我国政府首席信息官制度建设现状分析
文／李志更 乔立娜 ·中国人事科学研究院
摘 要：从现阶段我国电子政务建设向纵深发展的需要，从加强政府信息资源管理与开发以及加强政府信息化人才队伍建设的角度，分析了首
席信息官制度的现实需求和建立我国首席信息官制度的可行性，并指出了我国建立政府首席信息官制度亟待解决的主要问题。
关键词：首席信息官 信息官制度 中国 电子政务 clo
发达国家电子政务建设的实践表
明，政府首席信息官制度是当前世界各
国发展电子政务的基本保障制度。但对
于我国来说 政府首席信息官职位和首
席信息官制度还是个比较陌生的或时髦
的概念。就我国电子政务建设的实际状
况看．一方面，建立政府首席信息官制
度具有现实必要性和紧迫性：另一方
面，尽管目前我国有些地方政府已经设
立了政府首席信息官职位，并在建立首
席信息官制度方面进行了很多有益尝
试．但规范的首席信息官制度还没有建
立
一 我国政府首席信息官制度建设的现
实需求
1．推动我国电子政务向纵深发展需
要建立政府首席信息官制度
我国的政府信息化与电子政务建设
经过～段时间的发展，特别是自1 99 9年
实施 ”政府上网工程”以来，取得了突
飞猛进的发展。到2005年底，我国的政
府门户网站已超过1 2000个．其中，93％
以上的国家部委拥有部门网站，7 3％ 以
上的地方政府 (省、市、县)拥有门户
网站。基础数据库、网络平台等方面的
建设也已初具规模。以此为基础，我国
的电子政务建设开始以理性的态势和有
序的制度安排向纵深发展。从建设的侧
重点看，经过办公自动化和系统内业务
联通的发展阶段 ，开始向协同办公、整
合各类信息系统等更高层次发展 强调
电子政务建设的服务性和实用性。从建
设投入的重点看，逐步改变 ”重硬轻软”
的现象．开始向应用软件、整合资源与
业务流程、提高运营服务等方面倾斜。
从对政务信息资源的管理看 ．正在逐步
加大对政务信息资源管理的重视程度，
并开始着手信息资源的利用和开发。从
电子政务的运维模式看 ，主体开始多元
化．由以往单靠政府财政投入转向以政
府投资为主．兼以与非政府组织合作。
同时，电子政务建设开始尝试一些市场
化的运作模式和专业的项 目管理模式。
引入市场竞争机制提升电子政务建设的
效率和成功率．降低风险和成本，已经
成为国内众多电子政务建设者们重点思
考和着力探索的问题。上述分析表明．
我国的电子政务建设已进入需要统一规
划、统一标准、整合资源的战略管理阶
段。新的发展阶段 迫切要求建立与之
相适应的管理体制与模式．建立首席信
息官制度就是其中的一个必然选择。发
达国家的实践表明，政府首席信息官制
度对于解决电子政务发展的统一性、协
调性和专业化具有非常重要的保障作
用。
2．加强政府信息资源管理与开发利
用要求建立政府首席信息官制度
随着世界范围内知识经济时代的
到来，信息资源已经成为组织发展的
战略性资源。各 国政府都非常重视政
府信息资源的开发和利用，纷纷采取
各种对策加强政务信息资源的管理。
我国自实施电子政务以来，在政府信
息资源管理方面也取得了相当大的进
步．尤其是以四大基础数据库为代表
的一批综合基础数据库的建立和发展 ，
加快了政府信息资源的数字化、传输
网络化、应用集约化的进程 ，为政府管
理和决策提供了更为科学、快捷的支
持。同时，200 5年国家信息化领导小组
发布了 《关于加强信息资源开发利用
工作的若干意见》，使政务信息资源管
理有了规范性约定。
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但是从总体来看．我国的政府信息
资源管理仍处于初级阶段，对信息资源
的开发和利用还相当不充分、不到位。
这主要表现在以下几个方面。
一 是缺乏统一的政府信息资源管理
规划，信息垄断问题严重。信息垄断主
要表现在两方面：政府对社会的信息垄
断 各级政府之间以及各政府部门之间
的信息垄断。
二是管理模式不科学。我国对信息
资源的管理大多还停留在传统的手工阶
