河北经贸大学毕业论文
我国农业巨灾保险发展问题研究
绪论
我国地域广阔，气候多变，近几十年来，农业巨灾发生频繁，损失程度不断加大。中国每年自然灾害所造成的直接经济损失在500～600亿元之间，平均每天都要因此损失1个多亿①。极大地影响了人民的正常生活。目前，我国对农业巨灾造成的损失补偿基本上依靠国家财政救济和社会捐助，专门的商业保险基本上处于起步的探索阶段，由保险公司承担的农业巨灾保险的赔付占每年总损失不足1%。可见，现有的保险体系没有起到基本的保障作用，国家财政承担了绝大部分赔偿责任。同时由于财政救济的有限性、社会捐助的不稳定性和商业保险的稀缺性，对灾区的经济补偿和人民生活的恢复只能是低层次和小范围的。我国应尽快建立有效的农业巨灾风险分散机制。农业巨灾保险作为农业巨灾风险管理的市场化手段，应该发挥重要作用，然而目前我国农业巨灾保险还存在不少问题。下面从我国农业巨灾损失情况入手对农业巨灾保险发展问题进行研究。
一、我国农业巨灾损失情况
（一）历年我国农业巨灾损失情况
1．巨灾发生频率上升
中国是一个农业巨灾频发的国家，农业巨灾灾种多、分布广、种类多，是世界上自然灾害最严重的国家之一。从建国后到1995 年，发生成灾面积667万公顷以上的水灾9次，成灾面积1333万公顷以上的旱灾10次。50年代中灾以上灾害发生频率仅为%，但90年代以来，每年都有受灾面积3000万公顷以上的水旱灾发生。20世纪以来，全世界54个最严重的自然灾害事件中就有8个发生在中国。
2．损失程度加大
我国因自然灾害造成的损失呈现直线上升趋势，20世纪60年代我国平均每年的自然灾害损失约300亿元人民币，70年代 520亿元，80年代620亿元，90年代迅速攀升到1724亿元。进入 21世纪后，前五年平均每年的经济损失已达1840亿元，比20世纪 80年增长了3倍。自1985年以来农作物受灾面积在4000～6000万公顷（见图1），对我国农业造成了很多的损失。
图1 农作物受灾面积（万公顷） ①
（二）1998年洪水造成的农业巨灾损失情况
1998年洪水大、影响范围广、持续时间长，洪涝灾害严重。全国共29个省（自治区、直辖市）遭受了不同程度的洪涝灾害。据各省统计，农田受灾面积2229万公顷（亿亩），成灾面积1378万公顷（亿亩），死亡4150人，倒塌房屋685万间，直接经济损失2551亿元。江西、湖南、湖北、黑龙江、内蒙古、吉林等省（区）受灾最重②。
（三）2008年南方雪灾造成的农业巨灾损失情况
2008年，我国南方遭遇了50年不遇的大面积低温雨雪冰冻灾害。此次雨雪冰
冻灾害持续时间之长、波及范围之广、灾害造成的损失程度之大都是历史上少有的。造成了亿元的直接经济损失，除了国家电网等企业财产以及企业营业中断等方面的损失之外，农业遭遇了巨额的经济损失。在灾害所波及的21个省区市中，农作物的受灾面积超过两亿亩，绝收面积超过3000万亩。在林业方面，19个省区市的受灾森林面积达到亿亩，林业直接经济损失达573亿元，受灾林业人口达260万。①
二、我国现有农业巨灾风险管理方式
面对日益严重的农业巨灾损失，我国的农业巨灾风险分散方式主要包括自我救助、政府救济、社会捐助和农业巨灾保险四种。下面对这些四种方式进行介绍。
（一）自我救助
2004年我国农民年平均纯收入2936元，农户家庭年平均纯收入为9422元。2004年农村居民储蓄余额20821亿元，农户家庭平均储蓄3515 元，我国农村的恩格尔系数为 46. 2%②，农民用于保险的开支有限，抵御灾害特别是农业巨灾风险的能力也十分有限。对一般农户来说，一旦发生农业巨灾，自我救助的能力在农业巨灾面前就显得非常脆弱，很难通过自身的行为从农业巨灾中恢复过来。“一次重灾，即刻致贫”、“一年受灾，三年难翻身”等都是农户在灾害面前的真实写照。
（二）财政救济
我国作为一个经济还不发达的发展中国家，政府的财政收入总量是很有限的。据统计，20世纪80年代国家财政提供的自然灾害救济款平均每年只有9亿元，只相当于灾害损失的%。20世纪90年代国家财政提供的自然灾害救济款平均每年只有18亿元左右，只相当于灾害损失的%左右③。图2选取2001年以来的数据进行了分析，可见，当巨灾发生时，相对于灾害的损失而言，我国政府救助微不足道。
图2 政府救灾资金与全国自然灾害直接经济损失的比较（亿元）①
（三）社会捐助
社会捐助（含国际援助）作为我国应对农业巨灾风险采取的措施之一，可以缓解灾区的燃眉之急，但其力度总归有限。例如，1998年属重灾年份，面对特大洪涝灾害，各级民政部门在全国组织发动了建国以来规模最大的救灾捐助活动紧急募集境内外捐助款物达134亿元，其中接受现金为64亿元，接受衣被3亿件衣物折价70亿元，但比起洪水造成的2500亿元经济损失来说，还是相差甚远的。
（四）农业巨灾保险作为农业巨灾风险管理手段的优势
