·四面配回回自四. 2014 年第 7 期
"租税互替"与地方政府的土地财政行为研究综述※
邹秀清
内容提要:在"租税互替"机制的研究框架下，本文采用了文献比较和理论分析法来解析地方政府的土地
财政行为。本文对租与税的概念、特性和表现形式及其对地方政府土地财政行为的影响进行了归纳和分析，研
究结论表明: (1)在现行的地方官员晋升制度和财政收支分权制度的双重作用下，地方政府及其官员偏好于追
求短期的土地租金收入而非长期的税收收入;(2)地方政府及其官员对于地租收入的强烈偏好，直接导致了目
前的土地财政模式 ;(3)推进不动产税制改革，使地方政府及其官员由偏好短租转变为偏好长税，是构建合理、
规范、可持续的土地财税制度的关键所在。
关键词租税互替"机制地方政府土地财政文献综述
中圄分类号: F812 .41 文献标识码 :A 文章编号: 1009-2382(2014)07-0068-05
一、引言
20 世纪 90 年代以来，土地租税收入日渐成为中
国地方政府财政收入的主体，地方财政形式也由此呈
现出愈发明显的"土地财政"特征。规模日渐庞大的
土地财政收入在弥补地方财政收支缺口与增加经济
性公共产品供给的同时，也带来了一系列严峻的社会
问题，诸如房价高涨、耕地资源流失、城乡收入差距拉
大、土地寻租与腐败盛行、地方财政运行风险激增等。
目前，学界在土地财政的内涵、构成、影响因素、演变
过程以及实际效应等方面已取得了较为一致的研究
共识(王玉波，2013) ，但在土地财政的治理对策方面，
大多数学者皆是从各自相异的研究角度出发进行分
析，尚未能形成较为统→的改革意见。
张五常教授在《中国的经济制度》一文中详细描
述了"县竞争"的情形，即地方政府通过操纵土地价格
来互相竞争，这一竞争过程中所损失的地租收入是可
以通过税收收入得到补偿的(张五常，2009)。这实际
上是将地租收人和税收收入作为地方政府可以互替
的收人来看待。更为详尽的阐述是:在土地资源业已
给定的情况下，政府如希望增加税收收入，可以通过
降低地租率来实现;反之，政府如希望获得更多的地
租收入，亦必须牺牲相应的税收收入。这一作用机制
被称之为"租税互替"机制。当然，这种租与税互为替
代的关系，在具体的量上可能会有所差异，租的增减
部分并不一定会完全等价于税的增减部分。
借助于"租税互替"机制这一研究视角，不仅有助
于我们更为清晰地认识和理解地方政府的土地财政
行为，而且能帮助我们提出解决土地财政深层次症
结的制度安排。本文的结构安排如下:第二部分对
"租"与
部分将阐述中国地方政府为何能集收租权与征税权
于一体;第囚部分探讨租与税的不同特性是如何影
响地方官员行为的;第五部分讨论"租税互替"机制
及其与土地财政之间的内在作用关系;第六部分根据
"租税互替"机制，提出地方政府土地财政行为的治理
对策;第七部分是结论'1全评述和后续研究展望O
二、"租"、"税"概念辨析
现代经济学相关理论中租一般被定义为支付给
资惊所有者报酬中超过资晾在其他可供选择的用途
中所能获得的最高报酬的那部分，亦即超过机会成
本的剩余(李健， 1997)。而租之所以能够产生，是由
于某些资源的供给缺乏弹性。从这一角度出发，可以
将租理解为支付给生产要素的报酬超过为获取该生
产要素供给所必须支付的最低报酬。一个十分典型
的例子便是在人类的活动中，可供人类利用的土地
资源、数量是十分有限的其当下和未来的供给量对于
※本文为国家社会科学基金重点项目"地方政府土地财政区域差异的形成机理及分类治理对策研究"(项目编号: 13AGLO07)
的阶段性成采。
一 68 一
价格缺乏弹性，当土地资源变得稀缺时，地租立刻显
现出来。
根据现代公共财政理论，税收的本质可被定义为
公共产品的价格。但随着产权经济学的发展，学界对
于税收本质的认识又进一步得到深化。刘哗(2009)认