段，缺乏专业化理论和方法的指导，使
得信息的完整性、真实性和及时性都无
法得到有效保障。
三是配套措施不到位。信息资源管
理机构不明确，建设、维护资金投入不
足 ，相关法规不完善，数据标准不一致
等问题目前都存在。
解决这些问题的一个有效途径就是
建立政府首席信息官制度，由专人对政
府的信息资源进行统一的、专业化的管
理和开发利用。而在发达国家，政府建
立首席信息官制度的初衷也是为了对政
务信息资源进行更为有效的管理。
3．加强政府信息化管理人才队伍建
设需要建立政府首席信息官制度
毋庸置疑，我国的政府信息化与电
子政务发展很快，尤其是政务上网年之
后，这种发展态势尤为明显。正因如此，
我国政府信息化与电子政务的建设管理
任务日益繁重．建设管理者队伍也日益
壮大。这支队伍主要由如下几部分人员
构成：各级政府信息化领导与决策机构
的人员；各级政府所属各部门信息化建
设管理机构的人员；各级政府及其所属
部门的信息化与电子政务建设项目的管
理人 员。
在信 息时代 ，人才与信息是两个
重要资源。信息资源开发的程度在某
种意义上依赖于相关人才资源开发 的
程度。今天，政府信息化资源在经济社
会发展中所起的作用越来越大．建立
一 套科学的符合我国特色的相关人才
管理与开发制度 ．培养或造就一支高
素质的政府信息化与电子政务建设管
理人才队伍 ．进而有效开发政府信息
资源 ，是一个亟待解决的问题。与发达
国家相比，我国政府信息化与电子政
务建设管理人员队伍建设相对薄弱。
从总体上看，目前对这支队伍中各部
分人员的职责权限、素质能力、管理措
施、管理体制等缺乏与我国政府信息
化和电子政务建设需要相适应的 ，清
晰、系统、规范的具体制度安排，致使
有关部门或机构对优秀的政府信息化
建设人才的吸引力不高。在相应 的制
度建设过程中，政府信息化主管部门
负责人的管理制度建设，具有基础作
用和引领作用。
二、我国建立政府首席信息官制度的可
行性
尽管目前我国还没有真正意义上的
政府首席信息官制度，但随着政府信息
化和与电子政务建设的不断发展，我国
对建立政府首席信息官制度的必要性和
紧迫性的认识正在逐步深化 ．并开始引
起理论界的广泛讨论，在实践领域也开
始有所探索，这对于在国家层面建立政
府首席信息官制度具有很大的推动作
用。事实上，我国已经具备了一些建立
政府首席信息官制度的基础性条件和有
利因素。
1．发达国家提供了建立政府首席信
息官制度的成熟经验
电子政务发展较好的国家 ，几乎
都建立了政府首席信息官制度，从提
出这一职位的概念 雏形到 目前 为止 ，
政府首席信息官制度在国外已经有了
2 0多年的发展历史，美国等发达国家在
政府首席信息官制度建设方面已经积
累了比较成熟的经验，尤其是对政府
首席信息官的主要职责、核心素质和
能力、管理模式等 问题都有比较成熟
的实践。事实上，电子政务建设具有一
些普遍 的发展规律 ，如都要经历大体
相 同的发展阶段 ，都会遇到一些共性
的问题 ，都会建立一些类似 的管理制
度，采取一些大体相同的管理方法。政
府首席信息官制度就是其中一种带有
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20 电子政务4 E—GOVERNMENT2007
普遍性的电子政务管理制度，尤其是对
解决电子政务建设中信息资源管理不到
位、资源整合不力、协同发展能力差等
问题具有关键性作用。因此 我国可以
充分发挥后发优势 借鉴发达国家的成
熟经验和做法 在建立政府首席信息官
制度过程中 缩短周期、提高效率、少
走或不走弯路。
2．企业首席信息官制度提供了必要
的模式参考
信息时代的到来，提高了信息资源
的战略地位，也促成了首席信息官的诞
生和发展 这一发展脉络在企业界表现
得尤为明显。就世界范围来看，企业首
席信息官制度已经成为一种非常普遍的
制度形式 并且已经显露出明显的实践
效果，即企业效益和竞争力的飞速提
高。在利益驱动下，企业的首席信息官
制度有巨大的生存空间和发展速度，目