建立完整有效的农业巨灾风险管理体系，自我救助、财政救济、社会救助和农业巨灾保险这四个方面应该是缺一不可的，而保险这种市场化的机制应该发挥重要的作用。现代保险制度是运用市场机制防范化解农业巨灾风险的社会化的安排，应用保险机制管理农业巨灾风险的优势主要体现在以下方面：
1．在风险防范、识别、衡量、处理上发挥着重要作用
在风险防范方面，保险公司会利用专业数据库、技术和人才方面的优势，积极为投保农户提供防范农业巨灾风险的相关信息和有效的建议；在风险的识别方面，保险公司根据长期积累的农业巨灾风险案例和数据，能够敏锐的发现生产生活中存在的风险因素和隐患，判断风险的类别，分析风险的原因；在风险衡量方面，保险公司的精算专业人才和巨灾风险估值模型能够在风险的定量分析中发挥作用；在风险处理方面，以大数法则作为数理基础的保险企业将足够多的面临同样农业巨灾风险的客户集中起来，通过收取保费和政府财政投入，建立农业巨灾保险基金，转嫁投保人大额损失进行损失分摊的风险处理安排，这就是保险有别于其他行业的特点，在技术和管理这方面有它的优势。
2．通过农业巨灾保险充分发挥财政投入的放大效应
我国在过去的支农和惠农政策中，往往采取财政补贴的手段，一旦出现问题受灾的困难群众收到政府补贴有限。这样1=1的运作方式，不利于财政资源效应最大化的发挥作用。而通过保险机制，可以发挥财政投入的放大效应，即将部分用于防灾抗灾的财政支出转换为保险费补贴，在发生灾害损失的情况下，受灾地区和群众可以获得数倍于财政补贴的保险赔偿，从而满足快速恢复生产生活的资金需求。在2008抗击冰雪自然灾害的过程中，保险对于财政投入的显著放大效应得到充分体现。如，中国人保承保的3043万头能繁母猪，各级财政仅投入14亿元补贴，而中国人保为农民提供了304亿元风险保额①。由此可见，开展农业巨灾保险可以充分发挥财政投入的放大效应，减轻财政负担，有效的扩大保险覆盖面。
三、我国农业巨灾保险发展现状
十六大以来，我国保险业的改革与发展取得了显著的成绩，在经济社会发展中发挥了重要的作用。2007年国家财政提供补贴，推动了政策性农业保险的发展取得了较好的效果。但是由于起步晚，基础薄弱，覆盖面不宽，功能作用发挥不充分，保险业仍然处于发展的初级阶段，特别是由于我国没有建立农业巨灾保险制度，商业保险在补偿农业巨灾风险损失方面发挥的作用还很不充分。例如2005年，我国各类自然灾害造成直接经济损失达到2042亿元，相关保险赔款仅仅为100亿元，占比还不到5%，而在今年的雪灾中，保险公司接到的雪灾报案，数量最多的是车险，共万件，占总报案数的%。雪灾倒塌房屋万间，损毁房屋万间，全国农作物受灾面积亿亩，绝收1628万亩，而对应农业保险报案仅为万件②。不难发现，有强制背景的车险成为雪灾保险报案的主体，农户得到的保险赔付不足损失的2%，这些数据都远低于全球同类灾害中保险赔付超过30%的平均水平。保险业的产品开发也存在不少空白，像湖南7300万亩油菜绝收，却没有相关保险产品，受灾农户得不到一分钱的保险赔偿。
由于一些农作物品种的保险尚未启动，使农业保险的报案率和最终赔款占总损失比例明显偏低，这反映出目前很多农业保险产品还没有推出来。但我国是多农业巨灾频发的国家，保户对农业巨灾保险的需求十分强烈，保险的覆盖面还不能适应群众的要求。在表1中，从1998-2004年农户对农业巨灾保险的潜在需求和实际需求来看，二者差距还很大，农户有效需求远远不足，农业巨灾保险存在很大的发展空间。表2中，同样，潜在供给与实际供给相差很大，农业巨灾保险覆盖率不高，有效供给不足。如何通过保险科学解决农业巨灾的经济损失的补偿，是我国保险人应积极面对而不是消极回避的难题。
表1 我国农业巨灾保险需求状况① 单位（亿元）
年份 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
潜在需求 2504 1537 1585 1326 1289 1404 1403
实际需求
两者差额
资料来源：中国保险年鉴和中国民政事业发展报告
表2 我国农业巨灾保险供给状况② 单位（亿元）
年份 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
潜在供给
实际供给
两者差额
资料来源：中国保险年鉴和中国民政事业发展报告
四、我国农业巨灾保险发展约束分析
（一）我国农业巨灾保险供求约束分析
1．我国农业巨灾保险需求约束分析
（1） 农民收入水平低
改革开放以来，我国农民收入增加幅度呈现出下降的趋势（图 3）。从总体情况来看，我国农户收入水平普遍比较低，农业生产资料和其它生活资料价格不断上涨，恩格尔系数（人们购买食物所占经济收入的比重）偏高（2003 年我国农村的恩格尔系数为 46%），一小半收入已用来支付食物花费，再加上花在衣住行方面的费用，所剩已寥寥无几，这样农民用于保险开支的就十分有限了，保费负担能力有限，要让他们自愿购买农业保险这种特殊产品可能不大。
图3 1990年以来我国农民纯收入增幅变动情况（％）①
