社会科学 2015年第6期 马荣华：市场失灵型金融排斥的治理
市场失灵型金融排斥的治理
— — 美国社区发展金融的经验与启示
马荣华
摘 要：金融排斥深层次原因是利率管制和市场失灵，我国应该把重点放在治理市
场失灵型的金融排斥上。以美国为代表的西方国家在20世纪70年代发展起来的社区发
展金融是治理市场失灵型金融排斥的有效模式，社区发展金融在西方已经发展了近半个
世纪，在治理市场失灵型金融排斥上取得了很好的效果和经验，可以为我国治理市场失
灵型金融排斥提供很好的启示。
关键词：市场失灵型金融排斥；美国社区发展金融；经验；启示
中图分类号：F831．2 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2015)06-0043—10
作者简介：马荣华，电子科技大学中山学院副教授、中山大学岭南学院访问学者
(广东 中山 528402)
一
、 引 言
金融排斥是金融地理学派的一个概念，指弱势群体 (穷人、小微企业和落后社区)不能以
负担得起的价格得到主流金融的服务。金融排斥会造成经济排斥和社会排斥，带来社会不公平，
加剧贫富两极分化，使国家失去潜在经济增长机会，所以全球各国都在探索如何治理金融排斥。
金融排斥的具体原因可能很多，但深层次的原因无非是两个：利率管制和市场失灵。利率管制是
指主流金融机构服务部分群体成本和风险比较大，金融机构需要较高的利率才能覆盖它们服务这
部分群体的成本和风险，但是因为利率被政府管制，有上限，主流金融机构无法通过提高利率来
服务这部分高成本和高风险客户，造成这部分群体被主流金融排斥。所谓市场失灵，是指金融市
场和其他市场一样，是不完美的，导致完全依靠金融市场来配置资金也会出现效率和公平问题。
金融市场的不完美主要表现为信息不对称和外部性问题。信息不对称是指主流金融机构不了解借
款人情况，带来逆向选择和道德风险，进而导致金融市场的信贷配给，外部性问题是指主流金融
机构获取某些弱势群体借款人的信息所得到的私人收益小于社会收益，导致市场上获取这部分借
款人信息的行为太少，进而导致整个社会福利损失。我国最近大力发展小额贷款公司等新型农村
金融机构，实质是希望通过放开利率管制来治理金融排斥，这种治理金融排斥的思路是有问题
的，第一，这种方法只能治理因为利率管制导致的那部分金融排斥；第二，利率管制导致的金融
排斥可以部分通过我国的民间金融来解决，我国蓬勃发展起来的民间金融其实就是通过利率浮动
收稿日期：2015-03—13
本文系国家社科基金重大项目 “构建开放型经济的宏观调控模式研究”(项 目编号：14ZDA020))的阶段性成果。
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来解决部分被主流金融排斥的借款人的信贷需求问题；第三，通过利率 自由化来解决金融排斥有
潜在发生金融危机的风险。社会资金有两类，一类是投资型的，一类是投机型的，在利率管制情
况下，投机型资金受到抑制①，一旦放开官方利率管制，等于承认了投机型资金的合法性，社会
投机型资金数量会急剧放大，如果监管跟不上，很可能会引发金融危机。前几年美国的次贷危
机，印度的小额信贷危机和我国温州地区的民间金融危机就是例子；第四，放开利率管制解决不
了金融排斥造成的公平性问题，由于获取穷人信息困难和穷人缺乏抵押和担保，穷人就要承受高
利率，这是不公平的，因为信息困难和缺乏抵押并不是穷人的过错，穷人没有做错事，却要承担
高利率惩罚，这是一种经济不公平现象，而且，太高的利率穷人负担不起。因此，我国应该把重
点放在治理市场失灵型金融排斥上。以美国为代表的西方国家在 20世纪70年代发展起来的社区
发展金融就是治理市场失灵型金融排斥的有效模式，社区发展金融在西方已经发展了近半个世
纪，在治理市场失灵型金融排斥上取得了很好的效果和经验，可以为我国治理市场失灵型金融排
斥提供很好的启示。
二、市场失灵型金融排斥的原因分析
(一)信息不对称
穷人和小企业由于缺乏历史交易记录，主流银行很难获得他们的信息和了解他们的风险收益
状况，如果主流银行提高利率，那么风险水平相对低的客户会退出借贷市场，留在市场内的都是
风险相对高的客户，导致主流银行在高利率水平的贷款预期收益下降，这就是信息不对称带来的
逆向选择问题。以高利率获得信贷的客户有改变资金原先计划用途的冲动，可能会把信贷资金用
