法律园地
论宏观调控权主体
王 焱
(重庆大学法学院，重庆 400030)
摘要：宏观调控权主体就是要解决谁有权进行宏观调控的问题。对此，我国经济法学界的基本观点是，宏观调控权主
体是国家。本文对于宏观调控权主体问题进一步的具体化，就宏观调控权主体的内涵、分类、能力和相对人方面进行
了讨论。
关键词：宏观调控权主体；调控 能力；受控主体
一
、宏观调控权主体的内涵
在公权力领域，任何权力的行使都不能缺少主体的存在，
当然宏观调控权也不例外。国家虽然享有宏观调控权，但其
权力的行使是需要借助一定的组织或机构的，于是国家享有
的宏观调控权便分化成许多的分权力，例如宏观调控决策权、
宏观调控执行管理权、宏观调控监督权等，分别由不同的机构
或组织来行使。我国宪法第 62条第9、1O款，第 67条第5款，
分别对全国人民代表大会及其常务委员会对国民经济和社会
发展计划，以及对国家预算享有决策、审批的权利作出规定，
这就是一种宏观调控权主体行使宏观调控权的法律体现。
笔者认为宏观调控权的主体并不是单一的，而是由决策
主体、评估主体、执行管理主体、实施主体、监督主体等多元
主体所共同构成的一个统一体。宏观调控权主体就像人体
的各个部分，每个部分都是相互独立，自成体系，承担着不同
的功能。同时又需要各个部分相互联系在一起，共同发挥作
用。一项宏观调控决策制定之后，就需要有具体的机构去实
施。实施的效果如何，就需要有具体的机构去评估，为更好
的进行下一步宏观调控积累经验。而没有对实施的机构进
行相应的管理和有效的监督，那么宏观调控的目标就难以实
现甚至落空。所以宏观调控权主体具有多元性。
二、宏观调控权主体的分类依据
对于这个问题，有的学者从经济法律理论研究的“二元”
基本假定，即在权利主体和义务主体二元结构基础上来分
析，把宏观调控法的主体分为两类，一类是对市场经济进行
宏观调控的主体，即所谓的“调控主体”；一类是在市场经济
活动中接受宏观调控的主体，即所谓的“受控主体”。其中
“调控主体”就是宏观调控权的主体。
有的学者从一元的角度来分析宏观调控权主体，即从宏
观调控权主体内部进行分析。一是根据主体所承担的职能，
实际上就是明确具体哪些国家机关具有宏观调控权。这种
分类依据是通过对权力主体的宏观调控的职能的考察来分
析。如果一个国家机关具有宏观调控的职能，那么它就是宏
观调控权的主体，反之，如果不具有宏观调控的职能，它就不
是宏观调控权的主体。需要强调的是，某一国家机关具有某
一 宏观调控职能是由市场经济基础所决定，“每个时代的社
会经济结构形成现实基础，每一个历史时期由法律设施和政
治设施以及宗教的、哲学的和其他的观点所构成的全部上层
建筑，归根到底都是应由这个基础来说明的。”_1 宏观调控
权是市场经济条件下产生的一种新型国家经济权力，同样，
宏观调控权主体的产生和存在也是市场经济发展的产物，而
不是人们的主观臆断的结果。另一是根据相关的法律确定
主体所具有的宏观调控权，即依法对宏观调控权在各国家机
关进行配置，由于某一国家机关依法所享有的宏观调控权不
同，进而所承担的宏观调控的职能也不同，它在整个宏观调
控权主体结构中所处的地位也就不同。目前，我国没有统一
的宏观调控法，关于宏观调控权的规定主要体现在我国宪
法、立法法和其它相关的法律中。某一国家机关能否进行宏
观调控，对何种市场经济活动进行宏观调控，都是由法律所
规定的，非经法律规定或授权不能成为宏观调控权的主体。
笔者认为，基于经济法律理论研究的“二元”基本假定，
对宏观调控主体的分析过于笼统、抽象。只是单单地指出
“调控主体”是宏观调控权的主体。没有对宏观调控权的主
体进行进一步的划分。在具体的宏观调控活动中，很容易造
成调控主体之间的权责不清、采取的调控措施不力等问题。
应从一元的角度对宏观调控权的主体进行分类。首先，确定
宏观调控权主体的法律依据，根据相关的法律规定划分为不
同的宏观调控权主体。调控主体具体享有哪些宏观调控权，
应该由法律的明确规定或授权。这里需要强调的是，这里的
“法律”应该是宪法、全国人大及其常委会制定的法律、国务