（2） 高附加率导致农业巨灾保险价格偏高
农业巨灾保险产品的价格即保险费率，保险费率包括净费率和附加费率两大部分。保险公司由于对农业险产品经验不足、专业人才缺乏，加之成本较高、费用灵活性小、税收负担重等原因，使得附加费率较高，从而导致产品价格偏高，使需求也就相应减少。
（3）农户对投保农业巨灾保险意识淡薄。
面对农业巨灾，我国一直实行大灾政府直接救济制度，造成农民对政府的依赖性较强，习惯于有难靠政府解决，缺乏主动防范和规避风险的意识。例如，在2008年这场雪灾中，保险公司接到的雪灾报案，数量最多的是车险，共万件，占总报案数的%。全国农作物受灾面积亿亩，绝收1628万亩，但对应农业保险报案仅万件，甚至不及车险的1/20。由此可见农户对投保农业保险特别是农业巨灾保险的意识很低，亟待提高。
（4）我国农村土地经营规模狭小，且分布零散，农业巨灾保险交易成本高，农户有效需求不足。
中国农村的家庭联产承包责任使我国农村土地经营规模狭小，且分布零散。农业生产中“自给自足”的自然经济特色较浓，商品化程度较低。中国农业生产的这种特点，客观上对农业保险造成两种影响。其一是由于农业经营单位大量分散，给农业保险的承保、查勘定损、理赔、风险控制带来了相当的难度，农业巨灾保险的交易成本较高。另外，受土地经营规模狭小、农业生产经营收入低下等因素的制约，农民对农业巨灾保险的有效需求较低。
2．我国农业巨灾保险供给约束分析
（1）农业巨灾保险部分具有准公共产品的特征
农业巨灾保险“生产”的正外部性，表现为农业巨灾保险人提供农险的私人边际成本MPC大于社会边际成本MSC，而私人边际收益MPR小于社会边际收益MSR。因而，农业巨灾保险人“生产”农业巨灾保险时，承担了部分本应由社会承担的成本，边际私人成本高于边际社会成本，但边际私人收益却小于边际社会收益，正外部性由此产生。同理，保险公司和社会分别按照边际成本等于边际收益的原则确定农业巨灾保险的均衡量，结果是保险公司的最佳“生产量”小于社会最佳规模，造成 “供给不足”。①（见图4）
（2）经营农业巨灾保险系统性风险难消除
在农业中，系统性风险主要表现为区域性同类气候，如大面积的干早、飓风、洪水等。农业系统性风险破坏了农业巨灾保险人在投保人之间、农作物之间或者地区间分散风险的能力，阻碍了保险基本职能（即通过单个风险的汇聚分散风险）的发挥。农业巨灾保险人对系统性风险，需要保持充分的储备金，用以弥补巨额损失，但这使保险的成本过高，可能使保险人难以承受而最终退出市场。
P
MPC
MSC
MSR
MPR
Q
Q Q
图4 农业巨灾保险正外部性与供给的经济学分析①
（3）农业巨灾保险市场信息不对称
美国在农业巨灾保险发展方面起步较早。有关人士测算出1997～2000年美国棉花保险的逆向选择成本的变动范围是3200万美元～亿美元。而在道德危险方面，研究者发现，在勘萨斯州生产小麦的农场中，已投保的农场对化肥和农药的投人比那些没有投保的农场每英亩少美元。可见道德危险和逆向选择，使农业巨灾保险人面临高监督成本和高赔付损失的两难选择，无论如何，都会提高保险人的经营成本，破坏保险筹集资金的功能。如果因信息不对称而产生的成本过高，保险人就会减少产品的供应，或者根本不供应产品。
（4）目标市场难以明确
由于我国幅员辽阔，地区之间存在着多方面的差异，这为农业巨灾保险产品的目标市场界定带来了很大的困难。首先，由于我国国土面积大， 东西南北各个地域的气候差异大，可能遭受的灾害种类也有很大不同，这给农业巨灾保险产品的设计带来难题。其次，由于各个地区的经济发展不平衡，农民的纯货币收入也大不相同，单位区域内的保险价值也不尽相同，如何确定适合于各个地区而又能使农业巨灾保险保持良性发展的农业巨灾保险产品价格，是保险公司要面临的又一大难题。以上两个方面和其他一些因素共同作用，增加了保险公司对目标市场的确定难度，从而影响了农业巨灾保险市场的供给。
（5）我国保险公司承保能力有限
面对农业巨灾风险，保险公司并不只是考虑在时间上分散风险，而且要考虑如何以每年“稳定”的保费收入，来面对一个可能在任何时间造成高于每年保费好几百倍且不确定性极高的损失。假如农业巨灾发生的回归期为十年一次，则每年的预期损失为十分之一，但是一旦巨灾发生，所需的资金很可能是每年保费收入的10倍。因此，保险公司面临的问题是如何筹措庞大的资金。若农业巨灾发生的时机过早(如发生在开办保险的第一年)，导致保险公司收取的保费不足以赔偿巨灾损失，则资金的来源就成了一个严峻的问题。我国产险公司规模均较小，虽然近年来要求提高最低资本额，但承保能力仍然有限。表3列出了2001年主要中资产险公司承保能力表，而2002年自然灾害所致直接经济损失高达亿元，显然远远不够补偿这一巨额损失。
表3 2001年主要中资产险公司承保能力表 （单位：百万元）
保险公司简称
实收资本
法定自留保费
公积金
实际自留保费
剩余承保能力
人保
太保
--
平安
大众
华泰
华安
