研究领域：金融学
分权化改革对信用秩序的影响：一个转轨经济的视角
李纪建
（西安交通大学经济与金融学院 陕西西安 710061）
内容提要：文章尝试采用演进主义的视角，从转轨经济改革过程中分权化的角度分析信用秩序。分权化改革，使政府作用结构发生了变异，地方利益的独立化及其与中央的博弈对金融资源的分配结构发生了深刻影响，信用格局分化为三元结构。与此同时，信用秩序的演进分别呈现“权力分配秩序——权力博弈秩序——市场竞争秩序”的特征，市场竞争下的信用秩序形成依赖于政府行为准则的确立。
1978年以来，中国经济增长的关键因素之一来自于中央政府实施自上而下的“放权让利”改革的成功。“放权让利”体制改革主要沿着两个方面来进行：一是“分灶吃饭”，实行地方财政包干体制，扩大地方权限；二是“减税让利”，调整政府与企业的关系，以激发企业的活力。这两个方面的改革，都不同程度包含着利益分解和经济权力下放（周振华，1999）[1]。在体制改革和向市场化变迁的背景下，这项分权化改革不仅仅是一次经济管理权力和财税分配模式的调整，而具蕴含有更多的制度演进意义。更为关键的是，这项分权改革极大调整了原来计划经济下的利益格局，培育了新的利益主体，从而推动了制度变迁。考察分权化改革对信用秩序的影响具有非常重要意义，也有助于我们进一步把握金融改革的内在逻辑和信用秩序变迁的路径特征。
1 分权化改革下的金融资源
在1978年以前，中央与地方关系的僵化死板使中央和地方彼此观望而对经济的发展难以产生实际效果。70年代末财政分权尝试的明显成效导致了后来的1982年和1994年更系统和更本质的财政改革。这也表明中央集权的相对衰弱和地方自主权的扩大，各省都先后建立起自己的财政预算体系，并在制定地区发展的政策中拥有更多的自主权，地方经济的发展由此迅速加快，从而推动了中国经济的整体发展。Jefferson,G.&Rawski（1994）研究中国经济增长的结论也证明，中央控制的放松发挥市场自身规律的作用比中央集权更有效[2]。在非正规化的分权改革过程中，地方政府为加快经济发展，资金需求是非常强烈的，然而单靠财政收入积累无法满足其内在需求，金融成为一种制度替代。
在我国，与国有银行体制相对应的产权结构—公有金融产权的被分解为两个层次，即纵向分解和横向分解，纵向分解表现为国家专业银行的分设；横向分解表现为地区层面金融资源的林立分割。基于计划经济的“科层式”安排，经纵向分解的金融产权又被同时纳入地区分权的框架，表现为国家专业银行地区分支机构的设立。这样，公有金融产权就最终呈现出纵横交错的“条块”状结构。这“条块”式科层安排对信用秩序产生了极大的影响。
（1）由于分解后形成的每一块金融产权并不具有排他性，任何一家专业银行都是同一个公有产权的代表，因此首先引发的便是中央银行和专业银行之间的特殊博弈现象。博弈的实质是争夺那一块没有产权边界的公有金融资源，博弈的结果是，中央银行不但无力控制专业银行的信用行为，而且在专业银行的“逼迫”面前屡屡让步。这样，以国家垄断信用的格局出现变异，地方政府以及地方银行信用扩张形成“倒逼”机制，中央银行在实际上已无力控制信用规模。正如魏玮等（2002）分析的那样，以计划分配指标控制为特征的信用秩序出现“绕规模帐外循环”等信用失序现象[3]。
（2）在计划经济条件下，地方政府一般是公有产权的真正代表，而专业银行的地区分支机构所代表的也是公有（金融）产权，这种结构使地方官员的干涉成为可能，而地方官员的干涉使信用秩序变的更复杂。比如地方政府尤其是省级政府对当地银行的干预比较多，表现在人事安排、信贷规模和中央银行贷款分配方面。特别是地方政府向分行方面加压力，让其向总行多要贷款，放松对本辖区金融机构的金融监管，想法钻政策的空子，使中央银行分支机构地方化，极大地影响了国家宏观金融政策的贯彻实施。地方银行和企业领导一样面临行政干预压力，人们一般从地方政府行为方面找原因，认为改变这种状况的根本出路是转变地方政府职能，应减少它们对银行的干预。事实上，真正的原因在于公有产权的简单分解，因为地方政府为追求地方利益最大化向银行机构提出资金要求，这是再正常不过的事情。
