研 究 院 报 告 1 0/06 在金融危机中立于不败之地 -----澳大利亚金融审慎监管的启示
中欧陆家嘴国际金融研究院报告之十七 在金融危机中立于不败之地-----澳大利亚金融审慎监管的启示 在金融危机中立于不败之地 -----澳大利亚金融审慎监管的启示 朱小川 中欧陆家嘴国际金融研究院研究员 2010年7月 【内容摘要】次贷危机中，澳大利亚的金融体系受到的冲击很小，体现出其金融体系具有很强的抗风险性。为此，本文从澳大利亚的金融审慎监管结构、监管原则和措施、金融危机后审慎监管新方向入手，在比较中澳金融市场类似环境的基础上，总结了澳大利亚的审慎监管对我国改进金融监管方式的四大启示。 【关键词】澳大利亚 审慎监管 启示 【中图分类号】 【文献标识码】A 作者E-Mail: zmatt@; @ Author: Zhu Xiaochuan 1
中欧陆家嘴国际金融研究院报告之十七 在金融危机中立于不败之地-----澳大利亚金融审慎监管的启示 目 录 一、澳大利亚独特的金融监管结构 .......................................... 3 二、澳大利亚审慎监管原则及其在次级贷款业务上的应用 ...................... 4 三、金融危机后澳大利亚审慎监管的新方向 .................................. 6 四、澳大利亚金融监管制度对我国的借鉴 .................................... 6 2
中欧陆家嘴国际金融研究院报告之十七 在金融危机中立于不败之地-----澳大利亚金融审慎监管的启示 澳大利亚金融体系在本次席卷全球的金融危机中，基本未受到大的冲击，金融各行业经营稳健，未出现任何濒临倒闭或者需要政府救援的金融机构。国际货币基金组织在2008年9月对澳大利亚的国别报告中指出：金融危机未影响澳大利亚银行业的资本充足率和盈利能力，澳大利亚金融体系整体健康。 2009年7月标准普尔继续维持了对澳大利亚最大四家商业银行“AA/A-1+”的高评级， 环球金融杂志则将这四家商业银行列入2009年全球最安全的50家商业银行之队。 澳大利亚央行又在2009年10月6日宣布加息并表示：“澳大利亚经济在2010年将复苏至接近潜在增长的水平”，这使其成为自金融危机开始以来率先升息的G20成员国。与深受金融危机重创的英美等国相比，为何澳大利亚可以免遭危机“洗劫”，在危机后又率先经济复苏？这与其独特的金融监管结构和审慎监管原则有关，很值得我国学习和借鉴。 一、澳大利亚独特的金融监管结构 目前世界金融发达国家的金融监管结构大致有三种主要形式。一种是英国、德国等国采用了大一统的监管机关结构，即由单一的金融监管当局负责包括银行、保险、证券等在内的全部金融业监管。另一种是传统的分立监管结构，即按照不同金融业的特点，分别设立相应的监管机关，比如我国就设有银监会、证监会和保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管。第三种是混合模式，澳大利亚的金融监管可以被认为是一种混合模式。澳大利亚审慎监管局（APRA）负责制定银行、保险、养老金等金融机构的审慎经营标准，并被赋予广泛的监管权力以应对可能出现的各种金融危机，在必要的时候甚至可以直接接管问题金融机构。澳大利亚证券投资委员会（ASIC）则负责对所有公司的行为进行监管，负责保护金融领域的消费者利益和市场诚信建设。这两个金融监管机关相互分工，按各自的监管功能对金融机构进行监管，这种监管结构被称为“双峰”监管结构。澳大利亚独特的金融监管结构开始于上世纪90年代的金融体系改革。 金融改革的目标是将澳大利亚的金融体系转型为既稳定公平，又具有活力和竞争力的目标导向金融体系。 将重要金融机构纳入统一审慎监管是澳大利亚立法机关的一次重大尝试。 统一的监管的优势在于可以统一监管资源和监管标准；统一的监管格局也使得监管机关的监管思路一致，从而可以有效实施短期、中期以及长期的监管目标，而不用担心与其他监管机关的监管措施相悖，或者出现监管政策相互矛盾或者监管真空等现象，监管质量和效率都将提高或增强；统一的监管格局还有助于监管机关在监管理论和监管实践之间取得平衡。统一的监管格局是澳大利亚立法机关面对金融混业和金融创新所采取的立场，实践证明这种尝试还是相对成功的。 在审慎监管框架中，澳大利亚审慎监管局特别强调四项内容。第一，金融机构的财务健康状况，包括银行的风险资本水平、保险公司的负债估值等；第二，金融机构的治理结构，包括要求独立董事人数超过非独立董事；第三，金融机构的风险管理水平，包括监管措施的风险衡量指标和金融机构内部的风险管理有效性评估等；第四，金融机构的外部监督管理， 3