8043
太平保险
--
资料来源：根据中国保险年鉴及相关资料整理。
（6）农业巨灾保险机构风险分散技术不完善
对于农业巨灾，我国保险业一直没有形成一种行之有效的应对机制。农业巨灾保险在转移、分散农业巨灾风险方面的作用一直没有得到很好的体现。我国再保险市场不发达，分保方式单一，农业巨灾保险损失基本上直接在保险公司内部自行消化，没有像美国那样对农业巨灾保险产品及衍生产品的进行不断的创新，严重威胁到保险公司的偿付能力。
（二）我国农业巨灾保险制度约束分析
制度供给的成本一般包括新制度规划设计、组织实施的费用、清除旧制度的费用、消除变革阻力的费用、制度变革造成的损失以及随机成本等。农业巨灾保险市场失灵和制度空缺，是我国现阶段农业巨灾保险发展所面临的严峻现实。因此，我国农业巨灾保险制度供给应紧密围绕治理市场失灵这个核心。在治理农业巨灾保险市场失灵时，许多国家把农业巨灾保险界定为政策性保险，设立专门的国营农业巨灾保险公司，由政府对农业巨灾保险公司提供经营管理费用补贴，对投保人提供保费补贴；设立专门的农业保险再保险机构，以分散农业保险经营机构所面临的系统性风险；设立农业风险基金，对农业巨灾保险机构的巨灾损失进行补贴或贷款等等。同样，商业农业保险、合作相互制保险等制度在一定程度上能够治理农业巨灾保险市场失灵，但其成本和费用也是比较高昂的，既包括有形的资金成本、机构设置成本，还包括无形的机会成本和监督成本等。如果没有经济合理的制度设计，全部照搬这些制度是我国国力所无法承担的。
（三）我国农业巨灾保险资源约束
1．财政资源约束
尽管中央千方百计地每年都安排一定的保险财政资金，但总体财政资源的确有限，并且有限的财政资源也没有有效地得到利用，造成了一种各方（政府、农业保险公司和农户等）都不满意的情况。2007年，中央财政首次对农业保险给予亿元的财政性保费补贴，虽然对农业保险的发展产生了一定的推动作用，但是相对灾害的巨大损失，财政补贴作用有限。
2．农村金融资源约束
金融是经济的血液，任何产业的发展都离不开金融支持。特别是未来农业巨灾保险证券化发展迫切需要金融的支持。但目前我国农村金融机构短缺、农村资金外流和农业贷款比重太低。如从 1999 年起，四大银行在三年时间内从贫困省份共撤掉三万多个分支机构，一些贫困地区农村的网点几乎被“一锅端”，给农村金融留下了巨大的空白区。此外，农村资金流向城市，主要通过农村信用社、邮政储蓄和商业银行，以提供城市工业化资金。在农业贷款方面，据统计，1995—2003 年，农业贷款余额占金融机构贷款总额的比例一直徘徊在10%左右，每年新增农业贷款（含乡镇企业贷款）的波动幅度较大，在经历了 1997 年农业贷款的大幅度增长之后，农业贷款的增长幅度明显回落，甚至在2000 年对乡镇企业的新增贷款出现了负增长。
五、国外农业巨灾保险发展现状及我国模式选择
（一）美国农业巨灾保险发展现状
美国联邦政府对农业保险体系不断进行改革和调整，在保险立法、保险制度完善、农业风险管理、险种设计及保险技术的创新等方面，为世界各国开办农业保险提供了多方面的经验。
1．农业巨灾保险的基本内容
（1）“特别灾害救助计划”。美国的巨灾农业保险源于20世纪80 年代的“特别灾害救助计划”。该计划主要是对小麦、高粱、玉米、大麦、高地棉和水稻生产因不利气候而无法播种、栽培或异常低产时造成的损失进行政府赔偿。凡是参加价格支持计划和收入支持计划的农民都可以获得赔偿。在某种程度上，灾害补充计划实际上是一种“不收保费”的作物保险，因而也直接影响到农民不参加作物保险。
（2）“巨灾风险保障机制” (Catastrophic Risk Protection，简称 CA T)。在1994年通过了新修订的《1994 年农作物保险改革法》。根据该法案，考虑到“不交保费的保险”对农作物保险的替代作用，取消了“巨大灾害救助计划”，同时决定建立新的“巨灾风险保障机制”。农业巨灾保险的范围主要是对由于水灾、旱灾、风灾、火灾、冰雹、低温多雨和病虫害等一些不可抗拒的因素所造成的农业损失进行保险。与其他保险不同，它具有一定的强制性 (除非加入了多种灾害性保险)，只有一个保险级别，即50 %的保险级别。
（3）其他农业巨灾保险。
多风险保险保障制度可以看作是在巨灾风险保险基础上提供更高商品的保险保障。它是经过改造的农作物的一切保险，包括CAT。保险的产量商品可在前4年平均产量的65 %～75 %之间进行选定，发生巨灾损失时的赔偿按事先选定价格的100 %计算。保费的高低取决于不同作物、同地区、选定的保障商品和价格，购买这种保险就不必另外购买 CAT。在区域风险保险计划中，农户在遭遇到农业巨灾的时候，可以有权获得“农民家庭紧急贷款计划”、“互助储备计划”等支持，在一定程度上可以起到稳定农户生活、帮助农户恢复农业生产的作用。
2．美国农业巨灾保险体系
保费补贴
补充行政管理费
经营成本
投保 补
分保 补充管理成本
图5 美国农业巨灾保险体系
