牧区水利建立不足及举措
本文作者：岳川单位：新疆农牧区水利规划总站 1新疆牧区概况 1．1新疆牧区基本情况 新疆疆牧区
草原面积 0．56亿 hm2，占全疆绿地面积的 86%，是耕地面积的 14倍。可利用面积 0．47亿 hm2，其中
0．3亿 hm2是基本草场，占全国可利用草场的 24%。占国土面积 34．4%，位于全国六大牧区之一，是
我国重要的畜牧业生产基地，在我国经济和社会发展中占有非常重要战略地位。由于受特殊的自然地理
条件的影响，新疆牧区干旱少雨，风大沙多，自然条件恶劣，生态环境脆弱。加上多年来人口和牲畜的
增加，草原超载过牧，水利基础设施薄弱，导致草原退化、沙化、荒漠化严重，严重威胁牧区的可持续
发展，并影响着新疆乃至全国的生态安全。由于新疆草原牧区牧民生产方式单一，主要依靠游牧进行畜
牧业生产，缺乏饲草料生产和畜产品加工的支撑，增收异常困难。新疆牧区主要由 23个牧业县(市)和
14个半农半牧县(市)、287个牧业乡、183个地方国营牧场组成。新疆游牧民大多居住在天山、阿尔泰
山、昆仑山等山地构成的牧区。绝大多数县地处边远山区，自然条件恶劣，其中国家级贫困县 10个、
自治区贫困县 4个、易灾县 27个，这些县的贫困人口也主要分布在牧区。牧区县(市)数占全疆县、市
总数的 42．5%。总面积 64．95万 km2，占全疆的 39．1%;截止 2009年底，牧业总人口 116．47万人，
27．58万户，其中，定居牧户 10．65万户，目前仍有 16．93万户牧民尚未实现定居，占牧民总户数
61．4%。 1．2新疆牧区基本特点 (1)自然环境恶劣，生存条件艰苦。新疆深居亚欧大陆腹地，远离海
洋，四周环山，地形闭塞，属内陆温带、暖温带荒漠区。从北到南由阿尔泰山、准噶尔盆地、天山、塔
里木盆地、昆仑山构成“三山夹两盆”的地貌结构，使新疆既有高山、盆地，又有平原绿洲和戈壁沙漠。
气候干旱少雨，年降水量不足 150mm，蒸发强烈，生态系统极其脆弱。天然植被几乎无法靠雨水滋养，
需要依赖河水与季节性洪流浸润、地下水以及沙地湿沙层水分来生长。(2)牧民常年游牧，居无定所。
放牧是草原畜牧业的基本特征，四季转场，常年游牧是新疆天然草地的传统利用方式。逐水草而居成为
千百年来游牧民的基本生产生活方式。(3)草畜不平衡、季节不平衡、水草不平衡。新疆地处欧亚大陆
中部，干旱少雨，自然条件差。天然草地面积辽阔，但草地生产力低，在生产利用中存在草畜不平衡、
季节不平衡和水草不平衡的突出问题。荒漠草地是新疆季节性草场的重要组成部分，占全疆草地总面积
的 46．9%，温性荒漠草地多作为春秋场或冬牧场，在新疆畜牧业生产中占有十分重要的地位。但由于
地表缺水，使荒漠草地生产力得不到发挥。荒漠草地生态系统极其脆弱，一旦遭到破坏，恢复非常困难。
新疆畜牧业之所以不能稳定发展，主要是受制于季节不平衡和草畜不平衡。解决两个不平衡的根本途径
是加快草料基地的建设进程，通过种草种料增加草料储备，实现冷季舍饲，并逐步改冬牧场和早春放牧
场为暖季利用，把草地畜牧业发展建立在可靠的物质基础上。因此搞好牧民定居的关键是搞好草料地建
设。应当特别指出的是，新疆属于干旱地区，为灌溉农业，水利是草料地建设的基础和关键。定居点既
要解决人畜饮水，又要有可靠和充足的灌溉水源，否则即使建成了草料地，也不可能实现稳产高产的目
标。因此，牧民定居，水利先行，在草料地建设中必须以水利建设为中心，确保灌溉水源。 1．3游牧
民定居现状。 新疆自古以来就是游牧民族聚居的草原牧区，游牧民族主要包括哈萨克、蒙古、克尔柯
孜、维吾尔、塔吉克等少数民族。2008年底，全疆有牧民 27．58万户，116．47万人，占乡村总牧户
和总人口的 11%。为改变牧区贫穷落后的面貌，转变传统的生产生活方式，自治区党委、人民政府立足
资源环境特点和牧区生产生活实际，于 20世纪 80年代做出了实施新疆牧民定居建设的战略部署，重点
解决牧民安居乐业和牲畜冷季舍饲问题。牧民安居乐业，就是要让分散居住的牧民从山上走到山下，集
中建设好设施齐全的居所和必要的生产设施，从根本上提高牧民的生活质量和水平。牲畜冷季舍饲，就
是在水土光热条件匹配的平原区域建设高标准饲草饲料基地，进行人工灌溉种植饲草，满足牲畜冷季舍