中欧陆家嘴国际金融研究院报告之十七 在金融危机中立于不败之地-----澳大利亚金融审慎监管的启示 比如要求外部精算师对保险公司的财务情况进行独立报告，鼓励“吹哨人”（Whistle Blower）提出危险信号等。 二、澳大利亚审慎监管原则及其在次级贷款业务上的应用 （一）审慎监管原则 作为银行等金融机构的直接监管机关，澳大利亚审慎监管局的审慎监管原则是逐步形成的，根据不同金融机构的不同业务，审慎监管的具体标准会有所不同，但贯穿于这些审慎标准中的原则却是相同的。 1. 理念性基本原则 原则一：对相同行业实施相同的审慎监管。 为确保公众对金融体系的信心，平衡金融安全与效率、竞争力和竞争性之间的关系，并同时保持监管政策对所有行业在发展过程中的中立和独立性，澳大利亚审慎监管局对相同的行业基本实施相同的监管政策和措施。 原则二：“内容重于形式”的原则。 作为审慎监管的一个重要方面，澳大利亚审慎监管局认为类似风险受到类似的监管关注，以确保同受该局监管的银行、保险、养老基金以及一些存贷组织之间不会因为监管措施的显著不同而存在不公平的待遇。但同时，澳大利亚审慎监管局也认识到不同的金融机构之间存在着独特的差异，因此不应机械地对它们以实施一模一样的监管措施。即便是对于同行业的金融机构，澳大利亚审慎监管局也会根据被监管机关的规模、业务复杂或成熟程度，行业发展阶段等不同因素而实施差异监管。“内容重于形式”的监管原则表明金融监管应更注重实质问题而不仅仅是流于形式。 原则三：“基于风险”的原则 “基于风险”的监管原则使得澳大利亚的金融监管都是从风险角度出发制定监管标准。风险监管的主要内容就是风险控制和防范，并且这种风险防范意识需要被内化到被监管金融机构的日常经营管理之中。澳大利亚审慎监管局将主要的人员和精力放在了对被监管金融机构的风险评估上，确保这些机构内部的风险控制机制有效运作，如果有必要，还将直接介入这些机构的经营，要求其加强风险管理。为此，澳大利亚审慎监管局开发了风险评级系统（PAIRS）以及根据风险评级系统的具体反馈实施不同监管措施的监管跟进措施系统（SOARS）。澳大利亚审慎监管局要求被监管机构如实报告实际经营中遇到的问题和采取的风险防范措施，而不是仅提供经营是否合规的报告内容。因此，澳大利亚的审慎监管更是风险监管，而不局限于合规监管。 2. 操作性原则 原则一：从菜单式监管转型到原则性监管 金融监管机关经常倾向对被监管机关实施菜单式的监管。菜单式的监管经常表现为被监 4
中欧陆家嘴国际金融研究院报告之十七 在金融危机中立于不败之地-----澳大利亚金融审慎监管的启示 管金融机构的所有业务经营均需获得要监管机关的批准或认同，或者是监管机关仅根据菜单进行金融监管，而忽略了菜单之外的内容。原则性监管要求监管机关区分必须执行的审慎监管标准，以及可以选择执行的审慎操作指导。原则性监管的优点是监管机关可以灵活地运用监管原则进行金融监管，而不受限于菜单式监管在范围和程序上的束缚。考虑到监管者和被监管者对原则会有不同的理解，并且原则性监管也使得监管执行更为复杂，因此澳大利亚审慎监管局采取了渐进式的方式逐步从菜单式监管转型到原则性监管。但是，原则性监管不表示菜单式监管不再使用，有些内容，比如对金融机构的资本充足率水平，是有非常明确细指标要求的。 原则二：金融监管重在执行 风险管理对不同人来说具有不同的含义。风险管理可以有不同的衡量标准、具体内容和执行方法，但最重要的一点是金融机构必须执行其内部的风险管理措施和政策，而不能仅停留在口头或形式上。澳大利亚审慎监管局的一个重要工作是要求被监管的金融机构执行其内部风险控制标准和政策，并营造风险管理的文化氛围。另外，由于审慎监管更倾向于原则性监管而不是菜单式监管，因此要求被监管机关执行内外部标准、制度以及程序更显重要。对于经营不善，具有不诚信、违法违规行为的金融机构，澳大利亚审慎监管局将更关注内外执行的力度。