美国农业巨灾保险体系隶属于美国农业保险体系，没有建立独立的体系进行管理。由联邦农作物保险公司、私营保险公司与农作物保险协会共同参与，相互联系，并发挥各自不同的功能和作用。（见图5）
（二）其它国家农业巨灾保险情况
世界范围内有 40多个国家对农业保险特别是农业巨灾保险进行着试验和探索。世界各国由于制度、体制和发展程度不一样，对农业巨灾保险的管理体制、方法和手段均存在一定的差异。
从各国的实践情况来看，农业巨灾保险的保险体制、风险责任、承保对象、经营机构、保险方式和风险管理方式不一，效果差异比较大，但有一点是可以肯定的，那就是农业巨灾保险是农业保险里的最基本保险形式，为各国农业和农民提供着最基本的保障，并且采取各种措施和手段，转移分散农业巨灾保险风险，当农业巨灾风险超过了市场承受能力的时候，政府事实上充当了最后“买单人”的角色。
表4 代表性国家农业巨灾保险经营情况
国 家
保险
体制
风险
责任
承保对象
经营机构
保险方式
风险管理方式
日 本
相互制模式
冰雹洪水
火和地震
主要农作物
农业共济组
强制
二级再保险
高额财政补贴
农业巨灾证券化
法 国
私有化主导型模式
暴风雨
霜冻冰雹
所有农作物
相互保险协会私营保险公司
自愿
特别公共援
助金和再保险
优惠利率的贷款
葡萄牙
公有与私有合作模式
火灾冰雹雷击爆炸霜冻雪灾龙卷风暴雨
部分作物水果
农业保险基金
私营保险公司
自愿
再保险
理赔超定额补偿
墨西哥
政 府 主 导 模 式
暴风暴雨
洪水干旱
种植业保险
畜牧业保险
商业保险公司
自愿与
强制
国际再保险
农业保险基金
菲律宾
国家重点选择扶持模式
洪水
暴风暴雨
家畜疾病
水稻椰子蔗糖玉米热带果林蔬菜
农作物
保险公司
自愿与
强制
准备金
保险基金
国际再保险
（三）我国农业巨灾保险模式选择
尽管世界各国之间的农业巨灾保险制度各不相同，但是总体而言各国在整个农业保险中均起到支配和导向的作用，借鉴国外发展农业巨灾保险的成功经验，并且结合本国国情来选择我国农业巨灾保险发展模式。
1．农业巨灾保险的功能定位
农业巨灾保险的功能定位直接影响农业保险的发展方向和方式。保险最本质和最基本的功能就是分散风险，因此，农业巨灾保险的功能就应定位于风险管理功能。农业和农业巨灾保险的发展离不开政府和其他产业的扶持，但是如果把农业巨灾保险作为接受资助和扶持农业的手段，就会扭曲农业保险的功能，不利于农业巨灾保险的健康发展。更为重要的是，我国作为一个发展中的农业大国，政府当前还没有能力象美国那样拿出巨额的资金来资助农业巨灾保险的发展。因此我国农业巨灾保险的发展应定位于风险管理功能，为广大农户提供生产和生活的最基本保障，在坚持市场导向的发展原则的同时，更多地依赖政府的政策性支持。
2．建立农业巨灾保险制度的基本原则
农业巨灾保险制度模式选择，总体应该以政策性为主导，适当运用市场化的手段和方式，充分考虑到我国目前农业和农业巨灾保险的现状和未来的发展趋势。基本原则如下：
（1） 量力而行与循序渐进结合的原则
我国仍是发展中国家，受经济发展水平和财力约束，短期内农业巨灾保险的政策性补贴不可能像西方发达国家那样一步到位。如许多发达国家的农作物保险费率补贴比例在50%～80%不等，补贴再保险经营主体农业巨灾再保险业务100 %的管理费用。再有，我国经济发展还存在着严重的地区发展不平衡问题，沿海、内地、大城市郊区和一般农村的经济发展情况差别很大。这就决定了地方政府根据财力对农业巨灾保险的保费按一定的比例补贴；中央政府每年根据全国农业巨灾保险业务发展情况，建立农业巨灾保险基金，对农业保险经营主体及农业险的再保险和分保业务提供财力支持。
（2）服务农业原则
农业巨灾保险制度设计应该定位于农村，服务于农民，补偿灾害损失，支持农业发展。设立农业巨灾保险公司，就是为农村的种植业和养殖业提供农业巨灾保险，在自然灾害和意外事故发生后，及时补偿农民损失，从而起到支持农业发展，改善农业生产环境，增加农民收入的作用。农业巨灾保险公司是以政策性保险为主，主要为农业巨灾提供保障，不涉及农村的社会保险和商业保险。
（3）非盈利原则
从世界范围看，无论是发达国家或发展中国家，对农业巨灾保险的经营方式普遍采取非盈利的政策性保险或合作性保险，单纯采用商业性保险方式的寥寥无几。在实施农业巨灾保险时，只有把提高整体社会效益作为出发点，才能充分体现出党和国家的方针政策对农业发展的支持，才有利于提高农业的综合保障能力和整体抗灾能力，从而达到加快农业发展、振兴农村经济、建设社会主义新农村的目标。
（4）减轻农民负担原则
近年来，党中央、国务院三令五申强调要减少向农民摊派，减轻农民负担。因此，设立农业巨灾保险公司，要以概率论为基础，运用大数法则，经过精确计算，合理确定出参加农业巨灾保险的农民所应缴纳的保险费，不能为了农业巨灾保险公司利益而过多地收取保费，给农民增加不必要的负担。一旦灾情发生，要及时进行赔付，使农民真正认识到参加农业巨灾保险是花小钱办大事，利国利民的一件好事。