在更高风险项目上去投机，因为一旦冒险成功，借款人可以获得巨大收益，而冒险失败也只要承
当部分损失②，这就是信息不对称导致的道德风险。信息不对称导致的逆向选择和道德风险使主
流银行只愿意把利率水平提高到一定程度 (有一个上限)，对愿意在这个利率上限水平之上的借
款人一律拒绝贷款，出现所谓的信贷配给现象，导致一些穷人和小企业哪怕愿意支付高利率也会
被主流银行排斥。
(二)外部性
标准经济分析告诉我们，当竞争条件在市场中存在，由此产生的价格促使企业和个人往往以
社会福利最大化方式分配资源。然而，经济学家们也认识到各种偏离理想市场的条件，称为市场
失灵，可以抑制资源有效配置。在一个称为社区外部性类型的市场失灵中，一个人的行为影响到
当地社区别人的健康或经济福利，但采取行动的个体没有承当这些行动的全部成本，也没有收获
全部好处。因为个人不承担所采取行动的全部后果，他或她可能不会以一个整体社区最佳经济利
益方式行事。这种类型的市场失灵被称为信息外部性。一个地区关于经济机会的信息有可能使许
多投资者受益，当收集这个信息很昂贵时，一个信息外部性就可能会出现。因此，没有一个潜在
的投资者可能会发现获取数据是有利可图的。例如，平均而言，低收入地区比高收入地区有更少
的私人住房和记录更少的购房贷款，在那些领域降低交易活动使得准确计量财产价值和评估信用
风险更加困难，这可能会抑制信贷供给。另外，低收人的人可能有短或更不规则的信贷历史，使
他们的个人信用评估更加困难和昂贵。因为承担获取服务不足社区数据成本的潜在投资者只可以
获得一部分经济效益，导致这些数据可能仍然未收集。
三、美国社区发展金融概况
(一)社区发展金融的含义
社区发展金融是在主流金融体系之外发展起来的一种另类金融方式。1973年，一群相信那
① 只能通过民间金融形式表现出来。
② 银行要承担部分损失。
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些受金融排斥的人、企业和地区是可以成为值得银行服务对象的企业家接管了美国南岸银行，成
为美国社区发展金融的起源。20世纪 60—70年代社区发展金融在美国兴起，90年代以来快速发
展，成为美国主流金融体系的一个有益替代。
社区发展金融机构 (CDFIs)是提供社区发展金融服务的机构，具体地讲，就是致力于帮助
被主流金融体系排斥在外的穷人、初创企业、小微企业和落后社区获得金融服务的金融机构。
CDFIs在很多关键方面不同于主流金融机构。CDFIs是社会企业，具有解决金融排斥的社会使
命，同时在财务上要实现自我维持和可持续发展，它们可以有盈利，但是不以盈利为目标，盈利
只是为了更好地实现社会使命。CDFIs培养它们服务社区的专业知识，与它们的顾客和社区领袖
建立深厚关系，这转化为一个在个性化服务上花费时间和由主流金融机构来实现往往耗时太长或
昂贵的专门对弱势群体提供金融服务的程序，CDFIs和主流银行是相辅相成的，因为它们与主流
银行共享一个以市场为基础的方法来服务社区，CDFIs经常与主流银行合作，开发创新的方法来
提供贷款、投资和金融服务给陷入困境的社区。
(二)社区发展金融的历史与现状
CDFI行业起源于20世纪初。第一批 CDFIs是存款机构，为了获得对社区贷款的资本，从它
们服务的社区收集储蓄。那时，信用合作社和银行主导该领域。到了20世纪 60年代和 70年代，
出现了社区发展公司和社区发展贷款基金，它们为小型企业和保障性住房开发商提供资金。到了
20世纪90年代，该行业显著增长，该行业20％的组织是在这十年建立的。在过去的十到十五
年，就新 CDFIs的增长而言，该行业似乎减缓，主要是在巩固和发展现有 CDFIs。根据 CDFI
Data Project~，从2003到 2008年，有 22家新 CDFIs启动它们的融资活动，但是在 1997--2002
年，出现了72家新 CDFIs启动融资。此外，最近该行业经历了一系列并购，尤其是社区发展信
用合作社。四种 CDFIs类型有不同的历史和发展轨迹，其中社区发展银行和信用合作社最成熟，
这些机构可以追溯到 2O世纪初。在过去的几十年，它们缓慢而稳定地增长。社区发展贷款基金
比较新，73％的社区贷款基金是在 20世纪 8O__90年代开始融资的，14％的贷款基金是在 2000
年之后开始融资。