为税收与私人产权之间有着本质的联系，而与公共产
品、政治权力之间并不存在实质联系，因此，税的本质
是政府界定和保护产权的价格。政府既可能出于长
期税收利益的考量而有效地界定和保护产权，也可能
会出于短期财政需要而侵犯产权。盛洪(2012)在论述
"租税同源"这一命题时，对于税收的本质给予了更为
深刻的阐述。他认为若将政府界定和保护产权的功
能视为一种资产，此种资产由于需要对应的制度安排
才能形成，因此相对于需求(用途)而言是较为稀缺
的，税的含义便是界定和保护产权的稀缺性的独立价
值。在这里，我们将税收理解为政府界定和保护产权
的价格，不仅有助于在立宪层面上硬性约束政府权力
和提供税收合法性的基础，也可以为本文后续"租税
互替"的分析提供合适的研究切人点。
综合以上分析，可以初步认为与租相对应的是资
源的稀缺性，而与税相对应的是界定和保护产权的服
务功能。当某种生产要素并不稀缺时，便只有税而无
租可言，只有当这种生产要素变得稀缺时，租才从税
中分离出来。
三、集收租权与征税根于一体的中国地方政府
通过对"租"与"税"概念的辨析，我们得知租是因
其稀缺性而产生，具有收租权的主体应是该稀缺生产
要素的产权所有者。当这种稀缺生产要素为土地资
游、时，收租主体便应当是土地所有者。而税是界定和
保护产权的价格，那么具有征税权的主体便应是界定
和保护产权的主体，在市场经济的基础性制度架构之
下，政府便成为具有征税权的主体。
在不同的土地所有制度之下，土地的收租权归不
同类型的土地所有者所有。根据中国土地产权制度
的具体安排，土地的收租权往往由地方政府直接掌
控。中国目前的土地所有制度是国家所有和集体所
有的二元土地所有制。《中华人民共和国宪法》第十
条明确规定"城市的土地属于国家所有。农村和城
市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，
属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体
所有。"对于土地所有权的归属，~中华人民共和国土
MODERN ECONOMIC RESEARCH …~I!监事指噩噩噩-
地管理法》第八条也有近乎完全一致的表述"城市市
区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除
由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所
有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。"这
样就明确了我国土地所有权主体只有两个，一个是国
家个是农民集体，但这种所有权仅是名义上的所
有权。从这两个所有权主体来看，"国家"即全民，同
"农民集体"一样，是一个集合的概念，因此国家的权
利必然要通过政府来行使，政府同时接受全民监督，
但是在集权政治体制且对政府的监督职能弱化的条
件下，政府权力就会过度膨胀，过多的行政干预必然
出现。同样，地方政府代表国家行使本地的国家权利，
在土地出让中不作为所有权主体，但是地方政府在土
地出让中有着所有权代表和行政权主体的双重身份。
地方政府常常利用这种身份的混同，借助于行政权力
强化自己所有权代表的地位，并在某种程度上实际行
使所有权(王瑞杰，2007)。作为权利的执行部门，在
缺乏有效监督的情况下，本属于国家的土地所有权
便被虚化，成为名义上的所有权，而事实上的所有权
则落人地方政府手中。"农民集体"权利的行使通常
情况下由基层村民委员会执行，村委会不是政府部
门，自身没有行政权力，但受到基层乡、镇一级政府
行政权力的控制，加之农民的权利意识和对基层政
府监督手段的制约，本属于农民集体的土地所有权也
会虚化为名义上的所有权，而事实上的所有权同样被
