产业政策与投资政策控制固定资产投资规模是抑制通货膨胀的重要条件。1996年我国政府在改进投资管理方式和促进经济结构调整方面作出了重要的努力，并已取得初步的成效。1996年是我国实施第九个五年计划的第一年，也是我国近期实行反通货膨胀方针的第四个年头。作为影响经济发展和宏观格局的产业政策和投资政策，其形成受到了众多因素的左右，下述几个因素的影响可能是最为直接的。（一）总的增长格局1978改革以来，我国经济经历了农产品、轻型消费品拉动的增长和出口需求拉动为主的经济增长。进入90年代以后，拉动经济增长的主导因素开始发生重大变化，城市化和国际化的推进、工业结构高加工度化的延伸，使对基础设施的投资需求成为带动经济增长的主要组成部分。统计分析表明，80年代，基础设施投资需求对经济增长的贡献率仅为8%，而1990年-1995年，这一比率上升到16%。据世界银行测算，1995年-2000年，我国用于能源、交通、通讯等基础设施投资的需求约为2800亿-3000亿美元，这使我国事实上已成为世界上最大的基础设施投资市场，这里似乎没有展开描述和刻画投资需求结构特征，从而进一步描述我国增长格局特征的余地。要提请读者注意的是这样两点：①我国基础设施的巨大需求压力对产业政策和投资政策的形成产生重大影响；②这一需求同时对现行投资渠道、体制和投融资方式形成冲击，很多新的改革和开放措施，如大量利用外资、采用BOT试点、形成政策性金融体制，以及发展基础设施更多地利用价格机制，乃至欢迎非国有部门的介入，都是在这一发展命题下产生的。（二）宏观形势1993年6月中央政府进行宏观调控之后，通货膨胀压力并没有消除。1994年通货膨胀率为%，1995年虽下降为%，但并没有实现国务院对人代会的承诺指标。政府的分析专家认为，引起通货膨胀居高不下的原因，与货币投放过多有直接关系，但投资规模过大和投资结构不合理，特别是对房地产、商业等行业投资比重过高，对农业及基础设施投资不足，从需求和供给两个方面引起物价上扬。因此，制定和实施合理的产业和投资政策，是实现稳定物价，保持总供求平衡的关键因素。需要记住，80年代末期我国曾发生了比较严重的通货膨胀，那时为了反通货膨胀，我国政府进行了3年治理整顿，虽然物价被拉了下去，但由于采取“一刀切”式的投资紧缩政策，使经济发展付出了很大的代价。在这次宏观调控中，无论是国务院还是其他宏观经济部门，都特别注意控制政策的力度，保持物价和就业之间的均衡，以避免再现4年前的失误。这一点，是影响政策不可忽视的背景。此外，宏观调控政策的实施加之“八五”计划期间投资形成的生产能力，使我国第一次全面出现了买方市场，加剧了制造业的竞争，对年度产业政策和投资政策的制定产生了重大影响。（三）“九五”计划的实施1996年3月，我国全国人民代表大会通过了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。“九五”计划对于制定当年产业政策和投资政策至少有以下影响：它提出了今后15年我国经济发展的重要指导方针，这些方针成为制定年度政策的重要依据。新计划提出，要实现经济增长方式转变，国家将努力改变高投入、高消耗、低产出的经济增长方式，实行依靠科技进步谋求经济增长；实施可持续发展战略，投资要有利于经济、社会、环境和生态的协调发展。它进一步明确了国家中长期产业政策和地区发展政策，强调加强农业、充实基础设施和改造制造业的政策，把地区经济的协调发展和缩小地区经济发展差距的内容放到优先位置上，明确要求中央政府掌握的资源优先向中西部地区倾斜。这些重大指导方针，需要在年度政策中加以贯彻和执行，也要看到，像任何政治周期对经济周期可能产生的作用一样，省级地方政