地方政府的进入给金融体制结构与金融资源配置和信用秩序带来了一系列重要的变化：地方政府竟相利用它们新获得的“政治影响”向金融机构施加压力，国有银行地方的代表们很难抵御地方的需求，最终形成“地方分支银行对地方政府一定程度上的实际隶属” [4]。仔细观察，我们会发现，中央与地方政府在经济资源控制权与支配权方面的利益冲突是中国金融体制变迁的一个重要制度背景，特别明显的是，地方作用的加强与对国有地方分支银行的支配影响使许多国有银行地方分支机构成了地方与中央讨价还价和争取金融资源使用权的工具和筹码。
2结构扭曲环境中的信用结构及其秩序
结构扭曲中双重困境
在前面的讨论中，我们已经指出分权化的改革使地方政府有了自身的经济利益，极大地推动了地方经济发展。中国经济连续20年出现持续高速增长，被称为“中国之迷”。
然而，伴随着经济高速增长的同时经济增长的动力结构发生了改变，也使总体的改革平稳地导入渐进路径。据统计，非国有工业产值占工业总产值的比重从1978年的%上升到1996年的%，利润总额占全部总额的比重由1978年的%上升到%，利税总额 比重由%上升到%。从财政收入贡献来看，国有经济尚保持较高比重，但相对地位由1980年的贡献率为%下降到1995年的%。单从数据分析表明，国有经济的效益逐步步入无法挽回衰退阶段，出现“绝对贬值”。那么重要的是非国有经济（体制外）的迅速增长弥补国有经济产出下降的缺口保持了“增长衔接”[5]。但是金融支持结构却没有与之相适应，十分稀缺的资金继续流向低效的国有企业，比如在1985年，1990年和1995年的国家银行贷款中，非国有工业企业所占比重仅为%、%和%那么，中国经济增长无疑面临“双重困境”：即国家金融支持下的国有经济的增长陷阱；二是非国有经济持续增长的信用困境（金融困境）。
然而这种困境若长期无法解除，则经济增长可能出现“塌陷”。这是国家不愿看到的。据世界银行的统计，1994年国有企业以占工业投资总额的%的投入生产出34%的工业产出，意味着国有经济资本产出率只有非国有经济的一半左右。中国既有的增长绩效以金融资源的低效配置和信用规模的迅速膨胀为代价换来的。国有银行的巨额不良资产很大一部分是补贴国有经济的“增长负担”[6]。
另一奇怪的结构现象也值得我们关注：目前中国的国有经济产出只占国民经济总量的30%左右，却承担着国家80%税收负担，这和它在整个经济中的地位是不相称的。我们不禁要问：国有经济的税收来自哪里？特别是国有经济产出不断恶化的情况下。樊纲（1999）曾指出，在国有企业、国有银行、政府干预这种三位一体的情况下，“拨改贷”政策的实际效果是由银行代替国家财政，对企业经营不善带来的亏损和企业承担的政策性负担造成的亏损进行补贴[7]。这样，究其实质，国有企业对银行的坏帐实际是政府的债务。与国企业高税收比例对应的是国有银行贷款的高比重，其中必有一部分税收实际上转嫁给银行。因此，税收的重点也应从国有经济转移到非国有经济上来。
其实，在中央财政还过于依赖国有经济的同时，地方政府已经把财政收入的来源向非国有经济转移。例如，1992、1993年中央对原属地方预算外项目的企业发展基金、福利基金和奖励基金转入预算内，而在中央收权后地方预算外收入却从1993年持续增长。这说明地方政府肯定是找到新的收入来源，而这个来源只有非国有经济。
地方因素进入后的信用结构分化