据 CDFI Data Project(2008)估计。目前美国有 1295家 CDFIs，在美国50个州、哥伦比亚
特区和波多黎各的低收入社区活动。另据 CDFI基金②，截至 2010年 11月 30日，美国有 907家
认证的CDFIs，包括 572家非营利性贷款基金，197家信用合作社，72家社区发展银行，41家银
行控股公司，25家风险基金。CDFI Data Project(2008)统计了 495家样本 CDFIs的总资产是
29，407，094，127美元，总资本是 28，182，905，675美元，融资总额是 20，456，783。825
美元，其中直接融资总额是20，366，778，853美元。
(三)社区发展金融的服务对象
社区发展金融的典型客户是那些被主流金融排斥，同时又受掠夺性贷款侵害的经济上弱势的
人群、小企业和社区，主要是在金融服务不足社区的贫困人群和小微企业，它们一般没有抵押品
和业务记录，需要贷款资金的额度小，涉及的事务多，成本高，风险大。社区发展金融的服务对
象可以分为四类：一是个人，满足低收人社区居民健康、教育、应急、债务偿还、运输和其他用
途的贷款需求。CDFIs还为消费者提供非贷款类的金融知识培训和鼓励储蓄。二是微型企业，指
五个以下员工的企业，对其贷款或投资的最大额度是35000美元。通常是满足微型企业启动或扩
张业务、营运资金或设备购买的融资需求。客户通常是低收入或中等收入和处在早期发展阶段的
小企业。大多数 CDFIs通过提供实质性的技术援助，比如创业培训、业务指导和网络机会来协助
微型企业。三是业务发展，指给5个以上员工或者融资需求大于35000美元的企业提供贷款和股
① 参见 ．oppo~unityfinance．net的 FY 2008 CDFI Data Project Repo~
② 参见 http：／／www．cdfifund．gov／。
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权投资。满足低收入社区企业业务扩张、营运资金、设备购买／租赁、商业房地产开发或改进的
融资需求，对于这类融资，CDFIs要考虑融资的社会好处，比如将会创造多少就业岗位、工资和
福利，业务是否位于服务不足社区，以及业务对环境的影响。四是住房，CDFIs住房融资包括对
房地产开发商的融资和直接为低收入个人的抵押贷款融资。房地产开发商的融资主要是为前期开
发、收购、建设、改造、营运资本和抵押贷款。这些贷款支持住房租赁、住房服务、住房改造和
住房过渡。五是社区服务，满足低收入社区的个人和社会服务机构、倡导组织、文化设施、宗教
组织、卫生保健提供者、儿童保健中心和教育提供者的融资需求。
(四)社区发展金融的组织方式
1．社区发展银行。通过提供有针对性的贷款和投资来重建低收入社区的经济，它们是盈利
性企业，有社区代表在董事会。根据各自的公司章程，这些银行主要接受联邦存款保险公司
(FDIC)，美国联邦储备理事会，货币监理署办公室，美国储蓄机构监理局和州银行监管机构某
种形式的组合监管。它们的存款由联邦存款保险公司保险。其借款人一般是非营利性社会组织、
个人、企业主、小型企业和房地产开发商。资金来源于个人存款、机构和政府。为抵押贷款、家
居装饰、商业企业、非营利组织、学生和消费者提供融资和其他金融服务。
2．社区发展信用合作社。是由其成员拥有和控制的金融合作社，给其会员提供储蓄和贷款。
每个信用合作社的社员都有一个共同特征，这个特征决定谁能加入该组织。共同特征可能是生活
或工作在同一地区，工作于同一雇主或属于同一协会，比如教堂或工会。该组织的目的是促进社
区资产和储蓄增加，为低收入者特别是少数民族社区提供负担得起的信用卡和零售金融服务，吸
收存款，只向会员发放贷款。服务对象是信用合作社成员。资金来源于会员存款和有限的社会投
资者和政府的非会员存款。提供个人银行服务①。信用合作社受国家信用合作社管理局 (NCUA)
监管，大多数社区发展信用合作社的存款由国家信用社管理局 (NCUA)保险。
3．社区发展贷款基金。该组织的目的是从个人和社会投资者那里获得资本，这笔钱主要再
以低于市场的利率贷给城市和农村低收入群体，主要是非盈利的住房开发人员。服务对象主要是
非营利性社会组织，社会服务提供设施和小型企业。资金主要来源于基金会、银行、宗教组织、