府把执行第九个五年计划作为加快经济发展不可多得的一次机遇，各地都提出了雄心勃勃的振兴计划和罗列了一大批重点建设项目，希望在跨世纪的计划期中有所作为，这使得1996年的产业政策和投资政策必须具有制造适度增长、稳中求进预期的功能。（四）其他重要影响因素1.改革投资体制的要求我国投资体制存在着种种致命的弱点，其中最主要的缺点是风险制约机制不足。投资决策者可以不承担投资的风险和失误的责任，而享受因盲目决策而带来的种种现实利益。因此，如何加强投资者的风险意识，建立明确的约束制度，从而提高投资效益，也是1996年设计投资政策必须考虑的一个重要问题。2.外商投资的影响近几年来，我国境内外国直接投资的数量不断增加，如图1所示，90年代以来，外国直接投资的数量大大超过了利用国外贷款的数量，其中%的投资注入制造业，结果是双重的－－外资增加虽然带来了资金，但更带来了竞争压力，使负债高的企业面临更为困难的市场环境。在一些行业发生了严重的就业困难。正是因为这个原因，国内开始了关于产业安全问题的讨论。虽然这个命题已经超出了本章的范围，但无论如何，对于政策设计者来说，不能不考虑这个现实问题，也不会不影响投资的优先领域选择。3.参加世贸组织的谈判1995年10月之后，我国与多边国家的谈判进入实质阶段：产业政策、知识产权、农产品贸易、服务贸易及TRIMS有关的谈判全面展开，有些领域的谈判已产生了直接的结果（如贸易权）。在谈判中，我国政府对已签署的协议高度重视，这对1996年产业政策的内容也产生重要的影响。二、关于适度进行总量控制的投资政策1996年的政策包括两项相互联系的内容：适度进行总量控制，大力调整投资结构。涉及总量政策时，投资政策与货币、财政政策要密切配合，涉及结构调整政策时，则投资政策与产业政策关系重大。做这点解释的原因是，不同政策是由不同机构运作的，而机构之间的合作是政府公共政策成功的关键环节。（一）1996年投资政策我国全国人民代表大会通过的年度计划报告指出：“1996年继续把抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务，使物价总水平上涨幅度进一步降低到10%左右，为‘九五’期间做到物价涨幅低于经济增长率创造良好的开端。”报告还指出：“固定资产投资规模偏大，是推动物价上涨的重要因素，因此，必须实施适度从紧的货币和财政政策，适度控制投资总规模，严格限制新开工项目。”报告特别指出：“总结以往经验，在一个新的五年计划开始的时候，应当注意防止出现攀比速度、争上新项目的现象，避免由此引起经济增长的大起大落，引发新的通货膨胀。”计划报告表明，适度控制投资总需求的过快增长，是1996年度投资政策的重要基调。基调的形成是一个磨合的过程。理论界对此有不同的看法，争论是围绕就业与物价孰轻孰重、经济周期的阶段判断、国内收支及国际收支的关系以及宏观经济效果对微观经济特别是国有企业的影响等几个问题展开的。在实际决策部门，则面临着一些重大建设项目能否上马的现实选择。中央政府认为，稳定宏观是大局，反通胀是首要
任务，在这个前提下，要体现宏观政策的连续性、稳定性和适度的灵活性。需要从“适度控制”来理解1996年的投资总量政策。中央政策决心在控制货币供给的同时，通过对投资需求控制来实现控制物价的目标。但这种控制在程度上是有节制的，或者说，要在保持经济合理增长速度的条件下控制投资。这个政策意图起码表明了两点认识：第一，要接受在上一个经济周期中进行治理整顿的教训，避免犯“一刀切”的错误，在保证控制总量的前提下，通过比较灵活的手段保持经济适度增长。第二，对我国通货膨胀起因的认识已经超越了货币主义的简单归纳，认为供给方面的问题是导致通涨的重要原因，在供给水平低于生产可能性曲线时更是这样。从投资政策的内涵可以看到，中央政府对宏观调控的认识，是建立在对我国经济的实际理解基础之上的。（二）我国投资管理体制我国投资体制的改革正处于过渡阶段。与成熟的市场经济国家控制投资的方法不同，我国控制投资总需求的办法并不完全通过改变货币供求，影响利率、进而改变投资者的资产组合实现，这与国有企业改革不到位有直接的关系。适度控制年度投资总需求的政策意图，仍采用了直接渠道控制和新办法相结合的思路加以实现，老办法包括控制投资总规模和审批项目，新的方法是资本金制度的实施和借助于银行体制的改革。1.投资规模控制尽管对控制投资总规模方法的争论一直存在，改革方案也在讨论，但1996年控制投资总需求仍然使用了这个办法。投资总规模的计划指标虽然与实际执行结果有出入，但它决不是一个可有可无的预测指标，也不只用于制造投资者的预期。它的实际含义在于，一旦“总盘子”（总投资规模）确定了，相应的重要宏观调控指标包括银行贷款规模、重点建设债券规模、企业债券规模、资本市场新上市规模乃至各省市行业投资的大体比例都相应被界定在一个范围之内。