国有资产监督管理暂行条例》(以下简称《条例》)，它以行政法规
的形式，明确了国有资产管理体制的基本框架，规定了国有资产监督管理的出资人职责，确立了企业国
有资产监督管理的一系列基本制度，标志着国有资产管理体制改革进入了法制化的新阶段。《条例》作
为企业国有资产监督管理方面的一部重要法规，对监督管理的原则、框架和基本制度等进行了设计，对
企业负责人管理、企业重大事项管理、企业国有资产管理、企业国有资产监督等做了比较系统的规定。
但应该看到，《条例》是暂行的，具有原则性、起步性的特点，一方面，行政法规和立法机构的法律在法的
级次上尚有差距；另一方面，随着国有资产管理体制改革地深入进行，也确实需要进行完善的法律法规
建设。据悉，《国有资产法》已经纳入2006年全国人大的立法计划，许多方面对这部法律出台寄予厚
望，它的尽快颁布实施，对国有资产管理纳入更高的法制化阶段必将起到重要的促进作用。
2．推进现代企业制度建设，进一步提升国有企业的现代化层次。建立产权清晰、权责明确、政企分
开、管理科学的现代企业制度，是国有企业改革的方向，也是国有资产管理体制改革的必然要求。实现
出资人到位，确保国有资产经营责任制得到落实，关键是要建立完善的现代企业制度和完善的法人治理
结构，尤其是要加快国有独资企业董事会的建立，这是实现国有资产保值增值的内在要求。国有独资企
业建立董事会，决策职能与执行职能分开，有利于提高决策的科学性，有利于增强对执行层的制衡和激
励，亦有利于规范出资人的职能。这是因为，有了董事会，国有独资公司可依照《公司法》由董事会行使
职权，出资人行使股东权利，职责权限明晰。
目前，由于我国国有企业公司制改革尚未完成，国有资产监管机构监管的企业，其代表国有资产出
资人的董事或董事长依然是组织任命委派，具有较强的行政色彩。这种方式既无法保证最有经营管理
能力的人成为董事或董事长，又无法使委派的董事或董事长对资产保值增值切实负责。如果不改变董
事或董事长的委派制度，国有资产保值增值就无从谈起。对于国有资本控股企业，作为出资人，国资委
可以根据在企业中的资产比例，委派公司董事或董事长。董事或董事长按照公司章程，代表出资人履行
职责，并承担相应的责任。在建立现代企业制度过程中，在国有控股企业，也要给中小股东一定比例的
发言席位。依照相关法律和企业章程，吸收中小股东代表参加董事会，使他们的声音能够直达企业的决
策层。与此同时，国有控股企业也可实行独立董事制度 ，独立董事与企业或企业人员(包括股东、董事、
经理)没有任何经济联系，同时在企业任职或与企业有联系的家庭成员、近亲属实行回避制度，由此可
以尽可能公平公正地对待各方，从而更有效地发挥作用。
3．完善选人用人新机制，确保国有资产发挥应有的效能。我国有着可观的国有资产存量，若使这些
国有资产发挥应有的效能，最根本的是要培养一支高素质的企业家队伍。应该看到，随着干部人事制度
改革的不断推进，许多部门和企业都在积极探索利用市场机制选拔企业管理者的途径和方式，并取得了
一 定的成效。但总体说来，企业选人用人机制还存在一定问题：一是选人的方式和渠道单一。即主要通
过组织渠道选拔企业领导人才，人选基本上集中在企业内部和政府管理部门。二是区别于党政领导干
部、符合企业领导人选特点的管理机制尚不健全。对企业负责人的管理，仍然沿用党政干部的管理办
法，缺乏企业特色和个性化特征，难以根据企业的特点有针对性地进行管理。三是考核、评价方式方法
存在缺陷，往往用考核企业的办法考核企业负责人，用企业经营效益代替干部能力的考核。鉴于此，在
完善企业选人用人新机制上，应积极探索党管干部的原则与市场化配置人才机制相结合的有效途径，把
党管干部的原则与出资人依法选派产权代表、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权
结合起来。具体为：第一，党组织定标准、定规则、定程序。这是党管干部原则的重要体现。第二，按市
场化机制选拔配置人才。采用内部竞争上岗、社会公开招聘、人才市场选聘等市场化配置方式，选聘企
业领导人才。党组织可根据有关规定推荐人才。第三，加强监督。包括对标准、规则、程序的执行情况
和过程进行监督，对通过竞聘等方式选定的董事会准备任用的企业经营者和经营者选拔的各类人才，进
行复查审核，及时纠正用人上的偏差。
4．建立健全科学规范的国有资产经营考核机制，完善企业经营责任制。改革国有资产管理体制的
