2006／21 总第353期 商业研 究
文章编号：1001—148X (2006)21—0042—03
城市土地资产经 瞢；笛 口匕==， 理体制和机制的研究
张立军 ，苏 萍
(1．同济大学 经济与管理学院，上海 200092；
2．济南市城市建设投融资管理中心，山东 济南 250013)
摘要：土地资产经营管理是城市管理的核心内容，目前在我国的城市土地资产经营管理过程中存在许
多体制和机制问题。所以明确土地资产经营管理过程中的政府职能和市场职能，创新土地资产经营管
理的体制和机制是 当前城市土地资产管理的关键。
关键词：土地；经营管理；体制；机制
中图分类号：F293．2 文献标识码：A
Study on the System and Mechanism of Urban Land Assets Management
ZHANG Li—jun 。SU Ping2
(1．School ofEconomics and Management，Tong Ji University。Shanghai 200092，China；
2．Jinan Urban Construction Investment and Financing Center，Jinan，Shandong 250013l China)
Abe ；l_and Assets Management is a pivotal object in urban management．At present-there exist many problems in the
System andMechanism ofl_andAssetsManagementinCl~aa．Itis vitalto dis血 lish governmental responsibilityfrom thefriar-
ket responsibility and build the new System and Mechanism of Land Assets Manageme nt in Land Assets Manageme nt．
Keywords：land；manageme nt；system；mechanism
2o世纪90年代末，一种新的城市管理模式——
城市经营 (目前这种提法的科学性还存在分歧，但充
分发挥市场作用促进城市发展的思想是可取的)，逐
渐打开了各级政府发展城市的思维空间，成为各城市
的广泛共识和一致的政策取向。土地资产是最大的国
有资产，是城市经营的核心和关键。因此，政府如何
通过行政手段调控土地的供给与需求、如何通过市场
手段有效发挥土地价值是当前城市管理者经常思考的
问题。
一
、 我国土地资产经营管理体制和机制问题分析
我国土地资产经营管理还处于起步阶段，缺乏统一
模式。全国各城市都在探寻适合我国城市土地资产经营
管理的模式，但到目前为止没有一种模式是通用的、普
遍的，各种模式都存在不足。目前，我国土地资产经营
管理方式主要是采用土地储备制度。实践证明这种制度
在运行过程中还存在许多体制和机制方面的问题。
(一)土地储备机构担当双重职能
大多数城市的土地储备机构在实行土地储备制度
的过程中发挥两种职能：政府职能和市场职能-l J。
政府职能是调控土地市场、优化土地资源配置。市场
职能是盘活存量土地，实现土地资产价值最大化，增
加政府土地纯收益。政府行为追求社会公平，市场行
为追求经营利益。在目前缺乏制度约束和法律保障的
前提下，在一个主体内同时发挥这两种职能往往难以
达到理想的效果，对土地储备的进一步发展带来了种
种困难。经营主体无活力，缺乏经营积极性就是这种
问题导致的结果。由此还可以引出另外一个关键问
题：土地经营中政府要垄断土地一级市场怎么实现?
靠一个机构来垄断还是靠一种机制来垄断?