（5） 政府扶持原则
即国家对农业巨灾保险给予经济上、法律上和必要的行政上的支持。目前国际上开展农险较好的国家无一例外地体现了国家对农险的扶持，如美国、法国和日本。我国的农业保险同样必须由政府来加以扶持，特别是需要财政、税收、民政、农林、农业银行等涉农部门的支持，例如将农业减免税部分用于补贴保险公司，对农业巨灾保险不征营业税和所得税，民政部门将每年的灾害救济款以保险基金形式交给保险公司管理，粮食部门从粮价中让出1%～2%来支援农业保险基金等。
（6）农业巨灾保险与一般农业保险业务分离的原则
商业保险公司无力承保的农业巨灾保险，应从商业保险公司划出， 交由专业性农业保险公司经营，纳入国家政策扶持重点，并提供政策性再保险业务支持。一般农业险的保险业务可由商业性或专业性农业保险公司经营，但专业性保险公司的农业巨灾保险业务应与一般农业险保险业务分业经营。
（7）强制保险与自愿保险相结合原则
根据我国的具体情况，对涉及国计民生的农业巨灾保险产品实行强制性保险。主要对农区的小麦、水稻、大豆、玉米等农作物和棉花、油菜等经济作物，牧区的牛、羊等牲畜，水产养殖区的鱼、虾、珍珠等实行强制保险，以稳定农民收入和农村经济发展。对我国的一些特殊农产品（如特殊经济作物和动物等）可以实行自愿性的农业巨灾保险。此外，还可以依据各地实际情况和农民对风险的偏好程度，提供单独险或附加险，以满足部分农业生产者追求高风险保障的需要，这样自愿参加者可获得巨灾农业保险高额的赔偿。
3．农业巨灾保险模式选择的指导思想
以建设社会主义新农村重要思想为指导，以保障农民基本生产和生活和构建和谐社会为目标，根据不同的历史时期和生产力发展阶段，选择不同的政策性农业巨灾保险的制度模式。积极推动我国农业巨灾保险事业的发展。
4．我国农业巨灾保险模式选择
根据我国国情，我国应建立“分地区，分阶段，政府主导，商业保险公司逐渐进入”的一套农业巨灾保险模式。也就是说，以政府为主导经营农业巨灾保险（建立国家政策农业巨灾保险公司），农业保险合作社等进行参与，并根据经济发展和保险业发展程度的不同，分成几类地区实行商业保险公司参与力度不同的保险模式，同时随着时间的推移，阶段性地改变本地区的商业保险公司对农业巨灾保险的参与力度，适当调整当地农业巨灾保险模式。具体来讲，浙江、广东、江苏、辽宁和福建等沿海东部地区以及北京、天津、上海和新疆等省，政府可提供较少再保险，创造条件充分发挥商业保险公司的作用。山东、湖南、河北以及广西等少数较发达城市可适当加大政府的扶持力度，从保险管理资金补助和再保险等方面都可对保险公司提供更多的帮助。对于保险经济发展程度很低的少数中西部地区，基本以政府开展为主，吸引商业保险公司参与农业巨灾保险。当经济和保险业的发展到达一定程度，即加大商业保险公司对农业巨灾保险的参与力度，逐渐向商业化靠拢。
对于如何引入商业保险公司参与农业巨灾保险，一方面在我国加入WTO环境的背景下，逐步吸引国外商业保险公司和再保险公司进行承保，并带动国内保险公司的参与。另一方面，政府运用政策手段，给予商业保险公司比例国家再保险，并给予一定的管理费用补贴，让其代理出售农业巨灾保单，并逐渐引导其加入不断规范的农业巨灾保险市场。总之，就是政府通过利益机制和法律制度，逐步带领和引导商业保险公司进入农业巨灾保险领域，逐步形成较为成熟的农业巨灾保险制度模式。由国家政策农业巨灾保险公司、商业保险公司、外资保险公司、农业保险合作社和农业相互保险公司共同组成一个比较完整的农业巨灾保险体系。
六、我国农业巨灾保险发展对策
（一）加快农业巨灾保险立法
我国农业保险至今仍未建立统一的农业保险法规体系，对农业巨灾保险更缺少法律保障。除了《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国农业法》有原则性规定以外，基本处于无法可依的局面。由于缺乏长效机制推动和保障，各地做法不一，程度不同，极不利于农业保险的规范发展。而且在《保险法》中主要是针对商业性农业保险，并没有对政策性农业保险进行比较全面的规范。我国应借鉴美国《联邦农作物保险法》、日本《农业灾害补偿法》、菲律宾《农作物保险法》等立法经验，制定适应我国国情的《农业保险法》，其中应主要对农业巨灾保险进行法律保障。
（二）农业巨灾保险产品的合理定价
保险工作中农业巨灾保险费率的合理性是关系到农民投保和保险公司开展业务活动的关键，科学和合理的产品定价能在政府、农业巨灾保险公司和农民之间达到均衡。随着灾害学的蓬勃发展，积累和搜集充足的数据，并引进适合我国国情的巨灾模型，对产品进行区划定价，即根据各地区不同的地理特征、不同的经济水平等制定不同的保费。
（三）完善农业巨灾保险机构的风险分散技术
我国农业巨灾保险机构风险分散技术的选择应结合我国国情，充分考虑我国保险市场和资本市场建设的历史进程，制定相应的发展策略，探索建立更高层面的巨灾风险准备金和通过资产证券化等非传统风险转移方式分散农业巨灾风险的新途径。
