行政管理在新公共管理中的改革
一、关于新公共管理
新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，主张在政府管理中采
纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共
管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。过小的政府和过大的政府都不利于社会发展，规模适度、职
能适度的政府才是社会发展所需要的。适度的政府取决于两个方面，一是政府职能的范围是有限的，一
是政府运作的质量是有效的。有限政府和有效政府是适度政府的两个基本标准。严格说来，新公共管理
尚未形成一种单一的理论，而只是一种理论思潮，这可以从以下三个方面理解:
第一，从公共管理的职能来看，新公共管理之所以是一种对公共的管理，不仅包括了对自身行政组织内
部的管理，由重视政府机构、过程和程序转到重视项目、结果与绩效。新公共管理的对象“外化”必然
要求对政府的职能做出新的定位，政府对公共事务的管理不再注重对具体过程的管理，而要注重发挥政
府宏观决策的作用，使政府对整个社会的经济、文化和自然的和谐发展起催化作用，成为社会发展的
“掌舵人而不是划桨人”。正如美国学者彼得・德鲁克所言:“我们面对的不是国家的逐渐消亡，相
反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着一个选择，选择一个庞大的但
软弱无力的政府，还是选择把我们自己局限于决策和指导，从而把实干让给他人去做的强有力的政府。
我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个实行实干的政府，不是一个执行的政府。这是一
个治理的政府。”
第二，公共管理社会化。公共管理社会化，指在社会管理和公共服务领域，将一些政府职能通过向社会
转移或委托代理等方式，转移出政府，以达到提高行政效能，节约财政开支的目的。其本质就是要运用
市场机制的作用，推动政府管理现代化。新公共管理无疑是一种开放式的管理，在社会公共物品和服务
的提供领域，新公共管理强调引入市场竞争机制，打破政府提供公共物品和服务的垄断地位，允许私人
企业、社会团体参与服务竞争，改革政府、简化政府职能要做到还权于市场，将绝大部分的社会资源配
置任务转交给市场机制;让权于社会，尊重社会自治，将一部分社会管理工作转给各种类型的行业协会
与社区或基层群众自治组织;放权于基层，充分调动地方政府行政管理的积极性;在社区和市场管理领
域，新公共管理极力敦促政府充分培养和利用中介组织，让中介组织承担一部分社会协调和微观管理的
智能。总之，新公共管理是把公共管理放在全社会动员的层面上，使参与公共管理的对象扩大到公众、
企业和非营利组织或非政府组织上。
第三，从公共管理的手段来看，新公共管理主张从私营管理方法中汲取营养，认为政府公共部门应广泛
采用私营部门成功的管理方法和竞争机制。如绩效管理、目标管理、人力资源开发等并非为私营部门所
独有，它们完全可以广泛地运用到公共部门的管理之中。它是政府公共管理职能发生变化的逻辑结果，
当公共管理主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得的结
果和对结果的获得负个人责任，那么私营部门在这方面所积累的诸多经验自然可以为改善公共部门的有
效性所采纳。与传统的公共管理相比，新公共管理在政府职能的定位、公共管理的参与主体以及管理的
手段上有了较为明显的转变。
可以说新公共管理的精髓就是要改革政府管理的体制，通过参与公共管理手段企业化的方法，使政府发
挥新的、不同的作用。
二、新公共管理的积极和消极方面
(一)新公共管理的积极方面
1．以结果而不是以规则、用程序正确性来评估管理水平。韦伯式的官僚制为了保证行政的精确性与可
