本志红
第九章 依职权的行政行为
第一节 依职权行政行为概述
第二节 行政规划
第三节 行政命令
第四节 行政征收
第六节 行政处罚
第七节 行政强制
第五节 行政征用
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第一节 依职权行政行为概述
一、概念
是指行政主体依据其所具有的法定行
政职权即可直接作出,而不需要以行政相
对人的申请作为启动前提条件的行政行为
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二、特征
1、法定性
2、强制性
3、主动性
4、及时、迅捷性
5、侵权救济性
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三、种类
1、行政规划
2、行政命令
3、行政征收
4、行政处罚
5、行政强制
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四、依职权行政行为的原则
1、公共目的性原则
2、尊重和促进公民权利和自由的原则
3、尊重权限范围，维护市场秩序，补充市场
不足的原则
4、尊重和符合客观规律的原则
5、公开、民主和参与原则
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第二节 行政规划
一、行政规划的概念
也称行政计划，是指行政主体在实施
公共事业及其他活动之前，首先综合地提
示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，
以作为具体的行政目标，并进一步制定为
实现该综合性目标所必须的各项政策性大
纲的活动。
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第二节 行政规划
二、特征
1、综合性
2、法定性
3、广泛的裁量性
三、性质
行政规划具有与行政立法及准立
法共通的一面，又不同于行政立法
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三、行政规划的种类
1、根据对象事项，可分为：经济规划、产
业规划、社会规划、开发规划、土地规划、资源
保护规划、城市体系规划、教育发展规划，等等。
2、根据其对象的范围，可分为：综合规划
（或总体规划）和特定规划。
3、根据其区域范围，可分为：全国规划、
地方规划和区域规划。
4、根据其时间长短，可分为：长期规划
（或长远规划、远景规划）、中期规划、短期规
划（如年度规划）。
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三、行政规划的种类
5、根据其内容的具体性，可分为：目标
规划（如基本规划、规划纲要）和实施规划
（如事业规划、管理规划、处分规划等）。
6、根据其有无法律上的根据，可分为：
法制上的规划和事实上的规划。
7、根据其是否具有法律上的拘束力，可
分为：非拘束性规划（或指导性规划）和拘
束性规划（或政府组织落实的规划）。
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四、行政规划的作用
1、 选择与设定行政目标的功能
2、 统合行政活动方式的功能
3、 为相对人提供导引的功能
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五、行政规划中的几种重要程序制度
1、行政规划公开制度
包括规划制定和变更过程中的公示制度
和规划制定后的公开制度。前者的目的在
于通过公示来征求公众意见。后者旨在通
过公开让公众了解计划的内容，也利于对
有关行政部门的监督。
2、听证制度
目的是使公众可以参与行政决策过程，
使得多元利益主体的合理意见得以反映到
计划编制之中。
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六、行政规划的法律效果
1、是一种事实行为，不具有法律
上的约束力。如各种长期或中短期经济
发展计划。
2、不直接改变相对人权利义务，
而对行政机关内部具有拘束力的行政计
划，属于行政规定。例如《公路法》第
二章中规定的国道规划、省道规划、县
道规划、乡道规划等。
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六、行政规划的法律效果
3、改变不特定相对人的权利义务的，
性质上属于行政立法。例如依据《土地管
理法》制定的土地利用总体规划等。
4、直接影响特定相对人或者可确定
范围的人的权利义务，导致法律效果的成
立、变更、消灭或确定时，性质上属于行
政处理。
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七、行政规划与司法救济
行政相对人不能直接针对行政规
划本身提起行政诉讼，但若行政相对
人认为行政主体依据行政规划作出的
具体行政行为侵犯了其合法权益时，
行政相对人可针对该具体行政行为提
起行政诉讼。
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案例分析