(二)土地储备机构缺乏经营积极性
目前各地的土地储备机构都是事业单位性质。在
我国事业单位进行经营行为往往存在三个自身难以克
服的弊端：(1)人事制度不灵活；(2)财务权利不独
立；(3)缺乏经营决策权。人事制度和财务制度的不
独立导致了土地储备机构的经营决策行为过多地受行
政干预，业务操作依赖于政府的行政意见，经营行为
不是完全意义上的市场行为，体现的不是经济规律和
市场规律 ，而是长官意志。这三个缺点导致了土地储
备机构难以有效地发挥市场职能，难以起到土地收益
最大化的效果，最终导致政府职能难以实现。所以土
地资产经营管理主体的性质必须是企业，是自负盈亏
的市场主体。
(三)土地管理部门缺乏有效监督
作为公众利益的代表，政府一方面追求社会和经
收稿 日期 ：2oO6—03—18
作者简介：张立军 (1977一)，男，山东莒南人 ，博士。研究方向：城市管理与建设工程管理。
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总第353期 张立军：城市土地资产经营管理体制和机制的研究 ·43·
济的持续、快速、健康发展，另一方面追求公共管理
的高效，维护社会公平。但我国目前的情况下，体现
政府政绩的主要是当地的经济发展速度和发展水平。
经济的快速发展客观上需要大量的资金和土地，受财
力的限制，地方政府没有资金支持经济发展，在过去
几年地方政府往往通过零地价或低地价引入投资商。
另外，城市建成区的土地价值高，所以就造成了大量
开发区的建设和农用地征用的状况，土地经营秩序混
乱、国有资产流失严重。作为公众利益代表的政府还
有另外一个职能是土地管理L2J。土地管理要求地方
政府和土地行政管理部门严格保护耕地，限量供地。
这样地方政府就要面临两种选择 ：追求经济发展还是
追求土地的严格管理。当这两者产生矛盾时，往往是
土地管理屈从于经济发展。造成这种状况的主要原因
是土地资产的经营权与管理权都集中在政府，国土资
源管理局作为土地管理单位受政府的人、财、物的制
约，不能充分发挥监督管理职能。这也是我国出现的
地方政府供应土地大量违规、违法操作的体制原因。
(四)土地储备资金风险较大
银行贷款是目前大多数土地储备机构的主要资金
来源，贷款数额大，利息负担重，一个形象的说法
是：银行每天可以从某市土地储备中心开出一辆奥迪
轿车[3j3。土地储备机构为及时偿还贷款利息往往采
取两种办法。一种是：土地经过收购 (收回、征用、
置换等)了，但没经过开发就急于出让，未能实现土
地收益的最大化，另一种是：虽然土地经过开发或整
理了，但是没有到出让时机，就匆匆出让，导致土地
供应无计划性，不稳定，没有起到宏观调控效果。从
银行角度来看，巨额的土地储备贷款容易产生金融风
险。由于城市土地市场受国家宏观经济的影响较大，
土地市场存在较大的波动性，地价随市场的波动而变
化，土地储备机构对银行的过度依赖，可能导致难以
按时偿还银行贷款，由此形成不良贷款，容易引发金
融危机。
面对这些问题，城市政府急需改革当前的土地资
产经营管理模式，构建更加有效的运作主体，建立更
加灵活的机制，加快城市发展的步伐。
二、我国土地资产经营管理体制和机制改革构想
在综合分析我国土地资产经营管理体制和机制问
题的基础上，本着 “政企分开、有效调控、垄断供
应”的原则，研究我国土地资产经营管理模式，既要
增强地方政府对土地管理的有效性，又要激活土地资
产经营主体的积极性。
(一)完善的土地资产经营和管理主体是基础
土地资产经营管理活动一般由四个环节构成：划
定储备范围、编制储备计划、实施收储、进行出
让[ 。划定储备范围和编制储备计划作为土地资产
经营管理宏观调控的手段，具有行政性特点，属于政
府行为。土地收储和出让涉及到土地的买和卖，从原
来用地者手中获得土地，经过整理或开发后进行收
储，并在适当的时机出让，把土地使用权卖到新的土