企业、政府、保险公司和个人。为客户提供建设、前期开发、设施、创业和发展贷款，以及贷款
交易之前，期间和之后的广泛指导。社区发展贷款基金是不受监管的实体。几乎所有 (99％)
社区发展贷款基金是非营利组织，社区发展贷款基金由带有社区代表的董事会管理。
4．社区发展风险资本。该组织的目的是为中型企业提供股权投资和有股权特性的债券，创
造使低收入人群和社区受益的就业创业能力和财富。投资那些承诺会保持快速增长的陷入困境的
社区的中小型企业。资金来源于基金会、公司、个人和政府。提供商业股权投资和带有股本功能
的贷款，对投资组合内的公司提供广泛的技术援助，包括占据它们的董事会席位。社区发展风险
资本是不受监管的实体。大多数社区发展风险资本是营利性的。
5．微型企业发展贷款基金。该组织通过向非常小的企业、个体经营者和无法访问主流信贷
的低收入人群提供贷款和技术援助来促进社会和商业发展。服务对象是低收入个人和企业，资金
来源于基金会和政府，服务于小业务启动和扩张，在社会和业务发展上提供大量的培训和技术
援助。
6．社区发展公司。通过提供保障性住房重振社区，创造就业机会，为低收入社区提供社会
服务，服务对象是企业家、房主、小企业主和社区居民联盟，资金来源于银行、基金会、公司、
其他私人支持者和政府。提供股权投资、抵押贷款、债务融资、联合存款和个人发展账户，同时
对客户在市场营销、商业计划、业务网络和业务改进方面提供支持。
① 如储蓄账户、支票兑现、个人贷款、房屋改造贷款、信用咨询和业务规划服务。
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四、美国社区发展金融治理金融排斥的绩效
CDFIs的社会业绩主要表现在创造或维持的工作机会，提供负担得起的住房数量，社区设施
数量，对低收入和低财富的人提供金融服务创造的经济机会。据 CDFI Data Project，353家样本
CDFIs在 2004--2008的五年时间的资助总额的复合年增长率 (CAGR)为每年 11％①，CDFI客
户 52％是女性，58％是少数民族，68％是低收入者。2005--2008年之间 CDFIs的社会业绩见
表 1。
表 1 2005--2008年之间 CDFIs的社会业绩
、、、＼ 年份
20o5 20o6 20o7 2008 业绩 ～——
～
— 、
投资 (亿) 43 47．5 53 55．3②
资助企业数量 (家) 9074 8185 8954 35624
创建或维护工作数量 (个) 39151 356o9 57274 35624
建设或改造保障性住房数量 (套) 55242 69893 34276 602O5
建立或修复社区设施数量 (个) 613 750 687
替代发薪 日贷款数量 (个) 11401 32738 1448O
帮助开立第一个银行账户数量 (个) 138O45 91180 7706
购房贷款 (个) 15546 16405
数据来源：WWW．opportunityfinance．net的 FY 2008 CDFI Data Pr~ect Repoa。
五、美国社区发展金融治理金融排斥的经验
(一)采取社会企业的组织形式
社区发展金融机构最大的特点是它具有社会目标和财务目标双重低线，从本质上讲，它不是
为了利润，通过业务经营产生一些或所有它们运作所需要的资金。业务经营产生的利润不支付给
业主或股东，而是用于支持组织的社会使命。社会企业是 “从事支持使命的商业活动的非盈利
组织”(Kerlin，2006)③。与营利性企业不同④，对于社会企业，“社会 目的和利润动机并不互相
冲突，而是互补的，构成一个双重底线”⑨。这远比企业社会责任多，在这个意义上，社会企业
整体存在的理由是其社会目标，社会企业构成了越来越多的创造性企业，关注公众利益作为它们
业务使命的一部分。传统的不是为了利润的企业是一个社区部门组织，依靠政府、行业或慈善资
金，并且不会生成任何 自己的收入。社会企业模式的一个关键优势是能够不依赖外部资金来源，
因此更不容易遭受政治变革，如政府和政策改变；改变一个此前曾同情和财务上支持一个特定组
织的公司董事会或首席执行官，但现在不再是 ；经济环境的改变使慈善基金更难获得支持。
(二)政府对社区发展金融进行鼓励和支持
1．社区发展金融机构法。1994年，美国政府创建了社区发展金融机构法，给予 CDFIs直接