随着市场化推进，国有经济增长乏力，而分权化和市场化改革使地方政府拥有强烈的增长冲动，这与非国有经济增长需求不谋而合。而且，后者的增长符合地方政府的效用函数，二者具有共同的利益。张杰（1998）指出，当内源融资不能满足非国有经济增长需要时，它只得转向外源性融资，在金融抑制格局下受到国有金融机构的歧视（或不屑）。那么它只得靠地方政府要求金融支持，于是地方因素进入了金融安排[8]。地方政府的力量进入的途径主要有两个：一是行政干预国有金融机构；二是确立自己的地方金融机构。从既有的经验回顾，地方因素进入推动了国家银行组织分支机构数量规模的扩长，并且造成地方对这些分支某种程度上的控制；同时发展由地方政府支持下的地方性银行（信用社）以及在基层政府部门支持下的非正规信用机构（如基金会、信托、典当等）。这段时期经济快速增长所带来的资金（特别是现金）流通规模和范围扩大，以及伴随着民营经济更大的资金需求，也刺激了地下经济的复苏以及地下信用组织活动的繁荣（如民间借贷、高利贷、地下钱庄、私人银行等）。与正式的金融机构相互补，民间非正规金融部门依然存在并有所发展。而且相对于乡镇企业，私有企业等没有政府的背景支持只能在民间信用市场上自发融资。而乡镇企业产权模糊的性质使其在地方政府支持下获得了较快发展，但这种不太明晰的产权安排明显具有过渡性质，目前乡镇企业正在进行以明析产权为核心的“二次创业”。产权明析的私有企业随着市场环境的不断完善得以较快的发展起来。这样，中国经济增长格局出现三元结构即国有企业，集体、乡镇经济以及私有经济。中国转轨经济存在的三个增长支点，从而使经济一直保持平衡增长的势头，取得了良好的经济绩效。与此相对应，金融制度安排也显现三元结构：与国有经济相对应的国家金融控制与金融支持；与集体、乡镇经济增长相对应的地方金融支持；以及与民营私有经济增长相对应的民间（市场）金融支持。在此基础上，国家垄断信用的格局发生分化，出现了国家银行信用，地方信用和民间信用并存的三元信用结构。不少学者（江其务，2000）敏锐地观察到这一改革进程中信用结构的深刻变化并做了精辟论述，很明显，伴随分权化的进程国家垄断信用逐渐演变为国家调控信用” [9]。
三元信用结构及其特征：
（1）国家信用：风险积聚：
长期以来，国有银行在我国金融体系中占据垄断地位，也就是国家信用在社会信用结构中占据了主导地位。国家信用正是国有商业银行赖以生存和发展的基础，同时也潜伏着风险隐化的危机[10]。尽管国有商业银行负担巨额不良资产，资本充足率较低，但并没有导致银行倒闭。保罗·克鲁格曼（1997）曾指出：“在中国，由于货币不可兑换，这种高速衍生的金融危机当然不可能发生。……中国还保留着印刷钞票的权力，这意味着这个国家不会出现银行倒闭，因为人们相信政府会把钞票堆到受威胁的银行门口，意味着中国可以用增加支出和信贷的办法来抵消需求下降造成的衰退。” [11]国有银行沉重包袱下依然勃勃生机，究其原因，信心和存款是国有银行的两大支柱，前者有国家信用的保障，存款就源源不断的流向银行（一些非国有金融机构倒闭事件更强化了人们对国家信用的依赖），使得银行有了不断后续的资金支持。国家不仅是国有银行的直接存款保险人，而且还将存款保险范围覆盖到其他商业银行和中小金融机构，成为他们的间接监护人。这种隐性的存款保险制度反过来又进一步强化了人们对国家信用的迷恋。世界银行（1996）认为，中国的高储蓄率说明公众对银行体系金融实力的高度信任，实际是人们对国家的信心[12]。而国家担保同样存在道德风险和逆向选择问题，存款者“货币选票”无以发挥市场优胜劣汰机制，同时也刺激了国有企业和银行的机会主义行为，使国家金融风险积聚。
（2）地方信用：危机潜伏