靠性，特别强调固守规则、遵循程序的重要性，行政活动的结果相对于维持规则和程序而言似乎反而不
重要了。新公共管理则强调行政结果即目的价值的优先地位，只要有助于行政效率的提高，管理人员可
不为僵化的规则、程序所束缚。新公共管理力图解除规制，增强管理人员的自主权，赋予他们以更大的
自由裁量权。新公共管理的这些举措，使行政管理获得了空前的灵活性，提高了行政组织处理紧急情况
应对特殊问题的工作效率。
2．职能限制与职能转向。基于韦伯式官僚制的政府的主要职能是管制，而且，官僚制的权力中心主义
必然导致管制职能的无限扩张。政府管制职能的大规模扩张开始于 20世纪 20年代，表现为政府对社会
生活包括市场的干预程度大大加深。无节制的管制扩张束缚了技术和商业的创新，导致了资源配置的无
效率现象及政府规模的膨胀。新公共管理主张弱化政府的管制职能，将政府的职能严格限制在公共领域
的确定范围之内，即政府的职能主要是提供纯粹的公共物品。对于在职能扩张过程中政府揽下的那些它
“管不了”或“管不好”的事务，则应移交给非政府组织或非营利组织。职能的限制必然使得政府规模
趋于缩小，因为承担己被移交给社会的职能的那些机构再也没有存在的必要了。这样，政府行政管理的
开支也会下降，而管理效率则会相应提高。此外，“新公共管理”运动还重新定位政府的管理职能，由
管制为主转向以服务为主。“新公共管理”运动把公众当作公共机构的“顾客”，以“顾客”的满意度
作为公共服务的指标。这促使公共管理者不断提高管理工作的质量，也改善了政府形象。
3．由集权走向分权。传统行政管理体制以集权为中线。行政行为在多大程度上具有有效性，取决于支
持这种行为的权力的大小［1］。官僚制体系的金字塔结构，导致了组织内部权力的高度集中和权力拜
物教。从整个社会来看，则是公共权力完全被集中于政府组织，形成了政府部门对于公共权力的垄断。
新公共管理理论认为政府不是行使公共权力的唯一主体，因而主张分权而反对集权。分权的要求既包括
将一部分公共权力分给非政府组织或非营利组织，即与前述管理职能的部分移交相对应，也包括通过改
变原来的金字塔式结构，建立扁平式的管理组织，来实现一部分权力的下移。新公共管理运动的分权使
得管理组织具备更大的灵活性和适应性，能够更迅速地对社会的公共需求做出反应，也能够更好地调动
基层管理人员的积极性和创造性。
(二)新公共管理的消极方面
1．对市场化的过分崇拜。批评者认为新公共管理运动的市场化取向体现了改革者对“市场价值”和市
场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”。实际上，市场机制自身也有其内在缺陷，这一点就连经济学
家也不否认。过分崇拜市场机制就会忽略市场的缺陷，从而无视公共部门市场化过程中可能附带产生的
一些错误，“如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。”［2］与此相联系，在公共部门中大
量采用私营部门的管理手段也受到了非议。批评者认为公共部门与私营部门虽有相似性，但二者的差异
却是本质的。由于公共管理在本质上不同于私营管理，故照搬私营部门的管理手段就很成问题。
2．政治化的风险。针对新公共管理否定政治──行政二分法的观点，批评者指出，在传统的“二分
法”思想的管理体制下，公共行政人员的积极性也许受到了压抑，但这一思想的解除，会诱发新的更多
的问题:行政人员权力过分的扩张和不受节制，会增加腐败及政治黑幕发生的概率，公共行政人员的任
命与管理漏洞增大;对政党的行为的约束降低，完全可能超出必要的限度，致使行政机构“政治化”而
危及国家意志的表达［3］。此外，还有人批评新公共管理的分权导致了分散主义、本位主义和保护主
义以及公共开支的增加;有人对重结果轻规则、轻程序的评估标准提出质疑，认为这样做有可能导致规
则、程序的混乱等等。
