第31卷第155期湖南财政经济学院学报Vol. 31 No. 155 2015年6月}ournal 0/ Hunan Financeαnd Economics University 长株潭地区农村社会化养老服务组织体系存在的问题和对策研究张云英刘艳斌(捆南农业大学公共管理与法学学院，湖南长沙410128)[摘要]长株潭农村社会化养老服务组织体系正日趋完善，但公办养老机构的经营和服务模式已难以满足老龄人的实际需求。调查发现长株浮养老服务组织体系建设面临集中养老资源不足、服务能力低、养老服务组织不健全、专业人才匮乏等问题。应不断完善组织体系、强化制度保障、健全市场运行机制、加强组织监管，建立健全长株浮农村社会化养老服务机制。【关键词】养老服务;农村养老服务;社会化养老服务;民办养老服务;长株潭地区[中固分类号]C912i C913i目文献标识码】A文章编号]25-1361 (2015) 03-0146-06 'ω随着经济社会的发展，人口老龄化速度加到7%即为老年型社会)。快，加强农村养老服务体系建设、落实社会保近年来，长株潭老龄事业迅猛发展，大大障机制是建设社会主义新农村的重要组成部分。强化了人才队伍和养老服务设施建设，为社会长株潭地区(以下简称"长株潭")是湖南省化养老服务组织体系的建设和运作营造了良好经济发展与城市化的核心地区，土地面积占全的社会氛围。目前我国农村社会化养老服务组省的%，户籍人口占湖南省总人口的织体系建设尚处于起步阶段，主要表现为数量%。从湖南省第六次人口普查数据来看，少、规模小、分布不均衡、服务能力低、供求长株潭65岁以上的老年人口占总人口的%矛盾突出等特征，建立和完善农村社会化养老(国际标准判断，65岁及以上老年人口比重达服务组织体系显得尤为重要。·收稿日期:2015 -01 -15 基金项目:国家社会科学基金项目"农村空巢老年人长期照护体系研究"(项目编号11BSH061 ) 作者简介:张云英(1964-) ，女，湖南长沙人，湖南农业大学公共管理与法学学院副院长，教授，硕士生导师，研究方向:农村社会保障146
一、长株潭农村养老服务基本概况有照料、经济有保障、精神有慰藉、个性得发长株潭老年人口数量自1990年一直处于上展"的多层次、多样化需求满足。升态势，其中，长沙老年人口数量由1990年的截至2013年底，长株潭拥有社会福利院、52. 71万人上升到2013年的万人;株洲敬老院、养老院、光荣院等各种类型的养老机老年人口数量由1990年的万人上升到构431家，床位数约万个。其中，长沙养2013年的万人;湘潭老年人口数量由老机构149家，床位约2万个;株洲养老机构1990年的万人上升到2013年的万146家，床位7197个;湘潭养老机构136家，人(见图1)。床位6484个(见表1)，各类收养性社会福利单位收养人员万人。可400 单位2万人见，长株潭农村社会化养老服3S0 务组织体系正日趋完善，但是3∞ 公办养老机构的经营和服务模250 叫申-2013年嗣....2009年200 式，已愈加难以满足更多老龄"协_20仪乒事150 人的实际需求。-←19锦华100 二、长株潭农村社会化养SO 老服务组织体系存在的问题 o 目前长株潭农村社会化养长沙株拥湘潭老服务组织体系建设尚处于发展阶段，主要表现为集中养老圄1*株潭地区历年老年人口发展趋势资源不足、服务能力低、养老注z数据来源于(2013年湖南省老龄事业统计公报》服务组织不健全、专业人才队褒1长株潭农村养老服务组织建设情况伍匮乏等。这些问题直接影响长株潭的经济发农村老年床位数入位数农(村万人人}口养数{老个机) 量构地区A、口入{住%)牟 展和社会和谐，建立和完善农村社会化养老服张)(人)(万人)务组织体系已势在必行。长沙 149 2脱)()()14∞ 20 1、集中养老资源不足株洲 146 7197 6486 36 湘潭125. 7 21. 6204 136 6484 3242 50 目前长株潭养老资源相对缺乏，配套设施合计 431 33681 11128 跟不上。