MODERN ECONOMIC RESEARCH …垣E遭到黯~地方政府在房地产市场中的角色紧张及优化策略※蔡书凯内容提要:基于制度一行为一绩效(IcP)范式的分析框架，该文分析了中国房地产市场的制度基础、地方政府在房地产市场中的角色冲突及其行为表现、房地产市场中的绩效。研究发现:双重身份带来的角色紧张决定了房地产市场运行过程中地方政府角色行为的内生性，地方政府在房地产市场更倾向扮演"利益者"的角色，降低了房地产市场绩效。未来制度设计中应坚持市场化、制度化方向、民生导向，通过健全市场约束机制、重构财政分权体系、优化政绩考核体系等手段实现地方政府在房地产市场中从角色紧张走向角色协调。关键词:房地产地方政府角色紧张中图分类号:F120 文献标识码:A文章编号:1009-2382(2014)01-0013-05 制度结构和制度安排决定了不同行为主体的角方政府是土地征用、土地储备和土地出让的唯一合法色和行为策略集，决定或直接约束着各主体的角色和主体，是区域内土地一级市场的惟一供给者。从土地行为，当制度不同时，行为主体所承担的角色和行为出让制度来看，按照现行的法律制度，对于经营性用策略集也将存在差异。作为理性的社会行为主体，个地的出让必须通过公开招标、拍卖或挂牌等方式。体行为主体总是在制度规则的约束下、在现行制度所"招拍挂"土地出让制度造就了土地价高者得的现状。决定的可行空间中选择最有利于自己的行为，从而产从土地收益分配制度来看，目前中国的土地收益分配生相应的制度绩效。中国房地产业经过10多年的发机制主要特点体现在:中央政府不参与土地出让收益展，在成为国民经济的基础性和支柱性产业的同时，的分配，除提取10%的教育资金、水利建设基金外，也承受着前所未有的争论和压力。在现行的制度安都归地方政府支配;土地出让金一次性收取。排下，地方政府既是房地产业的重要管理者，又是房2.财政税收政策地产市场的直接受益者，双重身份带来的角色紧张决分税制改革将各种收入划分为中央财政固定收定了房地产业运行过程中地方政府角色行为的内生人、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收人;并性。鉴于地方政府在房地产问题上的深度介人，以及实施税收返还制度。分税制改革导致的结果是财权上地方政府作为房地产市场不可或缺的主体，地方政府收，事权下移:一方面，中央政府在财税分配中提高了在房地产市场发展中应该专注什么角色?本文借助中央政府的比重，收人稳定、税源集中、增收潜力较大制度一行为一绩效(ICP)范式的分析框架，从中国房的税收收归中央;另一方面，在事权方面，中央把更多地产业的制度、角色、行为及其绩效视角厘清政府在的事权下放给地方，加大了地方政府的财政支出。房地产市场中的角色定位。3.政绩考核制度完整的地方政府政绩考核评价体系，不仅有助于一、中国房地产业的制度基础增强政府的服务能力也有助于提高政府作为社会管1.土地制度理者的自我监督、约束。在我国现行的地方政府政绩从土地产权制度来看，我国实行二元土地所有考核制度中，经济发展和财政收入是地方政府政绩考制，即农村和城市郊区的土地、除由法律规定外归集核中最重要的两个甚至仅有的衡量指标O体所有，城市土地归国家所有。中国特殊的土地产权二、地方政府在房地产市场中的角色紧张国有制度的重大意义在于地方政府取得了对国有土地的实际控制权和管理权。从土地征用制度来看，地为了研究的需要，本文主要重点关注县市一级的※本文为中国博士后基金"新型城镇化:现实阻隔、突破路径与政策选择"(项目编号:2013M530811)的阶段性成采。13一
置四且障组嗣踊胃E却14年第1期地方政府在既定制度约束下的角色、行为和绩效，县通过设立国营或国有房地产开发公司，直接从房地产市一级地方政府处在国家与社会的连接点上，它的行开发和发展中获利。地方政府通过不断在房地产市为既具有所有地方政府行为的一般性，又具有自己的场上的深度介人，深化房地产市场的"利益者"角色。独特性。显然，地方政府扮演的角色在房地产市场中是相1.地方政府在房地产市场中的角色互矛盾、相互冲突的。政府的"管理者"角色，其行为以往学者对地方政府角色的分析分为两种:一种集中表现为执行中央政府的相关宏观调控政策，独观点强调地方政府的独立性及与中央的分权，如戴慕立于地方政府当前利益之外。