因为地方信用的产权模糊性质带来双重效应：一是符合改革初期经济发展对产权的要求，有力地推动了地方经济的增长；二是因为产权不清晰留下了很多隐患。地方金融有相当一部分银行不同程度地发生亏损，不良贷款比重高达60%。造成这种情况有两个原因：一是国有银行加强收权，抗地方干预能力增强；而地方金融（商业银行）大多为地方财政控股，地方政府干预有强化迹象；二是在储蓄增幅减缓，储蓄分流前景下，地方商业银行存款向国有银行集中，出现备付率下降，部分中小机构出现了支付危机。从1998年广东省的情况看，4家国有商业银行的存款增长15%，而中小商业银行下降了16%。储蓄分流是一个趋势，继续依靠存款的高速增长来“覆盖”贷款质量的下降已经难以为继了，所以地方信用深化改革是当务之急。
（3）民间信用：规范胜于清理
民间信用虽然长期存在，但其几经整顿，发展出现反反复复，而且还处于单一的挂帐借贷等形式的低层次发展上。民间信用在我国缺乏必要的法律保护和规范管理，多为民间个人或小团体私下活动进行信用交易，而且常常和非法集资、诈骗等违法活动交织在一起，扰乱了金融秩序和社会安定。但民间信用有其内在的制度需求环境，而且具有市场化交易特点，多种金融产权的并存和竞争是推动金融体制变迁和改善效率的充分条件，单靠整顿清理是“灭”不掉的，金融风险并未化解，对之予以法律规范和引导管理是优化民间信用秩序的关键。
3中央与地方博弈下的信用秩序
经济增长主体的转换：从中央到地方
世界银行认为，改革开放以来的中国经济增长经历了国有企业为主导，乡镇企业为主导和外资民营企业为主导的三个不同时期。在这三个时期经济增长的背后，我们会发现有三个不同主体起主导作用。在国有企业为主导的经济增长时期，中央政府是主角，与之相对应的高度集中的计划经济体制，政府指令和指标分配成为资源配置的主要手段。在这种体制安排下，国家在社会和经济中总是发挥主动、积极和控制作用，在强有力的国家计划经济下，企业、居民与国家的关系就是服从和命令的关系，而非平等的谈判关系。与此相适应，占主导地位的国家观念就是个人属于国家，为国家服务以国家利益为荣耀的强国意识。在这种上下划一的计划控制和“向心”意识的导引下，信用秩序表现为政府信用规模指标的划分与控制的计划秩序，稳定而且明晰，但这种信用秩序严格来说是一种政治秩序而非真正意义上的市场交易关系的体现。这种强大的权力结构维持了信用秩序的表面上的平稳，而实际上每个理性主体都有一种冲动，周其仁（2002）深刻指出在产权不清晰的状态下各方利益主体都有冲动即通过占有公共财产的特权来提高自身的福利和效用[13]，以取悦上级为行动目标。而不是通过真实的市场交易来达到资源的合理配置，突出表现各级政府与企业就信用规模的讨价还价上，跑关系寻租活动以及对信用规模的突破。其实这种平静的背后埋伏着信用秩序混乱的隐患。
随着国有经济贡献的下降，以及地方和个人对经济利益的追求，国民收入呈现分化的特征：国家、政府部门的财政收入所占GDP的比重呈现下降，而个人居民部门的财政收入占据了主导地位，出现了“聚财于国”到“藏富于民”的财政格局的转换[14]。从1984年后，国家逐步实行了财政的分权化改革，财政的分权主要表现在“分税制”，即税收资源分为中央税收和地方税收两部分，前者由地方代收上缴中央，后者完全归各地方政府所支配。即地方政府享有一定比例的财政收入权，以刺激地方保持经济建设的积极性，促进国民经济持续高速增长。这样，中央政府和地方政府的利益追求出现了不一致的现象。
在分权化过程中，地方政府以其独特的方式成为具有独立人格的主体。在传统经济体制下，地方政府领导人的政绩，是与其执行中央计划的完美程度联系在一起。以行政命令和计划指标分配成为这段信用秩序的两大特征。但在分权化改革中，地方政府获得越来越大的经济控制权，实际上也就是获得了经济发展的主动权，同时也承担起发展地方经济的责任。在以经济建设为中心的方针下，地方经济的发展和繁荣程度，不仅成为上级部门对其政绩考核的基本指标之一，而且也成为当地广大居民对其是否投赞成票的主要依据。所以，千方百计的追求信用资源，绕规模，跑指标成为各地方政府的集体行为特征，“找市长，抢市场、跑银行”已成为一种普通的现象，虽然此时市场化交易因素在信用资源配置中凸现，但此信用秩序却表现为中央与地方政府讨价还价的重复博弈。