如果突破这个范围，需要经过严格的行政审批过程。控制投资的手段，也就是这个审批过程。1996年的投资总规模为21690亿元，投资率为32%。实际执行的结果是总投资23660亿元，投资率%，超过计划投资1970亿元。2.项目审批控制与第一个办法相联系，体现总量控制的第二个环节是投资项目的审批环节。在银行和财税体制发生根本性变化之后，我国的投资审批制度仍然保留了原有体制的基本特征，即超过一定投资价值量的项目要经过计划部门审批后才能进行建设。投资审批要经过三个阶段。第一个阶段是立项阶段。当投资者决心进行某一项目建设时，首先要提出项目建议书，申明项目建议的必要性、性质、投资来源和收益状况预算，争取获得政府的批准。第二阶段是批准可行性研究阶段。投资者的项目建议书获得批准之后，将要上交更为深入细致的可行性研究报告，对项目的投资来源、融资办法、未来收益、市场前景、设备供给、环保效应进行十分细致的论证。第三阶段是审批开工。当一个项目立项、可行性研究报告获准并确实具有进行建设的资金来源之后，要等待开工申请得到批准。在这三个阶段中，涉及到几个不同层次的政府机构；如果一个项目的总投资额超过几亿元人民币，投资者首先要在省一级地方政府获得该项目主管部门（如汽车项目就要获得机械局和计划委员会的批准），然后这些批准文件及项目报告要送到北京，获得专业管理部门和国家计划委员会的审批，最后要报送国务院，提交国务院总理办公会审批。一个项目究竟要经过哪几个层次的审批取决于投资额的多少。按现行规定。轻工业超过3000万人民币的项目和重工业超过5000万人民币的项目，要报送国家计委审批。一个项目如果超过几亿元人民币，就要经过国务院审批。项目审批者在进行审批时的主要依据是。国家产业政策规定的发展方向；长期规划选择的项目；项目的生产力布局和供求格局；建设资金和使用技术的可行性；当年的宏观政策基调。项目审批的周期各不相同，根据情况的变化而变化。通过控制项目审批
的数量、分布和速度，中央政府借以实现投资政策的预定目标。实际执行的结果是，1996年政府审批的开工项目总数以102967个，比1995年略有上升。项目审批的最主要变化是，投资规模的小型化趋势仍然持续，这与各地绕开中央政府审批，税制有利于上当地项目和地方政府大干快上的态度有直接关系。尽管这样，由于审批制度的从严执行，国家重点支持的重点建设项目比重有所上升，从1991年占全部项目比重的%上升为%，但与1985年占%的比重相差甚远。3.项目资本金制度自1996年起，新实行的建设项目资本金制度也开始发挥作用。这个制度规定，任何经营性项目的建设，其建设法人必须具有建设该项目所需的资本金（一般为总投资的30%），不然国家不批准项目建设。资本金制度的实行，使那些投资冲动强烈但既无资金又无回报意识的投资者受到制约。资本金制度把机会成本的概念引入投资的控制环节。投资行为成为一种有代价有风险的选择。投资者，特别是各级政府的投资者必须从实际出发，在自己资金实力的基础上进行有取舍的投资决策，而不能随心所欲。初步统计，因实施这一制度后，至少有30%的项目失去了尝试的可能性。当然，这一制度的实施对我国不同地区的影响是不一样的，发达地区的投资机会变得比欠发达地区更多，克服这个影响，取决于财政体制的改革和中央政府转移支付能力的提高，这表明了我国进一步改革的优先顺序，财税改革和强大的中央政府财力显然是投资、金融等改革的前提条件。在实施资本金制度的同时，商业银行体制的不断改革对控制投资总量的盲目扩张日益起到重要作用。资本金制度对那些希望投资的人是否可以成为投资者形成门槛，而商业银行和政策银行自主地位的确定，则形成对投资者合格性的审查机制。在目前的投资体制下，银行不能对未经计委审批的建设项目提供贷款，但银行可根据效益原则，拒绝向投资回收率低的项目提供贷款；按目前中央银行的规定，任何商业银行的经营如果连年亏损，其行长将被撤职，这使银行格外注重贷款的安全性，由此形成了在微观环节约束投资盲目扩张的机制。初步估计，计划部门审批后的项目被银行否决的比率约为15%-20%。（三）实施效果1.