温州百位村民诉规划局案
据《中国青年报》2003年1月8日报道，2002年7月，
温州市Y县H镇浦西村交通干道破土动工，村民们发现即
将盖起的大楼，将把双塔路上的控制红线完全占据，把
砻坊巷通往双塔路的出口完全堵塞。居住在巷子里的近
百户村民，如果想到双塔路就必须绕很远的路。村民们
多次向镇政府和上级主管部门反映情况未果，遂将H镇
人民政府和Y县规划建设局告上法庭，认为H镇人民政府
和Y县规划建设局违反《城市规划法》，侵犯了他们的通
行权。 2002年11月7日，Y县人民法院一审判决维持被告
Y县规划建设局向H镇人民政府核发的建设工程规划许
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案例分析
可证。村民们不服，提起上诉。 被上诉人Y县规划
建设局答辩称，他们是依法向H镇政府颁发建设工程
规划许可证，符合H镇的总体规划。原告代理律师则
认为，H镇人民政府从1990年到现在的12年间，建设
规划发生了5次大变动，平均每两年变动一次。处理
这样一件涉及老百姓重大利益的公共事务，决策如
此轻率随意，不符合群众的根本利益。
问题：已经制定的行政计划是否可以变更，如
果可以，那么对于那些因此受到损害的民众如何进
行救济？
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第三节 行政命令
一、概念与特征
（一）概念
（通俗用法）：行政命令泛指行
政机关（政府）的一切决定或措施。
（行政法）：是指行政主体依法
要求行政相对人为或不为一定行为
（作为或不作为）的意思表示，是行
政行为的一种形式，但不是唯一的形
式。
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（二）特征
1、行政命令的主体是行政主体
2、行政命令是一种意思表示行为
3、行政命令是一种设定义务性行为，其实质是
对相对人赋课作为义务或不作为义务，而不
是赋予行政相对人权利
4、行政命令的实质是为行政相对人设定具体的
行为规则
5、行政命令以行政处罚或行政强制执行为保障
6、行政命令是依职权行政行为
7、行政命令适用特定的程序
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二、行政命令的种类 P304
（一）从行政命令的内容及形式分，可分为：
1、形式意义的行政命令：是指一切使用“令
”作为形式或名称的命令，如授权令、执行令、禁
止令、任免令、公告令、委任令等。
2、实质意义的行政命令：是指行政主体依法
要求行政相对人为或不为一定行为的意思表示。
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二、行政命令的种类 P304
（二）我国法律关于行政命令的具体规定：
《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政
处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行
为。”这是基于我国有关具体法律、法规的规定进
行的总括性规定。
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三、行政命令的作用
对于行政主体及时、有效地处理不
断增加的行政管理事务，适应瞬息万变
的社会发展，具有极其重要的意义。
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第四节 行政征收
一、概念与特征
（一）概念
是指行政主体凭借国家行政权，
根据国家和社会公共利益的需要，
依法向行政相对人强制地、无偿地
征集一定数额金钱或实物的行政行
为。 山西师大管理学院
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（二）特征
1、强制性
2、无偿性
3、法定性
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二、行政征收的种类
（一）税收征收
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二、行政征收的种类
（二）行政收费
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三、行政征收的原则
1、行政征收法定原则
行政征收作为依靠国家强制力无偿取
得公民、法人或者其他组织的合法财产
的行为，应遵循法律保留原则，使得行
政征收项目、行政征收范围额度、行政
征收机关、行政征收相对人、行政征收
程序都有法律上的明确依据，这是现代
行政特别是侵害行政行为所应该遵循的
原则。征收法定原则又可以具体体现为
税收法定主义和行政收费法定。
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三、行政征收的原则
2、公平负担与受益者负担原则。
3、公开、公平、公正原则。
4、效率原则。
5、确保财政收入原则。
6、尊重个人和组织财产权原则。