前，世界排名前 500强的企业大都建立
了首席信息官制度。在我国，也已经有
越来越多的知名企业建立了首席信息官
制度。事实上，企业首席信息官制度与
政府首席信息官制度有许多相似之处，
如他们的核心职责都是制定组织的信息
化与信息资源管理规划，核心目标都是
为组织战略服务，为组织的效率和竞争
优势服务。因此，我国在建立政府首席
信息官制度的过程中 应充分发挥企业
首席信息官制度的参考和示范作用，充
分吸收企业首席信息官制度建设的经
验。
3．我国一些地方政府已经开始了建
立政府首席信息官的有益尝试
基于解决电子政务发展的瓶颈问
题和提升电子政务竞争力等方面的考
虑 我国一些地方政府开始尝试着建
立首席信息官职位和相关制度。例如，
1 9 9 9年上海市政府启动首席信息官制
度的试点：200 1年江苏省政府启动首席
信息官研修制度；2002年广东省政府明
确提出建立信息主管制度；2003年北京
市宣武区政府首次任命的4 3名处级政
府首席信息官走马上任 等等。另外，
一 些地方政府对首席信息官的管理模
式还进行了探索，有的采用市场化原
则来改革部门信息主管的薪酬体系，
有的采用面向社会公开竞聘的方式录
用专业的 l T人士担任部门信息主管，有
的还以不同形式授予部 门信息主管以
一 定的特权 等等。尽管这些实践带有
很强的地区性 缺乏规范性和系统化，
但它在当前体制不健全的情况下对当
地的电子政务发展来说，无疑是一种
制度创新 对于我 国早 日建立统一的
政府首席信息官制度也无疑是一种有
益尝试。
4．在我国现有的政府管理中存在建
立政府首席信息官制度的依据
这些依据主要表现在 以下三个方
向 ：
一 是我国已经初步具备比较完善的
电子政务管理的组织架构，尽管还存在
着各个层次的组织与人员责、权、利、
能关系没有理顺 定位不清，权威性不
足等问题 但在建立政府首席信息官制
度时，完全可以在已有架构基础上进行
调整、规范 这不仅可以减少制度建设
的工作量，还有利于与原有体制的衔接
和过渡。
二是在我国现行的人才资源管理
与开发的制度体系中，有建立政府首
席信息官制度的空间。首先 在政府和
非政府组织内部设立首席信息官职位
有制度实践依据。目前 在我国的多数
政府和非政府组织中，通常会有总会
计师来管理资金 ，总工程师来管理技
术和设备，总经济师来通盘考虑经济
工作，这些职位的设立已经是很成熟
的管理实践。而在信息时代，政府首席
信息官职位也有与这些职位相同的属
性，主要负责信息资源管理和其他与
信息技术应用相关的事宜。其次 ，我国
已经建立了公务 员管理制度。我国公
务员制度于1 9 9 3年建立，经过十多年
的发展完善，2 0 0 5年颁布了 《公务员
法》，公务员管理制度是我国建立政府
首席信息官制度的直接制度基础，《公
务员法》规定 ，我国的公务员分 为三
类，即综合管理类、专业技术类、行政
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执法类。首席信息官由于需要一定的
任职资格，因此其制度比较适合选择
专业技术类。
三是在现行的管理体制中．不论在
是横向还是纵向的管理体制中．都存在
某些机构或人员在具体业务管理上地位
与权限相对较高的管理模式。
三 我国建立政府首席信息官制度亟待
解决的主要问题
目前．我国负有政府信息化与电子
政务建设管理职责的主要有以下三类组
织：一是各级信息化领导小组；二是各
级政府及其所属部门的信息化工作办公
室；三是各级政府及其所属部门分管信
息化的机构。根据目前对首席信息官内
涵的一般理解．加之与美国、加拿大等
发达国家成熟的政府首席信息官制度相
比较，这三类组织的负责人都不能称为
严格意义上的政府首席信息官．其中后
二者的负责人分别承担着首席信息官的
部分职责。到目前为止 ．我国尚未建立
专职的、有权威性的政府首席信息官职
位及其系统、规范的管理制度。为叙述
方便 ，暂且将后二者的负责人称为政府
信息化主管部门负责人。