投资增长率下降上述政策组合对投资总量的控制发生了影响，在这一轮经济周期中，1993年投资增长率开始下降，1994年投资低增长，1996年虽然高于1995年的增长速度，但仍然处于相对较低的增长率区间。需要注意的是，与前一次治理整顿不同，这次经济周期中的投资增长指标大都高于前期。1996年投资增长率为%，比1990年高出了个百分点，其他类别的投资率也都体现了这个区别。集体投资增长率为%，1990年则为-7%，个体投资增长率为%，而前期则为%。“适度从紧”首先是在总投资增长率中体现的。2.现行投资管理对各种资金来源的影响在规模控制和项目审批过程中，值得重视的是被控制对象的行为特征和作用。（1）国家预算投资。以税收和其他财政收入来源支持的投资，约占总投资的%，这部分投资按国家计划由财政部划拨给计划部门支配，主要有于公益性强但缺乏经济效益的投资。预算投资变化与总投资曲线的相关性约为，从图2可以看到，1994年以来，当总投资曲线呈下降趋势时，预算曲线却在缓慢上升，表明了预算投资的反周期意图。（2）国内贷款。根据国家计划确定的投资规模，运用储蓄存款进行的投资。这部分投资占总投资的比重为%。国内贷款与以总投资率曲线表示的投资总量政策的变动在1994年以后高度互补，银行贷款有明显的反周期倾向，这显现了国家投资审
批对这部分投资的影响，也反映了银行信贷政策与国家投资政策的配合。（3）利用外资。包括直接投资和对外借款，占总投资比重为%，这部分投资的数量取决于投资者的预期，政策环境的变化，以往的合同情况以及投资的短期政策，其影响因素比国内其他投资项目要复杂，外资与总投资之间的变化高度一致，两者相关性高达。如果说，总投资曲线变化是一个综合的市场机会信号的话，外资对这一信号做出了积极的反应。（4）自筹投资。这是来源最复杂的一部分投资，包括部门自筹和各级地方政府自筹投资，通过价格机制建立的各类投资基金和在资本市场获得的资金来源都被计入这一类投资。尽管来源复杂，这部分投资的主体是各级政府建立的投资公司，投资的比重为%，主要投资方向是大型建设项目。它的变化与总曲线高度一致，表明它不是反周期而是扩大周期波动的因素，从图3中可以看到，1994年后，总曲线下降时，这类投资曲线下降的速率更高。（5）其他投资，包括集体、个体、合资、联营、股份投资等。这部分投资似乎更受市场原则的直接引导，当总投资上升时，它上升得更快，下跌时它也下降得更大，其投资比重占%，可视为投资周期的先行指标。3.不同的评价1996年投资总量控制政策的执行结果比控制指标高，这引起了争论，有四种截然不同的解释。一种解释认为：1996年没有真正实施从紧的投资政策，因为投资率已经高于1995年的水平；另一种看法认为，从经济周期的角度看，1996年的投资无疑是比较紧的；第三种看法认为，如果从完成的实物工作量计算，1996年的投资政策已经过紧，投资品价格年内又涨了40%，这表明投资量比1995年减少了至少20%，已引起严重的就业问题，不能再用投资率看我国的宏观环境了，要看贴现之后的实物工作量；第四种看法认为，宏观松紧之争已毫无意义，银行系统的“借贷”行为才是真正起作用的制约因素。争论总无止境。事实是，1996年实施了适度从紧的投资政策，相对于1994年的投资高涨而言，实际政策是从紧了，但相对于1989年-1992年的经济滑坡而言，它又是适度的。政策的效果无疑是令人振奋的。1996年物价上涨率降为%，GDP增长的%，国际收支经常项目有了顺差，外汇储备达到1050亿美元，经济实现了软着陆。与此同时，就业问题和国有企业问题进一步显露，这提出了一个人们经常争论的理论问题：增长与失业存在替代关系吗？在我国的答案是：是。三、产业政策和年度投资结构调整政策近年来，我国产业结构的变化速度明显加快，农业比重下降，制造业内部开始重组，基础产业瓶颈现象进一步缓和，服务业稳步发展，总的变化方向正常。与此同时，宏观政策的实施和开放的扩大，使买方市场出现，供给体系的竞争空前激烈。这种情况，使结构矛盾和结构调整成为政府决策界、理论界和新闻舆论界讨论最多的命题。除了农业劳动力加快向城市流动、基础设施不足、地区经济差距扩大和消费者消费偏好变化引起部分生产能力过剩问题外，年内又出现了一些新的趋势性现象：随着买方市场的出现，在总量层次，职工下岗成为社会关注的问题；在结构层次，农业和初级产业比较利益仍在下降；行业和不同产品之间市场机会的区别急剧扩大，消费者的选择更加挑剔；各地区重复建设和投资小型化现象则进一步加剧了制造业的矛盾；外国投资的增加虽然可喜，但对民族工业的冲击引起广泛讨论；1996年又是我国加入世界贸易组织谈判的关键，贸易冲突成为引人注目的问题。为较好引导结构调整，1996年国家产业政策和投资政策主要涉及四项内容：促进基础产业的发展（支持农业增产是1996年一项重要产业政策）；适应需求结构变化，