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四、行政征收的程序
税务登记 纳税申报 税款征收
除《税收征收管理法》对税收征收有较为统
一的程序规定外，其他费用征收上并无统一规定。
税收征收的程序：
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四、行政征收的程序
事项登记 费用核算 实现
行政征收的一般程序：
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案例分析（社会抚养费征收案以及“费改税”政
策）
据《南方周末》2003年3月20日报道，
江苏省徐州市贾汪区某乡一村民领养了一
个女孩，据说属计划外生育，最初村委会
向村民发了乡长的手迹，说是报了户口就
不追究、不罚款了，而如果查出来就要加
重处罚。后来的事实表明，这不过是“引蛇
出洞”———政府还是要收超生费，而且明
确规定缴纳金不得少于万元。这个村民
第一笔钱缴了6000元，可开票却是3000元
违约金和3000元罚款费。这种剥离术是意
味深长的。余下的据说还要继续缴纳，否
则就要翻墙入室，千方百计把人带走甚至
关押起来。 事实上，对于为规范计划外生
育的社会抚养费的征收行为，既缺乏公认
的衡量尺度，也没有统一
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案例分析（社会抚养费征收案以及“费改税”政
策）
的行为规范，因此造成了征收过程中“权力寻租”现
象的泛滥。不光是社会抚养费的征收，其他各种税
费的行政征收也不同程度地存在上述问题。针对这
样的状况，我们国家推行了“费改税”政策，具体地，
首先是“兴税抑费”，积极开征新税种，以税收形式
取得相应的发展资金，比如将养路费、运输管理费、
航道养护费、船舶养护费、船舶监理费、客运附加
费、车辆购置附加费、车辆通行费等并入营业税和
车船使用税，增加相应税目，并将交通运输营业税
税率提高到５％。同时，提高车船使用税税额，由
地税机关统一征收。其次是规范管理，适当保留部
分规费项目，作为税收分配和财政调节的必要
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案例分析（社会抚养费征收案以及“费改税”政
策）
补充。对尚不宜以税代费、并费入税的收费和基金
进行认真清理，严格批准程序，加强管理。对部分
有特殊用途和意义的收费项目予以保留，予以保留
的收费项目必须同时具备如下特点：一是由国家政
府部门直接征收；二是以提供特定服务和特别设施
或筹集特殊资金等为前提；三是明显具有特定对象
和范围，并非公共需要、联合受益，依照上述特征，
可保留的规费类别主要以事业性收费为主。再次是
正本清源，废止不合理收费项目。按照合理负担的
原则，对现行收费进行清理甄别，对四类收费予以
取消。（参见
部门认为推行费税改革主要途径有三条.HTM）
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思考题：
结合上述案例和材料，思考对
行政征收如何进行法律控制。
案例分析（社会抚养费征收案以及“费改税”政
策）
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第五节 行政征用
一、概念与特征
（一）概念
是指行政主体基于公益的需要，
以补偿为前提，对行政相对人的财
产权或具有财产价值的其他权利收
归国有，进行限制或利用的行为。
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（二）特征
1、强制性
2、公益性
3、补偿性
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二、行政征用的宪法依据
《宪法》第10条：“国家为
了公共利益的需要，可以依照法
律规定对土地实行征用。”
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三、行政征用的范围
——极其广泛
在现实中，往往存在着行政机关以牺
牲相对人的利益为代价，不经法定程序，
不进行合理补偿就进行强制征用的情况
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五、完善我国行政征用制度措施
1、在宪法中重新规定行政征用的客体
如可以规定为公民、法人或其他组织
的财产以及集体经济组织的土地等。
2、尽快完善行政征用程序立法
在行政征用制度中，除土地征用外，
其他大多无程序性规定。
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第六节 行政处罚
一、概念与特征
（一）概念
是指行政主体为达到对违法者予
以惩戒，促使其以后不再犯，有效实
施行政管理，维护公共利益和社会秩
序，保护公民、法人或者其他组织的
合法权益的目的，依法对行政相对人
违反行政法律规范、但尚未构成犯罪
的行为（违反行政管理秩序的行为），
给予人身的、财产的、名誉的及其他
形式的法律制裁的行政行为。
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（二）特征