1．建立农业巨灾保险基金
2008年4月7日，中国保监会印发《关于做好2008年农业保险工作保障农业和粮食生产稳定发展的指导意见》的通知，对进一步加强巨灾风险管理提出了比较明确的要求。明确提出“今后，中央财政规定的保险经营机构必须要按照补贴险种当年保费收入的25%比例计提巨灾风险准备金，逐年滚存，逐步建立应对巨灾风险的长效机制。”由保险公司、农户、国家财政支持和社会捐助建立起来的巨灾保险基金，滚动积累，实行单独建帐，专款专用。巨灾保险基金可由资信良好的基金管理公司进行保值、增值，以应付巨灾风险带来的巨额赔付，增强保险公司和国家应付巨灾风险的能力。
2．实施再保险
对于农业巨灾风险，任何一个保险人都不可能只凭自身的资本积累进行承保。再保险作为保险人分散巨灾风险的手段，能够对固有的巨大风险进行有效分散、对特定区域内的风险进行有效分散，通过相互分保，扩大风险分散面。我国应实行商业再保险和国家再保险结合的分保安排。国内外商业再保险公司作为主要的再保主体，对超过基金赔付额度的损失承担赔偿责任；对于超过再保险公司承保能力以上部分，由政府或者其他国际组织给予财政担保或者再保。再保险作为保险的保险，是一个国家保险业发展水平的标志，它既要履行社会管理职能，更要发挥向全球分散风险的作用。2007年5月，保监会直接支持中国人保、中华联合和安华农险3家参与中央财政政策性农业保险保费补贴试点的保险公司与中国再保险（集团）公司合作签订《政策性农业再保险框架协议》，建立了赔付率超赔分保机制。按照该协议，当农险赔付率超过100%时，中再集团将按一定比例分担赔款，并进一步在全球市场分散巨灾风险。
3．农业巨灾保险机构的风险证券化分散技术
（1）巨灾债券
国际上应对巨灾风险的最有效方式是巨灾风险证券化，巨灾风险证券化的主要工具有巨灾风险期权、巨灾债券、巨灾期权和巨灾风险互换。由于巨灾风险证券化需要成熟的金融市场和灵活有效的监督管理，并且要有完善的法制保障，所以目前在我国全面发展巨灾风险证券化不现实，但发展巨灾债券所需要的条件比其他工具要低得多，它只需要一定发展水平的资本市场、较好的监督管理、一定数量的机构投资者、有关的服务机构等，这些条件在短期内我国可以具备。因此我国经营农业保险业务的保险公司可尝试发行农业保险巨灾债券来应对巨灾风险。通过巨灾风险证券化技术，将我国的巨灾风险向国际资本市场转移，实现更广领域的风险分散。
（2）巨灾债券的发行架构及其流程
特殊目的机构(SPV) 只是为发行巨灾债券而设立的，它本身不提供再保险而只是保险机构与资本市场连接的桥梁。通常是由某离岸再保险公司承担，以获得税收和财务上的优惠，降低巨灾风险债券的信用危险。SPV 从保险公司或再保险公司分得保险业务，收取分保费，然后与资本市场的投资者签订债券投资合同收取债券本金，接着与信托投资基金签订投资合同，将一部分可以用于长期投资的资金存入信托基金并收取投资回报，其余部分进行短期投资。在巨灾发生后，SPV 向信托基金收取利息，严重的时候还收回投资本金，收回短期投资，然后向分出保险公司支付赔款。对于本金没收型的债券合同，债券持有人不得收回本金，对于保证还本性的债券合同，债券持有人能够收回本金。
再保险契约 投资金额 投资
支付保费 利息/本金
利息 投资
图6 巨灾债券发行流程
（四）完善监管机制
监管部门要在农业巨灾保险公司政策性保险和保障投保人以及被保险人利益之间实现动态平衡，力求兼顾二者的利益。监管部门最根本的任务是促进农业巨灾保险作为政府的政策工具实现其政策目标。当然，农业巨灾保险公司是新出现的事物，需要我们在监督方法和手段上进行不断创新，加强同其它部分的分工与协作，以适应不断变化的情况。
（五）加快金融机制改革来满足资金需求
目前我国资本市场存在的一个重要风险是系统风险，而与自然灾害风险关联的巨灾债券，能够实现与传统资本市场系统风险的对冲，为投资组合技术的实施提供了产品环境。目前，国家有关部门应当研究和解决金融监管体制的改革与创新问题，只有解决了制度和环境方面的制约因素，农业巨灾保险的创新与发展才有基础和保证。
（六）建立损失数据库以及自然灾害风险分析模型
完善损失分析基于损失数据库的广泛统计计算，为高水平的长期及区域分析提供可能性，分析结果可供科学家、工程师和有关当局参考。损失分析可帮助人们认识导致损失的各个因素，从而促进各项专门防灾技术的发展。而对于自然灾害风险的评估，是分析保险市场自然巨灾风险累积状况的要点。构造一个自然灾害模拟风险模型已经成为保险业及专业风险控制部门需要完成的任务。可用于评估损失及其频率的模型是用于计算同风险相称的保险金额的基准。而同风险相称的保险金额则是确保长期成功的保险运作的前提条件。保险公司了解主要灾害损失规模是其在设计合理灾害再保险类别时所必需的。
（七）重视国际交流与合作，积极引进国外成功的经验