2013年，长株潭相继进行了"村改注:根据(2013年湖南省统计年鉴》数据整理居"农村社区建设新模式，但尚未实现全覆盖。结合长株潭经济发展需求，长株潭养老服农村社区养老服务设施建设没有同步跟上，只务机构建设具有显著特色。一是以集中供养为有少部分社区设立了日间照料中心。例如，株主，公办养老服务机构占主要地位。目前，长洲市农村社区建设，覆盖率达到65%，共有株潭解决城乡"三元"、"五保"老人的养老主1∞8个村参与其中。要依靠敬老院、福利院、光荣院等政府投资的截至2013年底，长株潭农村"五保"老人公办养老机构。二是以乡镇、村为规划布局。集中供养比例不足20%，也低于全国平均水平目前长株潭已建成运营并注册的养老服务机构31%。长株潭集中养老床位仅有33681张，仅中有90%的敬老院布局在乡镇，仅10%分布在占老年人口% (见表1)，低于全省平均水城区。三是老年人需求多样化。老年人的养老平% ，比全国平均水平低%。其中，需求不仅仅只是生活照料，越来越追求"生活株洲和湘潭养老床位尚低于长株潭平均水平。147
表2长株潭地区农村公办、民办养老服务机构对比院却挤不进去的尴尬境地。另一方面，专业人公办机民办机床位数公办机构民办机构才匮乏。现有养老护理人才主要进行日常生活地区构总数构总数(个)收位对象收住对象(个){个}照料，精神慰藉以及专业医疗护理人才极为缺自理、护半理自、2α)()() 长沙128 21 自五理保老老年人理、全乏。调研的长株潭6家敬老院，只有少数几家特护老年人自理、护半理臼、拥有专业资质的医护人员，老人们生病了只能株洲118 18 7197 自五理保老老年人理、全特护老年人去乡镇的卫生所。长株潭政府组织的院长和部自理、护半理自、湘潭118 18 6484 自五理保老老年人理、全分护理人员培训，也只是学习基本的日常生活特护老年人护理，远远满足不了老人的疾病照料等需求。合计364 57 33681 据调查，长株潭部分敬老院护理人员供给远远注:数据来源于湖南统计信息网. gov. c旷不足，年龄较大留守农村的中老年人成为敬老由表2可知，长株潭养老机构建设仍然以院的主要服务人员，缺乏专业知识和技能培训。政府投资为主，公办养老机构364个，民办机此外，护理老年人工作时间长、工作脏、累、构57个，民办机构床位仅占%，长沙、压力大、待遇低、不被尊重，致使养老服务机株洲、湘潭60岁人口比例分别为22%、构引进、留住专业人才困难。因此，除了招收奋、%，市民办养老机构床位占比分"优抚"和"五保"老人外，一些敬老院还招别为%、%、%, 收能够自理的社会老人。长株潭敬老院对自费为详细了解长株潭养老服务组织现状，笔寄养的老人实行分级护理，分为一级、二级、者实地调研了长沙县、望城区、睡陵市、攸县、三级、特级护理4级。分级护理缺乏专业的护湘潭县、湘乡市6个地区的农村集中养老资源理人员，导致有些社会老人自费人住敬老院，状况。调查显示，睡陵市的养老机构为30个，但并没有得到相应级别的护理，因敬老院相关养老床位数为1500张，属6个县市中最多;湘设施和人员投入不足而不得不离开敬老院的现潭县养老机构最少，仅19个，老龄化程度最严象时有发生。重，60岁以上人口比重达%(见表3)。表4长株潭部分敏老院基本情况统计表袋32013长株潭农村集中养老资源分布床位数入住人数入住丰机构工(作人人)员(张)(人)(% 比较指标长沙县望城区罐唆市攸县湘潭县湘乡市合计长平株均浮值护理人员员:2 梆梨镇教老院50 35 70 其他人机构总数37 23 30 22 19 21 142 25 (个)护理人员员雷锋镇敬老院50 33 66 其他人2 机构床位数935 1臼015∞ 9∞ 15∞ 6755 11227 11∞ (张)护理人员o浦口镇敬老院50 36 72 其他人员3ω岁以上人口比例 11. 