地使用者手中，这一过程具有经营特点，属于市场行
为。
根据我国地方政府各部门不同的职能分工，结合
我国土地资源管理的政策，土地资产管理的政府职能
应该由三个部门来完成 ：(1)国土资源局：代表国家
对土地经营行为进行监督管理；(2)土地资产管理委
员会：作为土地资产管理的决策主体，对土地资产的
经营规模、范围等进行宏观决策；(3)改革土地储备
机构，作为土地资产管理委员会的派出单位，保持事
业单位性质不变，职能上只负责编制土地储备年度计
划和出让年度计划，履行地方政府对土地市场宏观指
导和控制的职能，受政府委托监督土地开发公司的经
营行为。
借鉴国外成功模式的经验，成立一家土地开发公
司来承担市场职能，该公司性质应该是股份有限公
司L5]。市场行为由企业单位操作比由事业单位操作
能产生更高的效率，事业单位本身的体制与机制决定
了它不应是市场行为主体；土地经营大量资金的筹集
只靠政府财政根本不可能，仅由一个单位承担也存在
困难，因此必须广泛筹集社会闲散资金；土地经营的
较大风险需要分散，原体制下土地经营的风险完全由
政府承担，政府作为社会公众的代表，本身不能承担
太大风险，因此土地资产经营管理的风险需要其他主
体分担。股份有限公司在这三个方面都能发挥较大优
势，适合土地资产经营管理的特点。
(--)有效的约束机制是保证
通过建立有效的约束机制，既要实现政府的宏观
调控，增加政府收益，又要增强经营主体的活力。土
地开发公司通过特许经营合同的形式获取土地资产经
营管理权，同时必须遵守特许经营合同约定的义务和
应当承担的责任。在特许经营合同允许的范围内，通
过合法途径获得合理利润。经政府特许，根据土地储
备年度计划和储备范围进行收储、开发土地；负责土
地收储资金的筹集和债务偿还；配合国土资源局进行
土地储备库的建立和土地出让前的前期准备工作；通
过科学经营确保政府土地收益的增加，优化土地资源
配置 。
特许经营合同的本质是政府利用所拥有的土地经
营权与社会投资者所拥有的资金相结合而形成的一种
土地资产经营管理新模式。它是管理权控制经营权的
一 种组织方式，政府部门可以通过设定标准和行为规
范，达到控制和管理土地资产经营管理主体的目的。
成功的特许经营合同应该是双赢的，既能起到政府的
宏观调控和增加政府收益的目的，又能保持和增强企
业活力。
对于土地资产经营的范围，地方政府可以通过划
定储备范围来限制土地开发公司的经营范围；通过年
度土地储备计划和出让计划可以限定土地开发公司的
经营规模；通过特许经营合同可以实现政府的外部效
益内部化；通过有效的利益分配机制可以调动土地开
发公司的经营积极性。地方政府可以在特许经营合同
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· 44· 商 业 研 究
中约定双方的责权利，明晰政府职责和土地开发公司
职责。地方政府可以依据特许经营合同形成对土地开
发公司经营活动的监督，土地开发公司可以利用特许
经营合同要求政府对其经营行为进行保护和支持。
(三)多渠道的融资机制是支持
开拓宽广的融资渠道，筹集社会闲散资金，为土
地资产经营管理打下坚实的资金基础，增强地方政府
土地资产经营管理实力。根据我国 《公司法》、《证券
法》和相关金融条例，土地开发公司除了自有资金
外，还可以采取的融资渠道主要有：(1)针对不同项
目引进投资商；(2)面向单位或个人发行债权性土地
开发债券； (3)面向单位或个人发行权益性公司股
票；(4)争取政策性银行贷款或商业银行贷款；(5)
其他金融机构贷款。
这几种融资方式是 目前我国法律所允许的。作为
土地开发公司，操作成功率比较高，首选的融资方式
是 自有资金的筹集，其次是针对不同项 目引进投资
商，再次是发行土地开发债券和公司股票，最后是银
行贷款和其他金融机构贷款。相对于银行贷款来讲，
引进投资商、债券融资和股票融资的融资成本较低，