利益分化下的博弈
我们有必要分析一下中央和地方政府在分权改革中效用函数的变异，最为明显的是地方政府行为的双重分裂倾向。在传统经济体制下，地方政府不具有利益主体的独立人格，所以不论从经济上还是从政治上对中央都是一味服从的。当地方政府掌握了相当的经济控制权，具有相对独立的经济利益后，它就会与中央政府在经济上产生一系列矛盾与冲突。尤其是在中央宏观政策损害其地方经济利益时，地方政府会产生经济的“对抗”的冲动。同时，地方政府也有利用中央政策的漏洞“钻空子”，尽可能减少或避免自身利益的损失或获得制度缝隙中的潜在利益。但在政治上，地方政府仍须与中央保持高度一致性。因此，只有当中央宏观调控的经济行为转变为一种政治行为时地方政府的经济抗衡才会被迫转变为政治性服从。地方政府在对中央政府的态度上具有经济抗衡和政治服从的双重分裂倾向[15]。
总的来说，地方政府掌握了越来越多的经济控制权，特别是地方政府在财政上越来越自治化，表明其实际上拥有了较大的经济资源配置权。但中央政府仍具有极强的行政力量，实际上还有更多的政治行政控制权，以对地方掌握的经济控制权的运用形成制约。政治体制倾向于保护中央政府利益，撤职是对地方政府以牺牲中央利益来追求他们自己目标将所施加的限制和惩罚。管理的报酬（主要是政治上的升迁）则来自对地方官员政绩的考核，其主要的标准之一便是地方经济发展以及与中央保持一致的程度。因此，尽管各地方具有以地方利益侵蚀中央利益的权力和冲动，但地方政府又受到中央政治权威的制约。因而，中央与地方的关系可以概括为：在政治上“强中央，弱地方”；在经济上“弱中央，强地方”的双重特征。
下面就中央与地方博弈成本-收益进行分析。根据前面的讨论，可以作如下假定：（1）中央政府偏好于全局性收益（稳定），而地方政府偏好于区域性策略选择（经济增长）；（2）中央与地方最终行为的选择实质上是两者偏好或策略协调与妥协的博弈结果。
如图1示：AB和A’B’曲线是某项政策的稳定（中央全局性利益）和增长（地方区域性收益）的可能性曲线，曲线与O点的距离越远反映收益增加；中央与地方的偏好用无差异曲线U 1 、U2表示，，，且，说明中央偏好追求稳定全局性利益，而地方偏好于追求增长的地方利益，无差异曲线的外移说明中央和地方双方的效用递增。这样，某项政策规则在中央与地方间的划分会产生不同的效果。假定政策规则设计的收益可能性曲线最初为AB，中央希望政策的使用最佳效果为C点，而地方对权利使用的最优选择在D点，线段CD即为中央与地方分权的制度选择集。这个区域越大，地方的机动性及其与中央讨价还价的空间也就大。因此，中央为达到全局的协调，就需要付出更大的监督和约束成本，以使地方的选择趋于自己效用最大化的C点；而地方为追求自身的最大效用，将努力保持D点的利益。所以双方多次讨价还价博弈后最终均衡选择是界于C和D之间的E点。虽然此时中央获得较D点为高的效用，地方也获得了较C点高的效用，但是两者对效用收益的评价均低于各自的最优点，按照双方此时的无差异曲线，与它们相切的总收益可能性曲线边界内移到A’B’。从成本收益分析，这部分收益的损失是和两者间博弈与协调的交易成本相对应的，即图中EE’线段。也就是说，中央和地方从最初的各自选择C点和D点到后来达到均衡E点，是一个充满策略性选择的博弈过程，是要付出成本EE’，而EE’的大小与中央地方效用偏好差异CD之间的距离成同比例关系。这可以解释分权对信用秩序的影响。从某种意义上说，分权化改革显然扩大了信用资源的使用规模与组织规模，而且降低了金融资源的配置效率。
在这种情况下，要实现收益的改进，减少资源浪费，就必须使中央与地方偏好差异缩小（即C、D点尽可能接近）。这样取决于：（1）进一步推进和规范政府间的分权，减少由“土政策”或“灰色权利扩张”造成金融资源的浪费。（2）中央政府制定的对地方约束规则及其评价是否合理完善，减少制度漏洞。（3）加强对权力的监督和约束，规范政府行为和相应责任。