改造改组制造业，提高产业竞争力，引导经济的国际化；减少地区经济的发展的差距，支持欠发达地区的经济发展；第三产业的发展取得很大进展（受篇幅限制，这里不专门介绍）。（一）充实基础设施长期以来，我国政府把充实基础设施做为一项最为重要的产业政策加以实施。近年来，我国充实基础设施的政策，主要包括以下环节；第一，从我国实际情况出发，按照可持续发展和效益原则，确定能源、交通、通讯、水利等产业优先发展的领域、项目和布局。第二，从制度创新入手，扩大基础设施建设的资金来源。除了尽可能多地使用预算充实基础设施建设之外，最大的制度创新是建立产业基金。80年代末期，我国政府开始提高电力价格，从中提取一定的比例建立电力建设基金，而后，又用类似的办法建立了铁道、公路、民航、港口建设基金；从电话初装费中提取一定比例建立邮电发展基金以及类似的民航、港口基金，这些基金专款专用于基础设施建设。初步统计，通过基金渠道获得的资金约占基本建设投资的11%。1994年，国务院建立了国家开发银行，负责国家产业政策支持的基础设施、基础产业和部分支柱产业的重点项目建设。第三，利用外资加强基础设施建设。1975年-1995年的20年间，我国共使用约为2500亿美元的国外资本进行经济建设，其中包括1200亿美元的贷款和1300亿美元的直接投资，贷款中的47%和直接投资中的11%被用于进行基础设施建设，自第八个五年计划以来，政府重视引导外资投向基础设施，并致力于创造稳定的经济环境，不断完善法律建制，简化投资审批程序，加强产业政策对外资投向基础设施的导向，采用新的投融资方式，吸引外资扩大对基础产业的投入。1995年开始进行BOT项目融资的试点，并不断探讨多样化的融资方式。第四，逐步发挥价格机制的作用，按市场机制的原则促进基础设施的发展。在铁道、公路、邮政和电网电力等领域，价格机制都开始对调节供求关系发挥重要作用。公路实行的收费制大大调动了建设者的积极性，缩短了投资回收期，这种作用被普遍效仿。基础设施已经不再被视为单纯公共产品，而是可交易的商品，我国在基础设施进行的市场化实践，可能比一些成熟的市场经济国家走得更远。第五，除国家之外，社会各界包括个人投资者开始有机会参与基础设施建设。1996年，中央政府仍然坚持实施充实基础设施的产业政策。政府认为，进入第九个五年计划期之后，基础设施总体供给情况已经发生很大好转，瓶颈制约已大有缓解；不同产业供求格局又大有区别，这与建设推进力度和需求关系的变化有密切关系。1996年基础产业政策的特点，是从变化的实际情况出发，按照“九五”计划要求，在执行原有政策、提高投资比重的同时，突出了四个重点：一是完善基金制，把现存13个基金纳入预算体系，专款专用，以利于进行规范管理，同时投资重点向水利建设倾斜，力争用几年时间缓解水灾的危害程度，有计划按步骤地进行大江大河大湖的治理，为此，国务院又建立了水利建设基金，并着手制定体现可持续发展原则的水利产业政策；针对煤炭行业资本金不足状况，讨论设立煤炭建设基金。二是加强电网建设，适时调整电力工业体制。国务院决定，从每千瓦时电提价元中，中央掌握元，集中用于电网建设，以平衡发电能力快于电网建设的被动局面，同时还成立了电力投资总公司，进行政企分开的试点。三是进一步完善外资投向基础产业的法律制度，在公布BOT试点办法的同时，着手制定项目融资和BOT法。四是推进市场化的改革进程，在公路领域优先进行转让和买卖经营权的试点，使公路实现所有权与经营权的分离，使经营者按市场原则进行公路的经营和建设。总的看，1996年充实基础设施的政策的基调，正朝着扩大投资来源，规范市场制度，逐步加大市场调节成分，调整诸产业内部结构的方向发展。这些政策表明，政府已经把注意力从单纯的项目建设转向更为广泛的领域，包括制度建设，这些领域是市场经济国家政府职能的重点。由图4可以看到，近年来基础设施投资比重逐步上升，而制造业投资比重则稳步下降，1996年继续了这个态势（其中投资比重是相对于全社会固定资产投资而言的，基础设施除水利、交通、通讯、能源外，市政基础设施投资在包括在内，资料源于《中国统计年鉴》）。