澳大利亚审慎监管局对执行的强调是希望达到金融机构的经营正常和监管有效的共同目标。 原则三：金融监管需要依靠良好的公司治理配合 澳大利亚审慎监管局认识到金融机构的经营运作模式具有多样性和市场导向性，因此金融监管不应依靠完全一样的菜单式检查清单来完成。为有效达到金融监管的目标，监管机关必须确保金融机构具有良好的公司治理结构。作为监管者，澳大利亚审慎监管局会从以下几个方面对被监管的金融机构提出治理要求：制定并宣传价值标准，各个岗位职责清晰，董事会成员具有相应的管理能力和治理思维，高级管理人员能够有效管理事务，对内外部审计结果及时采取措施，薪酬设计符合机构的价值标准、目标、战略以及控制环境，公司治理措施透明等。其中，澳大利亚审慎监管局还特别强调金融机构必须确保其相关责任人符合“合适和胜任”的标准。 （二）监管原则在次级贷款业务上的应用 上述审慎监管原则落实在对次级贷款的监管措施上，表现为以下方面。 第一，澳大利亚审慎监管局要求商业银行对经纪人介绍的贷款也必须如同银行自己直接发放的贷款一样审慎考察借款人的资信情况，商业银行必须审核经纪人所发放的贷款是否符合银行的贷款标准。 第二，澳大利亚审慎监管局要求商业银行将支付给贷款经纪人的费用包括在贷款的风险评估体系中，以降低了商业银行在按揭贷款的“发起-出售”过程中的道德风险。 最后，澳大利亚审慎监管局对发放给信用程度不高借款人的贷款规定了更高的风险资本 5
中欧陆家嘴国际金融研究院报告之十七 在金融危机中立于不败之地-----澳大利亚金融审慎监管的启示 要求。 这些监管措施都有效地控制了澳大利亚次级贷款的信用风险，充分体现了内容重于形式、基于风险的审慎监管理念。其结果是澳大利亚的商业银行在发放抵押贷款时都十分重视对借款人的信用情况调查，无论抵押贷款是否再出售，其一般都不会降低对借款人的信用要求。 三、金融危机后澳大利亚审慎监管的新方向 2009年澳大利亚审慎监管局的审慎监管方向是金融机构（主要是商业银行）的信用质量和资金充足情况。在信用质量方面，监管的重点是金融机构的内部控制和预警系统，并特别关注商业资产的风险敞口情况；在资金充足方面，监管的重点是金融机构内部的资金管理计划和资金的获得渠道；此外，作为审慎监管的一个内容，澳大利亚审慎监管局还会出台新的监管指导，将金融机构高级管理人员的薪酬（尤其是绩效奖金）设置与金融机构的风险敞口水平和资金充裕情况挂钩。 除了审慎监管局的审慎监管外，澳大利亚政府吸取了美国金融监管联邦和地方、金融监管机关之间管辖权限存在交叉或真空等经验教训，在次贷危机后，提出将澳大利亚的消费者信贷产品或服务的监管统一到联邦层面，制定《统一消费信贷守则》。今后任何涉及消费者信贷的产品或服务都将归联邦政府（具体为澳大利亚证券投资委员会，“ASIC”）管辖，而不再是联邦和地方分别管辖，避免了可能出现的监管漏洞。 对于融资投资，2009年澳大利亚立法机关通过修改《公司法》，将融资投资的性质确定为《公司法》所管辖的金融产品。 根据新法律，贷款发放人有权了解借款人保证金的性质，比如保证金是自有性质，还是债务性质；对于以房屋作为抵押而获得保证金，该保证金就属于债务性质，贷款发放人因此将重新评估借款人的还贷能力，以确保借款人实际的融资比例不“变相”超过规定。其他方面的改革还包括对放贷法律的调整，禁止不公平贷款（融资），对信用卡的融资期限以及欺诈性的贷款广告等都将制定新的法律规则。 四、澳大利亚金融监管制度对我国的借鉴 （一） 中澳两国金融市场体系具有很大的相似性 1. 商业银行集中度高，经营稳健 澳大利亚金融系统中机构集中度较高。根据澳大利亚政府的规定，澳大利亚四家最大的银行间不得进行并购。由于不存在被并购的风险，主要金融机构的盈利能力较强，一般不过于追求开发高风险、高收益的金融产品。 2. 商业银行和投资银行未出现明显的混业经营，投资银行风险传染有限 尽管在法律上没有混业障碍，澳大利亚却并没有出现美国式的商业银行和投资银行完全混业经营的现象。除了麦格理银行外，在澳大利亚的投资银行主要都是外国银行的分支机构， 6