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主要 目标，就是要实现国有资产的保值增值。鉴于目前国有资产运营效率低下、管人管事与管资产相脱
节仍不同程度存在着的实际，必须建立健全科学规范的国有资产经营考核机制。这一机制包括：(1)建
立完善的国有资产经营绩效考核体系。绩效考核是落实国有资产经营责任制度的核心，也是国有资产
经营管理制度的一项创新。体系的建立要充分考虑行业和企业的特点，在明晰出资企业产权边界的基
础上，明确经营目标，签订绩效合同，实行资产经营责任制。(2)建立完整严密的企业国有资产统计评
价体系。建立企业国有资产统计和评价体系，对实现国有资产保值增值、防止国有资产流失、明确国有
资产运营目标和责任具有重要意义。要认真做好清产核资工作，通过账务清理、资产清查、价值评估、损
失认定和资产核实，摸清企业家底，为各项管理制度的落实打下坚实的基础。(3)建立行之有效的企业
负责人奖惩体系。要把对企业负责人的激励建立在严格的绩效考核基础上，把绩效考核制度和奖惩制
度紧密结合起来。绩效考核合同明确以后，考核期内不再变化，年度或任期结束进行奖惩兑现。对完成
资产保值增值目标、绩效优秀的经营管理者要给予与其贡献相称的报酬和奖励，反之就要降低收入，对
不称职的企业负责人，要进行调整。
5．强化国有资产监督机制，对国有资产运行实行全程跟踪监督。加强对国有资产的监督，是国资委
的一项重要职责。监督的目的，不是为了把企业管死，而是使企业严格执行国家的法律法规，依法进行
经营管理，优化资源配置和发挥资源潜力，这既是维护国有资产出资人权益的需要，也是促进国有企业
的健康发展的需要。具体说来：(1)强化监事会的职能。近年来的实践表明，向国有企业派出监事会，
对促进企业改善经营管理，防止国有资产流失，发挥了重要作用。监事会是国资委的重要组成部分，监
事会的工作是加强国有资产监督管理的基础性工作。目前在大多数国有控股公司，监事会主席、监事都
由企业内部人员担任，他们在党政事务上都归公司董事(党委书记一般兼任董事长)、经理领导，这种下
级监督上级、内部人监督内部人的体制，决定了监事会难以有效地发挥监督作用。前几年，国务院实行
稽查特派员制度，较好地解决了监督不力的问题。稽查员由国务院委派，对国务院负责；稽查员没有在
被监督企业、行业工作的经历，与被监督企业没有利害关系，再加上一套严格和严密的制度，从而发挥了
有效的监督作用。总结这一成功经验，国务院颁布了《国有企业监事会暂行条例》。依据该条例，国资
委可以向国有独资公司派出监事会，以解决监督不力的问题。对于多元投资主体的国有控股公司，监事
会中的国有股东代表半数以上应由不在企业内部任职的人员担任。这既符合有关法律法规的规定，又
是强化监事会职能作用的一项保障措施。(2)完善企业内部审计制度。审计是国有资产监督的重要手
段。企业经营有无绩效，国有资产是否实现保值增值，通过审计则可一目了然。在此，我们提倡审计位
置应该合理移动，不要等到出了问题再进行责任审计。在国有资产运行中，事前、事中、事后都可以开展
审计活动，这对于防患于未然和减少失误，把问题消灭在萌生状态是大有益处的。(3)坚持会计信息公
开制度。会计信息的定期公开，也是国有资产监督的重要手段。对于国有控股企业，会计信息必须向所
有股东披露，这表现为对股东权利的尊重，也有助于股东对企业经营绩效的监督。同时，企业有责任依
法将会计信息向社会公开，在更广泛的意义上接受公众监督。国有企业既然为国家所有，公民参与国有
资产运行监督不仅是可行的，同时也是十分必要的。
总之，随着国有资产的迅速增长，中央政府作为唯一的出资人，难以对全部国有资产进行有效管理。
因此，“分级行使出资人职责，通过逐级授权，明确界定各自管理国有资产的范围，负责所辖国有资产的
管理、处置和收益等，有利于发挥省、市(地)两级地方政府有效管理的积极性，有利于从整体上落实对
国有资产的管理” 。要实现保值增值的目标，必须求真务实，开拓创新，使国有资产监督管理机制不
断得以完善。
[参 考 文 献]
[1] 江泽民．全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面[A]．十六大报告辅导读本[C]．北京：人 民出版
社，2002．23．
[2] 王岐山．坚持和完善我国社会主义初级阶段的基本经济制度[A]．十六大报告辅导读本[C]．北京：人民出版社，
20o2．168．
[责任编辑：刘 阳]
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