而且风险得到较好的分散，而银行贷款的风险完全由
公司承担，利率较高，贷款期限短，不适合土地开发
公司的长期性经营行为。
(四)科学合理的利益分配机制是核心
在任何改革中，利益分配机制是改革的核心，它
决定着改革的成功与否。土地资产经营管理的目标是
调控土地市场、增加政府收益，这是土地资产经营管
理的外部效益、公共利益。如何把土地资产经营管理
的外部效益内部化，公共利益私人化是利益分配机制
的关键。外部效益内部化，即通过个体的努力，在实
现个体效益的同时也实现了外部效益。公共利益私人
化，即利用私人有追逐利益积极性的特点，通过市场
主体追逐经营利润的过程实现政府的公共利益，在达
到私人利益最大化的同时也实现了公共利益的最大
化[6I。
目前，我国大多数城市土地资产经营管理模式是
责权利混于一体的模式，利益分配在政府与银行之间
进行，这种利益分配机制既不利于土地储备机构的运
作，又不利于土地资产经营管理市场化程度的提高。
新的模式责权利清晰，分工更加专业化和明晰化，利
益分配也必然从原来的政府与银行之间的分配转变为
政府与经营主体之间的分配。
1．利益分配依据
根据土地资产经营管理创新模式，在土地经营过
程中，政府投入的是土地，土地开发公司投入的是土
地开发资金。在土地经过储备后进行 出让，获取收
益。可以看出，在土地资产经营管理过程中土地和资
金是参与土地资产经营管理的两大要素，这两大要素
的价值在经济上均应得到体现。政府获取收益的依据
是对土地的所有权，地方政府作为国有土地的所有者
代表通过增加城市基础设施建设、改善城市生活和投
资环境，提升城市土地价值，理应获取土地的增值收
益，并把土地收益再投入到城市建设中，实现城市建
设资金的良性循环。土地开发公司获取收益的依据是
其投入的资金和所承担的风险。在新模式中，土地开
发公司是经营的主体，政府没有足够的资金投入到土
地资产经营管理中，土地开发公司负责筹资、投资，
承担土地资产经营管理的风险，土地收益中应体现资
金要素和风险要素的价值。这样，政府可以不用投入
任何资金就可获取收益，转移风险，土地开发公司也
获取应有的收益，激活了土地经营主体的经营积极
性。
2．利益分配比例
如何界定利益分配的比例是利益分配机制成功与
否的关键。政府获得收益的比例过低会导致政府收益
的大量流失，政府获得收益的比例过高会导致土地资
产经营管理主体缺少活力，或者亏损。合理的利益分
配既能增加政府收益，又能增强企业活力。土地资产
经营管理活动的实质是 “政府出地、企业出钱”的经
营活动，按照公平原则，土地整理前或开发前的价值
就决定了政府获取收益的比例，企业投入资金的多少
决定了企业参与分配的比例。所以，针对具体地块，
在整理以前先评估土地价格，作为政府分配比例确定
的依据，然后由土地开发公司进行投入，土地出让前
进行费用核算作为土地开发公司分配比例确定的依
据。具体的分配机制如下：
假设：土地整理前的评估价格为 ，土地整理或
开发费用为 ，土地出让价格为 ，则：
^J
土地开发公司的收益为 × ，成本为 ，
』r』 t r
D
毛利润为 (— 一1)M；
』I"l t r
T，
政府纯收益为 × 。
』r』 _r r
政府收益除了政府纯收益外，还有土地开发公司
在获取利润后上交的税收。按照我国 《土地管理法》
规定，增量土地出让，应把土地出让价格的 30％上
交中央政府，在剩余的70％中，地方政府和土地开
发公司再按照以上原则进行分配。
三、土地资产经营管理创新模式与旧模式的比较
土地资产经营管理创新模式比旧模式有许多进
步。旧模式的特点是：政府职能与企业职能不分、融
资渠道单一、政府独担资金风险、缺乏有效的利益分
配机制。新模式的特点是：政企分开、经营主体市场
化、融资渠道多样化、风险分担多元化、利益分配合
理化。
在旧模式下，政府承担了完全的资金风险，银行
贷款是以政府信用为基础的；新模式下，政府完全没
有资金风险，只可能有收益减少的损失。旧模式下，