院颁布的行政法规。其他的地方权力机关制定的地方性法
规、民族自治法规、经济特区的规范性文件都不得对宏观调
控权主体作出规定。其次，由于宏观调控权的产生与存在是
社会发展的产物，完全依靠法律对宏观调控权主体所作的规
定，很难适应社会经济的迅速发展。同时，我国目前法律体
系不完善，法律法规不健全，希望依靠法律对宏观调控权主
体作出详细的规定更是不可能。随着市场经济的发展，某一
国家机关所承担的宏观调控职能会有所变化，这种职能的变
化体现到相应的法律中会有一个时间的问题。为了更好地
对市场经济活动进行宏观调控，就需要依据主体所承担的宏
观调控的职能对宏观调控权的主体进行分类。把法律的分
类依据与职能的分类依据两者结合起来。对于法律有明确
规定的依法律，对法律没有明确规定，则依某一国家机关所
承担的宏观调控的职能。
经济理论研究l33
维普资讯
法律园地
三、宏观调控权主体的分类
(一)决策主体
决策主体，是指对宏观经济运行的目标以及实现目标的
方式、步骤、手段等所作出的规划、确定、选择或决策的主体。
按照我国现行的体制，决策主体主要是全国人民代表大会及
其常务委员会。全国人民代表大会及其常务委员会是国家
的最高权力机关，执行立法权和决策权，法律的制定、重大宏
观经济政策的采取，都要由全国人民代表大会及其常务委员
会进行。过去我国实行的是中央和地方两级调控的宏观经
济管理体制。虽然在一定程度上调动了地方政府的积极性
和主动性，但是地方政府在调控地方经济活动中存在越权等
现象，影响了宏观调控的有效性。实际上问题在于宏观调控
决策权的分散，决策主体不明确，造成地方政府在宏观调控
中具有双重身份，既是调控者，又是被调控者[2]。因此，决
策主体必须是中央一级的国家机构。
(二)评估主体
评估主体是指依照法定标准、程序和方法所享有的对宏
观调控经济的总体运行情况、中央政府执行宏观调控职能的
情况进行估算、估测和审议、评价的主体。主要是全国人民
代表大会及其常务委员会。评估主体在国家对宏观经济进
行宏观调控的过程中有着非常重要的作用。在决策主体制
定宏观调控的目标、国民经济和社会发展计划，决定实施宏
观调控所采用的财政政策、金融政策、税收政策之后，通过评
估主体对宏观调控经济总体运行情况进行评估，与宏观调控
的实际效果相对照后，可以对决策主体已经做出的种种决策
进行适当的调整或修订，以更符合宏观调控的实际需要，同
时为决策主体制定下一步的宏观调控决策，提供宝贵的经
验，更好地使中央政府执行宏观调控的职能。
(三)执行管理主体
执行管理主体是指基于宏观调控法律的规定或授权，执
行宏观调控职能以及对宏观调控经济秩序进行管理的主体。
主要是国务院及其职能部门，其职能部门只限于承担宏观调
控职能的部门，包括计划部门、金融部门、财政部门等。执行
管理主体从宏观调控决策职能的角度，执行全国人民代表大
会及其常务委员会所作出的决策，同时依照全国人民代表大
会“授权立法”的规定制定宏观调控行政法规，由此可以看
出，执行管理主体是与决策主体相对应的。执行管理主体在
执行宏观调控决策的过程中，也可以采用如公布法规、激励、
诱导、协商、指导、预警等“软性”的方式进行。
(四)实施主体
实施主体是指在各自的职权范围内，根据已经制定的宏
观调控决策和宏观调控法律，具体实施宏观调控措施的主
体。实施主体是在决策主体与执行管理主体的指导下进行
活动的，主要是指地方政府，且仅限于省级政府。在中央宏
观调控决策形成和生效后，为了保证宏观调控决策的贯彻执
行和宏观调控目标的实现，就要将具体实施宏观调控措施的
任务交给地方政府。地方政府在不违背中央宏观调控法律、
决策的前提下，有权从地方的实际出发，制定贯彻执行中央
134经济理论研究
宏观调控决策和法律的具体政策和规章。《中共中央关于建
立社会主义市场经济体制若干问题的决定》在肯定宏观调控
决策权集中于中央的同时，郑重地指出：“我国国家大，人 口
多，必须赋予省、自治区和直辖市必要的权力，使其能够按照
国家法律、法规和宏观政策，制订地区性的法规、政策和规