（二）改组和改造制造业。改组和改造制造业是我国产业政策的重点，也是1996年结构调整的最引人关注的内容。进入90年代之后，随需求结构变化，制造业内部的变动也更加剧烈：一些行业的份额在扩张，另一些行业的份额在下跌，图5反映了这个结构性的变化波动。1996年宏观从紧政策的继续实施，进一步催化了结构变动。与以往不同的是，买方市场的形成和需求约束的硬化，使相当多的行业出现了严重的生产能力相对过剩。轻工、纺织、机械、电子、汽车、化纤直至重冶炼加工行业的无效加工能力普遍显现，一时对“重复建设、盲目扩张”的指责越来越多。与此同时，是产品积压现象的表面化和失业、下岗职工人员的增加，在国有企业比重较高的城市，实际待业率达到10%-12%（如东北地区），全国失业登记率也上升为%。面对这种形势，对1996年如何调整制造业曾有两种不同的政策主张。一种主张认为，生产和投资的盲目性引起的重复建设是主要调整对象，提出制定明确的产业政策，支持短线生产能力的建设和生产，限制长线生产能力的扩张，并规定不同地区的投资重点。另一种主张认为，宏观政策为结构调整创造了良好的外部环境，应充分利用这个环境，建立市场秩序，完善劳动力流动机制，引导企业竞争和兼并，提高竞争力，国家没有必要直接干预结构调整，而应让市场机制发挥更大的作用。在这个前提下，在一些关键产业优先进行建立市场秩序的试验。实际执行的是后一种政策。主要内容包括：（1）我国政府正逐步退出直接投资，转向发布信息，引导结构变化。1996年，除个别行业外，中央政府几乎没有对制造业进行任何直接投资，但各个行业却开始通过报刊、电视向社会各界发布反映投资和供求的实际信息，为投资者正确进行市场机会选择创造条件。（2）从重视“振兴支柱产业”转向对衰落产业的调整。政府一度把振兴四大支持产业（即汽车、机电、建筑、石化）做为制造业调整的重点。1996年的政策基调有了明显变化，实际的重点是对煤炭、军工、纺织等亏损严重的产业进行改造，培训和转移劳动力，减少亏损面，并对阜新、本溪、重庆等老工业基地进行结构调整的试验。（3）对原定支柱产业的政策性质发生较大的变化。1996年6月国家计委完成了机械、电子、建筑三项产业政策的设计，以规范市场制度、促进竞争力、反对垄断和加强研究开发、鼓励国际合作为基点，促进这些产业发展，并相应增加了以电子和建筑两个行业投资比重，以期形成新经济增长点。尽管这三项政策仍处于国务院决策过程之中，但其意图已开始得到贯彻。（4）重新建立新的制度，在住宅和汽车两大产业领域，国家开始尝试建立规范化的信贷抵押贷款制度，虽然这项政策的实施有所曲折，但政策的方向不会改变。（5）意识到垄断的危害，从汽车工业入手向垄断力量挑战。1996年中，国务院发布反对各地限制外地经济型轿车进入本地市场的通知，虽然各地极力拖延实施这一政策的时间，但到1996年末，政策开始发挥作用。（6）最有意义的一点，就是结构调整由对增量生产能力的调整转向对存量的组合和优化。电视业、摩托车业率先出现了极为激烈的价格竞争，服装、食品、轻工等业立即效仿；同一行业和跨行业的企业兼并在钢铁、电子、机械、汽车、纺织、轻工等行业出现，政府则对主动兼并的优势企业给予了各种优惠政策，引导兼并的顺利进展。与这个行为相适应，劳动力的分流和培训教育得到广泛重视。1996年，国家全面推进社会保障体系改革，在110个城市进行优化资本结构和劳动力再培训、再就业的试点，以人而不是以物为中心的政策正在步步推进。