而"利益者"的角色特珍(1992;1995)提出的"地方性国家法团主义认为征却不同，其行为集中表现为当前财政税收的最大地方政府成为市场取向的代理人和行动者，中央政府化、政绩最大化、地方政府当前利益。面对不断膨胀的分权发展策略是中国经济持续增长的重要原因;沃的地方政府债务、不断增加的财政支出压力、以经济尔德(1995)的"厂商"理论认为分权让利减弱了地方发展作为主要依据的干部考核体系，以及中央与地方政府对中央政府的依赖，经济上趋于独立，在市场转责、权、利分割的现实地方政府难以拒绝甚至严重依型过程中渐渐显露出工业组织的特质。杨瑞龙(1998)靠"利益者"角色，并利用自身"管理者"角色身份，为认为，利益独立化的地方政府通过充当沟通权力中心"利益者"角色服务。的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介在现行制度的安排下，房地产市场发展中的最大环节角色，有效化解了"诺思悖论"。另一种观点认为，获益者是地方政府，其更乐意扮演"利益者"的角色。地方政府依然是在中央政府控制之下的政府组织，中虽然地方政府同时也是房地产调控政策的具体实施央政府仍然保持着对地方政府的严格控制。中央政府者，但房地产市场的繁荣不仅能够美化当地GDP数通过对地方干部的任命、调动、评估和免职等组织机据、带来的土地出让收益和财税收入，也使地方政府制，专项、定期督查机制等，迫使地方政府贯彻中央政能够有足够的资金来发展城市建设，同时地方官员能府的决策和意志。而何显明(2007)的研究认为，在中央够获得更多的升迁机会。持续的行政性放权基础上具有相对独立利益结构的兰、地方政府在房地产市场中的行为地方政府通过行政博弈获得了一个具有扩张性的自主性空间，获得了一定的自主性，地方政府实际权限、正是由于地方政府同时扮演"管理者"和"利益职责及行为边界出现弹性化和模糊化倾向。者"的角色紧张，加之房地产具有区域性的特点，地方2.地方政府角色紧张政府既当"裁判员"又当"运动员既是"守夜人又结合以上分析，可以发现地方政府在房地产市场是利益主体，造成了地方政府在实施房地产调控政策上扮演着一种双重角色即"管理者又是利益者"的角时具有很大的政策执行选择性，当"管理者"和"利益色。→方面，地方政府在房地产市场中扮演着"管理者"的角色紧张时，地方政府的行为更有可能向"利益者"的角色，发挥管理者职能。作为国家行政体制中者"靠拢。的一部分，政府行政层级中的一个环节，地方政府的1.沉迷于追求土地出让收益一个基本特征是贯彻国家意志、服从和执行上级指令作为城市建设用地的唯一垄断供给者，地方政府和政策，必须承担房地产业"管理者"的角色和职责，利用绝对的垄断优势地位控制土地供给数量、供给这与它的权力来源和权力运作空间直接相关。而另结构、供给时间等进而控制土地出让价格。同时，违法违规事件时有发生。如为了缩减征地时间，各地强一方面，地方政府又是房地产市场发展的"利益者"。在前面描述的土地制度安排下，地方政府通过垄断土征强拆现象频发;部分地方政府为抬高地价，捂地惜地供给进而获得高额土地出让金。现有的财政税收售;部分地方土地利用效率低下，一方面是大量土地体制安排则为地方政府扮演"利益者"角色施加了正闲置，另一方面又大量供地;部分地方政府还通过组向影响，使地方政府获得了谋求自身利益的空间。地建各类公司直接参与房地产市场的开发获取收益O2.缺少保障性住房建设动力方政府开始直接参与房地产市场，更多地扮演"利益中国保障性住房建设推进缓慢、问题不断，除了者"角色。虽然中央政府通过各种手段施加控制，但财政体制原因外，地方政府实施动力不足也是重要地方政府总是可以找出应变之策。很多地方政府还一14一
MODERN ECONOMIC RESEARCH~.司íîlll1.冒-原因O保障房的大量建设必然会波及当地的商品房比率有所下降。一线城市的房价收入比大都超过了市场和土地出让，挤压商品房的发展空间和销售空10。而从房价租金比来看，自2003年以来，整个市场连间，进而影响地方政府的土地出让金收入。部分城市续多年以来房价租金比持续高于1，说明租金在不断迫于上级政府的压力，仅把建-批廉租住房作为短期上涨。从住房租售比来看中国的大部分城市的租售比的形象工程，不重视制度建设，建设进度缓慢，建设质早已超过国际警戒线(吴东、李棱雪，2012)0量广受诣病。从2010年全国30个省区市的保障性安从住房结构来看，住房的大量空置与供应不足同居工程用地计划执行情况来看，有16个省区市的完成时存在。