【探索研究] 劳动保障世界
聘任制公务员合同管理若干问题探析
赵德、军
摘要:公务员骋任制是适应公共管理理论和实践发展提出的新课题。通过对国内外聘任制公务员的实践探索
和理论研究现状进行分析发现，聘任制公务员合同管理方面存在性质认识分野、制度建构缺乏等问题。本文通过
对三种人事管理合同法理和实务的比较分析，明确了聘任制公务员合同的性质，并提出相应的管理模式的构建。
关键询:聘任制公务员;聘任合同;管理模式
有关公务员聘任制的表述最初见于 实施了新入职公务员的完全聘任制。这 求，从国内经验到国外经验的借鉴，论证
1993年施行的《国家公务员暂行条例)， 类公务员具有公务员身份，职业生涯基 公务员聘任制改革的必要性和可行性，
条例中指出国家公务员职务实行委任 本稳定，参与公共管理，即使没有终身聘 并对我国公务员全员聘任制改革提出了
制，部分职务实行聘任制。"后来在《公务 用保障，但事实上辞退的情况也是极少 有益建议。关于公务员聘任制利弊分析
员法》中做出了明确规定。公务员聘任 发生的。 的文章比较多，有一些学者认为，公务员
制是相对于考任制、委任制、选任制而言 20世纪 80年代初，我国很多地区开 聘任制是公务员制度的创新，具有实践
的，是一种比较灵活的人事管理制度。 始在乡镇实行干部聘任制，通过合同来 意义，比如，合同聘任的方式打破了传统
近年来，各地纷纷开展试点工作，积累了 管理干部。这是为了解决原人事制度不 公务员能进不能出的终身制模式，引入
一些理论和实践经验，但也暴露出一些 能从农村直接招收干部，而乡镇干部又 了市场机制，具有灵活开放的特点。
问题，需要我们结合现实进行客观理性 来源不足的问题。 2002 年 6 月，吉林省 同时，也有一些学者对公务员聘任制
的分析。 政府出台了《吉林省人民政府雇员管理 的态度并不是很乐观，认为公务员聘任
-、我国聘任制公务员实踹与理论探 试行办法)，并于 2003年6月公开招聘吉 制并不能产生上述效果。除了对制度本
素现状 林省政府公安信息化应用与管理总工程 身的优缺点进行了深入的研究以外，也
(一)实践探索的发展现状 师等三名政府高级雇员，开创了政府雇 有部分学者从法律层面对聘任制公务员
自 20世纪 70年代末以来，西方国家 员制的先河，为我国公务员聘任制的建 这一特定主体的权利和义务进行了相应
在新公共管理理论的指导下，开始改变 立和完善积累了实践经验。 2007 年 1 的研究。
政府的运作模式。作为西方国家行政改 月，上海浦东新区和深圳市被原人事部 (三)挽回实践与理论探索中的经验
革的重要组成部分，短期聘任制已成为 确立为公务员职位聘任制工作试点地 与困境
一种有效的政府公务人员人事任用管理 区，之后在全国十几个省市陆续开展试 我国各地、各部门对公务员聘任制做
制度。联邦德国和法国首先在公共部门 点。中央办公厅相关部门于2011 年出台 出的探索，具有一定的积极意义。但聘
中引入了合同制雇员，形成了终身制公 《公务员聘任制管理试点办法)，总之出 任制公务员推行中，也出现了很多问
务员和合同制雇员共同为政府服务的格 现了星火燎原、遍地开花的态势。 题。表现在:一是公务员聘任制度统一
局。合同制雇员是针对专门技术岗位的 (二)理论研究的发展现状 规定与管理标准缺失;二是行政机关公
聘任，不能转岗，受合同限制不具有职业 随着实践探索的深入，学界也开始对 务员聘任制"一刀切职位分类没有明
发展通道，但是可以通过考试考核等方 实践经验进行总结，从2007茸至今，关于 确规定;士是合同管理发挥的作用成效
式由聘任的合同制雇员转为正式公务 公务员聘任制的研究文献逐年上升。自 不大，甚至流于形式;四是聘任制公务员
员。在意大利、比利时、欧盟总部公务员 前，我国关于公务员聘任制的研究专著 培训11 、考核、监督、退出机制不健全。
体系中也存在补充式的合同雇员。此 只有王春业教授的《行政公务员全员聘 通过对国内聘任制公务员的实践和
外， 2000年左右，我国香港地区和奥地利 任制改革研究机从理论基础到现实需 理论探索的梳理发现，虽然很多学者都
意识到理论与实践中存在着很多问题，
并提出相应建议，但很少有人给出具体
的可操作的聘任制公务员进出方面的制