地方政府控制。在国家和农民集体的土地所有权被
地方政府占据的过程中巨额的土地租金成为地方政
府财政预算外收人的重要来源，最直接的表现便是地
方政府对于土地出让金收入的高度依赖。
与租的收入基本由地方政府所有的情形不同，税
的收入却是由中央政府和地方政府分成。 1994 年开
始启动的分税制改革将中国的税收收入分为中央收
入和地方收入两大类，其中税源稳定、税基广、易征收
的税种大部分划归中央，而地方政府却只能扩大地方
可独享的税收收人来源。需要指出的是，现行省以下
各级收入划分很不统一，五花八门复杂易变，严重影
响了统一市场机制功能的发挥。而且，省以下分税制
尚未贯通，在收入划分方面"因地而异"不少地区仍
然保留一些按企业隶属关系划分收入的做法，这不仅
在客观上影响了企业之间的公平竞争与生产要素的
合理流动，不利于资源的合理配置和产业结构的优
化(贾康等， 2012) ，而且使得层级越低的地方政府，对
-69 一
E皿酣睡回圃，. 2014 年第 7 期
于税收收入越不能产生稳定的预期。由此可知，地方
政府实际上是掌握着较为完整的收租权和不完整的
收税权。
四、租与税的不同特性"短租"与"长税"
周其仁教授在其《收入是一连串事件》一书中，曾
描绘了香港政府所征收的"暗税"即香港政府通过压
低税率来换取经济的发展再通过土地批租而征得的
"暗税"来弥补政府在税收上的损失(周其仁，2006) 。
内地的土地批租制度是从香港借鉴而来，那么内地政
府在租和税之间又是如何取舍与平衡的呢?
根据周黎安(2007)所提出的地方官员晋升锦标
赛模式，中国的地方官员具有经济参与人和政治参与
人的双重身份，地方官员在为地区间的经济竞争的同
时，也在为"官位"晋升而竞争。在晋升锦标赛的激烈
赛程中，地方政府对于租和税表现出了差异十分明显
.的偏好。自 1987 年开始实施国有土地有偿使用制度
以来，地方政府是通过土地批租制度来完成国有土地
出让和征收土地租金的，这样可使地方政府将后 40一
70 年的土地租金一次性收取。虽然已有学者(如李
雄、方龙， 2010)提出以土地年租制来代替现行的土地
出让制度，即由一次性地收取几十年的国有土地租金
改为每年收取一次土地租金但由于诸多现实制度障
碍的存在，土地年租制在短期内并不具有可行性，在长
期内的发展方向也是与土地出让制实现合理的共存。
徐婷和周寅康(2006)较为系统地探讨了年租制的发展
趋势，认为年租制可以作为土地出让制度的有效补充，
二者可以共同发挥合理配置土地资源的作用。因此，无
论是坚持现行的土地出让制度，还是将土地年租制做
为未来用地制度的改革方向，土地租金收取的短期性
特征在可以预见的时间段内是无法改变的。
与土地出让金收入被纳入到预算外收入不同，税
收收入属于地方政府的财政预算内收入，其征收环节
和过程更为规范有序。本文在此所提及的"长税"主
要有两层含义:第一，在一系列税收制度的强力约束
下，地方政府在征税方面缺乏如同收租那样强大的自
由支配权，即使地方政府有意在征税方面做出符合自
身利益的行为反应，也会存在明显的时间滞后性。第
二，由于任期上的严格限制，当期地方官员为税收收
入增长所做出的努力 在其任期内可能无法显现出
来，而继任的地方官员往往会成为这种努力成果的受
益者，通俗地讲，可能会出现"前人栽树后人乘凉"的
结果。"长税"的这两种特性，显然无法为正处于晋升
竞争中的地方官员提供足够的激励O
王文剑和草成林(2008)认为，在以经济增长为目
标的政绩考核体系下地方政府官员都面临着巨大的
晋升激励，因而拥有了更加强烈的激励以扩大预算外
收入，加大对地区经济的攫取。与本文对"短租"与
"长税"的分析相结合这实际上共同解释了在晋升
锦标赛模式之下，地方官员偏好于"短租"而非"长
税"。李学文等(2012)曾构建了一个"中国转轨经济高