一方面，商品房和小产权房大量空置。已出率在50%以下。售商品房空置亿平方米，小产权房空置亿平3.试图微调中央的相关楼市调控政策方米(中国社会科学院财经战略研究院课题组、倪鹏在中央政府的高压下，作为中央政府代理人角色飞，2012)。另一方面，普通商品房供给相对不足，保的地方政府迫于中央权威不得不执行中央政府的各障性住房供给存在巨大的缺口。同时，保障房建设过项调控政策。然而，一旦商品房销售波动，地方政府程中质量问题不断，在分配时违规、违纪等腐败行为则倾向于积极实施软性政策对抗中央房地产宏观调频现，建设进展缓慢，无法从根本上保障中低收入家控政策。例如，在2013年初的"国五条"颁布后，大部庭的住房需求。分城市都公布了房价控制目标，基本以不超过城镇居从累积的财政风险来看，房地产行业容易受到经民人均可支配收人实际增幅为限。但国家统计局发济周期和国家房地产宏观调控政策的影响。一旦房布的数据显示，2013年9月份70个大中城市新建商地产行业持续低迷，市场形成地价、房价下跌预期，将品住宅(不含保障性住房)价格，环比价格下降的有2带来严重的财政系统风险。例如，2012年，国土资源个，持平的有3个，上涨的有65个;同比下降的城市部发布"土地市场运行基本情况"显示，2012年全国仅1个，上涨的有69个。土地出让面积和合同成交价款分别为万公顷和万亿元，同比分别减少毛和%。同时，四、房地产业的市场绩效房地产发展具有明显的区域差异，从2013年上半年中国房地产业的市场绩效重要表现在地价地升，的土地出让数据可以看出，无论是总价地玉还是单价房价上涨，住房结构失衡，财政风险不断累积。地玉，大多出现在北京、上海、广州等一线城市，二、三从地价来看，近年来地王不断涌现、地价地升。近线城市土地市场则略显平淡。年来全国土地出让金收入呈现稳步上升的趋势，2011五、地方政府在房地产市场中的角鱼定位年全国土地出让金收人达33166亿元，2012年略有下级，也达到28422亿元，土地出让收入占地方全部财政从现代市场经济国家的理论和实践来看，地方政收入比重分别达到毛、%。根据搜房网的市府不应当深度介入具体的经济活动并从中谋利，要改场研究报告，2013年1-9月全国300个城市住宅类用变当前房地产市场的绩效，就必须通过制度演进界定地成交楼面均价为1607元/平方米，同比上涨339毛。同地方政府在房地产市场中的角色定位。本文认为地时，地方政府借助融资平台公司向银行获得土地抵押方政府在房地产市场中充当了政策的执行者，市场秩融资，地价越高，获得的抵押贷款越多。从现实来看，地序的维护者，公共物品供应者基本角色。方政府通过土地抵押所获得的土地抵押的融资额，已1.国家房地产政策的执行者远远高于土地财政的收人，形成了"土地金融"。地方政府作为国家行政体制中的一部分和层级从房价来看，搜房网的市场研究报告显示，2013中重要一环，是房地产市场调控政策的直接执行者，年7月，70个大中城市新建住宅销售价格同比升幅达是房地产市场调控能否顺利推进的关键。由于房地毛，连续7个月上升。判断房价是否合理主要采取三产市场调控具有很强的行政性特征，地方政府在具个指标:房价收入比、住房可支付性指数、房价租金比体执行时的行政执行力就变得尤为重要和关键。地或租售比。从通常采用的房价收入比来看，2003年以方政府应当是中央政府房地产调控政策的执行者、来我国商品房价格与居民收入比持续上涨，除2008年落实者，不折不扣执行中央政府的房地产政策。因为全球性的金融危机波及我国房地产行业外，这一Z房地产市场秩序的维护者•••，A、 J
-Imut血牺年第1期我国的房地产市场还处于初级阶段，存在诸多不一是市场化方向O根据腾讯网2013年10月的足之处，这就要求地方政府发挥其市场组织者和维护网络调查，%的调查对象认为房地产行业已经者的职能，以健全房地产市场，推进市场秩序的有序全面市场化，%的调查对象认为尚未彻底市场和发育。地方政府应当是房地产市场的直接监管者，化。通过制度变革和创新，让市场机制在资源配置中利用强制性机制的市场管理者，而不是市场的直接参起决定性作用，应该成为房地产业发展的主导方向。与者。在保证市场与政府双双独立的前提下，当好通过加快完善现代市场体系，大幅度减少政府对房地"裁判而不是当"运动员"是做好服务，而不是"经产资源的直接配置，保障房地产企业公平竞争，加强营"。