中欧陆家嘴国际金融研究院报告之十七 在金融危机中立于不败之地-----澳大利亚金融审慎监管的启示 比如花旗集团、高盛、瑞银、德意志银行等。主要商业银行一般较少从事投资银行业务，而主要投资银行则很少涉足零售商业银行业务，因此未出现美国式的投资银行（如雷曼兄弟）业务风险波及整个金融体系的问题。 3. 按揭贷款的资产证券化程度比较低 澳大利亚的按揭贷款模式与美国的次级贷款模式不同，盛行于美国银行业的“贷款-出售”模式在澳大利亚并无更大作为。 尽管澳大利亚也对贷款资产进行资产证券化操作，但银行基本作为中介机构，资产证券化在银行的整个新增房屋贷款资产中仅占很小的比例。 我国银行业的集中度与澳大利亚具有很大的相似性，虽然导致市场集中的原因不尽相同，但我国也是四大国有商业银行占市场统治地位；并且由于我国则一直遵循着金融分业的原则，资本市场的风险还较少波及到银行业；此外，我国的贷款证券化也基本上出于试点阶段，量小式微。中澳在金融市场体系方面的相似性为我国借鉴和学习澳大利亚的金融监管原则和措施提供了实践基础。 （二）澳大利亚金融监管体系对我国的启示 1．启示一：金融监管结构必须适应本国金融市场 随着金融机构和金融市场的发展，金融监管所面临的挑战也会越来越大。英国、德国等的金融市场发展促使了这些国家对金融监管体系进行大改革，统一了银行、证券、保险等分立的金融监管机关。只是单一的监管机关结构虽然具有规模优势、能够适应混业经营的市场要求，但在监管结构的转变过程，也会出现监管真空，转型失败等风险，对监管结构转型必须十分慎重。没有一种监管结构是完美无缺的，澳大利亚根据本国的国情选择了“双峰”的监管结构，并证明符合其金融市场和审慎监管的需要，并不比大一统的监管结构逊色。 目前，我国已经适当放松了对混业经营行为的管制，比如允许银证合作、银保合作、证保合作，以及允许部分金融控股公司从事混业实践等。为应对这种金融结构的变化，我国目前“一行三会”的金融监管结构是否需要同步变化，如何变化都是亟待解决的问题。澳大利亚选择“双峰”监管结构，而不是单一监管结构且监管效果良好的事实为我国今后的金融监管改革提供一个启示：即一国无论如何进行监管改革，适应本国需求是首先要考虑的因素，而不是盲从他国方案。 2. 启示二：金融监管理念与实践密切结合，利用量化监管手段将风险监管落到实处 澳大利亚的审慎监管理念与监管实践结合紧密，无论是对类似机构进行类似监管，内容重于形式，还是基于风险角度进行监管的理念都与金融监管措施的原则性和具体性、强调执行和公司治理等具体实践密不可分。由于金融行业是管理风险的行业，澳大利亚审慎监管局在对金融机构的风险监管中大量采用了量化模型。我国目前对银行业的风险监管采用了CAMELS评级方法，但对于其他金融机构的风险评级和监管还未形成一个相对成熟的量化体系。在这方面，我们可以借鉴澳大利亚审慎监管局采用的对所有受监管金融机构都适用的风险评级系统（PAIRS）以及监管跟进措施系统（SOARS）有关监管模型，及时对金融机构的风 7
中欧陆家嘴国际金融研究院报告之十七 在金融危机中立于不败之地-----澳大利亚金融审慎监管的启示 险进行识别并采取相应的监管措施，真正将风险监管理念反应在日常点点滴滴的监管措施之中。 3. 启示三：强调公司治理是取得良好监管效果的重要保证 改革开放以来，我国市场经济发展和金融业改革取得了重要进展，金融监管的水平也不断提高。但在由计划经济向市场经济转型过程中，市场主体制度设计未按照市场经济的要求明确相关主体的权利与义务，导致金融机构中或多或少都存在一些治理问题。金融机构如果缺乏有效的公司治理，不仅无法充分发挥其金融中介的资源配置作用，而且还有可能成为滋生各类违法犯罪行为的温床，对金融体系的稳定性、金融市场诚信建设都带来负面影响。近年来，我国法律制度已经对产权制度、股东权利与义务、管理层的行为约束、公司治理结构等方面做出了大量的规定，但金融机构在具体执行这些公司治理要求时，还经常流于形式，或出现“阳奉阴违”的情况。从澳大利亚审慎监管局的监管措施来看，金融机构的价值标准，重要岗位职责，董事和高级管理人员的资质和能力，审计和薪酬设计，公司战略以及控制环境等都是重要的审慎监管内容。我国金融监管可以借鉴其在权力制衡以及行为激励等方面经验和措施，鼓励金融机构健全其内部治理结构，处理好股东、管理层、消费者等各方面的关系。对于金融机构内部责任人的任免，我国监管机关应强调金融机构内部董事会的作用并制定相应的人员胜任参考标准。 4. 启示四：金融监管手段应注重国际化并不断更新 次贷危机后，各国金融监管机关都重新审视各自的金融监管体制，针对出现的新问题采取合适的监管措施。