三、我国行政管理改革的背景
第一，与西方发达国家相比，我国的第三部门(即非营利组织)还难以担负起公共管理的重任。新公共管
理模式提倡把政府的部分职能转移给市场和第三部门，这需要一批发育成熟、自我管理和自治能力较强
的第三部门。1978年以前，我国长期处于计划经济体制下，非营利组织几乎由政府包办。改革开放以
来，尽管出现了许多社会中介组织，但大多处于发育不良的状态，缺乏独立性，且在行政机关的庇护
下，官方色彩浓厚。按照美国约翰・霍普金斯大学公共政策研究所所长莱斯特・萨拉蒙的提法，中国不
存在典型意义的第三部门。即使有少量组织符合组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等要求，
也不会成为可以与政府部门企业部门等量齐观的一个部门，并且一些社会组织还是非法的，质量低劣，
根本不能发挥其应有的作用，从而使政府放权授权缺乏社会的依托。
第二，我国法制建设尚不完善。法制的健全、法制意识的深入人心、健全有效的监督制约机制，是新公
共管理理论的必要条件。而目前我国正处于体制转型时期，一些新的制度还没有建立起来，法制体系又
不健全。引入新公共管理理论的一个前提条件是高度完善的市场经济体制。市场经济是法制经济，由于
我国市场经济改革一开始是“摸着石头过河”，一部分人借制度、法律的空白点，先富了起来。这种不
公平的竞争，导致一部分人以不正当手段谋求自身利益，影响了社会公平。所以，我们应尽快完善各项
相关法律，进行法制宣传教育，加强监督机制。
第三，与西方非政府组织或非营利组织的充分发展相比较，我国的非政府组织或非营利组织在数量和质
量上都远不尽如人意。西方发达国家的非政府组织或非营利组织数量多、管理水平高。在新公共管理理
论中，当政府的一部分管理职能被剥离出来后，非政府组织或非营利组织就可以自然地承接并有效地行
使这些职能。我国在计划经济时期，政府是所谓的“全能政府”，所有公共管理事务一概由政府承办。
因此，非政府组织或非营利组织不但数量少，而且缺乏公共管理的相应功能。在由计划经济向市场经济
的转轨过程中，如果政府的行政管理改革像西方的新公共管理运动那样，迅速而全面地将大量公共管理
职能从政府部门剥离出去，就可能找不到合适的承接主体。而如果没有合适的主体承接政府剥离出来的
管理职能，就会造成某些社会需求难以得到满足的局面。
四、我国行政管理改革的思考
第一，在提升政府的服务职能和适度分权的同时，强化必要的政府管制职能。“行政管理的本质是维护
公共利益、为公众提供良好的服务。”［4］行政管理职能由管理向服务的转变，正是反映了行政管理
的本质要求。西方的新公共管理理论将政府职能定位于服务，受到了公众的欢迎。我国政府的宗旨是为
人民服务，当然更应当提升政府的服务职能。但是，由于我国政府还担负着培育市场的艰巨任务，因
此，政府的管制职能不能轻易放弃，特别是在维护市场秩序方面，政府更应当理直气壮地强化管制职
能。只有当市场经济已经步入良性运行的轨道之后，才有条件考虑政府退出、弱化管制职能的问题。为
了更好地实现服务，必须使集权式政府转变为分权式政府，因为分权比集权具有更大的灵活性和适应
性，它能够使管理机构对公众多样化的真实需求做出迅速、及时的反应。但鉴于我国的特殊情况，与保
留和强化政府的必要的管制职能相对应，我国的行政管理改革只能是适度分权，而不能一味否定集权的
作用。有学者针对我国处于社会转型期，因而容易出现失控的特殊情况，提出“集权主导下的分权应成
为当前中国行政管理体制改革的理智选择。”［5］这种分权的思路较为切合我国的实际，值得参考。
第二，积极引入市场机制和私营部门的管理方法，同时又要对其做出严格的限制，避免陷入市场崇拜的
误区。市场机制和私营部门的管理方法，确实能够改进公共部门的管理，提高公共管理的效率，这已为
西方新公共管理运动的实践所证明。因此，我国的政府管理工作中也要积极引入市场机制和私营部门的