在当前，房地产市场中各种经济矛盾、利益关系房地产市场监管，维护房地产市场秩序。能够通过市错综复杂，地方政府官员更有必要与企业主、开发商场机制有效调节的经济活动，一律取消审批交给市保持适度距离。场。比如，明晰土地产权关系，强化产权约束，扩大房3.公共物晶的供应者产税试点范围，强化交易环节的税收政策;用长效机所谓公共物品，是与私人物品相对应的一个概制逐渐取代短期行政干预手段。念，→般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人二是制度化方向。从房地产调控的现实来讲，虽来提供，公共物品一般主要由政府来提供。在房地产然中央政府出台了许多政策措施，但是由于很多政策市场，最重要的公共物品是保障房供给，即政府要保未得到严格的执行，倒逼中央政府出台越来越多的短障社会中下层和弱势群体的基本住房需求。保障性期性手段、行政性于段，由于缺乏对宏观调控的通盘住房是政府为中低收入家庭解决住房困难、改善居住考虑和制度安排的统筹规划，政府的短期政策和长期环境、保障社会公平而提供的政策性住房，一般包括政策存在目标不一致等问题，调控结果远离当初调控廉租房、公租房、经济适用住房和限价商品住房。由目标的现象时有发生。因此，完善相关法律制度，提于保障房建设投入多、效益低、周期长，私人部门多不高制度的实施度、操作度，细致安排与之相关的实施愿介入或无力介入。所以，地方政府应该通过财政预机制，避免政府权力运行中越位、缺位和错位现象，消算、财政补贴或直接投资，担负起保障房的建设和供除或减少人为创造的"寻租"空间。通过顶层制度设给责任，通过对社会利益群体分层管理，实现群众住计，从源头上改变地方政府的预期、效用函数和激励机制，建立起对地方政府的激励机制和约束机制，从有所居的目标。而约束地方政府的行为(委文龙、胡象明，2012)。六、制度协同与重构:房地产市场中三是民生本位。应该改变片面强调房地产经济地方政府角色矫正发展的经济政策范式建立民生本位的社会性住房地方政府作为国家行政体制中的一部分，国家行政策范式、健全符合国情的住房保障和供应体系。按政层级中的一个环节，是房地产市场调控政策的执行照中共十八届三中全会提出的要求，应该缩小征地范者和协同者，是实现宏观经济安全、居者有其房的实围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多践者，是房地产市场调控能否顺利推进的关键。由于元保障机制。在服务民生方面，地方政府除了应积极房地产市场调控具有很强的行政特征和区域色影，在承担保障性住房供给责任外，还应加强对房地产供给中央政府行政权力不断下放的背景下，中央政府房地结构的管理和引导。热点城市的地方政府需满足市产调控政策主要依靠地方政府执行，地方政府的行政民的自住型首套房需求;而房地产市场持续低迷的城执行意愿和执行强度就显得尤为重要和关键。只有市，地方政府应更多地思考如何在既定的政策框架内地方政府的全力执行，中央政策才会达到预期效果。寻求有效的突破口O具体可以采取以下措施:为了实现地方政府从"利益者"的角色向真正的一是健全市场约束机制。健全房地产市场的相"管理者"角色转变，实现地方政府从角色紧张到角色关约束机制，将地方经济利益或影响置之度外，最关协调，优化地方政府行为和房地产市场绩效，必须加键的是对当前的土地制度作适宜调整。在土地基本强机制设计和制度协同，破解地方政府行为角色的路制度框架不可能发生大变的情况下，可以实行土地径依赖。在这个过程中，首先必须坚持市场化、制度"年租制将土地出让金分为几十年收取，其它税费化方向，强调民生导向O也平摊到住房寿命的有效期内，从而有效规避土地开一16一
MODERN ECONOMIC RESEARCH_画E主噩面11_发主体行为的短期化。此外，还要坚持加强房地产市场基础性政策建二是建立分层居住用地供应制度。理论与实践设，如个人住房信息联网制度、不动产登记制度、房地都表明，房地产市场是区域寡头垄断市场，决定了房产开发企业诚信体系建设等注重市场的长期公平建地产价格是垄断价格。在市场失灵的领域，供求及由设，强化相关辅助政策的出台和实施，避免过度强调供求关系决定的竞争失灵向开发商购房几乎成了城政策的短期市场效应。在此过程中，应在充分考虑现镇居民获取住房的唯一的渠道。