从目前我国政府信息化的发展现状
来看．我国建立首席信息官制度亟待解
决以下几方面问题。
1．政府信息化主管部门负责人的权
责配置不到位
根据政府信息化发展的需要及各
种相关政策、法律法规，政府信息化主
管部门负责人必须承担起领导所在部
门制订、审核政府信息化发展战略、方
针政策、总体规划与计划和相关标准．
并督促、监管其实施与落实以及其他
相关的各项职责，实现政府信息化建
设中的资源共享．促进政府信息化的
科学、协调、健康地发展。要做到这一
点，需要以必要的权限配置为前提条
件。但目前．我国政府信息化与电子政
务主管部门负责人的权责配置不够平
衡 ．其具体表现是政府信息化主管部
门负责人的权威性不足。发达国家的
经验表明．要实现政府信息化发展的
统一性和协调性 目标 ．就必须给予政
府首席信息官以一定的权威性．如美
国就以立法的形式明确规定了政府首
席信息官的职责范围、权限、核心能
力、组织体系等问题。另外．还赋予其
较高和较特殊 的地位 ．并给予一定的
资源配置权力。我国为提升政府信息
化主管部门的权威性也做了大量努力．
如提高信息化主管部门的级别等．但
政府信息化主管部门的权威性仍然不
足 。
(1)政府信息化主管部门负责人的专
职化程度不高
我国在提升政府信息化主管部门权
电子政务4 E GOVERNMENT2007 21
威性方面．采取的主要措施是提升有关
部门的级别和层次．如在中央层面．由
现任国务院总理和常务副总理兼任国家
信息化领导小组的正副职 ．由现任信息
产业部部长兼任国务院信息化工作办公
室主任；地方政府多是效仿中央建制．
由省级主要领导担任省级信息化领导小
组组长，由信息产业厅长兼任省级信息
办的主任等。这些举措对于信息化的整
体规划和协调具有重大作用．但问题是
这些领导的专职程度相对较低。而发达
国家的经验表明，政府信息化的最高决
策层可以由身兼要职的领导牵头或参
与．但专门负责政府及其所属部门信息
化规划、协调、监督、实施的政府首席
信息官却是专职的专业人士。
(2)政府信息化主管部门负责人的职
责权限缺乏权威性约定
在我国，作为政府信息化主管部门
的信息办的职责往往有明确的规定，并
以相对稳定的形式 (如行政规章、政府
发文等)予以确定，如建设部制定并发
布了 《建设部信息化工作管理办法》．甘
肃省下发了 《甘肃省人民政府办公厅关
于印发甘肃省信息化工作办公室职责的
通知》．等等。但对于机构内部的领导者
一 一 政府首席信息官的职责、权限、能
力等却缺乏统一、规范、明确的约定．
即使有相关规定．也缺乏权威性保障，
法律层面不高。这直接导致了政府首席
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信息官责、权、利、能等关系的模糊和
不确定 使政府信息化管理工作难以有
效开展。
(3)政府信息化主管部门负责人的
职责履行缺乏有效保障
首先 缺乏有效的协调机制。协调
政府信息化进程中各部门的关系是信
息化主管部门的重要工作之一 但在
我国现行的政府信息化管理制度中，
却缺乏类似发达国家政府首席信息官
委员会、首席信息官交互任职之类的
交流协调机制。其次，缺乏有效的战
略、规划、政策实施或项目监管的控制
手段。政府信息化主管部门的一项重
要职责是监控信息化规划和项目的实
施，而目前我国政府信息化主管部门
的监控能力非常有限 主要是通过项
目监理来保障项 目实施效果 缺乏更
为有效的项目绩效评估办法和控制手
段 。
2．政府信息化主管部门负责人的核
心能力不足
政府信息化主管部门负责人的核
心能力不足是我国建立政府首席信息
官制度的又～大障碍。在我国 政府信
息化主管部门无法有效行使信息资源
管理、信息化建设的规划与协调等职
责的重要原因 除了缺乏明确的职责
约定 没有配置相应的职责权限外，还
有一个重要因素就是由于政府信息化
主管部门缺乏足够的能力来履行其职
责。其主要表现是有关人员的技术素
质与能力、政务素质与能力、管理素质
与能力的复合程度不高 即存在素质