速增长"的解释框架，在这一解释框架之下，广泛存在
于地方政府活动之中的预算外收入，成为地方政府集
体行动的激励基础，无论是分税制前以"经营企业"为
特征的地方保护主义经济增长模式，还是分税制后以
"经营土地"为特征的土地发展主义经济增长模式，地
方政府对于预算外收入的追逐都未曾改变。这一分
析结论同样也契合了地方官员热衷于"短租"的现实
情境。
五、"租税互替"机制与土地财政的不可持续性
所谓的"租税互替"机制，简言之，就是租和税之
间具有互替关系，当租金率上升时，税率就会相应下
降。当然，租金率和税率由原先的均衡状态过渡到新
的均衡状态，需要一个过程。根据既有产权理论租
税互替"机制可以得到较好的解释。前文中，税收被
定义为政府界定和保护产权的价格，当这种产品较为
稀缺时，税率与租金率就会呈现出互替的关系。以兼
有收租权和征税权的中国地方政府为例，当地租率上
升时，就会减少界定和保护产权服务的需求，税率就
会下降;反之，当地租率下降时，就会增加界定和保护
产权服务的需求，税率会相应上升。
黄少安等(2012)从理论和实证两个方面研究了
"租税互替"机制，其研究结论表明:在静态研究框架
下，政府的财政收人满足"租税等价"原理，即政府通
过企业税收融资与通过土地租金融资是等价的，政府
的总收人水平只取决于土地资源总量，与租和税之间
的取舍无关;在动态研究框架下，政府财政收人在短
期内存在"租税替代"关系，在长期内则满足"租税等
价即政府要获得更多的土地租金，就必须牺牲来自
于其他行业的税收收入;反之亦然。许云和黄少安
(2013)在实证检验租和税之间互替关系的同时，还引
入了官员晋升激励变量其实证检验结果表明租和税
之间存在着显著的互替性且政府无论对租或税采取
一 70 一
激励政策都会造成对经济的扭曲，地租的经济扭曲效
应要重于税收。由此可知，在土地资源既定的情况下，
地方政府的土地财政行为是以牺性未来的税收收人
为代价的，政府收取的土地租金越多，企业的利润就
会越低，政府来自企业的税收收入会相应下降，最终
结果将会是实体经济因地方政府对地租的偏好而遭
受重创。值得注意的是，在地方政府以税换租的过程
中，税收收入的损失部分是中央政府和地方政府共同
承担的，其中由中央政府承担的部分可能更多。
在其他并未涉及"租税互替"机制的研究文献中，
也都普遍注意到地方政府对于短租的偏好极可能会
危及到国民经济的长远发展。如陈志勇和陈莉莉
(2010)认为，地方政府的土地财政行为不仅不能扩大
国内的消费需求，反而会对消费产生抑制效应，阻碍
中国经济的转型发展，固化"三驾马车"中出口和投资
强劲而消费疲弱这一长期失衡的格局。王芳芳和董
挠(2010)还发现由于土地资源的高度稀缺性，地方政
府依靠持续开发土地资源作为发展动力的土地财政
行为并不是一种可持续的发展模式，不仅不能为地方
政府带来稳定的财政收入，最终还可能会导致财政收
人的枯竭。
根据"租税互替"机制，高度依赖短期土地租金的
土地财政行为是不可持续的，那么土地财政的演变趋
势又会是怎样的呢?唐在富(2012) 、刘玉萍等(2012)
针对这一问题，分别从其不同的研究视角提出了土地
财政产生发展的倒"U"型轨迹假说，即随城市化与工
业化的持续推进，地方财政对于土地租金收入的依赖
会呈现出先增后减的自然转变过程。但邹秀清(2013)
通过对 1999-2010 年 30 个省、市、自治区面板数据
的实证检验发现，现阶段土地财政指标与经济增长指
标之间存在着单调递增的关系暂时否定了土地财政
倒"U"型轨迹假说。这就警示我们，单纯希望土地财
政问题能够在经济发展过程中自然得到解决是不切
实际的，立足国情与现实来重构财税制度才是更为切
实可行的方案。
六、构建合理、规范、可持续的土地财税制度
在诸多对土地财政行为的成因进行分析的研究
文献中，由财政纵向分权所导致的地方财政收支缺口