因此，有必要建立分有利益格局情况下，采取渐进、迂回的路径，把握好各层的居住用地供应制度:完善乐居住房用地有偿出让项政策实施时点，以渗透方式促进地方政府的角色转的竞争机制，完善安居住房用地资源资产化的保障制换，避免引起市场大幅度震荡。同时，鉴于中国各地度;建立商品房用地出让收益的反哺制度(中国社会方房地产发展阶段的差异，政策制度要保持一定的弹科学院财经战略研究院课题组、倪鹏飞，2012)。性，尽量避免"一刀切"。三是重构财政分权体系O科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家参考文献:1. Oi, J. C., 1995, "The Role of the Local State in China’s 长治久安的制度保障。财政困境是地方政府深度介Transitional Economy", The China Quarterly, , 1132-入房地产市场引起角色冲突的根源，有必要重新调整1149. 中央、地方财税关系，发挥中央和地方两个积极性。2. Oi, J. C., 1992, "Fiscal Reform and the Economic Foun›可以从两个层面重构财权体系，调整政府间的财政关dation of Local State Corporatism in China", World Politics, vol. 系:一方面按照"事权与财权"相匹配的原则和激励相45, : 606-632. 容性原则，规范中央、省及省级以下财政分权改革，使3. Walder, A. G., 1995 , "Local Govemments as Industrial 得财权和事权相对称，让各级政府各得其所、各尽其Firms: An Organizational Analysis of China ’ s Transitional Econ›能。适度加强中央事权和支出责任，保障房建设可以omy" , American Sociological Review, , : 263-301. 作为中央和地方共同事权，相应承担和分担支出责4.高富平:~政府在房地产市场中的角色定位}，~理论前任。另-方面开征房产税，使地方政府获得长期、稳沿}2009年第12期。5.何显明:~市场化进程中的地方政府角色及其行为逻定的税源。在扩大房产税改革试点、总结经验的基础辑一一基于地方政府自主性的视角}，{浙江大学学报(人文社上，加快房地产税立法，开征对部分个人住房保有环会科学版)}2007年第6期。节的房产税，逐步形成以税收收人为主、非税收收入6.姜文龙、胡象明:~宏观调控下中央与地方政府在住房为辅的地方政府公共收入体系。通过建立责权对等市场中的博弈}，{现代经济探讨}2012年第11期。的财政税收管理体制，既体现中央政策的统一性、权7.钱滔:~地方政府治理与房地产市场发展}，~浙江社会威性，又能兼容解决地方的差异性，从而保证房地产科学}201O年第3期。调控政策落到实处。8.吴东、李棱雪:~从房屋租售比看我国房地产市场的健四是优化政绩考核体系。政绩考核是地方政府康状况}，{科学时代}2012年第17期。行为的指挥棒，在现行的政绩考核体系影响下，地方9.杨瑞龙:~我国制度变迁方式转换的三阶段论一一兼论地方政府的制度创新行为}，~经济研究}1998年第1期。政府深度介入房地产市场是其最优选择。中共十八10.中国社会科学院财经战略研究院课题组、倪鹏飞:(<深届三中全会提出要纠正单纯以经济增长速度评定政化城镇住房制度综合配套改革的总体构想(下))，~财贸经济》绩的偏向，因此，有必要改进对地方政府官员政治晋2012年第12期。升的考核体制，建立以增加公民福利改善导向的政绩11.周建军、代支祥:{论房地产市场调控中的中央与地方考核体系，引导和激励地方政府从管理者的角度监管政府的博弈}，{财经理论与实践}2012年第1期。房地产市场。在地方政府的政绩考核办法中，把维护12.王筝、仲伟周、吴淑娥:~分税制下的地方政府行为激房地产市场秩序、稳定住房价格、改善住房供应结构、励与房地产市场改革}，~中国房地产}2012年第14期。保障房建设情况等纳人考核指标体系，引导地方政府作者简介:蔡书凯，中国社会科学院财经战略研究院博士的注意力集中在服务公众的能力和公众的满意度等后、副教授(北京100836)。[责任编辑:沈卫平]方面。''且寸，