（三）引导我国产业的国际化进程90年代以来，我国经济加入国际经济体系的步伐进一步加快。1996年，我国出口总额已从1990年的亿美元上升为1511亿美元，贸易总额占GDP的比重达到%；经济国际化的另一个主要标志是外商直接投资的增加。到1995年为止，我国吸引FDI的比重已达整个发展中国家的37%，当年外资流入525亿美元。经济国际化程度的提高，对我国制造业产生了双重影响：一方面，我国相当一部分生产能力受到国际市场的检验，成为世界分工体系中最有竞争力的组成部分，包括服装制造、低技术含量的机电化工产品；外资制造业的大量流入，不仅引入了先进的技术、工艺和管理办法，也引进了竞争压力，从而加快了我国经济现代化的速度。另一方面，FDI的进入，对相当一部分国内产业形成冲击。电子、服装、皮革、文体用品等十几个产业，FDI企业占国内产出比重均超过30%以上，其中上面所提到的产业所占国内产出比例达到60%、54%、51%和50%。市场垄断引起了国内舆论的重视，保护民族工业的呼声越来越高。面对上述情况，1996年的产业政策面临着推动国际化进程和加强保护的现实选择，虽然要求保护的呼声甚高，实际执行的仍然是鼓励国际化进程的政策，在促进进口的方面，国家大幅度降低了关税水平，使关税率从1995年的34%下调为23%，取消了176个税号的配额分配制度，推迟了对外商企业进口设备征收进口环节增值税的实施时间；出口方面，调整了进口退税的税率，鼓励轻纺产品出口；建立了机电出口信贷的制度，给予更多企业直接出口权；在外商投资领域，国家继续实施外商投资导向政策，把地方政府审批外商的投资项目的权限由1000万美元调为3000万美元，使地方政府可以根据当地经济发展要求，决定吸引外资的种类和项目；国家宣布实行经常项目的自由兑换，为外商利润自由汇出创造了良好的环境；与此同时，国家着手清理条件与TRIMS相悖的政策，为我国加入WTO创造条件。总之，1996的产业政策与贸易自由化政策，对推进我国经济加入世界体系做出了贡献。对于外资进入后引起的种种负作用，政府和研究部门进行了实事求是的分析和研究后认为，这个问题不能简单得出保护民族工业和进口替代的政策结论，要具体问题具体分析。总的政策基调是：第一，国家要鼓励竞争，提高国内产业适应性，在促销方式、产品开发、质量效益和融资条件等方面为企业创造更好的环境，反对垄断和不正当竞争；第二，要按照国际惯例反对倾销，防止垄断公司不正当竞争引起失业过多和企业非正常破产；第三，最为重要的是，不能因为种种负作用的出现而否定FDI对我国经济增长的巨大正面作用，鼓励外资的国策要坚定不移。（四）支持欠发达地区的经济发展改革后地区经济政策经历了两个不同阶段：80年代实行了不均衡发展战略，优先发展沿海地区，使这部分地区先富起来，其生产能力纳入了国际分工体系；90年代开始重视均衡发展，把促进欠发达地区的经济发展列为优先的政策议题，政策重点的转变在第九个五年计划中充分体现出来。产生转变的原因是多方面的，既有经济发展的内在要求，也有客观条件变化的因素。随我国产业结构向高加工度化延伸，初级产品尤其是粮食、棉花、石油和有色金属产品的战略作用日益重要，只有开发西部才能增加这些产品的供给；城市市场的相对饱和迫切要求开发新市场，相当一部分加工能力要转到具有比较成本优势的地方去，这些是加快欠发达地区发展的内在要求。中西部地区经济发展的相对滞后，已经不只是经济问题，而且是社会问题和政治问题，但只有在发达地区有了一定经济实力的基础上，中央政府才有可能实施转移支付的政策。90年代经济发展，为政策实施创造了外部物质基础。这是地区政策变化的外部条件。“九五”计划支持欠发达地区的发展政策，主要包括这样一些内容：在完善税制基础上，加强中央政府财政转移支付的力度；优先安排基本建设项目，特别是基础设施建设项目；优先安排使用国外政府和国际金融组织贷款，保证60%的贷款用于促进中西部地区的经济发展；建立发达省区与欠发达省区在资金、技术、人才上相互对口