政府的主要精力集中在如何增加土地收益，如何融
资、投入、储备等具体事务上；新模式中政府不再直
接插手经营行为，集 中精力进行宏观调控和监督管
理。旧模式中的经营主体是土地储备机构，性质是全
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商业研 究
文章编号：1001—148X (2OO6)21—0045—04
零售企业信息化管理中的数据挖掘
杨伟强
(湘潭大学 商学院，湖南 湘潭 411105)
摘要：随着信息技术的发展和应用，零售企业积累着越来越庞大的交易数据，这些数据背后隐藏着单
靠数据库技术无法发现的重要信息。作为一种能从数据中获取知识的技术和工具，数据挖掘能从海量
的业务数据中进行描述和聚类、关联、分类等分析，在此基础上创建预测模型进行趋势和行为预测，
从而提升零售企业的竞争力。
关键词：数据挖掘；零售企业；信息化；CRM
中图分类号：F270．7 文献标识码：B
一
、 引言
根据加入 WTO的有关协定，从2OO4年 12月 l1
日起 ，我国已取消了对外商投资商业企业在地域、股
权和数量等方面的限制，这表明我国商业领域的对外
开放程度达到了一个新高度。我国零售企业要与沃尔
玛、家乐福等国际巨头竞争，信息化建设已是刻不容
缓。零售企业信息化是企业提升核心竞争力的重要手
段，是实现管理创新的有效途径。但目前零售企业信
息化建设中存在的 “信息丰富而知识贫乏”的现状严
重影响了信息化在企业中应有的地位和作用。因此，
收稿 日期 ：
作者简介：
基金项目：
2UU6一U4一U2
杨伟强 (1977一)，男，湖南湘潭人，
湘潭大学商学院企业．管理专业硕士研
究生。
湖南省自然科学基金项目资助，项目编
号：05JJ加105；湖南省社会科学基金项
目资助，项目编号：05JI)29；湖南省软
科学研究计 划项 目资助，项 目编号：
05ZK3061
寻求其相应的解决之道对作好零售企业信息化的建设
关系重大。
迈克尔·波特的竞争战略理论认为，企业竞争优
势归根到底产生于一个企业能够为顾客创造价值。可
见，企业之间的竞争，表面上看是产品或服务的竞
争 ，实质上是能力的竞争，即更好地为顾客创造价值
的能力，而信息技术正是打造这一能力的利器。企业
品牌的创建、经营理念的实现、管理模式的成功操作
以及为顾客提供的各种产品和服务，其背后都少不了
稳定可靠、高效安全的信息系统支持。因此我国零售
企业在信息化建设方面不遗余力，通过多年的努力，
大都建立起了自己的POS／MIS系统，从简单的销售管
理到全面的业务管理，各企业已经积累起了大量的信
息化建设经验。传统的 POS／MIS系统在提高工作效
率，完善业务管理方面做出了很大贡献，从根本上提
高了人们对计算机管理的认识以及对信息化的信心。
随着零售企业信息化程度的提高，传统MIS系统
智能化程度低的弱点越来越突出，因为其软件通常是
根据原有的业务处理方法和流程规范进行设计和实施
的，长期停留在以取代手工操作、提高查询效率为主
额预算事业单位，政企不分；新模式政企完全分开，
经营行为完全放给市场主体去运作。
对经营主体而言，新模式下的经营主体不再依赖
于政府，而是自负盈亏的独立企业法人；融资渠道也
从原来的依赖于银行贷款转变为广泛向社会融资，筹
集资金的数量较多，也降低了融资成本；利益分配从
旧模式下的政府与银行之间的分配转变为政府与经营
主体的分配，激发了经营者的积极性。
对土地储备机构而言，单位性质不变，但职能从
原来的既管经营又管调控的双重角色，转变为只管调
控和监督 ，不管经营的唯一角色。
参考文献：
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(责任编辑：孙桂珍)
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