随着金融国际化的发展，金融监管的具体措施往往具有国际一致性。比如在这次金融危机中，为防止资本市场的投资者信心出现非理性下滑，美国、英国等金融监管机关都相继出台了限制卖空股票（特别是金融股票）的监管政策。澳大利亚证券投资委员会在2008年9月也发布了禁止卖空股票的指令；为加强对卖空行为的监管力度，澳大利亚还在2008年12月修改了《公司法》，以法律形式对卖空问题做了更为明确的规定。 我国的金融市场虽然还未完全对外开放，金融工具和中介的发展程度也难与发达国家相提并论，但是发达国家的金融监管理念和经验教训也一样值得我国借鉴和学习，比如在我国证券公司的融资融券业务中，我国有关监管机关就可以借鉴前述澳大利亚审慎监管局对融资保证金的最新监管要求，以更谨慎的态度来对待新型的金融实践。 金融监管手段不是一成不变的。澳大利亚根据金融市场的变化，不仅重新设计了新的金融监管结构，而且也不断更新金融监管手段，比如为达到既定的监管目标，澳大利亚审慎监管局越来越倾向于从菜单式的监管方式转型为原则性的监管方式；在针对层出不穷的监管新问题时，能够从内容重于形式的角度出发，在审慎监管的同时，采纳更为灵活的监管政策；在全球性金融危机中，不仅能够及时学习和借鉴他国的经验教训，调整本国的监管或法律要求，而且还对国际金融监管提出了自己的意见和建议，扩大了澳大利亚在国际金融监管规则制定过程中的影响力。这种金融监管手段的国际化和创新内容也值得我国金融监管当局学习和借鉴。 8
中欧陆家嘴国际金融研究院报告之十七 在金融危机中立于不败之地-----澳大利亚金融审慎监管的启示 【参考文献】 [1] 吴崇伯：《试析澳大利亚的金融改革》，载《当代亚太》2002年第10期。 [2] 潘锋，骆玉鼎：《澳大利亚金融服务改革及其启示》，载《证券市场导报》2002年第5期。 [3] 吴晓棠，周红:《澳大利亚的个人购房和银行按揭机制》，载《经济论坛》2004年第14期。 [4] 崔建光：《澳新考察随想》，载《银行家》2005年第3期。 [5] Corporations Amendment (Short Selling) Act 2008 [6] Corporations Legislation Amendment (Financial Modernization) Act 2009 [7] Dan Keeler(2009),“The World’s Safest Banks 2009”，Global Finance, October 2009 [8] IMF(2008), Country Report No. 08/311 [9] RBA(2008),“A Comparison of the US and Australian Housing Markets”， [10] S&P(2009),“Australia's Four Major Banks Should Weather Expected Mild Downturn; Ratings Affirmed With Stable Outlooks”, 9
中欧陆家嘴国际金融研究院报告之十七 在金融危机中立于不败之地-----澳大利亚金融审慎监管的启示 声 明 报告中的分析评述，仅代表作者观点，不作为研究结论或投资依据。本刊物的文字内容归中欧陆家嘴国际金融研究院所有，任何单位及个人未经许可，不得擅自转载使用。 ©2010 中欧陆家嘴国际金融研究院 版权所有 地址：上海市陆家嘴东园路36号B幢别墅 邮编：200120 网址： 电话: 021-68882460 传真: 021-68882459 E-mail: lujiazui_center@ 中欧陆家嘴国际金融研究院由中欧国际工商学院与上海陆家嘴（集团）有限公司于2007年10月共同发起创办。研究院定位为开放、国际化的学术交流平台，依托上海作为金融市场中心的有利条件，积极探索金融法制环境的改善，致力于为金融企业、金融监管部门、立法机构提供一流的研究、咨询和培训服务，成为建设上海国际金融中心和推动中国金融体系现代化的思想库和智囊团。院长为全国人大常委、财经委副主任委员、中国人民银行原副行长吴晓灵女士。研究院学术委员会成员（按姓氏笔画顺序排列）包括吴晓灵、方星海、朱民、许小年、李扬、吴敬琏、张春、郑杨、顾功耘、潘英丽。 10