① CAGR (复合年增长率)衡量每年投资增长速度是否在以稳定的速度增长。我们使用的复合年增长率，而不是实际的
年增长率来演示数据的趋势。
② 这个数字相对于美国所有金融机构该年的投资总额是很小的，但是由于 CDFIs的客户都是被主流金融认为是不值得银
行服务并被它们拒绝了的弱势群体，所以这个投资总额很不容易。
③ Kerlin，J．，“Social Enterprise in the United States and Europe：Understanding and Learning from the Differences”．International
Journal ofVohmtary andNonprofit Organizations，Vo1．(2006)17，pp．247-263．
④ 它们支持社会事务通常只能在企业社会责任的合理基础上。
⑤ Cornelius，N．，Todres，M．，Janjuha-Jivraj，S．，Woods，A．，＆ Wallace，J．，“Corporate Social Responsibility and the Social”．
Enterprise Journal ofBusiness Ethics，2008(81)，PP．355~70．
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融资，促进银行子公司再投资社区。
2．社区发展金融机构基金 (CDFI Fund)。CDFI Fund的 目的是促进 CDFIs获得资本，通
过支持和培iJi{CDFIs，刺激当地经济增长 ，并通过旨在鼓励私人投资进人 CDFIs的税收抵免计
划 (NMTC))，促进税收抵免。CDFI基金由银行企业奖 (BEA)计划，为银行提供了一个投
资当地 CDFIs、专家支持和资助原住民 CDFIs的激励。CDFI基金支持弱势社区的融资活动：
保障性住房贷款、保障性住房开发贷款和相关项 目投资；教育贷款；家装贷款 ；商业不动产
贷款及相关项 目的投资；小企业贷款和相关项目投资。自CDFI基金成立以来，已给 CDFIs投
资超过 7亿美元 ，通过其 NMTC倡议，吸引了超过 80亿美元的社会投资。CDFIs基金旨在建
立各个 CDFIs的财务状况能力来支撑它们开始的能力，扩大和改善它们的程序，因此加强和
扩大全国 CDFIs网络。该基金设在美国财政部，理事长由总统任命。咨询委员会有 15人，成
员是六个政府代表 (农业、商业、住房、城市发展部、财政部以及 SBA管理员)和 9名市民
(两个 CDFI代表，两个代表被保险人保管处，两个国家公共利益代表，两个社区发展专家，
一 个美国原住民社区发展代表)。
3．里格尔社区发展银行和金融机构法 (1994)。1993年，比尔 ·克林顿就职总统后不久，
提议立法使联邦支持社区发展金融机构服务低收入社区客户。与克林顿政府密切合作，CDFI联
盟帮助最终形成立法，以确保它能帮助构建 CDFI，鼓励传统银行加强它们在服务不足社区的投
资。里格尔社区发展银行和金融机构法 (1994)在国会两院获得两党的广泛支持，并于 1994年
9月24 13有克林顿总统签署形成法律，里格尔社区发展银行和金融机构法 (1994)的主要目的
是创建一个 CDFI基金，通过该基金投资和协助 CDFIs促进经济振兴和社会发展。CDFIs可以使
用这个金融援助，支持的社区发展活动，包括低收人者的住房，低收入人群开办的企业，基本金
融服务，商业设施，推动创造和保留就业或 (和)技术支持。
4．CDFI联盟。CDFI联盟自1992年成立以来一直倡导 CDFIs。作为全国CDFIs的主要声音，
联盟积极在政策、立法和社区发展金融监管规则等问题上倡导社会和政府的支持。联盟也是
CDFI基金的主要倡导者和 CDFIs可用资金的最大提供者。CDFI联盟的工作集中在管理，代表国
会议员和其他政策制定者管理 CDFIs。其主要工作是：直接在国会代表 CDFIs的声音和关切；促
进 CDFIs和国会议员的接触，使国会议员对 CDFIs知情和参与社区发展金融立法、政策、监管和
CDFI基金拨款；与 CDFI联盟成员定期联系和讨论问题。该联盟已经取得的成就有：协助创建
CDFI基金；带来对 CDFI基金超过 9．42亿美元的拨款；当政府试图关闭 CDFI基金时，努力说