划；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动；充分运
用地方资源，促进本地区的经济和社会发展。”
(五)监督主体
监督主体是指对宏观调控决策的制定和实施情况以及
受控主体接受调控的情况进行监督和审查的主体。包括对
决策主体在制定宏观调控政策时是否有滥用权力等情况的
监督和审查，执行管理主体在执行宏观调控决策时是否有弃
权等情况的监督和审查，实施主体在具体实施宏观调控措施
时是否有越权等情况的监督和审查。对于监督主体具体是
哪个国家机关，笔者认为，为了保证监督和审查的独立性与
公正性，应该成立一个宏观调控监督委员会，直接对全国人
民代表大会及其常务委员会负责。
四、宏观调控权主体的能力
宏观调控权主体的能力包括宏观调控权主体的权力能
力、宏观调控权主体的行为能力
宏观调控权主体的权力能力是指宏观调控权主体依法
享有的进行宏观调控的资格。主要是指具有决策主体、评估
主体、执行管理主体、实施主体和监督主体的资格。它具有
法定性，即宏观调控权的主体资格必须是法律直接规定的。
宏观调控权主体的行为能力是指宏观调控权主体依法
通过自己的行为实施宏观调控的能力。宏观调控权主体的
行为能力是相对于宏观调控权主体的权力能力来说的，即没
有宏观调控权的主体资格，就不能实施宏观调控的行为。在
具体的宏观调控活动中，这种行为能力具体表现为宏观调控
主体的调控能力。这种宏观调控主体的调控能力，不同于宏
观调控主体的调控职能。调控职能更多体现了调控主体的
宏观调控职责，是一种对社会所担负的义务。更加强调调控
主体“应进行宏观调控”。调控能力则是宏观调控主体在宏
观调控活动中，所拥有的一种能力，体现的是调控主体“可以
进行宏观调控”。虽然两者有着本质的区别，但调控主体的
调控能力决定了调控主体调控职能的实现，反之，调控能力
的发挥有赖于调控职能所提供的保障。可见，两者是一种相
互依存，相互依赖的关系。这种调控能力主要包括对社会资
源的配置能力和采取相关宏观调控手段的能力。实践证明：
市场经济虽然创造了许多经济奇迹，但其不能对社会资源进
行最优化的配置，不能对社会资源的配置达到合理状态。在
市场经济对资源配置不能达到最优化的时候，调控主体能够
运用计划、税收、财政预算、金融等手段和方式，对社会资源
进行合理配置，以弥补和消除市场经济在配置资源过程中所
造成的一些弊端。国家之所以要行使宏观调控权，进行宏观
调控，其最终的目的是从全国经济总体利益出发，通过弥补
市场调节失灵、国家干预失败，防止或消除经济发展中的总
(下转第139页)
维普资讯
教育作为大学教育的一部分，既鼓励和允许学生走出去创
业，也要给学生继续回校学习的机会，鼓励大学生敢于创新，
敢于提出创业新观念、新思想。政府要完善有关大学生创业
的优惠政策及配套措施，以此激发大学生个人创业的积极性
和主动性，加强职能部门配合与协调，营造好个人创业环境。
为什么走创业之路的大学生这么少，而且走得这么不顺
利?原因之一就是缺乏相应的法律保障，创业精神是全社会
应该提倡的，希望社会各界呼吁我国立法机关尽快出台《中
华人民共和国创业促进法》，法律中应明确发展我国的创业
事业以创业促就业，是社会经济与社会发展的重要动力和新
的形式，对于创业者在融资、工商、税收、许可证、个体户管理
费等方面优惠的权益和义务以法律的形式加以规范，大学生
创业者也当然的获得同等待遇。
三、渴望全社会对大学生创业的关心
大学生创业者们在怀着激情与梦想勇往直前创业的时
候，他们也渴望得到全社会的支持和帮助。而目前社会的大
环境让大学生创业感到困难重重，相对于欧美国家比较成熟
的市场环境，中国社会处于转型期，创业所需要的各种服务
还不完善，创业者肩上的负担更重。为此，希望全社会都能
够关心和帮助大学生创业：1．形成有利于大学生创业的舆
论环境及有利于创业的良好氛围；2．建立政府为大学生创
业服务的专门职能部门，对大学生创业提供指导并进行跟踪
服务；3．各高校成立大学生创业的社会团体；4．各科研院所
应研究大学生创业成功与失败的课题，帮助大学生创业成