饲饲草需求，使牧民定得下、稳得住、能致富。在新疆，水又是建设人工饲草料基地的前提条件，因此，
新疆的牧民定居是以水定地，以地定草，以草定畜，以畜定人的异地开发建设模式。各地按照有利于生
产、方便生活的原则，统一规划牧民住房棚圈，统一规划饲草饲料地，统一规划牧民定居点的水电路等
基础设施，并制定出台一系列优惠政策，推动牧民定居建设。经过多年实践，自治区已经形成了村落式
集中定居、插花定居、搬迁定居等多种模式，总结出了“三通”(通水、通路、通电)、“四有”(有住
房、有棚圈、有草料地、有草料棚/青贮窖)、“五配套”(学校、卫生室、商店、文化室、技术服务站
相配套)的牧民定居标准。 2新疆牧区水利建设存在的主要问题 2．1牧区水利建设长期投入不足 多年
以来，国家没有专项资金投入牧区水利建设，再加上我区牧区经济落后，牧民收入低，自筹能力差，牧
区水利建设起点低、起步晚，导致长期以来新疆牧区水利建设进展缓慢。 2．2牧区水利建设要建管并
重 由于新疆牧区范围广，牧民流动性大，牧区水利工程分散。因此，在客观上给水利工程管理带来许
多不便。加之主观上存在着重建轻管的思想，使得一些中小型水利工程管理水平低。具体表现在水利工
程利用率低、完好率低、经济效益差，现有水利工程老化、失修问题突出，一些塘坝、扬水站、牧区基
本井、特别是牧区各类供水井，由于工程分散，管理难度大，加之缺乏维修资金，濒临报废，未能充分
发挥作用。近几年由于采取了各种有效措施，这种现象已有所扭转。全面加强牧区水利工程维护、管理，
必须把工程维护、管理作为近期牧区水利建设重点，从建章立制、水费改革入手，加大投入，发挥现有
设施的效益。 2．3牧区水利基础设施建设落后 草原畜牧业在新疆国民经济发展中占有重要地位，具
有不可替代的优势。同时，草原畜牧业又是弱势产业，制约发展的因素很多，需要国家的大力扶持。但
是长期以来，新疆草原牧区基础设施建设严重滞后，投入明显不足，虽然实施西部大开发战略以来，国
家的投入成倍增长，但国家在牧区基础设施建设投入方面，特别是在人工饲草料地建设和牧区水利设施
建设投入方面严重不足，各级地方政府因财力状况有限也难有大的作为，现有牧区水利工程设施老化、
控制性水利工程缺乏，直接制约了牧民定居饲草料基地的开发和利用。 2．4加强技术培训及节水灌溉
技术运用推广 目前牧民群众对节水新技术认知程度还很低，必须高度重视技术培训、节水技术推广工
作，加强技术培训，努力提高牧区水利科技含量。水资源紧缺的形势，要求今后牧区水利必须采取高效
节水措施，提高建设水平。 3对牧区工作的建议 3．1从战略的高度充分认识牧区水利建设对新疆的重
要性 发展牧区水利是保护和改善草原生态、保证新疆宏观生态安全的基础条件。新疆生态问题导致的
沙尘暴等灾害直接影响危及到祖国西部各省和华北地区，因此，搞好新疆生态建设也是党中央西部大开
发战略得以成败的关键。新疆是边疆少数民族省区，自古以来分裂与反分裂的斗争始终未停止过。近年
来，在国际泛伊斯兰主义极端宗教势力大肆抬头的背景下，新疆“东突”分裂势力和极端宗教分子分裂
破坏活动猖獗，直接威胁着新疆的政治稳定。新疆经济发展速度和人民生活水平必须保持始终高于周边
国家，这是保证新疆稳定的重要条件。发展牧区水利是促进社会进步、加强民族团结，巩固边疆稳定的
根本需要。 3．2切实加大对牧区水利建设投入 新疆的牧区水利示范项目建设探索了一系列符合新疆
实际的牧区水利发展经验和模式，为大规模开展新疆牧区水利奠定了基础，创造了条件。加快牧区水利
建设步伐，从根本上解决制约新疆草原生态持续健康发展的瓶颈，使广大农牧民早日摆脱逐草而居的游
牧生活过上稳定富足的生活，享受改革开放带来的成果。 3、尽快建立草原生态补偿机制 建立草原生
态补偿机制，为草原生态保护和建设提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道，有利于协调草原保护与
利用的关系，推进草原保护各项制度的落实，推动地方各级政府调整草原发展的思路，更好地兼顾生态、
经济及社会效益，实现可持续发展。鉴于草原生态建设具有基础性、公益性、长期性等特点，属于公共
需要范围，建议国家将草原生态补偿纳入中央财政预算，建立稳定、长期的投资渠道和投入机制。将草
原生态补偿资金用于牧区水利及人工饲草料地和牧民定居建设。