援助制度；加强中央和各级政府的扶贫力度，继续实行以工代赈政策，改善基本生活条件；建立造血机制，促进欠发达地区乡镇企业和其他各类企业的发展；利用价格调整改善欠发达地区的产品的贸易条件，提高其比较利益的收益率。1996年的产业政策和投资政策，努力贯彻落实“九五”计划提出的各项方针和政策，具体包括这样一些内容：中央财政在“九五”期间每年把30亿元资金用于支持欠发达地区的经济发展，在此基础上，银行每年增加30亿元的扶贫贷款，增加15亿元的以工代赈额度；投资优先向中西部地区倾斜，1996年东部投资增长%，中西部则达到%和%的投资增长速度，与此同时，优先安排建设了一批基础设施建设项目，交通项目包括：京九铁路、南昆铁路、成都－－达川铁路、宝成复线、川藏公路整治等，电力项目包括长江三峡水利枢纽、广西天生桥水电站、内蒙古元宝山电厂、青海李家峡水电站、山西阳泉二电厂等，农林水利项目包括：黄河小浪底水利枢纽、万家寨水利枢纽、“三北”防护林三期工程、长江上游水土保护工程、西藏满拉水利枢纽等；与此同时，利用外资贷款已做到了60%安排于中西部地区的政策目标；初步建立发达与欠发达省区的对口援助制度，并对特殊的民族地区给予优先支持。1996年完成了对西藏地区的62项重大项目建设，投资额达到40亿元，这些资金是由有关中央部门和有关省区共同负责筹集的。为了保护中西部地区初级产品生产者的利益，1996年对粮食、棉花产品的价格做了调整，提高了这些产品的价格水平，调动了生产的积极性。总的看，1996年在落实缩小地区经济差距方面的确迈出了一大步，这与前几年“说得多，做得少”的局面形成鲜明的对照。尽管如此，来自欠发达地区的声音仍不感到满意。原因主要在于，缩小地区差距是一个漫长的历史过程，现阶段的政策力度只有缩小差距扩大的幅度，但要想完全消除差距是不可能在短时期内能做到的；另外，尽管中央财政转移支付的承诺开始实施，但目前做到的支付数量仍然有限，要想进一步解决问题，则取决于税制的完善和税收征管的落实，这需要时间。四、基本评价和政策建议（一）评价1996年的产业政策和投资政策，无论在与货币、财政政策配合从而实现抑制通货膨胀目标方面，还是在推进产业结构调整方面，都是卓有成效的。在前几章描述基础上，下面几点特别值得推崇：1.政策实施的力度这次宏观调控进而实现经济“软着陆”，并没有以牺牲经济高速增长为代价，这与保持了适度的投资需求有直接关系。经济增长率对我国经济至关重要。就业、地区收入差距、教育文盲以解决其他社会发展问题，都取决于我国能否在人口老龄化社会到来之前把蛋糕做得足够大。无疑，稳定的宏观形势，开放的贸易制度、竞争性的市场结构和高质量的国内政策，是增长的前提条件，而适度的投资政策以及相应的投资量，是增长的动力源，1996年的投资政策起到了这个作用。2.政策实施机制的渐变虽然仍然保持着旧方法的支配地位，但投资主体多元化、资金来源多渠道和市场机制发挥作用的现实环境，正迫使投资调整方式发生渐变。1996年引入了资本金制度，同时还建立了项目监理制和投资法人责任制，投资基金的管理办法正纳入预算，这都表明了体制的积极变化。1996年讨论尚未实施的改革措施在微观环节有：扩大企业直接融资比重，国家投资由项目投资转向资本金投资等；在宏观环节；改变规模控制办法，调整投资审批权限和程序，分清政府投资领域等。这些政策在不久的将来成为现实，这种渐进改革方式将减少改革风险，提高改革收益。3.特别值得重视的是产业政策向功能性政策方向转化，这种变化与我国经济与国
际社会的接轨及市场制度高度吻合读者可能注意到，1996年国家并未以产业政策名义公布任何具有差别化特征的措施，而是按市场化原则稳步引导结构调整。“产业政策无为”，却成功引导了结构调整。实践证明，适度的宏观政策，加上开明的产业政策（开放贸易、鼓励竞争、反对垄断和较好的就业保障措施等）是引导结构调整的好办法，东南亚的案例证明了这一点，我国也在证明这种作用。（二）一些值得改进的地方（1）在市场经济条件下，政府投资的领域和职能需要进一步界定。1993年提出的公共性、基础性和竞争性投资分工概念和政策设想应进一步落实。（2）投资审批的程序有必要进一步透明，投资审批效率要进一步提高，很有必要建立相互制约的审批制度。（3）投资来源中短期来源占绝大比重，这使我国的银行体系面临极大风险，发展长期投资市场，形成必要的中介组织是不可回避的政策选择。为此，除规范资本市场运作程序外，中央政府必须有足够实力引导资本市场发展，完善税制和加强征管是改革金融部门的前提条件。（4）基金制起到了极好的历史作用，但如果仅用调价办法获得资金来源，则存在种种风险，一方面，现存的基金制应逐步建立在税收基础上；另一方面，则要形成真正体现社会参与的投资基金。(本文发表于《中国经济政策分析报告1996/1997——抑制通货膨胀保持快速增长》山西经济出版社1997年9月出版）