功；5．定期举办全国性或地方性的大学生创业大赛；6．组建
新视角
全国性、地方性或各高校的专门针对大学生创业的创业投资
基金；7．由政府、企业共同设立全国性或地方性的大学生创
业基地；8．各高校成立创业实验室，给有志于创业的大学生
有创业锻炼的机会。通过动员社会各方面力量，整合支持与
扶助大学生创业的各种资源，推动创业带动就业，构建我国
和谐的创业、就业环境。
我国的大学生创业外在的困难只是一时的，大学生在创
业中能激发出自己的主动性、创造性，而成功的希望却在创
业中不断积攒，观念与时代一起改变，与新生力量一起前行，
有理由相信，在我国由于国家、社会各方面的支持，投身创业
事业是大学毕业生、硕士研究生、博士研究生的首选 目标。
路，就在你我脚下，走的人越多，就会越宽。
参考文献：
[1]中华人民共和国教育部高等教育司．高等职业教育学生
就业与创业指导I-M]．北京：高等教育出版社，2004．
[2]李连弟．从项目管理观点出发谈大学生成功创业[J]．科
技创业月刊 ，2006，(10)．
[3]张梦欣．创办你的企业[M]．北京：中国劳动社会保障出
版社 ，2003．
作者简介：
1．曾翔，柳州职业技术学院经济管理系讲师，研究生，研究方
向：经济法。
2．陈庆营，柳 州市劳动就业培训 中心讲师，研 究方向：创业。
】．-( 】．-( 】．-( 】．-( 】．-( 】．-( 】．-( 】．-( 】．-( 】．-( 】．-( 】．-( 】．-( 】．-( 】．-(
(上接第 134页)
量失衡和结构失衡，通过综合运用各种宏观调控的手段，优
化资源配置和经济结构，优化政府的经济调控行为，保证总
供给与总需求及经济结构的平衡，保证市场经济中公平与效
率的平衡，促进社会经济的发展。调控主体能通过计划指导
财政税收政策、金融政策、产业政策等手段，以间接引导市场
主体的行为，使市场主体的微观经济活动同国家的宏观调控
目标一致，达到国家宏观调控的目的。
五、宏观调控权主体的相对人
宏观调控权主体的相对人主要是指受控主体，即在宏观
调控活动中受调控主体的具体宏观调控措施的约束，从而使
其利益受宏观调控影响的经营者和消费者。受宏观调控影
响的经营者和消费者不同于一般意义上的民商法中的经营
者和消费者。他们不具有一般性、抽象性。宏观调控法对不
同的受控主体实行差别待遇，从每个受控主体的个性出发，
采取不同的调控措施。不同的受控主体总是被动地参与到
宏观调控的活动中。宏观调控法对各种市场主体的影响具
有间接性。只有当调控措施 自觉转化为受控主体的自觉行
为时，才能实现宏观调控的目标。经营者是指从事商品生产
经营和服务的市场主体。在我国主要包括公司、合伙、个体
工商户、农村承包经营户等。消费者是指因生活消费需要而
购买、使用商品或接受服务的个人。消费者作为受控主体的
原因在于：一是个人所得的税收调控；二是个人因素等金融
调控引起利益归属的变化；三是因利率、税率等影响作出不
同的消费决策和投资决策行为l_3]。
同时，各种宏观调控措施的执行和实施都需要通过各个
受控主体的共同协作和积极配合才能实现。所以，受控主体
在积极执行宏观调控主体制定的宏观调控决策的同时，还享
有各种权利。第一，自主选择权，即针对国家的财政、金融、
税收等宏观调控措施，有权根据自身情况自主选择。第二，
参与决策权，即由于调控主体实施宏观调控措施的结果对受
控主体的利益影响很大，所以有权参与宏观调控的决策。第
三，监督批评权，即有权对调控主体滥用宏观调控权的行为
进行批评、检举和监督。第四，求偿权，即因调控主体的宏观
调控的行为给特定的受控主体造成损失的，有权依法要求获
得赔偿的权利。
参考文献：
[1]马克思恩格斯选集(第三卷)．北京：人民出版社，1976．
[2]张泰．为什么宏观调控权必须集中在中央[J]．前线，
1996，(1)：28—29．
[3]刘定华，肖海军．宏观调控法律制度研究．北京：人民法院
出版社 ，2002．
作者简介：
王焱，重庆大学法学院经济法专业 2006级硕士研究生，研究
方向：经济法。
经济t~ 139
维普资讯