1、行政处罚的主体是具有行政处罚权的行
政机关。
2、行政处罚是对公民、法人或者其他组织
的行政制裁。
3、行政处罚的前提在于相对人实施了违反
行政法规范的行为。
4、行政处罚的性质是以惩戒违法为目的的
具有制裁性的行政行为。
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二、行政处罚的基本原则
（一）处罚法定原则
1、处罚依据法定——法无明文规定不
受罚
2、实施主体法定——有行政处罚权的
主体
3、实施处罚的职权法定
4、处罚的种类、内容和程序法定
《行政处罚法》第三条：“公民、法人
或者其他组织违反行政管理秩序的行为，
应当给予行政处罚的，依照本法由法律、
法规或者规章规定，并由行政机关依照本
法规定的程序实施。”
“没有法定依据或者不遵守法定程序的，
行政处罚无效。”
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二、行政处罚的基本原则
超越职权：是指行使行政处罚权的机关和组
织超越了法定的权力。
表现：
1、行政机关行使了其他机关，如司法机关
的权力
2、甲行政机关行使了乙行政机关的权力。
3、下级行政机关行使了其上级行政机关的
职权。
滥用职权：指行政机关在行使行政处罚权时，
畸轻畸重，或考虑不相关因素，胡乱行使处罚
权力。
在实践中，最突出的作法是所谓的“罚态度
”
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二、行政处罚的基本原则
（二）过罚相当原则
《行政处罚法》第4条第2款：“
设定和实施行政处罚必须以事实为依
据，与违法行为的事实、性质、情节
以及社会危害程度相当。”
因此行政处罚的实施必须在违法
行为对行政管理秩序不利的影响，以
及其所破坏的管理秩序之间，加以考
量。这也是行政法上比例原则特别是
均衡原则的体现。
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二、行政处罚的基本原则
（三）处罚公正、公开原则
《行政处罚法》第4条第1款：“行政处
罚遵循公正、公开的原则。”
公正原则的具体体现：
《行政处罚法》第4条第2款中所规定的
过罚相当原则，以及第30条规定的查明事实
义务，第32条第1款规定的当事人的陈述和申
辩权，第36条规定行政机关应该全面、客观、
公正的调查以及收集证据，以及第37条第3款
的回避规定，都是贯彻公正原则的规定。
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二、行政处罚的基本原则
公开原则的具体要求：
A、处罚依据事先公布，否则不能成为处罚的
依据
B、执法人员身份公开并出示证件
C、处罚决定前的告知： 必须在处罚前告知被
处罚人处罚依据的事实、理由和法律依据，
并告知其依法享有的权利；
D、听证会必须公开
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二、行政处罚的基本原则
（四）一事不再（二）罚原则
主要内容：
1、对符合一他行政主体仍可依照
不同法律规定的不同性质的个违法构成
要件的行为，对相对人一次处罚成立后，
任何行政主体不得对相对人再行处罚；
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二、行政处罚的基本原则
2、一次处罚原则上只能给予一种处罚，除非
具体法律另有规定；
3、作为例外，已经一次处罚，其处罚种类甚
至同一种类在合理限度内为第二次处罚。
法律规定：
《行政处罚法》第24条：“对当事人的同一
个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
”
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二、行政处罚的基本原则
（五）处罚与教育相结合的原则
《行政处罚法》第5条规定"实施行政处罚，
纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，
教育公民、法人或者其他组织自觉守法。"
（六）不免除民事责任，不替代刑事责任的
原则
《行政处罚法》第7条：“公民、法人或者
其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对
他人造成损害的，应当依法承担民事责任。
违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责
任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”山西师大管理学院
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二、行政处罚的基本原则
（七）保障相对人权益的原则
《行政处罚法》第6条规定"公民、法人
或者其他组织对行政机关所给予的行政处
罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不