随着改革的深入，改革由最初的“帕累托改进区间”进入“非帕累托改进区间”，即一项改革措施使一部分利益集团收益改善的同时不可避免地导致另一部分人利益受损。那么，利益受损集团就会反对改革。为了保障改革措施的顺利进行，国家就需要对这部分人进行补偿。例如国有企业改革，关系到1亿多职工的切身利益，按重要性和其能量无疑是我国最大的利益集团，因为这个集团的利益在改革中要受到暂时或永久性的损害，保持这部分利益集团的稳定对改革至关重要。国家效用函数随着改革的进程而发生变异，即由实施赶超战略前期的“单一增长需求”演化为“稳定与增长”双重需求，即同时要保证经济的快速增长，又要确保社会的稳定。在改革以来中央政府财政能力下降的现实下，形成了一种“弱财政，强金融”的格局，金融在动员金融资源方面，替代了一部分税收制度的功能，而同时在信用资源配置过程中，它又部分替代了财政制度功能[16]。这样，金融制度同时兼有促进经济增长和维护社会稳定的双重职能。那么，地方政府对银行的干预由一种“增长冲动”动机而冠冕堂皇地以“为国家分忧”理由找到更适合的借口。对于国家来讲，地方政府和银行的行为符合国家的效用函数，所以尽管这样有可能以损失效率为代价来换取经济增长和社会稳定，而对国家来说并不损失什么。相对于支付更多的财政收入，国家所需要做的不过是给国有银行提供隐性的信用担保，而实际上并没有真正支出，在财政赤字日益紧张的情况下，无疑节约了运行成本（当然也增加未来成本）。就地方对银行的干预问题，虽然中央曾明确表示反对，而实际上态度是不坚决的。对地方政府来说，分权化加剧了各地区之间的竞争，只有获得更快的经济增长才能在同行中“出人头地”，而将稳定的成本通过国有银行转嫁给国家承担。就国有银行，在市场改革中开始追求个人的利益，而且也有了相当大的自主权，地方政府干预总是难免的，而且也是和地方搞好关系应当支付的必要成本。同时，也可以借口将自己经营的失败损失和风险转嫁，甚至还能赢得国家的同情和支持。在信息不对称的情况下，地方和银行还可能合谋从国家套取资金和优惠政策，出现道德风险和逆向选择问题。对于国有企业，一方面可以从银行获得资金支持企业发展和产出增长，另外还可以“稳定”理由向地方政府施压获得贷款。即使企业亏损严重，也不愿破产倒闭，相反，亏损越严重，越容易受到重视，比如减免债务，税收优惠等。从而将已存在的预算软约束变成一个自我增强的过程，将亏损经济自动引向赖帐经济。中国自1994年以来国有企业亏损与商业银行不良资产的同步上升基本上反映了这种情况。这样，遵守信用秩序的好企业越来越少，赖帐企业（甚至故意赖帐）越来越多，其结果只能是信用破坏，赖帐经济出现。
：信用秩序机理的演进
事实上，中国政府（中央政府和地方政府）除了具有亚当·斯密所具有的监督游戏规则和提供公共产品之外，还具有大家长的职责。实际上，中国的信用市场最初是依托于权力分配而发展的。国有银行分支机构的组织扩展本身似同于对原有行政科层结构的复制，一个国有银行分支机构的建立等于在相应的政府行政部门下面增设一个附属机构。在分权的背景下，信贷组织扩展在很大程度上受地方行为与地方利益函数的支配。各个国有银行分设地方分支机构的行为不可避免地受到地方之间竞争的趋动，因为多一个分支机构就等于给本地区增加一条向上讨价还价争取更大资金使用权的途径，多了一份支配金融资源的融资渠道。这样，以权力分配为特征的信用秩序逐步发生了转变，形成了以权力竞争为格局的信用秩序。在这种情况下，银行与企业之间的信用市场是依托于权力关系和人际关系的网络而发展的。随着改革深化，市场竞争的因素越来越强，信用秩序最终体现为在市场统一规则下的竞争秩序。那么，信用秩序的演进经历了“权力分配秩序——权力博弈秩序——市场竞争秩序”的路径特征（如图2示）。但现实中，三种特征的秩序同时并存着，而且计划遗风仍很严重。