管理方法。与此同时，要注意两个问题:一是由于我国传统上属于情理社会而非法理社会，且权力制约
问题至今仍然没有得到根本解决，故在公共管理中引入市场机制和私营部门的管理方法，就有可能导致
在一些西方国家政府“企业化”过程中不曾有或很少有的现象，如:“利益最大化”与权力结合形成新
的腐败、政府官员丧失伦理责任感、恶意竞争等等。因此，我国的行政管理改革，在引入市场机制和私
营部门管理方法的同时，要根据我国的条件对其运用范围做出明确而严格的限制。二是即使在西方发达
国家，新公共管理运动引入市场机制和私营部门管理方法，也有导致所谓“市场崇拜”从而由市场缺陷
引发一系列恶果的风险。［2］我国刚刚实现由计划经济向市场经济转型，故发生市场崇拜的可能性更
大。因此，我国的行政管理改革，既要积极引入市场机制和私营部门的管理方法，又要清醒地认清市场
的缺陷。在解决与“全能政府”相伴随的“政府失灵”的问题的同时，又避免陷入市场崇拜所带来的
“市场失灵”的误区。
第三，尽快完善相关法律制度，使行政管理改革在良好的法治环境中进行。有法可依，是国家秩序的基
础，也是有序地进行行政管理改革的基础。为了保障我国行政管理改革的顺利进行，我们一定要高度重
视社会的法治建设，为行政管理改革营造良好的法治环境。我国的行政管理长期缺少从上而下的行政法
规和个人负责制，这是机构臃肿和官僚主义的重要病根。为了解决这个问题，我国行政管理改革面临着
一个西方新公共管理运动无需特别考虑的重要任务，即:建立和完善各种行政法规，规范行政行为，实
现政府机构职能、编制、工作程序的法定化。从目前的情况看，至少要完善三个方面的行政法规:行政
机关组织法、部门组织法和行政程序法。只有建立和完善了各项行政法规才能为依法行政提供权威性的
依据。
第四，大力培育非政府组织或非营利组织，促进它们的发展和成熟，为部分公共管理职能从政府剥离出
来创造相应的社会条件。随着我国行政管理改革的深入进行，将有越来越多的公共管理职能从政府剥离
出来。要通过制定相关的法律、法规和政策，采取有力措施，在社会上催生更多的非政府组织或非营利
组织，井使得这些组织健康地发育、成长，具备承接公共管理职能的组织基础和内在能力。我国的非政
府组织或非营利组织，在承接了部分公共管理职能之后，还面临着如何正确行使这些职能的问题。因为
在我国由计划体制向市场的转型过程中，经济理性的过度膨胀引起了一定程度的道德观念的淡化。社会
上的不道德现象、公权领域中的腐败行为，必然会对非政府或非营利组织产生影响。这可能导致所谓
“非营利组织失灵”，即“非营利部门偏离奉仕于社会公益或公益的宗旨，片面地以功利主义为取向的
信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应。”为了避免非营利组织或非政府组织失灵，使其能
正确行使公共管理职能，必须在规范这些组织发展的法律、法规中对行使公共管理职能的范围、目的、
方式等做出明确的规定，并建立非营利组织或非政府组织的道德控制机制。
第五，既要继续解决政治──行政不分的老问题，又要提升行政管理人员的政治责任感，防止发生偏离
政治目标的行政行为。在政治──行政二分的体制中，由于行政官员仅仅埋头于行政事务，故存在着淡
化政治责任的内在趋势。西方的新公共管理运动之所以要否定政治──行政二分法，是因为政治与行政
在管理实践中实际上不可能完全分离，所以要明确行政官员的政治责任。我国的行政管理改革，虽然不
应当像西方的新公共管理运动那样否定政治──行政二分，在现时更需解决政治──行政不分的问题，
但也要避免淡化行政官员政治责任的倾向。我国的政治制度要求行政官员承担一定的政治责任，忽视政
治责任的行政行为有可能影响大局的稳定。因此，在从制度与法律层面推进党政分开的同时，必须提升
行政管理人员的政治责任感，以防止发生与政治目标相背离的行政行为。