服的，有权依法申请行政复议或者提起行
政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政
机关违法给予行政处罚受到损害的，有权
依法提出赔偿要求。"这体现了保障相对
人权利的原则。
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案例分析
原告：邹某，男，38岁，个体经营者。
被告：某市城市管理行政执法局。
某省的地方性法规《XX省城市环境卫生管
理办法》规定：各单位和个人不得向城镇街道
和道路扔置垃圾，否则由城市环境卫生管理部
门给予50至2000元的罚款。 2001年，该省内的
某市设立了“城市管理行政执法局”，上述法
规设定的在该市的处罚权归入了“城市管理行
政执法局”。
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案例分析
2002年2月，邹某在其沿街开设的个体
布行经营时，把许多垃圾扔置到街面上。
城市管理行政执法局的执勤人员发现，立
即上前责令其清除垃圾。邹某不仅不听，
反尔与执法人员大声争吵。城市管理行政
执法局最后对邹某做出一个处罚决定，内
容包括：(1)对邹某罚款1000元；(2)责令
其当即清除垃圾。
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案例分析
邹某对该处罚决定不服，向人民法院提
起了行政诉讼。理由是：既然对我罚款了，
就不得对要我清除垃圾；如果要我清除垃
圾，就不得再对我罚款；否则，这属于对
同一事件的重复处罚。
问题：（1）该案例体现了行政处罚的
哪个原则？
（2）邹某的理由是否成立？为什么？
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三、行政处罚的种类
（一）人身罚
亦称自由罚，是限制或剥夺违法者人
身自由的行政处罚。人身罚的种类有：
行政拘留、劳动教养、驱逐出境。
“限制人身自由的行政处罚，只能由
法律规定。” （《行政处罚法》第9条）
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1、行政拘留
概念：
是公安机关依法对违反行政法律规范
的人，在短期内限制其人身自由的一种
处罚。
期限：1-15日，若有合并执行时，最
长不得超过20日。
适用条件：严重违反治安管理规范的
行为人，并且只有在适用警告、罚款处
罚不足以惩戒时才适用。山西师大管理学院
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1、行政拘留
不适用的情形：
“违法行为构成犯罪的，行政机关必
须将案件移送司法机关，依法追究刑事
责任。”（《行政处罚法第》22条）
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1、行政拘留
与刑事拘留的区别：
①依据不同
行政拘留：《行政处罚法》、《治安
管理处罚法》等行政法律
规范司法拘留：刑事诉讼法
②对象不同
行政拘留：行政违法的相对人
司法拘留：应该逮捕的现行犯或重
大嫌疑分子
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1、行政拘留
③期限不同
行政拘留：1-15日
司法拘留：一般应于拘留３日内提请
人民检察院审查批准逮捕
或者释放
④目的不同
行政拘留：制裁
司法拘留：防止继续犯罪或逃跑的
强制措施
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1、行政拘留
与刑事拘留的区别：
司法拘留是指人民法院对妨碍民事诉
讼、行政诉讼程序的行为人采取的一种限
制其人身自由的强制措施。
与行政扣留的区别
海关法规定的扣留是一种临时性的强
制措施，最长期限不得超过48小时
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2、劳动教养
概念：劳动教养是对有轻微犯罪行为，
但尚不够刑事处罚条件且有劳动能力的人
实行强制性教育改造的处罚措施。
性质：是对被劳动教养人员实行强制
性教育改造的一种行政措施
工作方针：“教育、感化、挽救”
工作原则：依法、严格、文明、科学
”
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2、劳动教养
适用条件：
对下列几种人收容劳动教养: （《劳动
教养实行办法》第10条）
1、罪行轻微,不够刑事处分的反革命分
子、反党反社会主义分子;
2、结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯
罪团伙中,不够刑事处分的;
3、有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法
犯罪行为,屡教不改,不够刑事处分的;
4、聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等
扰乱社会治安,不够刑事处分的;
5、有工作岗位,长期拒绝劳动,破坏劳