度建构，尤其是在合同管理方面的实践
操作方法。 众所周知，公务员聘任制区
别于传统公务员制度一个重要的特点就
是依法并结合聘任合同进行管理。 聘任
合同是公务员聘任制的核心，是公务员
聘任制的灵魂所在。 而我国的《公务员
法》以及《聘任制公务员管理试点办法》
都没有规定聘任合同的性质。 对于聘任
合同的理论和实践探索都还很少，主要
停留在法律性质的探讨上 ，而且缺乏与
相关类型合同的区分，容易造成理解和
实施上的混乱，有必要对它们进行厘清。
二、聘任合同与相关人事管理合同
的比级分析
聘任合同是公务员聘任制的核心，
聘任合同的性质确定十分必要。 为进一
步完善公务员聘任制，我们有必要对聘
任合同的性质进行界定。 根据我国合同
的类型，聘任合同可能有以下几种类型:
第一，一般的民事合同。 根据规定，聘任
制公务员与机关是在平等自愿、协商一
致的情况下签订的合同，体现了民事合
同的"意思自治"原则 。 第二，劳动合
同 。 聘任制公务员相当于劳动者.机关
相当于用人单位。 聘任制公务员与机关
之间在劳动过程中形成支配与被支配，
管理与被管理的关系，劳动者享有相应
的权利，承担相应的义务。 第三，行政合
同 。 聘任合同中一方是行政主体 ， 另一
方是聘任制公务员，签订合同目的是实
现国家特定的管理目标或任务。 学界关
于聘任合同的性质一直存在着争议，主
要有两种观点:一为行政合同说.一为特
殊劳动合同说。 聘任合同应该是劳动合
同还是行政合同呢?除了从理论上分析
聘任制公务员与行政机关的公职关系以
外.还要根据合同管理的实践进行对比
分析。
目前我国实施的人事管理合同主要
有三种:劳动合同 、事业单位人员聘用合
同(简称聘用合同) 、聘任制公务员聘任
合同{以下简称聘任合同) ，下面从法律
依据 、作用 、主体 、理念、原则等方面对这
三种合同制度进行比较分析，从而整合
筛选，明晰聘任制公务员的内涵，厘清其
异同，掌握关联性，提高区分度，增强聘
任制公务员聘任合同制度建构的系统性
和科学性。
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以上比较中发现，三种合同的作用 、
理念和主体都具有同质性 ;在具体的内
容要素中大多数具有一致性，如合同期
限 、工作内容、工作纪律、工作报酬、违约
责任等必备要素都做了具体规定;但在
适用对象 、合同期限 、合同内容、争议处
理等方面还存在着差异。 如聘用合同和
聘任合同都没有明确规定工作时间和休
息休假，劳动合同还特意规定了劳动保
护、劳动条件和职业危害防护，其他两种
合同未规定;(劳动合同法》明文规定了
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劳动合同中用人单位裁员的法定情形，
聘任合同和聘用合同未涉及。 通过对三
种合同法理和实务的比较，笔者认为，聘
任制公务员聘任合同应当属于特殊的劳
动合同，从主体和权利义务关系上看，与
劳动合同具有罔质性，可以参照《劳动合
同法》有关规定制定相应的管理办法予
以管理实施。
三、聘任制公务员合同管理槐式掏
建
聘任制公务员的合同管理模式构建
应该准确把握中国特色聘任制公务员制
度的核心要义，坚持秉承公平正义、党管
干部的原则，推进合法 、离效 、可操作的
制度的建构，并注意与其他制度的协调
配套。
(一)明确聘任制公务员的核心要义
聘任制公务员的内涵决定了其相应
的管理制度。 根据法律和学界探讨，受
到广大学者认可的定义为:以公务员法
为依据、分类管理为条件、职位职责规范
为基础、合同管理为核心，通过职位分
析，设置专业技术性较强或辅助性的相
关职位，按照"凡进必考"原则和严格规
范程序，实施公开招聘，并依法解约为退
出机制的一种新的人事管理制度。 这种
制度是现行公务员制度的重要补充，对
于降低人力成本，离端紧缺人才的及时
补充，行政单位的工作效率的提高具有
十分重要的意义。
聘任制公务员的劳动是一种特殊的
劳动，具有劳动的本质属性，但脑力劳动
多于体力劳动，往往难以完全定量和程
序化，难以衡量劳动的强度，难以执行政
策的工时、加班、休息休假等制度，因此.