是导致土地财政的一个重要原因。张丽华等(2010)认
MODERN ECONOMIC RESEARCH_噩噩噩E望~
为， 1994 年的分税制改革，在成就中央宏观调控能力
增强的同时，也造成了地方各级政府的财力短缺，促
使地方政府-方面加大了对中央转移支付的依赖，另
一方面通过模糊政府与市场的边界，进行"以地生财"
的土地财政行为。匡小平和卢小祁(2012)以中部欠
发达地区 J 省为例，通过实证检验发现财政支出式分
权导致地方财政赤字的增加，为地方政府依赖土地租
金来缓解财政压力提供了原动力。张良悦等(2012)
更以地方政府债务为研究切人点，发现若要从根本
上解决地方政府土地持续违规和地方政府债务，必须
从制度上解决地方政府的财政困境。
在讨论租与税的不同特性时，我们发现地方官员
在晋升锦标赛模式下，明显偏好于短租而非长税。在
地方政府出于财政收支缺口的巨大财政压力下，也只
能更多地依靠土地租金来解困。由此，构建合理、规
范、可持续的土地财税制度的关键在于使地方政府及
其官员由偏好于租更多地转换为偏好于税，租与税之
间能够达到一个新的合理均衡状态。就现阶段的实
际情况而言，推进不动产税制改革，以减轻地方政府
对于土地租金的依赖 是改革过程中各相关利益方
普遍能够接受的、可行性较强的改革方案。邓菊秋
(2007)根据我国地方财政运行的现状，提出不动产税
改革的主要目标应定位于为地方政府提供稳定且可
持续的税收收人来源 这不仅能为地方政府的基础
设施建设提供资金，而且能够使地方政府专心优化
本地投资环境，不断扩大税基，从而形成长久不衰的
财源。刘东(2013)也认为，在使不动产税成为地方政
府的支柱财源后，地方政府会逐渐失去对土地财政的
依赖，地方政府之间的竞争也会从招商引资竞争逐渐
转向社会公共服务竞争，地方政府行为也会由"对上
负责"逐步转变为"对下负责"。
虽然不动产税制的改革能够在不损害地方财
政整体利益的前提条件下q改变地方官员的行为模
式，使其更偏向于追求长税，但是不动产税制改革
绝不意味着可以用不动产税来完全代替土地租金。
正如崔智敏(2010)所述及的，租与税二者可以是合
理匹配、并行不悖的关系。即使不动产税在全国范
围内逐步铺开以后，地方政府收取地租的条件、方
式等也必须相应进行改革，以实现与不动产税的合
理接轨，从而成功构建合理、规范、可持续的土地财
①合理、稳步、有序推进的不动产税制改革可以使地方政府通过征收长期的不动产税来弥补将会损失的短期地租收入，这样
可以在不触动地方政府整体财政利益的情况下，减少在改革过程中可能会遇到的阻力 o
一 71 一
E踊回组回事圃，. 2014 年第 7 期
税制度。
七、结语
本文以"租税互替"机制为研究框架，对于地方政
府的土地财政行为进行了较为系统的解析，得出的主
要结论包括:(1)在现行的地方官员晋升制度和财政
收支分权制度的双重作用下地方政府及其官员偏好
于追求短期的土地租金收人而非长期的税收收人。
(2) 地方政府及其官员对于地租收入的强烈偏好，直
接导致了目前的土地财政模式，这不仅会助长地方官
员的短期行为，更为社会经济的长期发展埋下巨大隐
患。 (3)推进不动产税制改革，使地方政府及其官员
由偏好短租转变为偏好长税，是构建合理、规范、可持
续的土地财税制度的关键所在。
本文的研究工作主要是对既有文献的归纳总结，
进一步的工作在于如何具体推进合理、规范、可持续
的土地财税制度的构建。这不仅需要大量、细致且艰
苦的实践工作，也同样需要充分调动地方政府的主观
能动性，使地方政府能在这一制度变迁过程中切实充
当起"第一行动集团"的角色，否则，在"上有政策，下
有对策"的政策博弈过程中，很可能会错失改革的良
机，地方政府的土地财政行为将难以根本扭转。
参考文献:
1.王玉波:<土地财政的成因与效应及改革研究综述}.