88 护理人员员o 平阳庙乡敬老院50 38 76 (%) 其他人3 注:数据来源于当地民政部门工作总结和笔者实际调查护理人员o白云敬老院50 23 46 其他人员22、服务能力低护理人员o双江敬老院50 37 74 其他人员3从老年群体结构来看，逐步增多的失能、高龄、三无、空巢四类人群需要大量的社会照由表4可以得知，长株潭6家敬老院床位料资源，急需完善多功能护理服务。一方面，数均为50张，服务目标人群全是优抚、"五农村机构养老服务设施短缺。养老服务设施向保"、"三元"老人等传统意义上的民政救助对城市倾斜，老年人口多的城区占据了大部分的象。敬老院人住率仅为46%一76%，表明目前养老服务设施，农村机构和床位数量的扩展较长株潭农村敬老院占比小、养老资源匮乏的情为困难，造成部分敬老院空床率高、部分敬老形下，有限的养老资源并没有得到充分利用。148
列为调查对象的6家敬老院都没有专业社免等优惠政策未能得以有效落实，导致民间资工，只有挪梨镇和雷锋镇的敬老院设有护理人金持观望态度。三是民办养老机构主要向城市员，其它4家都没有。6家敬老院的服务人员老年人提供专业服务，在农村的建设和发展是之中，男性2名，女性16名，年龄多为45岁空白。可见，推行政府买单、市场运作的社会以上中年妇女;具有高中及以上学历3人，高化养老机制尚任重而道远。中以下学历15人。国家民政部颁布的《老年人4、监管组织不健全社会福利机构基本规范》中指出"老年人社会目前，长株潭农村社会化养老服务组织主福利机构应有1名大专以上学历社会工作类专要由民政部门和乡镇街道进行监管，制定了养业毕业的专职社会工作人员和专职康复人员"。老机构评估、年度工作报告、鼓励举报和投诉湖南省目前具有初级社工师以上资格的专业社等制度，同时也通过书面检查或者实地查验等工3482人，远远满足不了目前养老事业的实际方式对其违法行为进行监管。然而，从现有农需求。村组养老服务滞后，一方面对老年人的村社会化养老服务监管机制的运行效果来看，经济助养能力弱，通过多种渠道建立养老基金即使已经发布了《湖南省农村五保供养服务机的村较少，大部分村对老年人没有实行经济助构等级评定暂行办法》等制度，但由于缺乏第养:另一方面，敬老院因其数量少和服务质量三方部门对养老服务机构进行经营管理、服务不高，难以满足更多老年人需求。质量、设施建设等方面的监管和评估，社会化3、养老服务组织结构不合理养老服务监管不力现象极为严重，不利于养老长株潭各地区均基本设立了养老服务指导服务行业的可持续健康发展。机构，完成了2015年省政府实现农村社区居家三、促进长株潭农村社会化养老服务组织养老服务照料中心履盖50%的工作目标。长株体系建设的建议潭养老机构以公办敬老院为主，规模小、床位长株潭需在遵循"社会公平、以人为本、少，服务能力有限。其农村养老服务组织以公多元化、政府主导"原则的基础上，建立健全办敬老院和福利院为主，收住对象分别为农村农村社会化养老服务组织体系。五保户、自理老年人，由于老龄化形势严峻，1、完善组织体系公办养老服务组织不能满足现有的需求，民办要优化农村养老服务组织体系，需进一步养老机构开始逐渐应势而起[1]。协调和整合老龄事业相关政府部门的职能，促民办养老服务机构主要以养护院、老年公进区县、街道(乡镇)、社区(村)三级服务寓、托老中心、托养中心、托养院、爱老院、组织联动。合理的农村社会化养老服务组织体临终关怀医院、老年人之家、养老家园、快乐系应该包括领导体系、供给体系、监管体系和家园、养老山庄、养老服务中心、休闲疗养基运行体系，各个体系的功能如图2所示。地、敬老山庄、养老家庭式公寓等形式出现，农村社会化养老服务组织体系中，以党委收住对象分为自理、半自理、全护理、特护老政府领导、民政部门、村"两委"等部门构成年人。相对公办养老机构而言，民办养老机构的领导体系主要负责组织领导、政策制定、资显然能够提供更多老年人照护和医护等专业服金支持;以公办和民办养老机构组成的供给体务。然而，目前长株潭发展民办养老服务机制系主要提供生活照料、医疗保健、精神慰藉等尚存在诸多瓶颈。一是民办养老服务成本高、服务;以民办公助、公建民营等模式组成的运利润低，致使企业望而退却山。二是目前长株行体系主要提供政府支持、社区组织和产业经潭针对民办社会养老机构出台的一系列税收减营[3)。四个体系相互合作共同形成"规划、协149