与能力缺项。导致其能力不足的原因
主要包括以下几点 ：
首先 我国对政府首席信息官应具
备的核心能力的认识存在偏差。从发达
国家的经验看 政府首席信息官最应具
备三种核心能力：战略思维和管理能
力、协调能力、对业务流程的管理能力
而对信息技术只要求了解现状及其最新
发展趋势。与之相比，我国在此方面的
认知显然是舍本逐末的 往往忽略了首
席信息官最应具备的战略决策和协调能
力。
其次 我国对政府首席信息官应具
备的核心能力及其知识体系缺乏系统研
究 缺乏相对统一的标准。
最后 我国尚未建立起对政府首席
信息官的培养体系。在国外 首席信息
官作为一种高级管理人才 与CEO、CFO
一 样都要按照专业化的知识体系进行专
门培养 有的国家甚至要求取得相应的
资格后才能担任。而在我国，虽然在市
场机制的驱动下 出现一些社会性机构
开始对企业首席信息官进行培训的探
索 但尚未形成完整的知识体系和有效
的培养模式。
3．政府信息化主管部门负责人的管
理制度缺乏特色
目前 针对各级政府信息化主管部
门负责人的管理 均适用于综合管理类
公务员的管理制度。但事实上 政府首
席信息官是公务员队伍中的一类特殊群
体 是具有很强专业技术背景的政府信
息化的高层管理者，因此对这一群体的
管理无法完全沿袭已有的管理制度。要
科学有效地对这一群体进行管理 除了
遵从公务员管理的一般规定外，应制定
相应的具有自身特色的管理制度。尽管
目前我国有些地方对专业性较强的某些
公务员岗位实行了聘任制 有些地方也
开始尝试设立首席信息官职位并制定了
一 些管理措施 但总的来说，具有我国
独特属性的政府首席信息官制度还存在
明显的缺失。
(1)选拔任用制度缺乏特色
一 是人员选拔的社会开放程度不
高。我国目前对政府信息化主管部门负
责人的选拔任用主要包括组织委任、竞
争上岗和公开招聘等三种方式。在政府
层面 政府信息化主管部门负责人基本
上采取委任方式任用 而在政府部门内
部，主要通过竞争上岗和公开选拔产
生 其中竞争上岗者占绝大部分。二是
人员选拔缺乏科学、合理、明确、统一
的任职资格条件规定。如在公开选拔和
竞争上岗的过程中，一方面 有关部门
提出的任职条件只是笼统地包括政治条
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件、年龄、计算机技能、管理能力等；
另一方面，选拔考试也很不规范，缺乏
科学、统一的素质与能力判断标准。三
是政府信息化主管部门负责人的任用方
式与其他公务员差别不大，一旦任用，
就很少向社会流动。
(2)考核制度缺乏特色
目前，我国对政府信息化主管部门
负责人的考核主要是按照公务员的考核
标准进行的，即从德、能、勤、绩、廉
等五个方面进行考核。这种考核模式对
于专业技术性和管理性都很强的复合型
人才一一政府信息化主管部门负责人来
讲，明显缺乏专业性和针对性。另外，
我国当前尤其缺乏对政府信息化主管部
门负责人的工作绩效考核，从操作层面
看，主要是缺乏专业化、针对性强的考
核体系和标准。
(3)薪酬制度缺乏特色
我国政府信息化主管部门负责人的
薪酬基本是走公务员的薪酬系列，其薪
酬水平远远低于在【T领域供职的同等素
质与能力人员或在企事业单位担任首席
信息官人员的薪酬水平。另外，到目前
为止，政府信息化主管部门负责人的薪
酬还没有科学合理地与工作绩效挂钩，
其薪酬构成缺乏必要的激励作用。
(4)培养制度缺乏特色
目前，我国亟待建立包括学历教
育、在职培训、资格认证等内容的政府
首席信息官培养制度。首先，我国还没
有专门针对政府首席信息官的学历教育
和相关专业，通常是在电子政务专业中
涉及相关内容，师资力量和研究基础都
相当薄弱。其次，目前在我国的公务员
培训体系中对政府信息化管理人员的培
训不充分 ，一些信息化方面 的行业协
会、研究部门、培训公司等机构开展的
包括政府信息化管理人员在内的培训工
作，也多是采取 ”短期研修班+结业证
书”的方式，因此，从总体上讲 ，对政
府信息化主管部门负责人的培训缺乏统