4信用秩序形成与政府行为准则的确立
对于建设和维护具有“公共产品”性质的信用秩序，政府具有独特的优势。其作为社会中规模最大的非市场组织，它本身的强制力和再分配能力，使其自身在提供共同需要的建立和维护信用秩序的服务方面，能够实现规模效益。并且，政府是建立并维护与信用秩序有关的产权制度体系、市场法律体系和提供司法服务的合适主体[17]。但政府也可能会破坏市场的制度规则，破坏市场信用秩序。政府的行为应当受到有效监督，权力应当受到约束，让政府时刻感受到来自内部和外部各种竞争压力的影响，以确保政府行为的规范化。
实现信用秩序的规范和优化，法治化应当成为政府调控和管理市场的基本行为准则。政府调控和管理市场的法治化行为准则意味着，政府必顺遵循法治精神管理市场，行政权力必须被置于法律的权威之下。任何形式的政府管理政策和规制措施都必须具备充分的法治基础，与市场信用秩序相关的政策措施的贯彻和实施必须被纳入法制轨道，政府调控和规制市场的权力应当受到合理制约，相当管理行为必须得到有效监督，这一准则要求，政府在管理经济和规范信用秩序方面，无论是使用行政手段、经济手段、还是使用法律手段，都应当具备法律前提，并接受法律监督，承担法律责任。比如说，地方政府干预银行贷款所造成的损失，政府官员没有任何直接责任；国有企业欠银行贷款不还，对企业领导们的法律责任在现行法律中没有涉及。现实中反而存在着一种权力代替法规、级别等于判别等权力中心主义的行为倾向。甚至，一些部门打着“健全和完善法制”的旗号制定一些侵害市场制度基础，违背市场经济基本原则，破坏市场自身竞争性政策措施，并被一些部门和地方以法律条文形式合法化、公开化，贻害不浅。
完善信用秩序法律体系建设是健全市场法治体系和维护信用秩序的重要内容和必要保障。目前有一种观点认为，在从计划经济向市场经济转轨的过程中，市场交易的混乱，信用失序现象以及法律的欠缺是不可避免的，与其急于制订不成功的法律来约束制度创新活动，不如为市场发展提供一个更加宽松的环境条件。其实，这种看法是不妥当的，市场宽松并不等于放任自流，法律制定并不必然约束制度创新，相反，由于制度腐败反而会形成“路径依赖”，出现“坏制度驱逐好制度”的现象。一般意义上，市场经济法律是市场经济的构成性规则而非控制性规则，市场经济法律不应该也不可能外生于主权者的主观意志，只能内在于客观的市场经济规律[18]。如果我们想要享受良好的信用秩序带来的效益，那么作为制度安排的法律，其目标只能是让市场充分地发挥作用，而不是把法律作为一种外在的控制手段去限制乃至取消市场的作用；只能是去促进自发的市场秩序的形成，而不是去建立所谓的“有秩序的市场”。“市场秩序”和“有秩序的市场”之间的区别在于，前者旨在让市场发挥作用，而后者则意味着限制市场的作用。
对于政府来说，为了使信用秩序规范化，监督治理法治化，有以下工作需要加强：一是确立市场及市场体制的权威性，防止市场被权力分配的原则侵蚀导致体制的复归。二是根据依法治国，依法行政的原则，设立设置合理，分工明确，具有权威性的市场监督管理机构，以有效维护市场秩序和信用秩序；三、严格执法，维护市场规则，扫清体制和法律上诸多障碍。
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作者信息：
李纪建，男，1976年10月出生，山东聊城人，西安交通大学金融发展研究所2003级博士生，现供职于中信实业银行总行，经济师。
联系电话：010-80916691；13910382012 E-mail：ljj@
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