调、指导、督促、检查工作"的合作路线。持民办模式。长株潭要在集中养老上多花功夫，"十三五"期间力争集中养老床位迅速增长，在敬老院现有床位的基础上，根据老年人多元化的需求进行改扩建，让更多的老年人享受到社会化养老的利益，提高社会化养老覆盖率，并把长远的目光放在民办养老机构上来，政府在资金、场地、人员培训等方面提供支持，开创公办民膏、民办公助等多元化市场经营模式。三是创新服务模式。养老服务是一固2农村社会化养老服务组织体系结构圈个发展前景良好的朝阳产业，2、强化制度保障需要创新服务模式，对老年人"区别"对待，与长株潭农村社会化养老服务相关的政策扩大服务范围。借鉴国内外先进经验与做法，法规体系尚不完善，还有很大的提升空间。一吸收其他城市的发展实践，社会化养老服务应是加强法制建设，平衡政府、机构、农村老年与时俱进，在做好充分的市场调查后，结合不人等各主体之间的利益关系，维系农村养老保同年龄阶段、健康状况、经济实力的老年人需障服务组织体系健康运行;二是发挥市场机制求，因人而异，提供不同层次的服务问。一方的基础性作用，积极调动社会力量参与，形成面，针对居住在长株潭地区老年人，探索不同多元化、多层次的社会化养老服务组织体系;养老方式"私人订制"的服务路径，实现社会三是制定标准组织体系，针对农村养老服务的化养老可持续发展。针对居家养老，提供"家"准人"与"退出"制度进行严格规范，制订政服务、日常护理、钟点看护、紧急救助、精详细的养老服务机构等级评定办法;四是完善神慰藉"等多样化上门服务模式[句:针对社区领导体制、工作机制，落实服务内容的分类管养老，养老服务组织应完善日间照料和托老等理和养老机构的分类扶持政策。生存性养老服务;针对机构养老，养老服务组3、健全市场运行机制织应提供专业的医疗保健、精神慰藉等发展性农村社会化养老服务组织体系应在市场运养老服务，让不同层次的老人享受到量身定做行中不断调整发展方向，接受市场检验，才能的养老服务[6]。另一方面，针对居住在长株潭探索出一条"政府支持、社区组织、民间机构地区以外的老年人，利用农村得天独厚的生态实施"的社会化养老服务组织建设和运行模式。环境，采取异地养老模式，提供多层次和多样一是政府支持模式。政府在农村社会化养老服化休闲养老、旅游养老、生态养老等模式和高务组织体系中承担领导者角色，计划、组织、品质服务，吸引国内外有现实需求和一定经济协调、指挥企业、行业协会、社会团体等加入实力的老人前来养老。到社会化养老服务队伍中来，对养老服务进行4、加强组织监管管理和指导，构建政府支持、其他服务组织共农村社会化养老服务组织不仅仅需要民政同参与的城乡公共养老服务组织体系。二是扶部门牵头监管，更需要第三方组织、行业协会、150
老年人等多方力量共同监管。民政部门既要履老服务组织体系中，各个体系分工协作、相互行政策制定、资金支持，又要履行监督管理等配合，推动长株潭地区农村社会化养老服务体职能，难免存在多头不能兼顾的情形。同时，系的发展，让更多的老年人安享老年生活。{编精z子丽;校对:余华}职能定位模糊也不利于监管工作的正常开展。而第三方组织的介入，对养老服务组织进行机构管理、服务质量、设施建设等监管和评估，【参考文献】可以弥补政府单一主体监督的不足，形成更为[1]穆光宗.我国机构养老发展的困境与对策[J].华中师范透明和公正的多元监督体系。一方面，第三方大学学报(人文社会科学版)，2012, 51 (2): 31 -组织弹性的工作方式、专业的监督评估体系可38. DOI: 10. 3969/j. issn. 1000 -2456. 2012. 02.∞5. [2]张云英，朱星蓉.农村空巢老年人长期照护体系建设的困境以避免政府部门的双重角色的尴尬境地，让真与出路一一基于湖南省15个县市的调查[J].社会保障研正履行服务职能的养老机构一起参与行业的互究，2013，05:22-27. 相监督中来。