服政府维持它；在新市场税收抵免计划出台上发挥了重要作用。
5．社区再投资法 (CRA)。社区再投资法案于 1977年由国会制定，旨在鼓励存款机构帮助
满足所在社区的信贷需求。CRA要求联邦监管机构在它们对存款机构的检查中，要评估机构的
CRA表现。机构帮助满足其社区信贷需求的表现由机构 (能力、约束和商业策略)、它的社区
(人 口和经济数据，贷款、投资和服务机会)、它的竞争对手和同行的信息来评估 ，在 CRA检查
完成时，使用四级评级系统进行 CRA评级。评级等级为：优秀、满意、需要改善和大量不服从。
CRA评级不好将会影响银行的社会声誉，这促使美国的社区银行关注对所在社区的贷款和投资，
美国很多银行自己不善于在低收入社区贷款和投资，它们对社区的贷款和投资是通过 CDFIs来进
行的。2O世纪90年代①，美国联邦政府加强了 CRA的规定和执行。特别是 1995年 CRA关于
CDFIs的条例，规定在对银行的CRA活动排位时，要考虑其对 CDFIs的贷款和投资情况，这导
致了银行对 CDFIs贷款和投资活动的增加，使银行进一步成为 CDFIs的关键资本来源②。
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① 1977年社区再投资法案把责任放在存款机构放贷，投资和服务所有的社区，他们接收来自客户的存款。
② 美联储理事 Elizabeth A．Duke在2009年 2月 24日说：“一个普遍的误解是认为 CRA只有对在低收人社区的中低收入
借款人的抵押贷款。作为前社区银行家，我知道CRA对小农场和企业的需求的影响同样重要，因此，它对于创造就业
机会和作为全国城乡的催化剂是有价值的。”
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要，开发可以帮助衡量和控制风险的每个社区的知识，减少逆向选择和道德风险。例如，CDFLs
使用专门评估师评估在一个特定社区的财产，产生更可靠的贷款抵押品估计价值，追求保持资金
在区域内循环的经济效益。为当地被金融排斥的个人和企业提供为它们量身定制的金融产品，解
决当地社区需要，使许多当地被主流金融认为是不可服务者变为可服务者，解决当地社区的
需要。
(五)社区发展金融机构社会关系网络化
随着美国CDFIs在贫困地区和服务不足社区的运作，它们可以在不同时间把自己嵌入到不同
的网络以获得各种资金，以维持它们的运营和服务它们的市场。它们甚至在当地环境和网络中把
自己嵌入到其他国家 (或国际)组织的网络中。这使它们可以方便地访问各种信息，为了一个
特定的使命共同工作。网络化不受限于地理限制，可以有多个地区的网络①。CDFIs可以嵌入 自
己到三个类型的网络：第一，资金网络；第二，不发达市场；第三，访问客户和获得建议的业务
支持网络。总之，美国CDFIs坐落在多样和复杂化的网络之中，使它们在某些社区的金融产品设
计和提供上是有效的。在此基础上，美国CDFIs正在通过所在的和嵌入的落后社区创造新的融资
模式。美国CDFI网络组成如下：投资者／支持者、其他 CDFI、行业协会、政府 (本地、地区、
国家)、董事会人员、中介机构 (包括银行、会计师、券商)和客户。这些网络成员以各种方
式②与 CDFIs联系。网络之间的联系是通过在许多不同的方式和地点正式和非正式的交流，这取
决于最初的关系是如何建立的。例如，工作联系可以通过参加融资活动，友谊网络可以在工作环
境外建立。然而，只有在它们是积极的和／或相关时，这些关系才存在。美国 CDFI董事会成员
在服务社区中有一个独特的作用，通过 自己的网络和技能，他们可以为他们的CDFI联系潜在的
融资机会和客户。CDFIs可以使用它们的董事会成员的知识和经验保持业务专注和发展得更广
泛。一些CDFIs似乎专注于 CDFI的经济而不是社会或社区的成功，这或许解释了它们效率之间
的平衡。一些 CDFIs通过投资位于弱势区域或雇佣被金融排斥的人的中小企业实现服务达到深
度③。因此，CDFIs的目标市场很大程度上依赖于其接触的网络。此外，CDFI网络是活跃的和可
以根据资金的来源和用途而改变。
圆
圈
图 2 CDFI网络
CDFI网络作为融资、操作建议、招聘和客户推荐的机会，结合了 CDFI操作过程的每一部
50