随着全球经济一体化、金融全球化以及中国加人WTO，国际交流与合作尤为重要，因此中国应与世界银行、欧盟等组织以及国际上知名的保险公司、再保险公司、经纪公司等合作进行巨灾保险研究，同时国内保险公司应加强与国外同行合作，引进先进的风险管理技术，提高风险管理能力。
（八）注重专业人才培养
我国农业巨灾保险业务的发展，离不开相关农业保险人才的成长。农业保险人才是发展我国农业保险的关键。政府和保险公司应该通过各种渠道、各种途径培养农业保险人才，为我国农业保险的持续发展提供保障。
结束语
总之，我国应改变主要靠政府救济和社会捐助的农业巨灾风险分散方式，将农业巨灾保险作为农业巨灾风险分散的有效手段。但目前我国农业巨灾保险存在有效需求不足，供给有限，财政资源和金融资源不足等问题。通过借鉴国外农业巨灾保险发展的成功经验，结合我国国情，应充分发挥政府主导作用，建立“分地区，分阶段，政府主导，商业保险公司逐渐进入”的一整套农业巨灾保险发展模式，循序渐进的推动农业巨灾保险制度建设；尝试建立巨灾风险数据平台和巨灾模型，为建立农业巨灾保险提供技术支持；探索利用农业巨灾保险风险证券化等方式，将农业巨灾风险通过资本市场予以分散；尽快制定与农业巨灾相关的法律条文，以此推动我国农业巨灾保险的发展，使农民基本的生产和生活得到切实地保障。
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① 资料来源：中国农业部网站
②
①
②资料来源：中国农业部网站
③数据来源：中国民政事业发展报告
①资料来源：中国民政事业发展报告（2001－2006）
①数据来源：
②数据来源：
①说明:这里采用农业保险的保费收入估算农业巨灾保险的实际需求量;农业巨灾灾害损失额估算农业巨灾保险的潜在需求量。
②说明:这里采用农业保险的赔款额估算农业巨灾保险的实际供给量;保险公司承保能力估算农业巨灾保险的潜在供应。
① 资料来源：中国农业部网站
①本部分引自 冯文丽《中国农业保险制度变迁研究》，中国金融出版社，2004年12月第1版：105页
①图中横轴Q代表保险公司供给量，纵轴P代表农业巨灾保险产品价格
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图表4
农民纯收入增幅（％）
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310 1984
355 1985
398 1986
424 1987
463 1988
545 1989
602 1990
686 1991
709 1992
784 1993
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2162 1999
2210 2000
2253 2001
2366 2002
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农民纯收入增幅（％）
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1983 34,710
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1985 4,437
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1987 4,209
1988 5,087
1989 4,699
1990 3,847
1991 5,547
1992 5,133
1993 4,883
1994 5,504
1995 4,587
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1998 5,015
1999 4,998
2000 5,469
2001 5,222
2002 4,712
2003 5,439
2004 3,711
2005 3,882
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农作物受灾面积
图表3
4437
4714
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4699
3847
5547
5133
4883
5504
4712
农作物受灾面积
Sheet1
310 1984
355 1985
398 1986
424 1987
463 1988
545 1989
602 1990
686 1991
709 1992
784 1993
922 1994
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农民纯收入增幅（%）
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