一 的、专业性强的权威性规定。
(5)退出制度缺乏特色
由于其素质与能力构成的特殊性以
及保持政府信息化高水平发展的客观需
要，要求政府信息化主管部门负责人在
退出机制的建设方面要有其灵活性和开
放性，尤其是与【T行业同等素质与能力
的人员、企事业单位同等身份的人员有
一 定的互动和交流，即在制度设计方面
要使政府信息化主管部门负责人与社会
其他领域有畅通的交流渠道。而目前我
国在这方面的制度设计不到位。
4．政府信息化主管部门的管理体制
混乱
目前，我国政府信息化建设的组织
机构大体如图1所示。从图 1可以看出，
我国当前政府信息化主管部门的组织体
系主要存在三方面问题 ：
电子政务4 E-GOVERNMENT2007 23
(1)组织机构设置层级不一
我国在政府信息化与电子政务建
设方面主要有三个国家层面的重要机
构：一个是国家信息化领导小组，总理
任组长 二是正部级的国务院信息化工
作办公室，是国家信息化领导小组的办
事机构；三是国家信息化专家咨询委员
会。其中，前两个机构是我国电子政务
建设的领导和决策机构 ，后者则主要
是为领导小组提供重要的咨询和建议。
与之相对应．很多地方政府也都在省
市政府内建立本级的信息化领导小组
和信息化工作办公室。在这个框架内，
政府各部门相应设立了电子政务的管
理机构。在中央政府的各部委中，政府
信息化与电子政务建设有的由一个司
局负责，有的由办公厅负责；在办公厅
负责的情况下，有的成立了电子政务
处 ，有的则由其他处主管。在地方政
府，情况也较为复杂，有的与信息产业
厅合署办公，有的则由信息产业厅的
一 个处负责政府信息化与电子政务工
作 。
(2)纵向的组织体系和责任关系不清
从图 1可以看出，无论中央还是地
方政府，在纵向上，都缺少资源共享和
政务协同等方面的责任关系。例如，在
省级政府中，信息化最高决策机构是信
息化领导小组，省信息化工作办公室是
其办事机构，但信息办又通常设在信息
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一 匿一 [ 至 一
i [二二三 i ： I 整个国家信息化规划、协调、决策 l ： I I．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．-．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．-．．．------------------．．．．．．．．-．---------------------—---------------—---------—-----··-—_一 -
产业厅或其下属的信息化推进处，这就
使信息办要受信息化领导小组与信息产
业厅的双重领导，责任关系不明确。另
外 省级政府与其下级政府在信息化建
设方面也缺乏制约性的责任关系，多是
在规划方面的指导 ，而在人、财、物等
资源配置方面协调无力。在这种层级关
系不清的状态下，出现各自为政、良莠
不齐的政府信息化建设局面也就在所难
免。
(3)横向的协调机制不健全
横向交流不足一直是我国政府信息
信息产业部
信息化推进司
图1 我国政府信息化建设的组织机构
化与电子政务发展过程中存在的亟待解
决的问题 ，其具体表现有三：一是同级
政府各委办局之间的信息办缺乏业务交
流和沟通。对涉及多个部门协同的电子
政务项目，缺少协同联动机制；对电子
政务建设的共性和难点问题，缺少交流
沟通机制。二是同级政府各委办局信息
化建设主管部门负责人之间缺乏交流任
职机制，而这是欧美国家普遍采用的机
制。三是政府信息化主管部门负责人与
外界的交流渠道不畅：从企事业单位选
聘来担任政府信息化主管部门负责人的
其他各部委
信息部门
数量有限；政府信息化主管部门负责人
由政府向社会流动的比例也不高。目回
(本文责编：张建辉)
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