① Ettlinger，N．，“Cultural Economic Geography and a Relational and Micmspace Approach to Trusts，Rationalities，Networks，and
Change in Collaborative Workplaces”。Journal ofEconomic Geography，2003，3(2)，PP．145—171．
② 取决于资金来源和利用。
③ Nicholson，B．，“CDFI Rout~to Sustainabilities”，Paisley University，Financing Regional Economy Seminar，12th May 2005．
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分，跨越了公共和私人领域。例如，CDFIs往往与商业银行竞争。图 2演示了 CDFIs如何接触网
络内被用作收集关于业务市场、推荐和性能的战略信息机会。一个组织的工作人员和声誉在网络
上也重要，同样重要的是用于创建新联系人和产生新网络。网络作为学习工具，可以开发最佳
CDFI实践，同时也适应不断变化的市场，平衡经济和社会目标能否持续。重要的是要记住 CDFI
网络是时间，空间，人们和价格的具体化。例如，资金有时间限制，人们是瞬变的，操作限制于
服务剥夺的地理区域，利率水平根据每个 CDFI和服务市场来决定。美国 CDFI融资环境是动态
的，最终，是资金控制操作和 CDFIs市场。在此基础上，CDFIs可以投机取巧和利用信息作为一
种机制来创造机会。CDFIs为了有效地操作，需要一致推荐流。银行的联系可以作为推荐机制和
传递客户给拒绝了贷款的 CDFIs。CDFIs试图与其他业务支持机构合作。地方当局、业务支持机
构、企业机构、主流金融服务和私人业务支持部门的网络工作与CDFIs作为推荐的来源，了解社
区的需求，并确保瞄准遭受金融排斥者和达到目标。
【六)社区发展金融机构贷款业务采取传统关系银行的方法
CDFIs评估贷款申请的可行性依据商业计划书和借款人的特点，采取传统关系银行的方法，
尽职调查，以减少信息不对称和逆向选择①。这种方法可以减少惊喜，而不是风险，因为 CDFIs
是弥补主流银行不会批准的企业资金缺 口，和／或客户没有一个可行的信用历史。CDFIs强调定
期与客户保持联系，以了解当地市场需求的重要性。CDFIs依赖关系银行和商业计划书来评估贷
款可行性取决于 CDFI信贷员和客户之间的亲密关系被开发。在与弱势地区的新兴经济体交易
时，与使用信用评分法相比，在评估申请的可行性、切实了解客户的业务、访问营业场所和面试
企业的所有者是与关系银行更相关的。CDFIs采用风险投资家的贷款方式，尽职调查，通过关系
银行和信息获取减少风险。银行和 CDFI的贷款主要的区别是贷款过程依赖于银行和与借款人之
间的信任。
(七)社区发展金融机构与公共部门、私人和志愿行业合作
CDFLs使用公共和私人信用是为了增加借款人获得贷款的能力和分散在一个私人债权人和其
他资金提供者的混合资金中相关的信用风险。CDFIs与公共部门、私人和志愿行业合作，为业
务、社会企业、个人消费和住房项目提供资金。CDFIs通过这种合作，了解当地市场需要，使许
多排除在外的个人和企业变为值得银行服务的。在资金方面，CDFIs与政府和私人银行合作，政
府提供启动资金，CDFIs负责寻找借款人和贷款回收，私人银行负责后续资金，因为有 CDFIs的
运作，私人银行对穷人的投资收益不会差，也可以说，政府和私人银行负责资金，CDFIs负责信
息和产品设计，政府，CDFIs和私人三方合作，使得以前是不被银行服务者最终成为被银行服
务者 。
六、美国经验与启示
美国的经验证明社会型企业是治理市场失灵型金融排斥的有效组织，我国应该大力组建和发
展这种兼有社会使命和财务 目标的社会型金融组织。我国可以首先把一些现有的类似社会企业的
金融组织改造成我国的社会型金融组织，比如我国现有的公益性小额信贷机构、农村资金互助社
和农村金融服务站。其次，我国应该大力发展一些新型社会型金融组织，这类组织的社会使命就
是治理我国的市场失灵型金融排斥 ，专门对被主流金融拒绝的个人和企业提供信贷等金融服务，
同时，这类组织在财务上要自我维持，不能依靠政府补贴或者慈善捐助生存，它们在选择借款