另一方面，独立于政府管理体系[3]刘亚男.论人口老龄化背景下农村社会养老服务体系的构建之外的第三方监管作为养老社会保障的"催化[D] .洞北农业大学硕士学位论文，2013. 9 -10. 剂"因其组织管理、服务方式等更加透明化和[4]刘峰.农村养老保障服务体系建设的困境与突围[J]. 湖南社会科学，2013, 01: 104 -107. 社会化，能够更好地发挥组织化专业优势、促[5]周湘连，周勇.农村空巢老人精神养老问题研究[J]. 进效能的提高[7]。湖南科技大学学报(社科版)，2014, (4): 101 -106. 如何构建与长株潭人口老龄化形势和"两[6]蒋新红.农村养老服务的出路与途径[1].云南行政学院型社会"要求相适应的养老服务组织体系，是学报，2棚，11 (3):四批.值得思考的问题。希望在领导体系、供给体系、[7]陈茂峰.我国农村社会养老服务体系建设及发展建议[J]. 监管体系和运行体系共同组成的农村社会化养边疆经济与文化，2014，(4): 26-27. Study on Problem and Countermeasure of Rural Socialized Service Organization System in Changsha -Zhuzhou -Xiangtan Area ZHANG Yun -ying LlU Yan -bin (Sc加0101 Pub1 c Administration and Laω， Hunan Agricultura1 University, Chαngsha Hunan 410128) Abstract:币lerural social endowrnent service organization system is becoming more complete in Changsha -Zhuzhou -Xiangtan ar›锢，but the business and serv ce mode of publ c pens on agency has been d fficuIt to meet the needs of older p创ple.切lispaper investigates and summarizes the main problems facing the construction of endowrnent 5ervice organization sys›tem in Changsha -Zhuzhou -Xiangtan area, ncluding concentrated endowrnent resources shortage, low回rvíceabil ty, pension service organization is not sound, lack of professional talents and so on. On the basis of investigation and analy›sis, we should combine with the construcl on of the status of rural old -age service organizat on system, put forward to improve也eorganizational system, enhance the system guarantee and improve the operation of也emarket mechanism, strengthen the organization and supervision su跑回 words: pension service; rural old -ageservice; social endowrnent service; private pension services; Changsha -Zhuzhou -Xi皿gtanarea 151