《经济问题探索}2013 年第 2 期。
2. 张五常著:<中国的经济制度(神州大地增订版n.花千
树出版社出版有限公司 2∞9 年版。
3. 李健:<西方寻租理论探析}.<经济学家}1997 年第 4 期。
4. 刘畔:<对税收本质的重新思考一一基于制度视角的分
析}.<当代财经}2009 年第 4 期。
5. 盛洪:<论租税同源、分离与互替}.<制度经济学研究》
2012 年第 12 期。
6. 贾康、刘微:f'土地财政分析及出路一一在深化财税
改革中构建合理、规范、可持续的地方"土地生财"机制}.<财
政研究}2012 年第 1 期。
7. 周其仁著:<收入是一连串事件}.北京大学出版社 2∞6
年版。
8. 周黎安:<中国地方官员的晋升锦标赛模式研究}.<经
济研究}2∞7 年第 7 期。
9. 李雄、方龙:<论土地年租制适用的制度架构一一以土
地年租制和土地出让制比较为视角}.<改革与战略}201O年第
1 期。
10. 徐婷、周寅康:<我国土地年租制的发展趋势一一-年租
制与增量土地供应}.<资源开发与市场}2006 年第 1 期。
1 1.王文剑、罩成林:<地方政府行为与财政分权增长效应
的地区性差异一一基于经验分析的判断、假说及检验}.<管理
世界}2:∞8 年第 1 期。
12. 李学文、卢新海、张蔚文:<地方政府与预算外收入:中
国经济增长模式问题}.<世界经济}2012 年第 8 期。
13. 黄少安、陈斌开、刘姿彤:f'租税替代"、财政收入与政
府的房地产政策}.<经济研究}2012 年第 8 期。
14. 许云、黄少安:<租税互替:地方政府房地产政策选择}.
《中国海洋大学学报(社科版)}2013 第 3 期。
15. 陈志勇、陈莉莉 :f'土地财政缘由与出路}.<财政研
究}201O年第 1 期。
16. 王芳芳、董挠:<地方政府的"土地财政"及其弊端}.
《城市问题}2010 年第 2 期。
17. 唐在富:<中国土地财政基本理论研究一一土地财政
的起源、本质、风险与未来}.<经济经纬}2012 第 2 期。
18. 刘玉萍、郭郡郡、李馨莺:<经济增长中的土地财政依
赖:度量、变化及后果}.<云南财经大学学报}2012 年第 1 期。
19. 邹秀清:<中国土地财政与经济增长的关系研究一一
土地财政库兹涅兹曲线假说的提出与面板数据检验}.<中国
土地科学}2013 年第 5 期。
20. 张丽华、李保春、张目、张蕾:<我国土地财政生成机理
分析及解决思路}.<财政研究}201O年第 12 期。
21.匡小平、卢小祁:<财政分权、地方财政赤字与土地财
政-一来自中部欠发达地区 J 省的经验证据}.<中南财经政法
大学学报}2012 年第 1 期。
22. 张良悦、赵翠萍、程传兴:<地方政府土地违规为何屡
禁不止?一一地方政府债务的视角}.<世界经济文汇}2012 年
第 6 期。
23. 邓菊秋:<不动产税应该成为我国市级财政的主体税
制一一以成都市为例}.<财经科学}2007 年第 7 期。
24. 刘东:<物业税改革的目标定位一一基于经济、政治和
社会视角的评析}.<中央财经大学学报}2013 年第 4 期。
25. 崔智敏:<关于物业税几个有争议问题的探讨}.<中央
财经大学学报}201O年第 10 期。
作者简介:邹秀清，江西财经大学旅游与城市管理学院教
授、博导(南昌 33ω32) 。
[责任编辑:沈卫平]
q』叮，