人，发放信贷和贷款回收方面都按照市场机制运作。我国政府应该出台政策支持和鼓励这类组织
的建立和发展。政府可以在以下几方面采取措施：
① Mayo，E．，T．Fisher，P．Conaty，J．Doling and A．Mullineaux，Small is Bankab~：Community Reinvestment in the UK
． York
Joseph Rowntree Foundation，1998．
51
社会科学 2015年第 6期 马荣华：市场失灵型金融排斥的治理
(一)立法方面
出台类似美国社区再投资法 (CRA)之类的法律。通过立法来强制要求我国的主流金融机
构必须对贫困农村和城市落后社区投资，当然，主流金融机构对落后农村和社区的投资可以通过
社会型金融组织来进行，即主流金融机构把资金提供给社会型金融组织，社会型金融组织再把资
金提供给被主流金融排斥的借款人。政府根据主流金融机构对落后农村和社区提供资金的情况对
它们进行评级，并且把评级结果和情况及时向全社会公布，对于向落后农村和社区投资表现好的
金融机构给予税收和其他方面的优惠，对于这方面表现不好的金融机构给予相应的处罚。
(二)资金方面
一 方面，政府应该对社会型金融组织提供启动资金，政府可以成立一个类似美国 CDFI基金
之类的基金，通过这个基金来给我国的社会型金融组织提供启动资金，同时，该基金每年对社会
型金融组织的表现进行评级，根据评级结果给它们提供后续资金。另一方面，政府还应该引导主
流金融机构资金和社会资金流向社会型金融组织，比如，可以对于主流金融机构和其他企业对于
社会型金融组织的投资减免税收。
l三)政府扶持方面
社会型金融组织是专门治理金融排斥，解决我国金融外部性问题的金融组织，同时，因为它
们不以利润最大化为目的，在财务 自我维持方面比其他纯粹追求利润的企业相对要困难一些 ，因
此政府应该在政策方面给予它们大力扶持。特别是对于处于初始发展阶段的社会型金融组织，更
需要政府在税收、资金、信息、办公场所、行业协会和监管方面给予它们大力扶持和优惠。
(责任编辑：晓 亮)
The Management of Financial Exclusion by Market Failure
·- -— — The Experience and Lesson of Community Development Finance
Ma Ronghua
Abstract：The deep—seated reason of financial exclusion is the interest rate regulation and market
failure，Our country should focus on governaning the financial exclusion by market failure． The
community development finance developed by the western countries represented by America in the 1970s
is an effective mode of governaning the financial exclusion by market failure． Community development
finance has developed for nearly half a century in the west，has obtained the good effect and experience
on the management for financial exclusion by market failure，can provide good inspiration for our country
to govemance financial exclusion by market failure．
Keywords：Financial Exclusion by Market Failure；American Community Development Finance；
Experience；Lesson
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