作为一种有别于企业员工的特殊劳动，
不宜完全用《劳动合同法》对其进行规
范，聘任制公务员与行政机关之间的聘
任关系是一种特殊的劳动关系，具有行
政色彩，也不宣用《劳动合同法》和《事业
单位人事管理条例》来调整用人关系，需
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要特殊的立法进行规范。 多面广，关键在于事业的迫切需要和结构 约定条款。建议在以后的公务员配套法
(二)完善聘任制公务员合同管理机 优化。专业性较强的职位应该突出紧缺 规中规定聘任合同的必备条款中，除了
制 性，满足用人机关对特殊专业人才的需 《公务员法》规定的几项内容外，还应该包
既然认为聘任合同是一种特殊的劳 要;辅助性职位要突出附属性，主要是为 括工作条件、工作纪律以及聘任合同终止
动合同，聘任合同关系是一种特殊的劳动 了降低行政成本。聘任制公务员的职位 的条件等。另外，由于聘任制公务员相对
合同关系，就应该借鉴《劳动合同法》的理 分类管理明确以后，依据公务员法和聘任 于常任制公务员而言，有着不同的职业发
念、原则为聘任合同法制建设提供参考， 合同管理相结合的原则，构建聘任合同管 展路径，结束工作关系的要求不同，因此，
而不是盲目照搬。 理机制。在合同的签订、变更、解除、终 签订聘任合同时，要对聘任合同的解聘、
首先要确立聘任制公务员的分类管 止、续签、司法救济等方面都要进行明确 如何终止等内容事无巨细，逐项列出。明
理。公务员的职位分类涉及任用、考核、 的规定，制定具体的细则，将合同管理常 确聘任合同的内容以后，还要制定统一的
奖惩、薪酬福利等各方面，是公务员聘任 态化。 聘任合同文本，并立法保障实施。我国公
制改革的基础。笔者认为，全员聘任制公 (三)完善聘任合同的文本内容 务员聘任制还处在探索实践阶段，因此，
务员不符合当前我国政府管理制度改革 如前所述，我们既然将聘任合同关系 应该参考一些成熟制度，如事业单位聘任
的发展要求，聘任制公务员的职位应当定 定性为劳动合同关系，就应该参照《公务 合同的范本以及试点地区探索的成熟经
向为专业性较强的职位或辅助性职位，而 员法》和《劳动合同法》的相关规定，完善 验来进行合同文本的设计，作为约束各地
不是对选任制和委任制公务员的取代，只 公务员聘任合同的内容，制定统一的聘任 机关单位聘任公务员的法律文件。(作者
是起到辅助和补充的作用。聘任制公务 合同文本，以更好地规范双方的权利义 系《吉林省公务员聘任制理论与实践研
员职位设置的原则既应当体现制度价值， 务，彰显契约精神，创新用人机制。我们 究》课题组课题执笔人)
又要符合法定要求。职位设置不追求量 知道，劳动合同的内容可分为必备条款和
网络招聘人才观
2016年 2月，习近平总书记在中央
网络安全和信息化领导小组第一次会议
上指出网络信息是跨国界流动的，信
息流引领技术流、资金流、人才流，信息
资源日益成为重要生产要素和社会财
富，信息掌握的多寡成为国家软实力和
竞争力的重要标志。信息技术和产业发
展程度决定着信息化发展水平，要加强
核心技术自主创新和基础设施建设，提
升信息采集、处理、传播、利用、安全能
力，更好惠及民生。"
当今世界，互联网的迅速发展，已成
为国际社会运行的基础设施，也成为人
才信息传播、共享、应用的公共平台。如
何将网络招聘与人才竞争结合起来，是
国家和企业广泛招贤纳士的基点，也是
各路人才获取理想职位的热点。
贾胜本
-、网络捆聘愚人才竞争的最佳场
所，兴邦治目，曦才是用
看世界，网络招聘展现出海量的人才
市场信息，让跨国界的人才招聘在世界
范围的广阔空间不断扩大、人才竞争区
域不断扩展、人才流动意识不断增强。
各国政府和企业非常明确，国家核心竞
争力和综合国力，是人才强国战略的核
心要义。人才强国，是实现民族腾飞、崛
起之路，也是企业发展的重要途径。
看中国，网络招聘已经成为人才招聘
的必经程序，也是人才竞争的主要手段
和重要渠道。无论是政府公务人员的考
试、录用，还是企事业单位在职、兼职人
员的笔试、面试录取，都离不开网络。从
人才的职位空缺到人才的待遇享受，互
联网已经将过去所有线下的招聘内容
"一网打尽"。
从招聘的方式看，网络招聘灵活使
用，可以节省大量的人力、物力、财力。
通过互联网站、手机站、微信站、扫描二
维码等发布校园招聘、职位招聘信息，其
方式简单而快捷，方便而实用。一个用
人单位，可以将上述网络招聘的方式一
并使用，将招聘的内容同时放到各大网
站。如，中华英才网、猎聘网、58 同城、数
字英才职位招聘等。又如，手机招聘和
应聘成为网络招聘的亮点，如今互联网
已不仅仅局限在台式计算机和笔记本电
脑操作上，与传统的招聘会、媒体广告、
网上招聘等相比，运用手机网络求职服
务更通畅、更有针对性。
从招聘的内容看，网络招聘应有尽
有，可以满足招聘和应聘的双向需求。