动纪律,而又不断无理取闹,扰乱生产秩序、
工作秩序、教学科研秩序和生活秩序,妨碍
公务,不听劝告和制止的;
6、教唆他人违法犯罪,不够刑事处分的。
”
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2、劳动教养
时 间——1-3年，必要时可延长1年
决定机关——省、自治区、直辖市和大城市的
劳动教养管理委员会审查批准
目 的——强制教育，维持社会秩序、矫正
违法行为
现行规定——制度不完善，立法层级低，违法
之嫌
现实情况——对相对人的制裁程度强于刑罚，
如拘役、管制等
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2、劳动教养
讨 论
劳动教养是否合法？
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2、劳动教养
根据立法法、行政处罚法规定，
现行的《劳动教养试行办法》应当废
止，由最高权力机关制定法律解决。
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3、驱逐出境等
是指公安、边防、安全机关对违反我
国行政法律规范的外国人、无国籍人采取
的强令其离开或者禁止进入中国国境的处
罚形式。
“对违反治安管理的外国人，可以附
加适用限期出境或者驱逐出境。”（《治
安管理处罚法》第10条）
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性 质
是行政处罚，行政强制还是刑罚？
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（二）财产罚——剥夺财产权
是指特定的行政机关或者法定的其他
组织强迫违法者交纳一定数额的金钱或
一定数量的物品，或者限制、剥夺其某
种财产权的处罚。
适用情形：有经济收入或有固定资产
的相对人的违法行为，以营利为目的的
违法行为或者给公共利益造成损失的违
法行为。 山西师大管理学院
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种 类
1、罚款：是指有行政处罚权的行政主
体依法强制违反行政法律规范的行为人在
一定期限内向国家缴纳一定数额的金钱的
处罚方式。
与罚金的区别：
①性质不同
罚款：行政处罚
罚金：刑罚
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与罚金的区别
②依据不同
罚款：行政法律规范
罚金：刑法
③适用主体不
同
罚款：有行政处罚权的行政主体
罚金：有司法审判权的人民法院
④适用对象不
同
罚款：违反行政法律规范的人
罚金：犯罪者（罪犯）
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2、没收（没收违法所得、非法财物）
是指有处罚权的行政主体依法将违法
行为人的违法所得和非法财物收归国有的
处罚形式。
与刑法上没收财产的关系：没收财产
是将犯罪分子个人所有的一部或全部财产
强制无偿地收归国家所有的刑罚。此处的
没收财物则属行政处罚的一种形式
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（三）行为罚——能力罚
是指依法限制或剥夺行政违法者某些
特定行为能力或资格的一种处罚方式。
形式：
1、责令停产停业
附限期整顿，在限期内纠正了违法行
为，可恢复生产和营业。
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适用情形
（１）从事生产和经营活动的相对人
实施了比较严重的违法行为，行为后果比
较严重
（２）从事加工、生产与人们的生命
健康密切相关或者出版对人们的精神生活
产生不良影响的出版物及音像制品的违法
行为等。
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2、暂扣或者吊销许可证、执照
限制或剥夺违法者从事某项活动的权
利或者资格的处罚形式。
目的——取消或暂时中止
我国目前常见的许可证：卫生许可证、
采矿许可证、生产许可证、驾驶证、狩猎
证、持枪证、烟草专卖证等。
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本志红
（四）申诫罚——精神罚或影响声誉罚
是指行政主体对已构成违法的相对人
提出某种告诫和谴责以示制裁的行政处罚
形式。
主要形式：
1、警告：告诫或谴责
适用情形：任何违法行为
适用对象：行政相对人的违法情节极
其轻微，没有造成实际危害后果
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本志红
2、通报批评
概念——是指行政机关将对违法者的批评
以书面形式公布于众，指出其违
法行为，予以公开谴责和告诫，
以避免其再犯的一种处罚形式。
目的——使违法者名誉上受到影响，给其
造成一定的精神压力
形式——以书面形式作出，一定范围内公
开，以警诫他人
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